PARTE I - LA NUEVA GENERACIÓN DE PROYECTOS FORESTALES Y SU FUNCIÓN EN EL DESARROLLO SOSTENIBLE

La “nueva generación de proyectos forestales” empezó a surgir hace unos 20 años, a medida que los proyectos se orientaban cada vez más hacia una gran variedad de fines además de los asociados con la producción tradicional de madera para la industria y de productos madereros. Como se indica más adelante, la importancia en términos absolutos del componente industrial de la silvicultura no ha disminuido; de hecho ha aumentado. Más bien ha sido la importancia relativa para los programas de los organismos de desarrollo, las ONG y los órganos decisorios nacionales de otras dimensiones de los bosques y los árboles en relación con el aprovechamiento de la tierra la que se ha incrementado. Por supuesto, la población rural reconoce desde hace siglos la importancia de los árboles en relación con el aprovechamiento de la tierra, así como de los diversos productos y subproductos de los árboles y bosques.

La agrosilvicultura y el concepto más amplio de silvicultura social se han abierto paso, no sin dificultades, con su interés por la mejora del bienestar, la energía y la seguridad alimentaria en las zonas rurales. Se está empezando a conocer mucho mejor la importancia de los bosques para las cuestiones relacionadas en el cambio climático mundial y la protección del medio ambiente. Asimismo se está difundiendo la utilización de los árboles en estrategias y programas de ordenación de vertientes y en diversos tipos de programas de conservación de suelos y protección de cuencas hidrográficas.

1. Los proyectos forestales y el desarrollo sostenible

El concepto de desarrollo sostenible

Es un hecho cada vez más reconocido en los últimos años que muchas de las medidas adoptadas para promover el desarrollo en un futuro inmediato no permiten mantener el impulso del crecimiento a más largo plazo. En el mejor de los casos, no resultan lo suficientemente sólidas o no están lo bastante bien concebidas como para llegar a sostenerse por sus propios medios, y fracasan después de algún tiempo. En el peor de los casos, los logros a corto plazo redundan en una degradación o destrucción de la reserva de recursos naturales necesaria para mantener el crecimiento en el futuro.

Existen muchas definiciones de desarrollo sostenible. Pezzey (1989) señala que casi todas ellas contienen dos elementos comunes:

1. preocupación por la mejora duradera del bienestar de la población; y

2. preocupación por la protección y mantenimiento de la capacidad de los sistemas de recursos naturales que sirven de base a esta mejora.

Por tanto, el desarrollo forestal sostenible se ha definido como “...el desarrollo que entraña cambios en la producción y/o distribución de los bienes y servicios que se desea obtener de bosques y árboles y que redunda, para una determinada población elegida como objetivo, en un incremento del bienestar capaz de mantenerse en el curso del tiempo” (Gregersen y Lundgren 1990). El concepto implica la producción de los bienes y servicios que desea la población, junto con la protección de la base de recursos naturales de la que depende dicha producción.

Los proyectos forestales y el uso sostenible de los recursos forestales

En el sector forestal, como en cualquier otro, la plasmación de este concepto de desarrollo sostenible plantea diversos problemas. En su versión más sencilla, implica que la extracción de madera y otros productos del bosque debe limitarse a una cantidad que pueda mantenerse mediante un ordenación forestal idónea. Pero la demanda de productos forestales rara vez evoluciona en concordancia con un flujo uniforme de productos provenientes del bosque. El aumento de la población podría hacer que la demanda, por ejemplo de madera, fuera mayor en el futuro. Por otra parte, las modificaciones en los ingresos, las modalidades de consumo, la tecnología, etc., podrían hacer que las futuras generaciones tuvieran una necesidad menor de productos madereros, pero mayor de otros bienes y servicios.

Por consiguiente, cabe interpretar que el concepto se aplica más al sostenimiento de los beneficios económicos que al de los productos materiales. Sin embargo, siguen planteándose problemas en lo que respecta a la determinación de los valores futuros, o de los cambios en las prioridades relativas de los diferentes beneficios derivados de los bosques. El bosque tendrá probablemente diferentes valores para diferentes tipos de usuarios, y estos valores no son necesariamente compatibles entre sí. El aprovechamiento por parte de los miembros de una comunidad rural que dependen de la venta de los productos forestales para obtener ingresos puede entrar en conflicto con los intereses de otras personas de esa misma comunidad que dependen de esos productos para su propio uso, y las preocupaciones de ambos grupos estarán probablemente en contradicción con los intereses de las industrias de elaboración que dependen de las materias primas provenientes del bosque, y de los gobiernos que obtienen ingresos de las actividades realizadas en las tierras forestales, al tiempo que estos últimos pueden diferir de los intereses de grupos más amplios de la población regional y mundial preocupados por evitar un cambio climático negativo o una pérdida de diversidad genética.

Algunas decisiones relativas a los recursos forestales se adoptan en unos contextos mucho más amplios. En ciertas fases del proceso, la explotación de los recursos forestales puede generar el capital necesario para invertir en otros sectores económicos, y la transferencia de tierras del sector forestal al agrícola puede ser fundamental para mantener los suministros de alimentos. En estas circunstancias, el problema consiste en sostener unos beneficios económicos mucho mayores que los que se pueden obtener de los recursos forestales.

Dada la inevitable incertidumbre asociada con las necesidades y valores futuros, se puede interpretar de modo más realista que el concepto de desarrollo sostenible ofrece una serie de directrices y ayuda a los responsables de la adopción de decisiones a evitar, siempre que es posible, medidas que eliminan o reducen drásticamente posibilidades futuras. Esto es importante sobre todo si se consideran los valores ambientales del bosque, inciertos y menos tangibles. Por tanto los científicos están en general de acuerdo en que la diversidad biológica es conveniente porque permite alcanzar otros objetivos tales como una mayor resistencia y estabilidad de los ecosistemas, una mejora del hábitat y la prevención de pérdidas de material genético que pudiera ser valioso en el futuro. Sin embargo, el acuerdo es mucho menor en lo que respecta al grado de diversidad que es necesario mantener. La diversidad biológica puede referirse a cualquiera de los planos -gen, especie, ecosistema, bioma- en que se organiza la vida (Hunter 1990). Así pues, se puede sentir preocupación por la posible reducción de diversidad genética dentro de una determinada especie, por la pérdida de una especie, por la destrucción de un ecosistema entero, o tal vez por la degradación o incluso la pérdida de un bioma importante para la biosfera. Sin embargo, es difícil atribuir valores a una característica como la diversidad biológica, ya que los conocimientos sobre cualquier gen, especie o ecosistema no son suficientes para estimar su posible valor ecológico o económico para un grado determinado de diversidad biológica.

Asimismo, uno de los problemas que se plantean al establecer la relación entre actividades forestales y cambio climático consiste en que este último tiene efectos regionales o incluso mundiales, mientras que los proyectos de desarrollo suelen tener un carácter local. Cada proyecto forestal tomado por separado puede ser un factor insignificante a nivel mundial, pero en conjunto pueden desempeñar una función importante para el funcionamiento de la biosfera.

Los cambios tales como la extinción de una especie o el daño causado a la atmósfera entran en la categoría de acontecimientos que pueden tener consecuencias irreversibles, al menos dentro del marco cronológico de la planificación humana. Ante la incertidumbre de no saber qué consecuencias tendría una pérdida irreversible de posibilidades futuras, lo indicado es un planteamiento prudente del desarrollo. Cada vez está más extendida la idea de que para conservar el valor de recursos irremplazables puede ser necesario imponer límites a las posibilidades de intervención. Como mínimo, los responsables de la toma de decisiones deberán pedir a los analistas que determinen y describan las consecuencias biológicas potencialmente irreversibles que pudieran derivarse de un proyecto forestal, de modo que si es preciso puedan hacerse juicios de valor sobre la necesidad de reducir el abanico de las opciones que se consideran aceptables.

Cómo mantener los beneficios resultantes de los proyectos forestales

En general los proyectos se formulan para llevar a cabo actividades concretas en un sector bien definido con el fin de alcanzar objetivos específicos, con unas fechas específicas de inicio y fin. Los planificadores y directores deben rendir cuentas de la consecución de los objetivos previstos dentro del plazo y del presupuesto especificados. Sin embargo, aunque los proyectos tengan un marco temporal limitado en lo que respecta a las operaciones, la mayor parte de ellos se inician con el fin de provocar cambios cuya duración será mucho más amplia que la del proyecto. Su función es estimular, catalizar o servir de algún modo como base para unas actividades que se mantendrán por sí solas para cuando la aportación concreta suministrada por el proyecto se haya completado o eliminado gradualmente.

En la práctica, suelen surgir problemas que interrumpen o alteran este proceso:

• Continuidad. - Las actividades iniciadas por el proyecto cesan tan pronto como éste concluye, o los beneficios derivados de las actividades del proyecto dejan de ser accesibles para los beneficiarios a los que estaban destinados, ya que no se dispone de los recursos necesarios para continuar las iniciativas del proyecto.

• Difusión. - Las actividades realizadas y los beneficios obtenidos en la zona del proyecto no se adoptan en otras partes, de modo que el proyecto no pasa de ser un ejercicio experimental, debido a su enfoque demasiado restringido o a su orientación hacia un sector que no es representativo de la población en general.

• Factores externos. - Pueden producirse efectos secundarios imprevistos, tanto dentro como fuera del proyecto, al no haberse tenido en cuenta en el momento de su formulación todos los efectos consiguientes.

La creciente preocupación por la sostenibilidad del desarrollo ha puesto por tanto de manifiesto una serie de fallos en la formulación y ejecución de los proyectos. Algunos de ellos se deben a una definición demasiado estricta de los límites de la actividad en cuestión, otros a defectos en los mecanismos de análisis y formulación de los proyectos, y otros a una comprensión insuficiente de los límites y posibilidades del marco institucional dentro del cual han de funcionar los proyectos.

El concepto de desarrollo sostenible tiene diversas repercusiones operacionales para los proyectos forestales que pueden resumirse del siguiente modo (datos tomados sobre todo de Winpenny 1991):

• se evitan daños a recursos naturales críticos y se toman precauciones antes de iniciar procesos irreversibles;

• cuando se pueden mantener los recursos, se limita la explotación hasta niveles sostenibles; cuando han de reducirse (por ejemplo con el fin de dejar libre tierra para la agricultura), se reserva y se invierte una parte de las ganancias suficiente para generar una corriente permanente de ingresos o fuentes alternativas de suministro de productos forestales para quienes dependen de los bosques;

• cuando es posible, se fija un valor económico a los costos y beneficios sociales y ambientales, de modo que se tengan en cuenta en las decisiones; y

• se asegura en la mayor medida posible que los efectos normalmente considerados externos se incorporan a la formulación del proyecto, por ejemplo incluyendo en caso necesario medidas compensatorias tales como la plantación de árboles para mantener los productos forestales perdidos.

