La etapa más laboriosa de la EIA consiste en la preparación de un documento detallado y sistemático, el Informe de Impactos Ambientales (IIA).[3] La necesidad y el alcance de este documento habrán sido determinados durante el Examen o Evaluación preliminar del proyecto forestal (Figura I). El IIA puede ser parcial o total, dependiendo de las conclusiones de estas etapas anteriores de la EIA. Por ejemplo un IIA parcial puede ser aquél que considera sólo el ambiente biofísico porque el área del proyecto está situada en una región deshabitada y no se contemplan ni poblaciones permanentes ni otro tipo de infraestructura.
Como se destacó anteriormente, la solicitud de un IIA formal es un último recurso, que sólo se adopta en circunstancias obligadas. Estas circunstancias pueden darse en una explotación maderera en gran escala en cuencas hidrográficas difíciles, la corta y la construcción de una carretera forestal adyacente a un parque nacional, la explotación maderera en un área hasta entonces inaccesible que sostiene sólo una economía tradicional de subsistencia, el desmonte de un bosque en una zona identificada claramente por su extraordinario valor escénico o científico, o el establecimiento de una industria forestal integrada en una región en que ya escasea la mano de obra agrícola y de otro tipo.
Si todas las EIA son una ayuda para la toma de decisiones, esto es más cierto en el caso de un informe de impactos formal. De acuerdo con ello, el IIA se dispone y se red redacta por áreas de interés y por temas que exigen decisiones. Se evitan largas descripciones que no contribuyen a un entendimiento de los temas ambientales críticos y de otro tipo. La función de un IIA es permitir a los responsables de las decisiones el sopesar los costes y beneficios de un proyecto forestal, con diversas formas de desarrollo, incluyendo distintas programaciones en el tiempo y, por encima de todo, ubicaciones alternativas del proyecto.
La preparación de los IIA se concibe como formando parte de los estudios de viabilidad de proyectos forestales, al mismo nivel que las evaluaciones técnicas y los análisis económicos coste - beneficio.
Los IIA pueden prepararlos los proponentes de los proyectos forestales, ya sean empresas privadas o corporaciones estatales, o bien el propio personal de medio ambiente de los proponentes o expertos contratados para este fin. Otra alternativa sería que los IIA los preparase el organismo ambiental regulador, poniéndose en marcha este procedimiento mediante solicitud de una concesión maderera o de los titulares de otros permisos forestales. Las organizaciones internacionales dedicarlas a asistencia técnica pueden tener un papel que desempeñar en la preparación de los IIA. La cuestión sobre la autoría de los IIA so trata con cierta extensión más adelante.
Es muy probable que se presenten cada vez más IIA a los organismos de financiación, junto con las evaluaciones técnicas y económicas de los proyectos forestales. Muchos de estos organismos han establecido o van a establecer, procedimientos de análisis ambiental. Los IIA serían sometidos simultáneamente a los organismos o funcionarios responsables del análisis ambiental de nivel nacional o regional. Estos últimos variaran dependiendo de las circumstancias de cada jurisdicción. Por ejemplo, cuando los proponentes preparan el IIA, ente documento puede ser analizado por el organismo regulador del medio ambiente. En países en que el organismo regulador es el evaluador, el Ministro del Ambiente o de loa Recursos Naturales puede ser el analizador oficial. En pequeños países que tienen un gran sector forestal, el organismo analizador puede ser el Consejo de Ministros, especialmente en el caso de grandes proyectos. Algunas jurisdicciones pueden designar un consejo analizador o una comisión independiente con el fin de examinar los IIA.
La práctica ha demostrado que suele ser el proponente de un proyecto el que prepara el IIA, ya sea directamente o mediante un consultor contratado por él. A pesar del indudable riesgo de conflicto de intereses, hay varias razones prácticas que favorecen la conveniencia de este enfoque.
Una razón fundamental para esta solución es de equidad financiera ya que el proponente debe pagar los costes administrativos ocasionados por un proyecto del que espera obtener beneficios. Sin embargo, en algunos casos el proponente puede incurrir en gastos elevados para la EIA porque viene forzado por el gobierno a emplazar su proyecto en una zona ambientalmente sensible, por razones de desarrollo regional o de descentralización económica. En tales casos, no debe hacerse que el proponente soporte toda la carga financiera y administrativa de la EIA.
Una segunda razón estriba en que, en muchas jurisdicciones, los organismos reguladores del medio ambiente no tienen ni tiempo ni personal para preparar los IIA. Desde el punto de vista de eficacia administrativa, puede resultar conveniente también que los organismos se concentren en su tarea principal de regular y analizar las acciones o los documentos referentes al medio ambiente, en lugar de perder sus energías en temas de recolección de datos o de metodología de previsión de impactos.
Una tercera razón es que un equipo ambiental totalmente independiente del proponente, con frecuencia no puede funcionar con eficacia debido a la constante necesidad de consultar al personal técnico que planifica el proyecto, sobre las acciones posibles (véase el Glosario A). También es necesario colaborar estrechamente con la dirección del proyecto si éste ha de modificarse en forma positiva para el medio ambiente durante la etapa de diseño. Es imposible también que un equipo ambiental defina alternativas sólo sobre bases ambientarles, sin una consulta previa con expertos técnicos y económicos. Tal como se describe después, las alternativas que alteran drásticamente las bases técnico-económicas de un proyecto, corren el riesgo de ser eliminadas en la etapa de análisis como alternativas "irreales". Un rediseño sustancial del proyecto sólo debe producirse cuando todas las alternativas presentan daños ambientales inaceptables. En general, una planificación "paralela" o independiente, a cargo de equipos ambientales y técnicos - económicos, exige en algún momento la fusión de los planes, fusión que puede ser difícil y lleva mucho tiempo.