En el resto de esta parte del estudio se examinan más detenidamente algunas de estas cuestiones. En el próximo capítulo se analizan los efectos que pueden tener los proyectos forestales para el desarrollo y las enseñanzas que se están sacando sobre el grado en que las actividades forestales permiten obtener efectivamente estos beneficios. En el capítulo 3 se examina la variedad de problemas y mecanismos institucionales que hay que tener en cuenta al planificar, ejecutar y evaluar proyectos forestales.

2. Carácter de los proyectos forestales

Como se muestra en la figura 2.1, los proyectos del sector forestal están vinculados con una gran variedad de actividades económicas: industria, energía, agricultura, pastoreo y conservación de suelo y agua. Cabe señalar dos elementos fundamentales de los diferentes productos resultantes:

1. Muchos de los productos (bienes y servicios) que se obtienen de los bosques y árboles, por ejemplo en materia de esparcimiento y estética, mejora del medio ambiente, conservación de suelo y agua y hábitat, son producidos por los bosques naturales mientras que estén protegidos, tanto si se practica en ellos actividades forestales como si no.

2. Muchos de los productos no llegan al mercado y por tanto no llevan asociados precios de mercado o valores monetarios. En algunos casos, ni siquiera están bien definidos y cuantificados en términos materiales, ni se han elaborado medios para cuantificarlos. Algunos productos sólo tienen efectos locales, mientras que otros pueden tener también repercusiones mundiales.

Los proyectos del sector forestal suelen acarrear situaciones en las que las actividades forestales influyen también en aspectos más amplios del desarrollo, como el empleo, la asignación de recursos y los valores ambientales. Al mismo tiempo, las intervenciones destinadas a introducir cambios más amplios, como las políticas de fijación de precios agrícolas y las inversiones para ampliar la infraestructura, influyen en casi todas las actividades forestales. Por consiguiente, toda evaluación de los efectos posibles o efectivos de un determinado proyecto forestal habrá de insertarse en un marco analítico que permita determinar las más importantes de estas vinculaciones y establecer la dirección probable de los efectos. En el cuadro 2.1 se resumen los principales vínculos intersectoriales de interés para la silvicultura.

Muchos de estos vínculos son complejos, debido en parte a las características especiales de los proyectos forestales:

• el período de producción, o el período que transcurre entre la inversión y la producción, es largo;

• el árbol es tanto la unidad de producción como el producto;

• el calendario de recolección del árbol es muy flexible, pero una vez que se ha recolectado la planta madre de la cual podrán obtenerse cosechas en el futuro tarda mucho tiempo en reponerse;

• en cuanto proceso biológico, la producción forestal está sujeta a una importante variación, por lo que la incertidumbre puede ser considerable; y

• los bosques, e incluso los árboles, pueden tener múltiples finalidades, por lo que la formulación y evaluación de proyectos forestales se enfrentarán probablemente con problemas en lo que respecta a los productos comunes, los objetivos en conflicto y las soluciones de compromiso entre los diferentes usos.

Figura 2.1. Importancia de los bosques en nuestra vida. Fuente: Boletín N°2 del Instituto de Investigación Forestal de Kenya, mayo-junio de 1987.

Cuadro 2.1. Vínculos entre políticas intersectoriales y silvicultura

Fuente: de Montalembert 1992.

Otros factores que complican la situación son las múltiples funciones que los bosques y las actividades basadas en ellos desempeñan en la economía: materia prima para la industria, insumos para la agricultura, fuente de empleo e ingresos rurales, conservación del medio ambiente, etc. Gracias a éstos y otros vínculos, los bosques y productos forestales son componentes importantes de la seguridad alimentaria, el equilibrio energético, los sistemas de cultivo, los recursos comunes y otras facetas del proceso de desarrollo.

La tarea de definir estas múltiples interacciones no es sencilla, ni la facilita la relativa falta de atención prestada hasta hace poco a tres elementos básicos: (1) la importancia de los recursos naturales para las economías regionales o nacionales, (2) las consecuencias ambientales y ecológicas del fomento de los recursos naturales, y (3) la tendencia a explotar los recursos de modo insostenible en situaciones de incertidumbre (Baum 1990). Esta falta de atención se refleja en la escasez de información y de análisis de experiencias y resultados.

El examen que se ofrece a continuación se divide en tres apartados: silvicultura y desarrollo industrial, silvicultura y desarrollo rural, y silvicultura y sostenibilidad ambiental. En cada uno de ellos se estudian las formas que adoptan los vínculos entre la silvicultura y ese sector, la influencia de las políticas, y el carácter y la historia de algunos de los principales tipos de intervenciones de los proyectos.

Silvicultura y desarrollo industrial

En casi todos los países los bosques desempeñan una función primordial como fuente de materias primas para las industrias que fabrican productos a base de madera y fibra con destino al sector moderno, predominantemente urbano, de la economía: madera para la construcción de viviendas, tableros para muebles, papel para imprimir y escribir, etc. Estas industrias forestales pueden constituir una parte importante del sector industrial de un país y de las actividades que permiten obtener y ahorrar divisas a través de la exportación y de la sustitución de importaciones.

Las tierras forestales pertenecientes al sector público -como lo son la mayor parte en la mayoría de los países- pueden ofrecer a los gobiernos una fuente importante de ingresos y capital por medio del aprovechamiento o liquidación del componente comercialmente valioso de las existencias. Este objetivo de generar ingresos puede entrar en conflicto con los valores que se obtienen del bosque por medio de otros vínculos: medio ambiente, productos no madereros, etc. Sin embargo, un uso industrial de los bosques debidamente ordenado puede generar corrientes de capital para el desarrollo.

Casi todos los productos que se obtienen en la primera fase de elaboración de la madera -madera aserrada, tableros contrachapados, pasta de madera, etc.- son utilizados por otras industrias para fabricar muebles, embalajes, papel de periódico, etc. Por consiguiente, la presencia de bosques e industrias forestales puede estimular la actividad industrial, el empleo y los ingresos. Asimismo su condición de mercados de materias primas a base de madera puede generar empleo y riqueza en las zonas donde se produce la madera.

Sin embargo, este potencial de desarrollo no siempre se hace realidad. Puede que el producto se exporte, con lo que el valor añadido gracias a la elaboración ulterior va a parar al extranjero. También puede que haya que importar muchos de los otros insumos aparte de la madera. Las especificaciones relativas a la calidad y dimensiones impuestas por sus clientes tienden a obligar a la industria forestal a utilizar tecnologías de elaboración desarrolladas en los países industrialmente avanzados. Estas tecnologías están por lo general muy automatizadas, requieren mucho capital y dejan poco margen para hacer un uso flexible de los factores; casi todo el empleo que se crea está destinado a mano de obra semicalificada y urbana en vez de rural. La inserción de una instalación industrial moderna de grandes dimensiones, lejos de generar riqueza a nivel local puede tener efectos negativos si no tiene en cuenta la situación del lugar. La afluencia de forasteros mejor pagados ejerce una presión sobre los servicios y precios locales, al tiempo que la introducción de la explotación comercial de la madera puede causar alteraciones en las actividades forestales existentes de importancia decisiva para la comunidad local.

La falta de mercados en el país productor para toda la variedad de productos provenientes de la elaboración inicial hace que una gran parte de lo que en los países industriales se utiliza se desaproveche como “desecho” en los países productores, lo cual reduce la competitividad de éstos frente a las industrias forestales de los países desarrollados. En estas circunstancias, la exportación de trozas puede resultar más rentable que la de productos elaborados, pero genera un valor mínimo para el país de origen.

Las intervenciones de los gobiernos para estimular la elaboración de productos forestales mediante subvenciones, desgravaciones fiscales, etc., han estado por consiguiente muy extendidas. Sin embargo, recientes estudios han demostrado que las intervenciones de este tipo han influido con frecuencia negativamente sobre las decisiones en materia de inversión. Dada la baja cuantía de los canones y derechos de exportación, la mayoría de los gobiernos sólo se quedan con una fracción de la renta económica, mientras que los beneficios excesivos que corresponden a las empresas participantes estimulan una explotación de los recursos forestales superior a la que sería económicamente racional, así como la extracción de la madera de mejor calidad exclusivamente (Repetto 1988). Estas modalidades de uso, además de ser ineficientes desde el punto de vista de los objetivos económicos del desarrollo a corto plazo, pueden amenazar la sostenibilidad a más largo plazo de la ordenación de los recursos subyacentes. Al formular proyectos industriales para el sector forestal no siempre se han tenido suficientemente en cuenta estos problemas.

Cuando el objetivo del proyecto es crear recursos para la industria a través de la repoblación forestal, en lugar de recurrir a los recursos existentes, pueden plantearse otros problemas. Muchos proyectos forestales están ubicados de tal modo que sólo pueden vender sus productos a determinadas industrias forestales. En tales casos es difícil tomar decisiones válidas sobre los proyectos forestales aisladas de las decisiones sobre dichas industrias. Una práctica muy frecuente es crear las plantaciones sin haber determinado previamente qué tipos de madera se necesitan, en qué emplazamientos y en qué cantidades. Como consecuencia de ello, más adelante resulta muy difícil encontrar mercados para sus productos. En un reciente estudio del Banco Mundial sobre actividades en el sector forestal se informaba de que “casi todos los proyectos que dependían financieramente de la venta de los productos madereros... se resintieron de la falta de un análisis sobre mercadeo, de conocimientos sobre el mercado y/o de atención en el momento inicial a la evolución de los mercados” (Banco Mundial 1991).

La observación que se hizo anteriormente sobre la necesidad de asegurar que la definición de un proyecto es lo suficientemente amplia como para abarcar todos los componentes conexos es por consiguiente muy importante para el éxito de muchos proyectos relacionados con la silvicultura industrial y la industria forestal. Esto no sólo se aplica al reconocimiento de los vínculos verticales antes esbozados, sino también al de los vínculos laterales. En los análisis de los proyectos relativos a la industria forestal se ha tendido a considerar que las inversiones paralelas en carreteras, energía y otros servicios no entraban en el ámbito del proyecto y a prestar poca o nula atención a las consecuencias ambientales y sociales de la actividad industrial. Por consiguiente, las evaluaciones convencionales de la industria forestal realizadas en el pasado han solido presentar un panorama parcial de sus efectos sobre el desarrollo.