Tal como se señaló anteriormente, si el proponente prepara el IIA, existe el riesgo de que éste se convierta en un documento para servicio propio. Sin embargo, el riesgo de conflicto de intereses puede reducirse al mínimo con las medidas siguientes:
(1) El organismo analizador debe establecer unas normas mínimas en cuanto a formato y contenido;
(2) Los IIA deben ser analizados por un organismo independiente, con autoridad para decidir si estos documentos son adecuados; a este respecto, algunos países pueden necesitar ayuda de organismos internacionales de conservación (véase Anexo C).
(3) Debe exigirse la consulta obligatoria a loe residentes locales y loa organismos reguladores, durante la preparación de los IIA.
(4) Como parte del procedimiento normal de la EIA, debe incluirse la consulta a autoridades científicas, como institutos centrales de investigación del país, el herbario nacional o Academia de Ciencias.
(5) Los datos presentados deben ser verificables por terceros.
(6) El IIA debe considerarse como documento publico, que puede ser examinado por el publico y por expertos independientes, atendiendo en debida forma a la protección de secretos industriales o comerciales.
(7) Los autores de los IIA pueden ser requeridos para testificar o contestar a las preguntas que se les formulen ante los consejos encargados del análisis.
La experiencia ha demostrado también que los expertos ambientales involucrados en la preparación de los IIA suelen ser reacios a comprometer su reputación profesional con trabajos de cierta parcialidad. En realidad, el mismo hecho de que le contrate un proponente, tiende a actuar como acicate de su objetividad, especialmente si el IIA va a estar sujeto un examen publico total. Algunos países exigen también que los responsables de los IIA reúnan ciertas calificaciones, como el ser miembros de sociedades científicas o profesionales. A su vez, algunas sociedades (especialmente la Ecological Society of America) han publicado códigos de ética profesional para los miembros que se dedican a trabajos ambientales de carácter público.
Otro sistema de los organismos reguladores para garantizar la objetividad de los IIA preparados por los proponentes, es la publicación de las responsabilidades específicas relativas a cada proyecto. Estas responsabilidades o directrices pueden definirse en forma de índice detallado del IIA previsto con instrucciones adicionales sobre los aspectos que deban ser resaltados. Las directrices pueden prescribir también el número de alternativas a considerar, la metodología a utilizar para la predicción de impactos, y ciertos principios generales, como el principio de no interferencia con la calidad del agua o con una panorámica determinada.
En aquellas jurisdicciones en que los organismos reguladores cuentan con personal y tiempo para preparar los IIA, se reduce naturalmente el riesgo de informes desviados. Sin embargo, los organismos reguladores no deben subestimar la necesidad de trabajar estrechamente con los proponentes en la definición de alternativas y en la modificación del proyecto para acomodarlo a los intereses ambientales cuando el diseño está aún sin terminar.
Un procedimiento mixto puede consistir en que el organismo regulador contrate un equipo de expertos ambientales (procedente por ejemplo de una universidad o de un instituto de investigación), y destine este equipo como personal del proyecto para los fines de la EIA. El coste de este equipo puede ser a cargo o no del proponente, dependiendo de que se considere o no la planificación ambiental como una función general del gobierno, sostenida por los ingresos generales del erario público. La integración de un equipo extraño con el personal de planificación de un proyecto puede plantear ciertos problemas.
En los países en desarrollo, cuyos organismos reguladores pueden estar escasos de personal, no existiendo consultores ambientales, las universidades pueden tener que desempeñar un papel fundamental en la formación de especialistas ambientales y en el apoyo a los mismos y a los organismos gubernamentales y proponentes privados que necesiten preparar los IIA. Unos "Institutos" o "Departamentos de Estudios Ambientales" independientes, no sólo capacitarían y pondrían personal especializado a disposición de la EIA, sino que formarían gradualmente bancos regionales o nacionales de datos ambientales a utilizar en futuras EIA y en la planificación del uso del suelo. El apoyo de personal a los proponentes daría también ingresos a las universidades, que podrían ampliar consecuentemente la investigación y la capacitación ambiental. La utilización de personal universitario para la EIA representaría la elaboración de informes de impactos por terceros, con beneficios tales como la objectividad y la evitación posible de relaciones antagónicas y tensas entre proponentes y organismos reguladores.
Dependiendo de las universidades o de los centros de investigación en cuanto a personal eventual, los organismos reguladores que tengan que preparar los IIA pueden evitar también los problemas de personal derivados de cargas de trabajo irregulares.
El contenido y niveles de suficiencia de los IIA que se describen a continuación, se proponen como ideales de loe que con frecuencia será necesario desviarse, debido a limitaciones de datos, fondos, tiempo, personal apropiado y dificultades logísticas evidentes para la recolección de datos de campo, especialmente en los trópicos húmedos y en terrenos de montaña.