Silvicultura y desarrollo rural

Los principales vínculos con el sector rural se establecen a través de las aportaciones que hacen los productos, servicios y actividades forestales al sustento de la población rural, contribuyendo a la nutrición, ingresos, distribución de bienes y riqueza, seguridad familiar, etc. Además, la regulación y ordenación de los recursos de árboles y bosques puede afectar la solidez de las estructuras sociales e instituciones locales, y contribuir al aumento de sus atribuciones, a su deterioro o a su fragmentación.

Vínculos con la economía familiar

Para la mayoría de la población rural, los alimentos obtenidos de los bosques o de los árboles que cultivan dentro de sus sistemas de explotación agrícola añaden variedad a su dieta, hacen más agradable el sabor y aportan vitaminas, proteínas y calorías esenciales (Falconer 1989). Además de estas funciones complementarias, los alimentos procedentes de los bosques y de los árboles de las explotaciones agrícolas se utilizan ampliamente para hacer frente a las insuficiencias en la alimentación durante ciertas estaciones del año, ya que permiten superar los períodos de hambre en que los suministros de alimentos almacenados disminuyen cada vez más sin que se disponga todavía de la cosecha siguiente. La tercera función importante de los alimentos provenientes de los bosques en el sistema general de nutrición es la que desempeña en situaciones de urgencia como inundaciones, sequías, hambres y guerras. En la Figura 2.2 se ofrece un cuadro panorámico de los vínculos entre silvicultura y seguridad alimentaria en los hogares.

Cuando la población tiene un acceso relativamente libre a los bosques, los alimentos provenientes de éstos adquieren a menudo una importancia especial para los grupos más pobres de la comunidad. Por consiguiente es sumamente probable que les afecte una reducción de la disponibilidad de tales alimentos cuando los recursos forestales disminuyen, se degradan o pasan a ser inaccesibles para ellos. El descenso del consumo de alimentos forestales tiene efectos variables; en ocasiones se compensa con una mejora del acceso a otros alimentos, incluidos los comprados, aunque estas modificaciones pueden redundar en una alimentación de peor calidad. Tal vez la consecuencia más negativa sea que las opciones alimentarias de los grupos más pobres de la población se reducen progresivamente, sobre todo durante los períodos de escasez estacional y en situaciones de emergencia (Falconer 1989).

La escasez de combustible puede influir en la situación alimentaria. Aparte de que muchos alimentos no se pueden digerir debidamente si no están cocinados, la cocción es necesaria para eliminar parásitos, etc. Sin embargo, hay muchos otros factores asociados con los cambios en los hábitos alimentarios que no deben atribuirse únicamente a la escasez de combustible. En muchos casos la falta de alimentos es tan grande que la escasez de combustible sólo determina en una mínima medida el régimen de alimentación.

Muchos sistemas agrícolas siguen dependiendo de la cobertura arbórea para mantener la productividad del suelo. A medida que los sistemas agrícolas rotativos, en los que la tierra se mantiene en barbecho debajo de los árboles durante ciertos períodos, ceden el paso a sistemas más continuos de cultivo, el mantenimiento de la productividad del suelo se consigue extrayendo biomasa de los bosques o arbolados cercanos con el fin de utilizarla como abono vegetal o quemarla para obtener cenizas ricas en nutrientes, o conservando parte de la cobertura arbórea entre los cultivos, como seto vivo (cultivo en franjas) o para delimitar los campos. La creciente presión ejercida sobre estos sistemas puede llegar a tal punto que los bosques no puedan soportar por más tiempo la constante extracción.

Los sistemas agropecuarios dependen también de los árboles para obtener forraje. En los sistemas de cultivo de secano, en que la arada y siembra han de realizarse durante la breve estación de las lluvias, el número de animales necesarios es considerablemente más alto del que puede sustentarse con los alimentos producidos en el marco de dicho sistema y sólo se puede mantener si el agricultor tiene acceso a pastos o forrajes fuera de su explotación. Los bosques, los arbolados y las zonas de monte bajo son a menudo la principal fuente complementaria, mientras que el forraje arbóreo suele ser la principal fuente de pienso durante la estación seca y en los períodos de sequía. La escasez de forraje obliga a los pobres a deshacerse de su ganado, con lo que se reduce la cantidad de tierra que pueden mantener en cultivo.

Las actividades forestales - extracción de madera, plantación, etc.- son a menudo una fuente importante de empleo en una determinada localidad. Sin embargo, la mayor parte del empleo e ingresos provenientes de actividades forestales son generados por pequeñas empresas que operan en el sector tradicional y no en el moderno. Las pequeñas empresas que recogen y elaboran productos forestales constituyen una de las mayores fuentes de empleo e ingresos no agrícolas para la población rural. Esto representa uno de los vínculos más importantes entre silvicultura y garantía del sustento en un momento en que las familias rurales tienen que cubrir una parte creciente de éste con el empleo e ingresos no agrícolas (Kilby y Liedholm 1986).

Como en el caso de los alimentos provenientes de los bosques, las oportunidades de empleo e ingresos forestales tienen especial importancia para los pobres, al ser de fácil acceso y necesitarse poco capital y conocimientos especializados para beneficiarse de la mayoría de ellas. Sin embargo, los ingresos que muchas actividades forestales reportan a los trabajadores son marginales, y los mercados de los productos pueden ser muy vulnerables a los sustitutos que se introducen en ellos. Por consiguiente, muchas de estas actividades pueden no ser sostenibles aunque proporcionen una fuente de ingresos a un gran número de pobres de las zonas rurales (Falconer y Arnold 1989).

Las pequeñas empresas son especialmente sensibles al empeoramiento de la situación de los recursos forestales, ya que rara vez están en condiciones de crear o conservar sus propios recursos de árboles para utilizarlos en el futuro. La regulación del aprovechamiento forestal, la asignación en exclusiva a grandes usuarios, los complejos procedimientos de concesión de licencias o de licitación unidas a la exigencia de depositar fuertes sumas u otras condiciones previas insuperables, los altos precios debidos a los monopolios estatales y los sistemas monopolísticos de distribución agravan a menudo los problemas de estas empresas en lo que respecta a las materias primas forestales.

Figura 2.2. Vínculos entre silvicultura y seguridad alimentaria (tomado de Falconer 1989)

Sistemas de producción en el medio rural

Los vínculos antes citados se concretan en la práctica en el hecho de que la población rural conjuga la producción forestal con sistemas agrícolas y ganaderos. La producción a este nivel tiene dos componentes principales. Uno de ellos es la incorporación en el sistema de cultivo de árboles plantados de valor para la familia de agricultores. El otro es la ordenación de los recursos vecinales comunes con el fin de obtener los insumos necesarios para complementar los derivados de los recursos de las explotaciones agrícolas. En este contexto, existe una tendencia general a confiar en mayor medida en los recursos de las explotaciones agrícolas a medida que la expropiación por el Estado, la privatización y la usurpación reducen la disponibilidad de recursos comunes y el uso excesivo degrada los recursos accesibles restantes. No obstante, estos últimos siguen constituyendo a menudo un importante componente del sistema agrícola general, ya que permiten cubrir la falta de recursos e ingresos provenientes de otras fuentes y proporcionan insumos complementarios que con frecuencia son esenciales para que siga funcionando la organización agrícola y familiar, especialmente en el caso de los pobres.

Además de las políticas públicas que favorecen la propiedad privada y al control estatal, la creciente presión demográfica, la mayor comercialización y el cambio tecnológico son factores que contribuyen a la quiebra de los sistemas locales de ordenación y a la disminución de los recursos comunes. La tendencia casi universal a que la dirección y jurisdicción locales sean sustituidas por una dirección política centralizada - “la tendencia siempre en aumento a que el Estado asuma iniciativas y actividades que corresponden a la población” (Jodha 1991) ha sido posiblemente el factor que más ha contribuido a socavar el poder comunal. Hasta la fecha los gobiernos y donantes no han demostrado mucha habilidad para establecer nuevos acuerdos logísticos que permitan a las administraciones locales actuar en estas nuevas condiciones institucionales.

La experiencia adquirida recientemente indica que no es probable que los sistemas nuevos o reforzados de administración local de los recursos comunes tengan éxito a menos que el Estado quiera, y pueda, conceder atribuciones a las instituciones locales. No se ha prestado suficiente atención a las fuertes presiones que las iniciativas en materia de silvicultura social ejercen sobre las instituciones competentes. Los datos existentes indican que aun en aquellos casos en que el gobierno está dispuesto a hacerlo, los departamentos gubernamentales competentes se muestran reacios a delegar facultades en los órganos locales, especialmente cuando piensan que esto podría amenazar su control «sobre un recurso forestal (Seymour y Rutherford 1990).

Las posibilidades de éxito de la administración local aumentan también en la medida en que el carácter del recurso hace que su control privado o estatal resulte menos atractivo. Algunas intervenciones recientes han fracasado en parte porque han modificado el carácter del recurso, que ha pasado de ser un producto de escaso valor y de interés exclusivamente local, como el pastoreo y la leña, a ser un producto de más valor, como la madera, cuya privatización podría resultar rentable. Una característica de los casos en que la administración local ha tenido más éxito ha sido el establecimiento de normas de utilización y protección que el grupo de usuarios puede controlar y aplicar, requisito que no se cumple en la formulación de algunos proyectos de silvicultura comunitaria.

El equilibrio entre los productos de los árboles situados fuera de las explotaciones agrícolas y los de los árboles plantados en éstas varía mucho según el agroecosistema, las modalidades de uso de la tierra, la demanda del mercado, la presión demográfica, la disponibilidad de factores y el empleo. El crecimiento de la demanda de productos madereros de ciclo breve ha movido recientemente a un gran número de agricultores a cultivar árboles. Dado que los árboles son un cultivo cuyo establecimiento y mantenimiento exigen sólo pequeñas cantidades de insumos, pueden ser convenientes cuando hay limitaciones de mano de obra o capital.