Los IIA deben contener una descripción técnica resumida del proyecto forestal que se está evaluando, incluyendo una indicación de la extensión final del proyecto si éste se va a desarrollar en fases. Esta descripción resumida está dirigida a los analizadores del IIA que pueden no tener acceso a la descripción completa del proyecto, o tiempo para familiarizarse con él. Se necesita un informe sobre la extensión final porque los organismos reguladores deben otorgar permisos basados en los impactos acumulados que se proyectan (cf. mis adelante).
La descripción resumida del proyecto debe destacar las actividades o acciones que probablemente ocasionen impactos ambientales. Por ejemplo, deben citarse métodos o procesos alternativos de aprovechamiento o industriales sólo en la medida en que producen distintos tipos de desechos o diferentes impactos sobre el paisaje.
La descripción del proyecto debe indicar la región del impacto (véase Glosario, Anexo A), utilizada para los fines de la EIA. Es práctica común que un proponente describa el lugar o área preferida para el proyecto y su región de impacto, y lo mismo para cada alternativa considerada (véase 3.3.2). Una región de impacto biofísico puede ser distinta de la de impacto socio-económico, en cuyo caso deben indicarse ambas regiones de impactos. Las regiones de impacto socio-económico tienden a ser mas extensas, debido sobre todo a efectos económicos multiplicadores. Naturalmente, las regiones de impacto de dos alternativas pueden solaparse.
Como se indicó anteriormente, la descripción del proyecto debe incluir mapas, como ideal de escalas 1:50 000 o mayores (correspondientes a menores superficies). Con escalas 1:100 000 o menores, se pierde demasiado detalle.
La descripción del proyecto debe determinar los criterios socio-económicos y técnicos utilizados para la elección de los emplazamientos o áreas del proyecto. Por encima de todo, el informe debe determinar claramente las condiciones mínimas (sine que non) necesarias para garantizar la viabilidad económica y técnica del proyecto. Sin esta información, es imposible analizar alternativas o modificaciones razonables del proyecto.
El proyecto debe describirse, si procede, en el contexto del desarrollo forestal regional. También debe ser analizado en consonancia con el marco pertinente de planificación de uso del suelo, ya sea regional, nacional o de otro carácter. Este contexto general permite a los analizadores juzgar sobre posibles impactos acumulados.
Conviene destacar, a este respecto, que la EIA es ineficaz cuando hay un vacío institucional. Idealmente, debe inscribirse en el marco de la planificación del uso del suelo regional o nacional. La razón fundamental es que la escala en que se verifica la EIA de un sólo proyecto no es adecuada para decisiones que deben tener una visión total y a largo plazo del uso da los recursos naturales, a escala regional o nacional.
La tarea del evaluador se hace también más fácil si puede elegir emplazamientos o áreas alternativas, basándose en la Bonificación existente sobre uso del suelo y conservación. Por extensión, la predicción de impactos se facilita mucho si se ha clasificado ya el ambiente de acuerdo con su sensibilidad relativa a la perturbación o con la gravedad de las pérdidas potenciales (cf. Bols, 1978; Specht, Roe y Boughton, 1974).[4]
Finalmente, hay que contemplar la EIA como un perfeccionamiento de anteriores mapas y clasificaciones ecológicas y de uso del suelo que incorporan ya decisiones políticas importantes respecto a la utilización del territorio nacional y sus recursos naturales. No es realista esperar que los evaluadores de proyectos de desarrollo determinados adopten decisiones importantes sobre la utilización de los recursos, como la de dejar toda una región sin afectar por el desarrollo y a pesar de ello los evaluadores se encontrarán frente a tales decisiones si la EIA se realiza en ausencia de un marco político más amplio respecto al desarrollo socio-económico y a la utilización de los recursos naturales.
La evaluación de alternativas en cuanto a sitios o áreas para el proyecto y en cuanto a métodos de desarrollo y programas de ejecución, constituye la médula de la EIA detallada. Bato obedece a que no se puede alcanzar el objetivo de reducir al mínimo los impactos negativos, incluso con las mejores medidas de mitigación, si el proyecto tiene lugar en un escenario excepcionalmente sensible o si los métodos de desarrollo empleados son intrínsecamente más destructivos que otros. La mejor forma de proteger el medio ambiente consiste también en evitar los impactos pudiendo lograrse con frecuencia este objetivo mediante el sencillo sistema de situar el. proyecto fuera de terrenos sensibles o de organismos sensibles. Análogamente, el objetivo de conseguir el máximo de impactos beneficiosos (ej. creación de puestos de trabajo cuando es muy necesaria, carreteras forestales más cortas, madera superior) exige la evaluación de alternativas.
Dado el objetivo de reducir al mínimo los impactos ambientales, un problema fundamental es decidir cuántas alternativas deben considerarse para poder contar con una seguridad razonable de que se ha explorado toda la gama de alternativas. En la práctica, las condiciones técnicas y socio-económcias indispensables para la viabilidad de un proyecto determinado, suelen restringir el número de opciones que pueden considerarse por razones ambientales. La gama de alternativas viene también determinada por limitaciones de tiempo, de fondos y de recogida do datos en zonas demasiado extensas. Un criterio mencionado por la jurisprudencia de los EUA, es que las alternativas "reales" son aquéllas que permitirían que el mismo proyecto se realizase en un tiempo aproximadamente igual y el mismo coste que la alternativa preferida.
Normalmente, no es necesario considerar todas las alternativas posibles y sus combinaciones, incluso sin que existan limitaciones. Esto se debe a que la mayoría de las regiones pueden subdividirse en tipos de terrenos o de habitats de uniformidad aceptable. Normalmente, los organismos reguladores consideran que una alternativa dentro de cada tipo principal proporciona una evaluación razonable de las opciones geográfico-ecológicas disponibles.
En los países en desarrollo, la alternativa de renunciar al proyecto, que es un requisito legal en algunos países desarróllalos, puede resultar irreal dada la necesidad de elevar los niveles de vida. La evaluación de la alternativa "sin proyecto" se hace en forma de dictamen, sobre los beneficios socio-económicos perdidos, con un breve resumen sobre los impactos perjudiciales evitados. Una opción consiste en no exigir una evaluación sistemática de esta alternativa en todos los casos, pero dejando claro (ya sea en la legislación o por la normativa ambiental) que si el IIA descubre un impacto que es socialmente inaceptable en todas las alternativas geográficas, debe plantearse y discutirse con claridad la solución de descartar totalmente el proyecto.
La próxima tarea, después de la definición de alternativas, es evaluar el impacto relativo de las mismas. Tal como se indicó en la mayoría de las jurisdicciones es prerrogativa del proponente el determinar una alternativa "preferida" y evaluar las otras alternativas por su variación respecto a la opción preferida. A mayor abundamiento, durante el análisis se puede descartar la alternativa "preferida" y el consejo analizador puede ejercitar su derecho a enfocar el análisis comparativo hacia las otras alternativas.
Debe destacarse como principio que, a pesar de los métodos analíticos y de predicción utilizados, los IIA sólo pueden prever impactos en base a su probabilidad. Por ello, merece atención la sugerencia de expresar los impactos sobre la base de un porcentaje de probabilidad de que sucedan, como se hace en la previsión del tiempo y de los máximos de inundaciones. La precisión de las predicciones dependerá de la disponibilidad de datos ambientales, del nivel de conocimiento de los ecosistemas existentes y de la experiencia de los evaluadores.
El punto de partida de la predicción de impactos y de la evaluación de alternativas es el conocimiento de las áreas del proyecto tal como están antes de su ejecución. Se necesita una descripción del ambiente existente para que los analizadores puedan verificar por sí mismos la precisión o validez de los impactos previstos en las distintas áreas alternativas. También se necesitan datos básicos de partida en el caso de que los organismos reguladores exijan revisiones o vigilancia de impactos después de ejecutar el proyecto. Las mediciones de calidad ambiental previas al proyecto, especialmente en zonas densamente pobladas, están destinadas también a proteger a los proponentes en el caso de que existen litigios sobre los impactos del proyecto, especialmente en sectores fundamentales como la calidad del aire y del agua.
La recolección de datos básicos de partida puede llegar a ser la parte mas costosa y que lleve más tiempo de los EIA. A su vez, las descripciones del ambiente existente (es decir, antes del proyecto) pueden constituir la mayor parte de los IIA. Hay que evitar ambas tendencias. En lugar de mejorar la calidad de los IIA y por tanto la toma de decisiones, un montón de datos de campo y unas largas descripciones del ambiente suelen restar utilidad a estos documentos. Una tendencia específica que debe evitarse es la de incluir en los IIA inventarios exhaustivos sobre geología, suelos y acerca de todas las especies de plantas y animales en las áreas del proyecto. La experiencia ha demostrado que estas acumulaciones de datos tienden a convertirse en fines en sí mismas, desplazando con ello en los IIA el énfasis sobre los impactos socialmente importantes y sobre las opciones que se encuentran los que adoptan las decisiones. Tal como se destacó anteriormente, debe hacerse un esfuerzo para producir y utilizar los IIA como instrumentos para la toma de decisiones, pues en otro caso pronto pierde credibilidad la EIA.
Las descripciones del ambienta existente deben ser breves y enfocadas hacia los aspectos del área o sitio del proyecto que son más sensibles a la perturbación. Por ejemplo no se necesita una descripción de toda la fauna, sino sólo una mención de aquellas especies - y sus habitats - que son sensibles e importantes y que están potencialmente amenazadas por el proyecto. Análogamente, la descripción de la vegetación debe proporcionar un breve contexto biogeográfico de la vida vegetal en el área del proyecto (ej. área con una diversidad de especies extraordinaria, convergencia de rutas de dispersión, área límite de una flora importante, etc.) y limitarse después al valor intrínseco, científico y económico, y a la sensibilidad relativa de las asociaciones florísticas que se van a ver afectadas. No es necesario hacer una descripción completa de la geología del área, sino sólo de aquellos aspectos que tengan influencia, por ejemplo, sobre la estabilidad de las laderas, la recarga de aguas subterráneas, la erosionabilidad de los suelos, la escorrentía o la producción de sedimentos.
Hay que analizar de forma explícita, en los subcapítulos dedicados al tema, la posibilidad o probabilidad de que existan especies vegetales y animales raras o desconocidas. Lo mismo se aplica a otros temas de valor científico o social, como yacimiento de fósiles que probablemente se descubran al construir carreteras, en el caso de la geología, o fuentes minóralas, en el caso de la hidrología.