Casi todos los árboles de las explotaciones agrícolas sirven tanto para satisfacer las necesidades de las familias como para proporcionar productos que pueden venderse. En la primera generación de proyectos destinados a estimular y apoyar el cultivo de árboles por los agricultores del sector privado, el supuesto de que éstos únicamente plantan árboles para satisfacer sus necesidades de subsistencia se reflejó en el hecho de que los proyectos se formularon como si estuvieran al margen de las fuerzas económicas y fuesen inmunes a ellas. Esto sucedió sobre todo en los proyectos iniciados a finales del decenio de 1970 y comienzos del de 1980 para aumentar el suministro de leña como respuesta a lo que se consideraba una escasez generalizada en la economía de subsistencia.

Sin embargo, se ha puesto de manifiesto que casi ninguna de las intervenciones de este tipo consiguió reflejar el modo en que la población responde espontáneamente a la disminución del suministro de leña. En el caso de las personas que tienen tierras, el proceso de ajuste puede incluir la producción en éstas de más material leñoso. En el caso de otras personas, una solución que se cita a menudo es la de buscar leña más lejos. Otras posibilidades consisten en hacer un uso más cuidadoso y económico de los suministros disponibles y sustituir la leña por otros combustibles fáciles de conseguir a partir de la biomasa, como residuos de cultivos y estiércol seco (Dewees 1989, Leach y Mearns 1988). Estas opciones suelen resultar más eficaces para los usuarios que plantar y cultivar árboles primordialmente para obtener leña.

Las intervenciones normativas se han centrado en la concesión dé subvenciones y otros incentivos para la plantación. Sin embargo, este tipo de intervenciones puede fomentar la plantación como respuesta a los ingresos obtenidos a corto plazo gracias a los pagos en efectivo y no a los ingresos a más largo plazo provenientes de las inversiones en árboles, lo cual introduce perturbaciones indeseables en el uso de la tierra y en la seguridad de los hogares. Otro resultado de esta orientación ha sido que no se consigue adecuar la producción de los proyectos a las posibilidades de los mercados, vincular los productores a los mercados, eliminar las limitaciones a la extracción y venta de productos madereros por los productores privados y ajustar los precios subvencionados de la leña proveniente de los bosques estatales. La hipótesis de que la escasez de madera era tan acusada que el mercado absorbería cualquier cantidad que se suministrase dio lugar a que los proyectos se orientaran exclusivamente hacia la oferta (Banco Mundial 1991).

La otra esfera normativa que tiene connotaciones obvias en lo que respecta a las decisiones sobre cultivos con un ciclo relativamente largo como los árboles es el de la seguridad en la tenencia de la tierra. A menudo se expresa preocupación ante el hecho de que no se le presta atención suficiente en la formulación y evaluación de proyectos forestales. Sin embargo, la necesidad de incrementar la seguridad en la tenencia de la tierra para fomentar el cultivo de árboles puede darse con menos frecuencia de lo que tiende a suponerse. Cuando el régimen de tenencia existente ofrece ya las garantías necesarias en lo que respecta a la remuneración del capital y del trabajo, las decisiones sobre el cultivo de árboles vienen determinadas más por consideraciones de rentabilidad que por el régimen de tenencia. A menudo es preferible adaptar las intervenciones al régimen de tenencia existente que intentar cambiarlo (Cook y Grut 1989, Shepherd 1990).

Una razón importante de las discrepancias entre las intervenciones y las necesidades, que fueron frecuentes durante la introducción de la agrosilvicultura y la silvicultura en las explotaciones agrícolas, ha sido la falta de comunicación con los agricultores y sus familias como consecuencia de la escasez de personal especializado en comunicación y extensión. A menudo es necesario crear una infraestructura institucional de extensión y servicios afines para apoyar el cultivo de árboles. El hecho de que tanto los Departamentos de montes como los de agricultura tengan competencias en este ámbito puede complicar este proceso. Los fallos en el apoyo a los agricultores suelen deberse también a una elección equivocada de las especies y a un conocimiento insuficiente de los resultados y rendimientos.

Silvicultura y sostenibilidad ambiental

Son bien conocidos los importantes vínculos entre los bosques y los valores ambientales. En pocas palabras, la cubierta forestal afecta al contenido de nutrientes y a la capacidad de retención de los suelos, influyendo en la velocidad de erosión de éstos y en la escorrentía; por consiguiente, los bosques influyen sobre las inundaciones aguas abajo, la sedimentación, etc. La cobertura arbórea puede proteger también la tierra y los cultivos contra el sol y el viento. A una escala más amplia, los bosques son importantes para mantener la diversidad biológica, el almacenamiento del carbono atmosférico y los cambios en la distribución de la humedad climática.

Para formular y evaluar proyectos forestales teniendo en cuenta los objetivos y consecuencias ambientales es necesario a menudo definir los límites de los proyectos de modo más amplio de lo que se suele hacer. Como se señaló anteriormente, es habitual excluir del análisis de los proyectos incluso efectos directos tales como la contaminación del aire y del agua por la industria de elaboración o la pérdida o deterioro del suelo que acompaña a la explotación forestal o al cambio en el uso de la tierra. Menos probable aún es que se tengan en cuenta problemas relacionados con el uso a más largo plazo de los recursos.

Uno de los motivos para ignorar los vínculos de este tipo es que los efectos negativos para el medio ambiente se producen fuera de los límites físicos del proyecto. Por tanto puede que al planificar el proyecto sea necesario ampliar tanto sus límites espaciales como su contenido si se quiere captar tales interrelaciones. Los problemas de acopio de datos y evaluación que acarrea la complejidad de los amplios conjuntos resultantes de insumos, productos y efectos interrelacionados dificultan a menudo la planificación de los proyectos.

Por ejemplo, en los proyectos de ordenación de cuencas hidrográficas las actividades de protección aguas arriba pueden estar muy distanciadas en el espacio de sus efectos aguas abajo, lo cual complica la tarea de rastrear las causas y los efectos y de recopilar los datos necesarios para el análisis. Aunque se trate de una altiplanicie, las actividades sobre el terreno suelen tener efectos fuera de éste, de modo que los costos y beneficios pueden estar distanciados en el espacio y recaer sobre diferentes participantes. Además, las personas afectadas pueden ser muy numerosas y responder a perfiles técnicos, sociales y económicos muy diferentes. Muchas de las relaciones materiales no se comprenden bien. Además, algunos de los productos y efectos más importantes no se compran ni se venden, y por consiguiente no tienen un valor de mercado, por lo que, en el mejor de los casos, sólo se les puede atribuir indirectamente un valor económico. Al mismo tiempo hay que establecer un equilibrio entre la protección y otros objetivos del proyecto, tales como los efectos de la producción y la distribución sobre los diferentes grupos beneficiarios (Gregersen et al. 1988, Dixon et al. 1989).

Al fijar los límites de la planificación del proyecto para tener en cuenta los aspectos ambientales del desarrollo puede plantearse un tercer problema en caso de que el proyecto forestal ofrezca beneficios ambientales que permitan compensar los costos ambientales en otra parte. Por ejemplo, se ha mantenido que los efectos beneficiosos de la Acacia senegal, cultivada por los agricultores de Sudán para obtener goma arábiga, leña y forraje, sobre la productividad del terreno contribuyen a compensar los daños que la mecanización de la agricultura y el cultivo excesivo causan a los suelos de las zonas plantadas de estos árboles y a los desiertos vecinos. Por consiguiente habría que tener en cuenta este efecto compensatorio al evaluar los proyectos relacionados con estas plantaciones (Barbier 1989).

La dificultad de cuantificar muchos de los valores ambientales plantea dificultades complementarias. Dado que no es posible atribuir un valor a la diversidad biológica, no se pueden evaluar desde el punto de vista de su valor económico las ventajas respectivas de la conservación y de las actividades económicas que habrían de eliminarse o restringirse para crear reservas, zonas amortiguadoras, etc. La tarea de reducir al mínimo el calentamiento mundial plantea problemas similares. Entre las actividades forestales que se han propuesto se incluye la ampliación de la cobertura arbórea para captar y almacenar el carbono atmosférico con el fin de compensar las emisiones de anhídrido carbónico en otras partes, así como medidas para reducir la descarga que se produce a través de la deforestación y la quema de carbono almacenado en los bosques. Se han propuesto ingeniosos sistemas de subvenciones e impuestos sobre el carbono para fomentar y recompensar actividades beneficiosas como la repoblación forestal y desalentar otras como el desmonte y la quema que tienen efectos negativos en lo que respecta al anhídrido carbónico. Sin embargo, se plantean problemas importantes cuando se trata de establecer el valor que debe atribuirse al almacenamiento de carbono (y problemas aún mayores cuando se trata de evitar la desorganización de las actividades económicas en el sector forestal que estos cambios en gran escala podrían causar a la situación de los suministros).

Las intervenciones normativas configuran también muchas actividades que tienen consecuencias para el medio ambiente. Las presiones que obligan a los agricultores a emigrar a tierras forestales inadecuadas para la agricultura son a menudo el resultado de una distribución desigual de la tierra, que tiene sus raíces en modalidades históricas de colonización y expansión de los cultivos comerciales, y de políticas y prácticas de tenencia de la tierra y fijación de los precios agrícolas. El desmonte y aprovechamiento de la tierra con fines agrícolas ha determinado de modo más directo y general los derechos sobre la misma. Las subvenciones, los incentivos fiscales y otras medidas inducen a extender la deforestación a zonas y usos que sin una intervención de este tipo no serían financieramente rentables, ni siquiera a corto plazo, para quienes la practican (Repetto 1988). Las políticas encaminadas a asentar poblaciones dedicadas al pastoreo y promover la agricultura de secano, junto con diversas políticas fiscales, de fijación de precios y de subvenciones que han fomentado la expansión de la ganadería han estimulado un uso excesivo que a su vez ha causado la degradación de ecosistemas secos (Montalembert 1991). Por consiguiente, los avances en la elaboración de proyectos orientados hacia la sostenibilidad del medio ambiente dependerán sobre todo de la existencia de un marco normativo apropiado.

3. Contexto institucional de los proyectos forestales

En el presente capítulo se examina el contexto institucional necesario para formular y ejecutar adecuadamente los proyectos forestales y, más concretamente, los problemas que influyen en la eficacia y eficiencia de la elaboración y aplicación de los proyectos. Además, los proyectos sólo funcionan eficazmente cuando existe armonía o coherencia entre las instituciones de diversos tipos y diferentes niveles y entre las normas oficiales de la administración pública y las extraoficiales de las comunidades locales. Es necesario comprender esto para aplicar debidamente el concepto de evaluación de los efectos.