La descripción del ambiente existente debe apoyarse al máximo posible en medios visuales, cartográficos, gráficos o de otro tipo, de presentación de datos. En los trópicos, especialmente en los trópicos húmedos, es de esperar que se disponga de pocos datos publicados a escala conveniente (ej. mapas geológicos y de suelos a escala de 1:20 000 a 1:50 000) que se puedan realizar pocos levantamientos detallados del terreno y que en consecuencia gran parte de la descripción del ambiente existente consista en fotografías aéreas y su interpretación. Por el momento, la interpretación de fotos aéreas es probablemente la forma más eficaz de obtener datos ambientales en regiones remotas y mal comunicadas (Poore, 1976b), pero para este fin se están utilizando cada vez más otras formas de teledetección (Pettinger, 1978; of. Actas de los Simposios Internacionales sobre Teledetección del Medio Ambiente, Ann Arbor, Instituto de Investigación Ambiental de la Universidad de Michigan, especialmente desde 1977 (vol. 11) en adelante). La interpretación de fotos aéreas y de imágenes vía satélite, ha hecho hincapié hasta ahora en la clasificación de la vegetación (Pettinger, 1978; Singh, 1974; Swellengrebel, 1965; Tiwari, 1975), pero cada vez se aplica más la teledetección a los análisis de ecología animal, estabilidad del terreno, calidad del agua, situación de las cuencas hidrográficas y otros aspectos del medio ambiente.
Se sugiere que, a falta de investigaciones normales en el terreno y de mediciones directas de los parámetros ambientales, los evaluadores y los organismos reguladores lleguen a un consenso, lo antes posible, en el procedimiento de evaluación sobre lo que constituye una base "adecuada" de datos habida cuenta de estas limitaciones. Por ejemplo, si no se puede medir la calidad del aire y del agua, se podría lograr un consenso sobre ciertas clases de calidad (ej. mala, media, buena) basándose en criterios fácilmente verificables como la presencia o ausencia de contaminadores potenciales y de indicadores ambientales (poblaciones de diversos tamaños, industrias específicas, ciertas poblaciones piscícolas, ausencia de floraciones de algas, etc.).
Las descripciones del ambiente existente deben identificar los vacíos en cuanto a recubrimiento de datos y recomendar la acción administrativa necesaria para llenar estos vacíos, si se estima conveniente. Los IIA deben recomendar aplazamientos en la concesión de permisos si los vacíos son tan graves que impiden la predicción de impactos en sectores que se juzguen importantes en un contexto determinado. Un ejemplo al respecto puede ser la sospecha de la presencia de especies raras, amenazadas o protegidas en el área del proyecto. Identificando claramente los vacíos de datos, los IIA sirven la importante función de orientar los programas de investigación ambiental regionales o nacionales facilitando así las futuras EIA.
Una vez identificadas las actividades forestales y descritos los ambientes previos al proyecto, el próximo paso consiste en pronosticar los impactos de aquéllos sobre éstos. Tal como se analizó en la sección 2.2.2, cada jurisdicción ha de decidir si se debe exigir a los IIA identificar los impactos no mitigados ("brutos"), la mitigación (medidas correctoras) y los impactos "residuales" (impactos remanentes después de la mitigación), en forma separada, o si los IIA deben analizar únicamente los impactos mitigados. Lo importante es determinar claramente el tipo de impactos que se está analizando y los supuestos que se han hecho sobre mitigación. Esta última gana credibilidad si los IIA pueden hacer referencia a manuales operativos de protección ambiental bien probados (of. Sección 1.3.1; Apéndice Vi). Be hecho, algunos analizadores pueden exigir la presentación de tales manuales si el IIA que se está analizando trata de impactos mitigados.
Los principales métodos para evaluar impactos ambientales y para comparar diversas alternativas son los siguientes:
(1) La matriz de impactos, que enumera las acciones (madereo, transporte de trozan operación de aserrío, etc.) en un eje y las modificaciones ambientales potenciales en el otro eje; se anota entonces el impacto en la intersección de los dos ejes por medio de un código (que va normalmente de 1 a 5 o 10), que expresa la opinión del evaluador sobre la magnitud e importancia de un impacto determinado. Se comparan entonces las matrices correspondientes a las distintas alternativas.
(2) La técnica de superposición (MoHarg), mediante la cual se superponen mapas transparentes de las diferentes componentes ambientales (presentadas en un cierto orden de sensibilidad relativa a la perturbación), localizándose las áreas de sensibilidad acumulada mínima o máxima; una variante de esta técnica consiste en preparar mapas que muestren las mismas características (por ejemplo, erosionabilidad de suelos o densidad relativa de primates) por medio de valores digitales, a fin de poder determinar mediante ordenador las áreas o pasillos de mínimo impacto.
(3) El sistema Battelle de Evaluación Ambiental, que es el método más cuantitativo y "objetivo" de los enumerados, porque se apoya en la transformación de los cambios de los parámetros (por ejemplo, niveles de oxígeno disuelto, número de especies de plagas, diversidad de la vegetación) en niveles correspondientes de calidad ambiental, por medio de una función de valor.
(4) El plano de flujos con su correspondiente texto, que marca el impacto de las diversas acciones por medio de diagramas de flujo y pruebas procedentes de premisas y relaciones causales bien establecidas, terminando con juicios de valor referentes a la magnitud e importancia de los impactos previstos.
(5) Elaboración de modelos de simulación mediante ordenador para los distintos ecosistemas (corrientemente sólo sub-sistemas, como la calidad del agua, la productividad primaria y, en el caso mejor, la productividad secundaria) que van a ser perturbados.