Las instituciones se definen como los conjuntos de normas por las que se rigen las sociedades. Entre éstas se incluyen las normas oficiales que establecen mediante leyes y disposiciones autorizadas y las normas oficiosas que se establecen por iniciativa de determinadas personas, en particular grupos religiosos y sociales que expresan los deseos y necesidades de sus miembros. Las organizaciones se crean con el fin de contribuir a (1) encauzar la elaboración de las normas, (2) formalizarlas por medio de una codificación o legalización o de un contrato social, y (3) asegurar su cumplimiento mediante incentivos o recurriendo a la persuasión o a la fuerza. Las instituciones pueden ser de diferentes tipos (públicas, privadas, no gubernamentales) y niveles (nacionales, provinciales, locales).

El contexto o marco institucional en el que se emprenden los proyectos forestales influye considerablemente sobre el tipo, la profundidad y la amplitud de los efectos de dichos proyectos. A su vez, los proyectos forestales pueden tener efectos notables con el tiempo sobre la evolución de las instituciones relacionadas con el sector. Por ejemplo, pueden hacer que soluciones locales influyan sobre lo que sucede en el sector forestal a nivel nacional.

El éxito o fracaso de los proyectos y el proceso mediante el cual se determinan, formulan, eligen y ejecutan, dependen pues en gran medida del carácter del contexto institucional, y de que las instituciones competentes reconozcan los diversos intereses y legitimen la participación de todas las partes interesadas en la planificación, ejecución, administración y evaluación de los proyectos, de que aborden debidamente las relaciones entre proyectos y sectores y de que consigan integrar intervenciones y vínculos en materia de políticas y proyectos.

Nunca se subrayará suficientemente la importancia de las instituciones en la configuración del sector forestal de un país. Ya en 1969, El estado mundial de la agricultura y la alimentación de la FAO señalaba que el principal motivo, de que el sector forestal hubiera realizado todavía la contribución prevista al desarrollo económico consistía en las deficiencias de las instituciones, entre las que destacaban las siguientes: insuficiente capacitación del personal forestal con el fin de adecuarlo a sus nuevas tareas; obsolescencia del aparato administrativo forestal; estructuras inapropiadas de muchas organizaciones forestales; y frecuente improcedencia de las disposiciones legales con arreglo a las cuales funcionaba el sector (FAO 1969, King 1972).

Varios informes recientes del Banco Mundial (examen del Departamento de Evaluación de Operaciones sobre la sostenibilidad, informe de Sfeir Younis sobre proyectos forestales y otros estudios) han llegado a la siguiente conclusión: el carácter y la estructura de los marcos institucionales existentes determinan de modo decisivo la amplitud, profundidad y sostenibilidad de los efectos de los proyectos forestales. Además, en el decenio de 1990 y después muchos países en desarrollo se enfrentarán con una difícil elección. Por una parte, tendrán que abordar el problema de la disminución de las superficies de los bosques naturales, el descenso de los suministros de madera y leña y la reducción constante o posible (en términos reales) de los recursos financieros y humanos puestos a disposición del sector público. Por otra parte, las instituciones forestales tendrán que soportar una presión política y pública en aumento para prestar más atención a cuestiones básicas, como por ejemplo la protección, la ordenación, la explotación forestal, y a nuevos temas del programa, como por ejemplo la biodiversidad, la conservación, etc. Por consiguiente, las consideraciones institucionales son de interés inmediato para este examen.

Al estimar los efectos futuros y la sostenibilidad de los beneficios de los proyectos es necesario examinar algunas deficiencias comunes relacionadas con las limitaciones institucionales a diversos niveles. A continuación se ofrece un resumen de las más frecuentes (Gittinger 1982, Baum y Tolbert 1985):

• Falta de continuidad debido a los cambios de gobierno, política, presupuesto o personal.

• Un defecto concreto es que no se tiene suficientemente en cuenta los gastos fijos o no se evitan los retrasos en los desembolsos a los proyectos.

• Los proyectos son excesivamente ambiciosos: las expectativas de éxito son poco realistas; los recursos están demasiado dispersos; no se tiene suficientemente en cuenta el tiempo que se tarda en hacer cada cosa; se inician nuevos proyectos sin completar o mantener los proyectos en curso.

• Los costos se subestiman y los beneficios se sobreestiman sistemáticamente: se pasan por alto los costos de componentes esenciales de apoyo como la capacitación y la extensión; se olvidan o no se tienen en cuenta efectos secundarios negativos como la contaminación; etc.

• Los proyectos son demasiado amplios, ya que en ellas se subsumen actividades que sería preferible evaluar por separado, o no son suficientemente amplios, de modo que se excluyen vínculos de importancia decisiva (por ejemplo, proyectos de producción forestal que no examinan las necesidades de las industrias usuarias).

• La práctica de crear un servicio independiente para administrar un proyecto obstaculiza su continuidad y sostenibilidad, ya que, si bien puede aislar temporalmente el proyecto de algunos de los problemas causados por la burocracia gubernamental, incorpora sueldos y otros gastos que no pueden mantenerse una vez acabado el proyecto.

• La tendencia a que en los procedimientos relativos a los objetivos y vigilancia de los programas tanto de los gobiernos como de los donantes se haga más hincapié en la ejecución que en los resultados y se conceda más importancia a la eficiencia que a la eficacia suele ocultar deficiencias en los proyectos y las instituciones.

• Los proyectos de desarrollo rural tienden a resentirse de la falta de participación de los interesados antes de su formulación, con lo que ésta a menudo no refleja debidamente las preocupaciones y posibilidades de aquéllos.

La experiencia adquirida pone de manifiesto que muchos de estas deficiencias institucionales pueden tener una repercusión directa sobre los resultados de los proyectos y por consiguiente sobre los efectos de los proyectos en lo que respecta a los objetivos nacionales, regionales y locales.

Como se indicó en los capítulos 1 y 2, los proyectos forestales se caracterizan por una complejidad creciente, no sólo cuanto a la variedad de objetivos y resultados previstos, sino también a la participación de otros grupos además de los servicios forestales tradicionales y de los usuarios comerciales de los bosques. Por consiguiente, se observa una creciente participación de las ONG y poblaciones locales, unida a una creciente participación de la comunidad ambientalista mundial, en lo que hasta ahora se ha solido considerar como proyectos y programas locales de la silvicultura. Las interacciones cada vez mayores entre la silvicultura y otros sectores, y las vinculaciones institucionales que éstas crean, por ejemplo entre silvicultura y agricultura, o entre los sectores de la silvicultura, la energía y el transporte, complican aún más la situación, como se examinó en el capítulo anterior.

Las preocupaciones que se plantean en el plano administrativo pueden clasificarse esencialmente en tres amplios grupos: generación de ingresos, satisfacción de las necesidades locales y beneficios ambientales. Como quedó bien claro en capítulos anteriores, el objetivo de la silvicultura ha pasado de la ordenación de árboles a la ordenación de un complejo sistema de recursos que tiene vínculos directos con la agricultura, la energía y otros sectores. El principal problema para las instituciones que se ocupan de la silvicultura es cómo abordar la diversidad y complejidad de la ordenación de los bosques con fines múltiples y para múltiples usuarios, para lo cual se dispone actualmente de pocas estrategias de ejecución de eficacia probada.

Las instituciones forestales del sector público y el marco normativo para el fomento y utilización de los bosques existentes en la mayoría de los países en desarrollo no se crearon para hacer frente a las complejas y difíciles tareas que exigen los programas forestales. En muchos países, los departamentos que se ocupan del sector forestal están escasos de fondos y de aptitudes o especialistas técnicos para hacer frente a tareas tradicionales, como la planificación, la protección y la ordenación de los recursos forestales, y abordar los temas del “nuevo programa”, como los productos forestales no madereros, la diversidad biológica y la agrosilvicultura. Los vínculos entre los departamentos que se ocupan de los bosques y los organismos técnicos conexos no están a menudo bien definidos, por lo que los programas intersectoriales son difíciles de aplicar. Las aptitudes necesarias para interactuar con la población local y exhortarla a participar en el desarrollo forestal son inadecuadas. Las relaciones de trabajo y las normas básicas para fomentar la intervención del sector privado o de los grupos y organizaciones locales no suelen estar bien establecidas. No suelen hacerse esfuerzos sistemáticos por comprender la estructura de las instituciones locales y evaluar la necesidad de armonizar las normas y reglamentos nacionales con las respuestas locales a situaciones locales en evolución.

En el plano normativo, las preocupaciones son también numerosas. En primer lugar, existen muchas situaciones de conflicto entre desarrollo económico sostenible y mantenimiento de la equidad social (Wiens 1992), entre política forestal y objetivos sociales fundamentales, entre objetivos públicos e intereses privados. Las legislaciones y políticas relativas a los bosques secundarios no siempre son coherentes con las legislaciones y políticas para otros sectores, especialmente las políticas de desarrollo agrícola e industrial, las políticas de medio ambiente y la legislación agraria. Por ejemplo, objetivos nacionales prioritarios como garantizar la seguridad alimentaria o mantener precios asequibles para determinados productos han menoscabado los incentivos y la eficiencia económica del desarrollo forestal. El precio de la madera viva es demasiado bajo y no se tiene en cuenta el valor económico de los productos forestales no madereros y de los servicios ambientales, lo cual desalienta involuntariamente las actividades de conservación y ordenación de los bosques. Muchos países han introducido numerosas medidas de protección y subvenciones destinadas a conservar los recursos forestales naturales o a fomentar la plantación de árboles que, en conjunto, tienen efectos negativos sobre la situación forestal y no satisfacen las expectativas de la población local. Además, a las personas encargadas de formular políticas le suele ser difícil calcular los costos reales de la erosión del suelo, la extracción de nutrientes y recursos, la deforestación, la degradación de los bosques o la contaminación de los mares, o medir con precisión los beneficios de las acciones correctivas (FAO 1989). Al mismo tiempo, se están realizando progresos en este ámbito (cf. Repetto 1992).