Munn (1979), Teller (1977)[5] y gran número de trabajos sobre EIA (cf. Anexo B) dan detalles sobre estos métodos, evaluando sus partes fuertes y débiles. Munn (1979) evalúa los tres primeros métodos antes enumerados, en cuanto a la capacidad del mismo, la posibilidad de repetición de los resultados, el nivel de detalle, y sobre las necesidades en cuanto a dinero, tiempo, personal especializado y otros. Es evidente que el método Batelle es, con diferencia, el más acabado, pero también el que exige más dinero, tiempo, personal especializado y datos básicos de partida. Ninguno de los métodos elimina, como es lógico, la necesidad de utilizar un buen criterio. No hay tampoco ningún sustitutivo para un conocimiento completo y comprensión de sistemas naturales específicos.
En los países en desarrollo, habrá probablemente la tendencia a utilizar, al menos inicialmente, matrices y evaluaciones "razonadas" de impactos que puedan ser adecuadas, dependiendo de la capacidad y experiencia del evaluador. Las opiniones de guardas de caza con experiencia, sobre el comportamiento de los animales en habitats perturbados a las ideas de ingenieros, expertos en carreteras, sobre la erosionabilidad de ciertos suelos, pueden ser las mejores bases para pronosticar los impactos. La calidad de las predicciones de impactos, ya sea en el mundo en desarrollo o en cualquier lugar, no tiene que ver con la complicación de los métodos empleados.
Sin embargo, hay que cuantificar los impactos siempre que sea posible, a fin de facilitar comparaciones y opciones. La cuantificación, en muchos casos, puede implicar sólo clasificaciones relativas sobre magnitud o importancia. En el esfuerzo de cuantificar los parametros ambientales (ángulos de pendiente, cargas de sedimentos, superficies denudadas, número de animales, etc.) debe evitarse la tendencia a olvidar temas intangibles importantes como loe valore religiosos, las creencias tradicionales, la estética, el valor científico.
En general, los IIA deben destacar la importancia para la sociedad de los diversos impactos previstos. Por ejemplo, no es suficiente anotar la pérdida potencial de un número X de especies. Esta pérdida debe relacionarse con la diversidad regional de la flora o de la fauna, con la importancia científica de las especies afectadas, con la importancia de las especies dentro de unos ecosistemas determinados y con el papel que las especies podrían desempeñar en la cultura local o en su economía de subsistencia. Análogamente, siempre que se pronostica la pérdida de individuos de una especie, esta pérdida debe relacionarse de alguna manera con la población total de dicha especie y su viabilidad futura.
La asignación de niveles de importancia es, naturalmente, el aspecto más difícil de la EIA a continuación de la predicción de impactos, debido a la subjetividad que representa. Por otra parte, la experiencia ha demostrado que distintos evaluadores tienden a asignar niveles de importancia notablemente similares para los mismos impactos, a pesar de las distintas tendencias profesionales o de los intereses creados. Así, por ejemplo, tanto los botánicos como los biólogos especializados en fauna silvestre asignan una importancia superior a la destrucción de un terreno de nidificación de aves que a la eliminación de un bosque excepcional de madera del mismo tamaño. Sin embargo, en una región semiárida, la mayoría de los evaluadores clasificaría probablemente la extracción de un bosque de madera como un impacto más importante que muchas formas de impacto sobre la fauna. Estos ejemplos muestran de nuevo la necesidad de contar con evaluadores experimentados, con un sentido bien desarrollado de las prioridades locales, que determinen la importancia de los impactos en un escenario determinado.
Una técnica que se puede emplear para llegar a un consenso sobre la importancia de los diversos impactos es el denominado "método Delphi" (Munn, 1979). Esta técnica consiste en interrogar a personas bien informadas ("oráculos"), incluyendo miembros del público en general en cuanto a sus opiniones sobre materias subjetivas. Se interroga a los participantes por separado a fin de evitar influencias recíprocas, y seguidamente se obtienen los promedios de los resultados.
Al comparar las alternativas, se pueden sumar los valores de los impactos positivos y negativos. No obstante, los números ayudan a adoptar decisiones pero no son un sustituto del criterio. Por ejemplo, en el caso de una cierta alternativa., una suma mayor de impactos favorables no compensa necesariamente a una suma mayor de impactos negativos. A pesar del aumento consiguiente en los beneficios, el mayor impacto negativo que se produce en una ubicación determinada puede exceder el umbral de aceptabilidad social.
Cada caso debe juzgarse por sus propios méritos. Unos beneficios menores acompañados de menos impactos perjudiciales pueden ser preferibles a unos mayores beneficios acompañados de un mayor impacto total de carácter negativo. Un impacto negativo relativamente pequeño puede adquirir también una importancia distinta si se examina en relación con el impacto acumulado de diversos proyectos en una región determinada. En general un impacto adverso "menor" no es necesariamente un impacto "aceptable"; ésta es la razón de que algunas jurisdicciones insistan en la evaluación de la alternativa sin proyecto.
La evaluación de alternativa termina con un informe sobre la alternativa de menor impacto ambiental. Esta alternativa puede ser la preferida o no del proponente. En aquellas jurisdicciones en que los IIA los prepara el organismo regulador, la reconciliación entre la alternativa de menor impacto y la preferida por el proponente, puede producirse ante los analizadores o, a falta de ello, a nivel ministerial o político. En un IIA preparado por el proponente, éste puede añadir un párrafo en el que argumente la aceptación de su alternativa "preferida" respecto a otra de menor impacto, si ambas son distintas. Este argumento puede ser entonces aceptado o desechado por los analizadores o por una autoridad política de mayor rango.
Independientemente del procedimiento adoptado, debe evitarse la tendencia a producir IIA en los que la alternativa "preferida" coincide siempre con la alternativa de menor impacto ambiental. Una discrepancia entre las dos no significa necesariamente que la alternativa preferida del proponente no sea aprobada. Sin embargo, esta discrepancia puede servir para plantear temas importantes sobre la ordenación de los recursos, favoreciéndose así una discusión conveniente sobre un buen desarrollo desde el punto de vista ambiental.
Tal como se indicó anteriormente, la evaluación de alternativas es la médula de loe IIA fórmales. Es la sección del documento que tiene más interés para los que toman decisiones y también para el público. Las opciones disponibles han de presentarse en forma clara. Deben emplearse al máximo gráficos u otra forma de presentación visual de datos y conclusiones. El lenguaje debe ser sencillo y claro. Al mismo tiempo, como el IIA está destinado también a advertir al especialista sobre los problemas de predicción de impactos (datos insuficientes, mal conocimiento de los ecosistemas, ignorancia sobre la recuperación de habitats perturbados, etc.), no debe omitirse exámenes de temas científicos complejos, aunque incluidos como apéndices.
A menos que se haya discutido la mitigación de principio a fin, al tratar de la predicción de impactos (cf. secciones 2.2.2, 3.3.2 C), Be debe analizar en un capítulo separado del IIA la reducción de impactos por medio de medidas preventivas o correctoras. Como se señaló anteriormente, los IIA no deben dar detalles operativos de estas medidas, pero deben hacer referencia a manuales o normas independientes de protección ambiental (cf. Apéndice VI). Este capítulo sobre mitigación debe terminar con un cuadro resumen de impactos mitigados, o sea de aquellos impactos que son inevitables ("residuales").
El IIA debe identificar los impactos cuya mitigación se desconoce o está deficientemente desarrollada. Análogamente, debe resaltar las medidas correctoras que no tienen precedente o que son específicas para un proyecto determinado. Las IIA deben recomendar también retrasos en la aprobación del proyecto si se juzga que hay que disponer de tiempo para idear una protección adecuada del ambiente (ej. aprobando normas legales para controlar el acceso, el furtivismo, las cortas ilegales, o para exigir pantallas de árboles a lo largo de los cursos de agua).
El IIA debe recomendar revisiones del diseño del proyecto o análisis ambientales escalonados durante su ejecución (cf. Fig. 1, Opción 4A) si se piensa que la protección ambiental va a beneficiarse de ellos. Análogamente el IIA debe recomendar revisiones posteriores al proyecto (documentación sobre impactos, tal como se producen realmente) o vigilancia de impactos a largo plazo, o recuperación de tales impactos, si hay posibilidad de disponer así de nuevos datos útiles. La vigilancia puede ser necesaria para decidir en fecha posterior si se necesitan medidas correctoras nuevas o adicionales.
Las intervenciones y la vigilancia pueden ser especialmente convenientes en los trópicos húmedos donde se conoce mal el funcionamiento de los ecosistemas. Las intervenciones pueden aportar también datos de gran valor económico, especialmente sobre la regeneración de especies madereras.
Corresponde a los IIA recomendar los indicadores a emplear para las intervenciones o la vigilancia. Entre tales indicadores de impactos pueden encontrarse el numero de parejas de cría, el regreso de animales desplazados, la regeneración de especies elegidas, los niveles de nitrógeno en los suelos, la formación de cárcavas de erosión o deslizamientos de tierras, los niveles de incidencia de enfermedades, el caudal intrínseco en la estación seca, los hidrógrafos de tormentas, los niveles del agua en los pozos, la agricultura migratoria estudiada desde el aire a intervalos especificados, el crecimiento de los deltas de sedimentación en los embalses y diversos indicadores socioeconómicos como el desempleo o la renta disponible.
El IIA debe enumerar los organismos reguladores y de conservación, establecimiento científicos, científicos individuales, dirigentes locales y publicaciones consultados. Si se han mantenido consultas con el publico, deben mencionarse y también sus resultados.
Este requisito sirve para recordar a los autores de los IIA que la evaluación sale beneficiada de una consulta permanente, no sólo por los datos y opiniones que puedan recogerse, sino también porque se evitan enfrentamientos y desacuerdos de último minuto que podrían perturbar un proyecto que sería aceptable en otro caso. Debido a la gran componente de subjetividad que existe en la EIA, también es fundamental llegar a un consenso entra los evaluadores, el público, los organismos reguladores y la comunidad científica sobre los importantes temas de política, antes de que el IIA llegue a la etapa de análisis formal. Poco se gana descubriendo en la etapa de análisis que existen desacuerdos fundamentales sobre la importancia relativa de los impactos o sobre emplazamiento alternativos del proyecto. En general, debe lograrse un equilibrio entre la falta de consultas, que puede llevar a posiciones muy contrastadas y el exceso de acuerdo y compromiso antes del análisis del IIA, que puede conducir a una indeseable confusión de temas ambientales y de desarrollo.