Varios países han introducido modificaciones institucionales para hacer frente a estos problemas. Las soluciones han sido a menudo demasiado parciales para resolver los problemas subyacentes o demasiado ambiciosas, al no haberse evaluado suficientemente su viabilidad y sus probables efectos. Una solución consiste en delegar más facultades en las organizaciones locales y en el sector privado. Para los organismos públicos en general se trata de un terreno nuevo, en el que se ha avanzado con lentitud. Se empieza a conocer mejor las condiciones en las que las instituciones locales pueden participar con éxito en la silvicultura. Cada vez está más generalizada la opinión de que a menudo existen sistemas sostenibles de ordenación y utilización de la silvicultura y la agrosilvicultura en virtud de normas consuetudinarias antes de que se produzca la intervención de los gobiernos o de los proyectos. Estos sistemas eficaces consisten en derechos de uso y normas convenidas y aplicadas por los grupos locales para ordenar sus recursos naturales, y en algunos casos se establecen oficialmente como estructuras orgánicas. Queda todavía mucho por aprender sobre los modos de apoyar y fortalecer la capacidad de autorregulación y organización de los grupos locales para estimular actividades e iniciativas colectivas en materia de silvicultura promoviendo al mismo tiempo el aumento de la productividad.

Las ONG pueden desempeñar una importante función en la movilización de la población local en favor de la ordenación y el desarrollo forestal, en la capacitación de la población local y en la difusión entre los técnicos forestales de métodos basados en la participación. Existe todavía cierta incertidumbre en cuanto al grado de participación de las ONG que sería conveniente, la medida en que las ONG con capacidad de movilización comunitaria pueden ampliar sus actividades a la silvicultura y el modo de establecer los vínculos necesarios entre las ONG y los departamentos e instituciones públicas locales que se ocupan del sector forestal.

En general, las limitaciones con que se enfrenta la burocracia forestal suelen estar relacionadas con problemas administrativos más amplios del gobierno. En el Cuadro 3.1 se enumera una serie de problemas institucionales genéricos con que tropiezan los países en sus intentos de fortalecer las instituciones públicas que se ocupan hoy de la silvicultura y prepararlas para trabajar en colaboración con la población local y el sector privado.

Cómo abordar los problemas institucionales

Para abordar estos problemas cada vez más complejos, es necesario que el marco institucional evolucione de tal modo que facilite:

• una respuesta eficaz al carácter y composición variables del apoyo político al sector forestal y el medio de reconciliar las tensiones entre medio ambiente y desarrollo, es decir entre políticas para proteger los bosques y políticas para desarrollar la producción forestal;

• una integración adecuada de las actividades forestales y agroforestales en el marco más amplio de las organizaciones gubernamentales y no gubernamentales del país; una integración adecuada implica que tanto las instituciones públicas como las privadas, a nivel local, regional y nacional, aborden efectivamente los problemas crecientes del sector. Aquí es necesario examinar algunas cuestiones concretas, entre ellas el modo de abordar efectivamente la complejidad de los problemas institucionales asociados con (1) los derechos de tenencia y jurídicos sobre la tierra y los árboles, (2) los recursos de acceso libre y de propiedad común, y (3) el reconocimiento de los derechos de los usuarios locales y compartimiento de responsabilidades con particulares y grupos locales; y

• unos mecanismos de planificación y ejecución de los proyectos que pueden utilizarse eficazmente en el marco de las estructuras y limitaciones institucionales existentes para abordar: (1) problemas y conflictos intersectoriales cada vez más complejos; (2) conflictos entre intereses y objetivos locales y de nivel superior; y (3) la ejecución de actividades sobre el terreno que se ajusten a las normas establecidas en el marco de un conjunto cada vez más complejo de políticas asociadas con el medio ambiente y el desarrollo.

A continuación se examinan estos tres requisitos, junto con las problemáticas que influyen de modo especial en los efectos de los proyectos forestales.

Cómo aumentar el apoyo político al sector forestal para reconciliar medio ambiente y desarrollo

En casi todos los países existe un apoyo cambiante y creciente al sector forestal. También existe un número creciente de grupos públicos y privados y de organizaciones oficiales que se ocupan activamente, a menudo compitiendo entre sí, de tareas relacionadas con la silvicultura. Por supuesto, esta competencia, en vez de la búsqueda de colaboración, puede dar lugar a resultados tanto positivos como negativos.

Cuadro 3.1. Problemas relacionados con las limitaciones institucionales en el sector forestal

En lo que respecta a los resultados positivos, un estudio del Banco Mundial sobre el fortalecimiento de las instituciones reveló que casi todas las organizaciones que estaban expuestas a algún tipo de competencia tenían un rendimiento institucional superior al de las que no lo estaban (Israel 1987). La definición de competencia utilizada iba más allá de la tradicionalmente aplicada en economía, a saber la competencia externa de otros que intentan ofrecer bienes de servicios idénticos o análogos, para incluir las connotaciones siguientes:

• las presiones externas ejercidas por clientes, beneficiarios y proveedores;

• las presiones externas ejercidas por las autoridades políticas o por los organismos de control y reglamentación; y

• la competencia interna entre diferentes personas o dependencias dentro de una institución.

Esta conclusión pone de manifiesto la importancia de crear un apoyo a una organización y sus actividades, fomentar la participación y reconciliar los programas de los diferentes grupos de interés, y subraya también la importancia de los vínculos institucionales, tanto horizontales como verticales.

En el caso del sector forestal, este apoyo está actualmente en un estado de cambio continuo. Los departamentos forestales se han percatado de la complejidad de las tareas y están empezando a compartir la ordenación y el control con otros departamentos públicos, el sector privado, organizaciones y grupos de interés locales y ONG. Los principales intereses comerciales han estado siempre bastante bien representados, pero ahora son objeto de críticas excesivas por parte de los grupos de presión ecologistas tanto nacionales como internacionales; la privatización aumenta la influencia de las fuerzas del mercado sobre la silvicultura. Las organizaciones ecologistas nacionales e internacionales participan de modo cada vez más activo en las actividades forestales globales, preocupándose por una serie de cuestiones relacionados con los bosques: biodiversidad, funciones de los sumideros de carbono, derechos de las poblaciones indígenas, etc. Este estado de incertidumbre no es exclusivo del sector forestal. Sin embargo, dado el fuerte y creciente interés por los problemas ambientales y sociales, se presta mayor atención a la complejidad y el cambio.

Integración de las actividades forestales y agroforestales en un contexto institucional

La estructura institucional de la silvicultura debe tener en cuenta las múltiples funciones ecológicas, económicas y sociales que desempeñan los árboles y los bosques, así como la combinación de bienes públicos, valores intangibles y productos para el mercado que ofrecen. Debe hacer frente, cada vez más, no sólo a la propiedad pública y privada, sino también a todas las gradaciones de acceso libre y propiedad común de los recursos existentes entre una y otra. Para ello es necesaria una gran variedad de instituciones y de vínculos entre éstas, así como organizaciones y leyes que permitan abordar los problemas del desarrollo sostenible o el delicado equilibrio entre la protección de los recursos y la creación de oportunidades de utilizarlos, especialmente para los pobres. Es preciso definir claramente las funciones que habrán de desempeñar las administraciones públicas, por ejemplo en materia de reglamentación, control, acopio de información y análisis.

Para determinar qué zonas del bosque sería preferible arrendar o dejar bajo la administración de los grupos locales y qué zonas deberían permanecer bajo el control de las autoridades públicas, se necesitan leyes, reglamentaciones y mecanismos institucionales locales. La cuestión decisiva para reconocer el control local sobre el uso de los recursos es si el marco institucional local permite tener en cuenta los intereses creados de las poblaciones locales que favorecen las actividades colectivas. Al mismo tiempo, las políticas y programas gubernamentales habrán de prever normas de uso que sean compatibles con las necesidades y capacidades locales.

Una cuestión fundamental que los encargados de formular políticas habrán de examinar y resolver es la de los vínculos entre los diversos grupos de interés y los distintos marcos institucionales. La tendencia a fomentar la participación de diversos grupos en la silvicultura -y la consiguiente ampliación del apoyo con el que hay que contar- aumenta la complejidad de la organización de las actividades forestales.

En el Cuadro 3.2 se esbozan algunos de los problemas institucionales/de organización antes mencionados y las ventajas y desventajas comparativas de las diferentes opciones institucionales/de organización. En las tres subsecciones siguientes se examinan problemas concretos relacionados con el desarrollo institucional del sector público, la función del sector privado, y el fomento de las entidades locales y su participación en la gestión y evolución de las instituciones forestales.

Organización institucional del sector público

La organización de las instituciones forestales del sector público y su ubicación en las estructuras gubernamentales influyen considerablemente sobre el tipo de proyectos forestales y agroforestales que se emprenden y, por consiguiente, sobre el tipo y magnitud de los efectos de los proyectos en el sector. Esto tiene importantes repercusiones en lo que respecta a la dinámica del desarrollo forestal y al uso de los recursos del sector en un determinado país, así como al carácter de los beneficios o efectos que se esperan del sector.

Las tareas relacionadas con las de actividades forestales del sector público suelen confiarse a uno de los cuatro tipos de organismos nacionales siguientes: (1) organismo paraestatal, (2) departamento de un ministerio de agricultura, (3) ministerio independiente de silvicultura o recursos naturales o (4) ministerio del medio ambiente y recursos naturales. Esta situación se complica por el hecho de que, en casi todos los países, las diversas funciones pueden dividirse entre dos o más entidades, prescindiendo de cuál de ellas asuma las atribuciones principales en el sector forestal. Sigue siendo bastante frecuente que el departamento forestal esté dividido entre una dirección forestal encargada de asesorar al gobierno sobre políticas forestales y de supervisar su aplicación y una empresa forestal de carácter público, a menudo paraestatal, encargada de administrar los bosques públicos y comercializar sus productos (Velay 1976). No obstante, lo prudente sería que muchos países, especialmente en el mundo en desarrollo, conjugaran las dos funciones, en beneficio de la economía, con miras a un enfoque más holístico de la ordenación y la conservación forestales (Hummel 1984).

La creación de un organismo paraestatal refleja a menudo la distribución de los recursos dentro de un país, especialmente cuando una pequeña minoría - ya sea económica, social o étnica - acapara una cantidad excesiva de poder. Al suprimir la presión popular sobre el control de los recursos forestales, se permite que estos grupos extraigan riquezas prácticamente sin rendir cuentas a nadie y a menudo con un costo elevado para la base de recursos naturales (Honadle 1989). El resultado de esto es una distribución restringida de los efectos positivos de los proyectos forestales. Ultimamente, los programas de ajuste estructural y las reformas macroeconómicas están atribuyendo funciones mucho más amplias al sector privado y a las comunidades locales en lo que respecta a la ordenación de los bosques.