El dar cuenta de las consultas que han tenido lugar durante la evaluación es conveniente también para los analizadores independientes, que necesitan conocer cuantos temas de impactos y mitigación han sido ya discutidos y resueltos con los residentes locales y con los organismos reguladores.
Como mínimo, la EIA debe garantizar que la planificación de un proyecto forestal ha tenido lugar dentro de los límites legales o reglamentarios existentes y que las medidas de mitigación recomendadas cumplen con las normas existentes. Así pues, una sección independiente del IIA debe indicar la legislación existente (incluyendo los proyectos de ley o legislación pendiente) y los reglamentos que afectan al proyecto. El IIA debe también resumir el procedimiento completo de las autorizaciones para obtener vía libre para el proyecto forestal. El analizador puede necesitar esta información si decide otorgar una aprobación ambiental condicionada del proyecto vinculando ciertos análisis ambientales escalonados (o su sumisión a ellos) con etapas específicas del procedimiento general de autorizaciones.
En general los IIA deben cumplir con las siguientes normas de redacción:
(1) Deben estructurarse y escribirse de tal forma que faciliten la tarea de los analizadores y de otros responsables de las decisiones; por lo tanto, debe ser lo más breve posible sin perder detalles fundamentales, debiendo centrarse en temas importantes de impactos y de desarrollo alternativo; de acuerdo con ello, los IIA deben dar un énfasis diferenciado a los datos y a su interpretación en relación con la importancia (para la sociedad) de los temas que se estén analizando; las partes descriptivas largas pero inevitables, tanto de carácter narrativo como de datos, deben incluirse en apéndices.
(2) Hay que redactar los IIA de tal modo que un "lego inteligente" pueda entender los; los argumentos sobre materias científicas o técnicas complicadas, que tengan que ver con la confiabilidad de las predicciones de impactos, deben incluirse sin embargo, en apéndices para beneficio de los especialistas de los organismos reguladores o de otro tipo.
(3) Los IIA deben distinguir claramente entre impactos adversos y beneficiosos y entre los de corto y largo plazo; también deben establecer de forma inequívoca cuáles son las pérdidas ambientales irreparables.
(4) Siempre que el IIA identifique una deficiencia en la cobertura de datos, en las técnicas de predicción, o en las medidas correctoras, debe recomendar una respuesta administrativa para esta deficiencia (o si se puede ignorar la deficiencia para el proyecto de que se trate o si hacen falta datos de campo originales para un IIA suplementaria o si debe haber un retraso en el procedimiento de autorización, o si deben realizarse algunas experiencias de campo para clarificar el tema, cuándo o cualquier otra materia).
(5) Si se consulta al público durante la EIA (se recomienda firmemente consultar a los residentes locales), el IIA debe incluir un resumen de las opiniones expresadas, incluyendo aquéllas que pueda considerar el evaluador que no tienen valor científico (pero que pueden dar luz sobre los sistemas locales de valores).
(6) Los IIA deben incluir un resumen conciso que identifique la alternativa de menor impacto ambiental, aunque esta alternativa difiera de la preferida (si es pertinente), los principales impactos previstos a corto plazo y de carácter permanente y los temas principales sin resolver en cuanto a predicción de impactos y mitigación. El resumen debe incluir recomendaciones respecto a acciones reglamentarias adicionales, si existiesen.
La preparación de los IIA (y su revisión; cf. Sección 4) debe tener lugar cuando todavía se puede modificar el proyecto, en cuanto a su diseño, ubicación, métodos y programación de las operaciones. La EIA pierde mucha utilidad y credibilidad si un proyecto avanza antes de haber examinado diversas opciones ambientales y, actuando sobre ellas, si fuera necesario. Si no se utilizan eficazmente los IIA como herramientas para mejorar la calidad de las decisiones adoptadas en la ordenación de los recursos, la EIA se convierte en un costoso ejercicio administrativo. Es en el propio interés del proponente (y de la sociedad) el poder recuperar parcial o totalmente el coste de la EIA utilizando los IIA para lograr un mejor diseño y ejecución de los proyectos de desarrollo. En el caso de las actividades forestales, los IIA deben llevar a una mejor ordenación forestal, sobre todo si se da la importancia debida a la regeneración forestal y al control de actividades que son contrarias a los intereses forestales (por ejemplo, agricultura migratoria excesiva o una corta ilegal).
La EIA pierde también gran parte de su utilidad y credibilidad si se permite a los proponentes hacer comentarios prematuros e irremediables sobre recursos financieros o de otro tipo, como táctica de presión para obtener la aprobación del proyecto antes de contar con un análisis completo y formal del informe de impactos.
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[3] Se utiliza deliberadamente
el término neutral "informe" (report) con preferencia al término
"declaración" debido a las connotaciones legales del último
término (statement) en Norteamérica. [4] A veces pueden recogerse a un costo razonable en áreas vastas y remotas datos ambientales básicos de importancia fundamental para la EIA. Ejemplo de ello es la serie de Mapas Ecológicos de la Zona Ártica de Canadá, que identifica los habitats fundamentales de ciertos animales y sus límites aproximados. Estos mapas han demostrado su utilidad para la planificación y el emplazamiento iniciales de los proyectos. Los mapas preliminares tienen el riesgo de orear un falso sentido de seguridad. [5] Guía FAO Conservación de Suelos Núm. 1 |