Cuando depende de una ministerio de agricultura, la silvicultura suele desempeñar un papel subordinado. Ello ha suscitado varios problemas muy difundidos (Miranda et al. 1990). En primer lugar, dado que el sector agrícola - en notable contraste con el forestal - implica una clientela muy amplia y a menudo poderosa, los ministros suelen conceder mucha más atención a la agricultura que a la silvicultura. En segundo lugar, la relación financiera entre el producto de la venta de madera y la agricultura es a veces muy directa. Adeyoju (1976) señala que en muchos países de África, cuando el departamento forestal depende del ministerio de agricultura, la extensión agraria se financia con el producto de las concesiones y de la explotación de madera. En tercer lugar, cuando el departamento forestal está bajo la jurisdicción de un ministerio más amplio, a menudo sale perdiendo en la batalla por un aumento de las asignaciones presupuestarias. En estos casos, los efectos de los proyectos forestales de interés para los órganos decisorios tienden a asociarse con la población agrícola, y no con los pobres sin tierras. Los efectos sobre la sostenibilidad agrícola (por ejemplo como resultado de la introducción de tecnologías agroforestales) pueden adquirir especial importancia, junto con los efectos sobre la eficiencia.

La tercera opción, a saber la creación de un ministerio aparte, tiene la ventaja de ofrecer a los técnicos forestales independencia y cierto prestigio, dado que dejan de ser ciudadanos de segunda clase en su propia organización. Sin embargo, esta alternativa tiende a aislar la silvicultura del contexto del desarrollo rural y a distanciarla de otros sectores de la economía y de otras instituciones que se ocupan de la ordenación de los recursos naturales. Los efectos intersectoriales tienden a ser menos interesantes. Si el personal del ministerio de silvicultura está integrado sobre todo por técnicos forestales tradicionales, los efectos que más preocuparán a las personas encargadas de adoptar decisiones serán los relacionados con la eficiencia en la ordenación y en la producción de madera. Probablemente tendrán también especial interés para el ministerio los efectos técnicos o los efectos sobre la sostenibilidad de los recursos de los proyectos forestales. Los efectos sobre la población rural y, en particular, sobre los grupos más vulnerables (efectos distributivos) tenderán a suscitar menor preocupación.

La cuarta opción institucional -la integración en un ministerio del medio ambiente y recursos naturales- tiende a poner de relieve los objetivos relacionados con la conservación. La atención prestada a la conservación y la protección de la naturaleza puede tener efectos positivos sobre el modo más global de tratar los problemas relacionados con el uso de la tierra y con las consecuencias de las inversiones alternativas sobre los ecosistemas. Pero los efectos de los proyectos forestales, como la conservación del agua y del suelo, la fauna y flora silvestres y otros aspectos de los recursos naturales, tenderán a examinarse desde una perspectiva ecológica y no desde el punto de vista del desarrollo rural. Se prestará menos atención a los efectos sobre la economía y la población rural.

Por supuesto, existen otras variantes de los modelos antes mencionados. Por ejemplo, la República de Corea del Sur inició a finales del decenio de 1960 un ambicioso proyecto sobre leña/silvicultura comunitaria y transfirió el sector forestal del Ministerio de Agricultura al de Asuntos Internos. Ello se hizo en primer lugar porque este último ministerio controlaba la policía local y estaba muy extendida la opinión de que en las primeras fases del programa forestal sería necesaria una actuación firme en favor del mantenimiento del orden para proteger las plantaciones recién establecidas y otras actividades de plantación de árboles en las aldeas. El éxito del programa de Corea se debió a una serie de factores técnicos e institucionales interrelacionados (véase el Recuadro 3.1).

Cuadro 3.2. Problemas y opciones institucionales

La integración de la silvicultura en la estructura orgánica internacional puede tener una repercusión considerable sobre el modo en que los proyectos promueven el desarrollo, el modo en que influyen sobre otros sectores y, lo que es más importante, el modo en que afectan al bienestar de la población rural. Incluso dentro del sector, es preciso examinar las diferentes funciones en relación con los diferentes conjuntos de instituciones. Por ejemplo, las personas encargadas de formular políticas han de examinar qué grado de capacidad de investigación deberán conservar las organizaciones forestales del sector público frente a las universidades y al sector privado. Las mismas preguntas pueden plantearse con respecto a funciones como la comercialización, los servicios de información y extensión y el fomento de la industria forestal.

Función del sector privado

En varios países el sector privado puede desempeñar en la silvicultura una función más importante que la que se le ha asignado hasta ahora. Ello está también en consonancia con los programas de ajuste estructural y con la mayor orientación de las políticas macroeconómicas hacia el mercado, que están incrementando la importancia del sector privado en el desarrollo económico. En muchos de los antiguos países de planificación central, la transición hacia una economía de mercado se ha traducido en una tendencia general al sector privado adquiera mayor importancia como parte interesada en el desarrollo forestal. Sin embargo, en casi todos los países la preocupación por la sostenibilidad a largo plazo de los recursos forestales y de los servicios ambientales conexos se refleja en la resistencia a privatizar las tierras de propiedad pública en las que crecen los bosques. Se tiende a privatizar las operaciones de extracción, forestación y reforestación y otras actividades silvícolas realizadas en estas tierras. En los acuerdos contractuales se establecen las condiciones en que se habrá que administrar el bosque, salvaguardar la sostenibilidad y distribuir los ingresos. La privatización de las industrias forestales y de las organizaciones que comercializan los productos forestales no suscita las mismas preocupaciones, y el contexto competitivo del mercado estimula el aumento de la productividad y de la eficacia de la gestión.

Los proyectos encaminados a promover criterios de desarrollo forestal basados en el mercado no deberían suscitar importantes problemas conceptuales y normativos cuando se refieren a productos comercializables. Sin embargo, será necesario tener especial cuidado cuando se trata de bienes y servicios que no son objeto de comercio o que se relacionan con servicios públicos como la conservación y la protección, cuyo valor es difícil de evaluar, por lo que no se refleja suficientemente en las decisiones determinadas por las fuerzas del mercado. La diversidad biológica, el hábitat de la fauna y flora silvestres, el microclima y el abastecimiento de agua son ejemplos de bienes y servicios de este tipo. Por consiguiente, en los proyectos relacionados con la ordenación y utilización de bosques en tierras públicas, los acuerdos institucionales con arreglo a los cuales han de actuar las empresas privadas deberán ser objeto de un cuidadoso examen. En lo que respecta a los bosques comunitarios y privados, es probable que en los proyectos se aborde la necesidad de fortalecer la capacidad técnica y de gestión de los propietarios para administrar de modo sostenible e integral los recursos en cuestión.

La otra preocupación importante está relacionada con el grado en que la silvicultura privada podría entrar en conflicto con la silvicultura comunitaria y la nueva dimensión de la participación de la población. Es indudable que habrá que evaluar minuciosamente los efectos del auge de la empresa privada sobre la población local, sobre todo en la medida en que los grupos vulnerables dependen de los bosques para obtener alimentos e ingresos. La privatización de tierras tradicionalmente administradas en común puede afectar profundamente al acceso de los grupos locales al suministro de bienes importantes como alimentos, forraje o combustible. Por otra parte, las pequeñas empresas forestales son ejemplos típicos de empresas privadas pequeñas pero importantes que en algunos países constituyen una de las principales fuentes de empleo no agrícola. Es por consiguiente esencial evaluar los efectos del fomento de las empresas forestales privadas sobre las comunidades locales con el fin de cerciorarse de que las personas que dependen más de los recursos forestales o de las actividades relacionadas con el acceso a estos productos no quedan marginadas, sino que se benefician efectivamente de las nuevas oportunidades.

Desarrollo y participación de las instituciones locales

En el debate actual sobre el modo de conseguir que las instituciones locales y ONG intervengan en el desarrollo forestal se presta mucha más atención que antes a los objetivos en que se basa la intervención de dichas instituciones. En primer lugar, las instituciones locales pueden contribuir considerablemente a incrementar el grado de participación de los grupos destinatarios y acercar las atribuciones en materia de ordenación a la base de recursos. En segundo lugar, las instituciones locales impulsan a menudo el desarrollo forestal en nuevas direcciones que es menos probable que sean determinadas por organismos gubernamentales.

La participación de las instituciones populares locales, la movilización de sus conocimientos autóctonos sobre bosques y árboles y la predilección de sus puntos de vista sobre los problemas forestales tienen repercusiones en lo que respecta a la atribución de facultades a la población local. Estimulándola por conducto de sus instituciones a que emprenda actividades forestales se le ofrece la posibilidad de redefinir el alcance y los objetivos de estas actividades y el uso a largo plazo de los recursos forestales que se están fomentando, lo que por supuesto influye directamente sobre el carácter y la distribución de los efectos de las inversiones en proyectos forestales.

Ello a su vez repercute en el tipo de apoyo que deben suministrar la administración pública y los organismos técnicos forestales. Por una parte, los organismos deben modificar la base de conocimientos prácticos de su personal para ofrecer nuevos servicios: capacitación de la población local tanto en nuevas tecnologías y ordenación de recursos como en técnicas de organización y adopción de decisiones. Por otra parte, el gobierno debe determinar y corregir las políticas y reglamentaciones que restringen la libertad y los incentivos de la población y las instituciones locales para dirigir y emprender actividades. Uno de los ámbitos de actuación es el de las normas y reglamentos relativos al cultivo de árboles, ordenación de bosques y extracción y uso de productos. Otro es el de la legislación aplicable a la tenencia de tierras y bosques. Un tercero se refiere a la canalización de recursos financieros hacia organismos gubernamentales y no gubernamentales y hacia la población local. Un cuarto ámbito de actuación consiste en dar a la población la capacidad para organizarse y reconocer luego estas organizaciones.

El conocimiento de los mecanismos y condiciones que llevan a un desarrollo efectivo de las instituciones encargadas de la ordenación, fomento y uso de los bosques es bastante incompleto. En principio las instituciones locales deben tener una relación dinámica, y no pasiva, con la ordenación de recursos forestales, iniciando actividades, ofreciendo orientaciones y adoptando decisiones en lugar de limitarse a aplicar los objetivos y programas del gobierno.

La creación de instituciones locales dinámicas es a menudo arriesgada, ya que puede que estas instituciones sean incapaces de emprender las actividades previstas o establecer el mecanismo de organización necesario para sostenerlas. Además, las actividades forestales pueden generar, por problemas relacionados con los derechos de tenencia o uso de los recursos, otras fuerzas políticas que se oponen a los objetivos y metas establecidos por el gobierno, planteando también una amenaza para la estructura de poder local existente.

En el sector forestal existen diversos ejemplos de acuerdos institucionales relacionados con el fomento y/o ordenación de la silvicultura a nivel local, entre los que se incluyen los siguientes:

• acuerdos conjuntos de ordenación, en virtud de los cuales grupos de usuarios locales se asocian con un departamento forestal para ordenar bosques públicos y compartir sus productos;

• asignación a las poblaciones autóctonas de derechos de usufructo sobre zonas forestales, incluidas zonas protegidas, con miras a la extracción continuada de determinados productos, promoción del turismo ecológico o fomento de la industria de elaboración;

• suministro a la administración local de fondos para el desarrollo forestal, y modificación de la función del departamento forestal de modo que deje de ocuparse activamente del desarrollo forestal para ofrecer asesoramiento en materia de extensión a los organismos locales;

• suministro a las comunidades locales de fondos para el desarrollo comunitario que les permitan practicar actividades agroforestales y otras formas de ordenación sostenible de los recursos;

• asignación a grupos elegidos como objetivo, habitualmente personas pobres en recursos, de bosques u otras tierras públicas con miras al fomento y ordenación de bosques o pastos, en ocasiones con la conformidad de los organismos administrativos locales; y

• suministro de apoyo técnico a grupos autorregulados de usuarios que ordenan y utilizan colectivamente un recurso forestal común.

Estas soluciones son todas ellas alternativas a la privatización de las actividades de desarrollo forestal y ordenación de recursos. La elección entre estas opciones depende una vez más del contexto de cada país y del carácter de la base de recursos.

Otros problemas locales que tienen repercusiones importantes para el establecimiento de organizaciones y acuerdos institucionales apropiados son (1) la dependencia de las poblaciones marginadas o en vías de marginación respecto de recursos no privados de tierra y agua, con frecuencia de tierras de propiedad pública, pero también de libre acceso y de propiedad común; (2) las limitaciones existentes en muchas sociedades a la participación de la mujer en el desarrollo forestal. El fortalecimiento institucional debe incluir medidas que impulsen la intervención de la mujer en las actividades forestales, que incrementen su participación en los procesos de adopción de decisiones a nivel local y superior, que aseguren su acceso a la capacitación, los bienes o el régimen de tenencia disponibles, y que permitan evaluar la idoneidad de los acuerdos sobre gestión participativa que les afectan.

Contexto institucional de la planificación y ejecución de proyectos y de la evaluación de sus efectos

Problemas institucionales de carácter intersectorial relacionados con proyectos forestales

La identificación y formulación de proyectos se ha hecho mucho más compleja al tener que abordar éstos una gran variedad de aspectos socioeconómicos y ambientales de la silvicultura y la agrosilvicultura. Muchos de los factores determinantes de los problemas que está tratando ahora de afrontar la silvicultura, como la deforestación debida a la invasión por campesinos pobres sin tierras, tienen su origen en otros sectores (véase el Cuadro 2.1). Por consiguiente, las soluciones han de buscarse a menudo fuera del sector forestal: en la modificación del régimen de uso de la tierra, el establecimiento de los precios agrícolas, etc. Así pues, el desarrollo del sector forestal depende cada vez más de la capacidad para comprender cómo está vinculado a decisiones adoptadas en otros sectores económicos, y cómo pueden resolverse los problemas institucionales de carácter intersectorial. Sin embargo, a menudo se hace caso omiso de estos fuertes vínculos intersectoriales. Son pocos los países que tienen algún tipo de mecanismo oficial para integrar sistemáticamente las actividades del sector forestal con las de otros sectores o en la economía en su conjunto (Banco Mundial 1991).

Este desinterés por el contexto más amplio en el que se localizan es la causa de muchas de las deficiencias observadas en proyectos anteriores sobre silvicultura social y ambiental. La tendencia a centrarse en una sola cuestión, como la obtención de leña, ha agravado el problema que plantea la formulación de los proyectos sin tener en cuenta políticas conexas de fijación de precios, fiscales, comerciales y de otro tipo fuera del sector forestal. El cultivo de árboles y el uso de leña suelen insertarse en complejos sistemas sociales y de recursos en los qué casi todos los factores que determinan lo que puede conseguirse a través de soluciones aplicables al sector forestal son ajenos a este sector. La incomprensión de este hecho se ha traducido en intentos por resolver mediante proyectos de plantación lo que es esencialmente un problema más amplio de pobreza rural.

Es más fácil identificar y planificar efectivamente los proyectos si existe un conjunto de instituciones que funcionan bien y que están conectadas y coordinadas en un sistema nacional de planificación, inversión y ordenación del sector forestal, a través del cual se determinan las prioridades sectoriales y nacionales y se asignan los recursos. La experiencia adquirida hasta ahora no resulta satisfactoria. Por ejemplo, en un reciente estudio del Banco Mundial relativo a 335 proyectos ultimados sobre agricultura y silvicultura en 92 países en desarrollo se informaba de que “rara vez se hicieron evaluaciones de carácter nacional sobre el estado de la ordenación de recursos o las novedades que habían influido en la utilización de recursos renovables. Al faltar con frecuencia este contexto más amplio, la selección de los proyectos tendía a ser oportunista” (Banco Mundial 1989). En otras palabras, en casi todos los países se echa de menos la planificación nacional necesaria para comprender el sentido de las prioridades del proyecto. Ello a su vez se debe en parte a que no se han creado mecanismos de vinculación entre las instituciones.

Al mismo tiempo, algunos proyectos surgen como es lógico en un marco mucho más limitado, como respuesta a determinadas necesidades, dificultades u oportunidades, o como complemento de un proyecto anterior, etc. El peligro de elaborar proyectos aislados es que pueden prevalecer sobre un proyecto posiblemente mejor o, más probablemente, entrar en conflicto con objetivos de carácter superior, ser incompatibles con el contexto normativo o estar deficiente o incorrectamente formulados por no haberse tenido en cuenta una información disponible sólo a un nivel más alto. También puede que se trate de abordar el problema a través de un proyecto cuando sería más apropiada otra forma de intervención.

Además de los problemas intersectoriales, existen otros relacionados con los vínculos geográficos entre proyectos dentro del sector forestal. Algunos vínculos de proyectos locales con el resto del mundo sólo pueden evaluarse efectivamente en el marco de una región u otra unidad espacial más amplia. Esto es lo que sucede, por ejemplo, con los efectos aguas abajo de intervenciones relacionadas con el uso de la tierra en zonas de montaña. Estos efectos se entenderán probablemente mejor si se examina el sistema entero en vez de tratar de separar y rastrear los efectos de los distintos proyectos en la zona donde se ejecuta cada uno. Una interpretación tan estricta redundaría en una subestimación de los efectos. Sin embargo, dentro de esta visión más amplia de los vínculos a menudo se pasa por alto el marco institucional y la coordinación de las actividades.

Integración de las intervenciones relacionadas con proyectos y políticas

Otro motivo para asegurarse de que la planificación del proyecto está estrechamente vinculada con el contexto institucional más amplio del desarrollo es garantizar la coherencia entre las intervenciones relacionadas con el proyecto y la política vigente. Las intervenciones relacionadas con el proyecto deben complementar las intervenciones relacionadas con la política y ser compatibles con ellas, así como con el marco normativo dentro del cual ha de ejecutarse el proyecto.

Se dice una buena política es siempre preferible a un buen proyecto. En otras palabras, una intervención o cambio en materia de política será en ocasiones más eficaz que una inversión en proyectos complementarios. Por ejemplo, será mucho más fácil conseguir que los agricultores cultiven más árboles suprimiendo las restricciones sobre los precios de la madera (e incrementando por consiguiente las posibles ganancias de los productores) o eliminando las reglamentaciones que limitan el acceso de los productores privados a los mercados que invirtiendo en un proyecto para establecer viveros rurales. En caso de que este último sea necesario, no es probable que tenga éxito si los incentivos y limitaciones debidos a las intervenciones en materia de políticas desalientan el cultivo de árboles. Por consiguiente, la mayoría de las veces es preciso combinar intervenciones en materia de políticas y de proyectos para conseguir resultados positivos y efectivos.

Así pues, los planificadores de los proyectos han de examinar el contexto de las políticas en que se ejecutarán tales proyectos, así como qué variables influirán probablemente sobre los resultados y de qué modo. Es preciso que la formulación del proyecto sea coherente con las políticas vigentes, y que las tenga en cuenta, ya que de no ser así puede que sea necesario incluir condiciones que eliminen las limitaciones planteadas por dichas políticas. Cuando la influencia de una política es especialmente fuerte, puede que no sea eficaz abordar el problema a través de un proyecto y que sea más oportuno recurrir a la ayuda sectorial o a programas para consolidar la reforma de tal política (Winpenny 1991).

Los planificadores de proyectos han de tener también cuidado con los posibles efectos de los cambios normativos de carácter macroeconómico, como los que se registran en la actualidad en muchos países como parte del proceso de reajuste estructural. Por ejemplo, la devaluación, la reducción de los derechos de exportación y la eliminación de los controles de los precios podrían redundar en un aumento de los precios pagados a los productores agrícolas, cambio que a su vez tendría diversos efectos sobre la silvicultura. De este modo se promoverían algunos cultivos o prácticas agrícolas o ganaderas que podrían estimular un ulterior desmonte. Por otra parte un aumento de los precios agrícolas podría dar lugar a que los beneficios adicionales se invirtieran en la mejora de la productividad agrícola, así como a un uso más intensivo de la tierra ya cultivada en lugar de un nuevo desmonte en tierras agrícolas marginales (Markandya y Robinson 1990).

Mejora del marco institucional de los proyectos forestales

El hecho de que las instituciones forestales deban hacer frente a ciertos problemas endémicos, además de las dificultades contemporáneas antes esbozadas, agudiza la necesidad de un buen análisis institucional, especialmente si se quiere que el sector forestal culmine con éxito la transición hacia la nueva generación de proyectos y programas forestales. En el ámbito de la ordenación de los recursos naturales y del desarrollo rural en general, cada vez es mayor el interés por mejorar el nivel del análisis institucional y la presión ejercida para conseguirlo. Existen diversos métodos de análisis, que van desde la verificación más convencional de la capacidad de organización, que examina la que tiene la institución, pasando por la dinámica interna de la institución, que se centra en la dirección y administración, hasta la evaluación más dinámica de la coyuntura normativa, que se centra en los incentivos, los resultados y la sostenibilidad (VanSant 1989). Asimismo, cada vez hay más pruebas de que las organizaciones locales de beneficiarios pueden contribuir de manera decisiva al logro del desarrollo sostenible (Korten 1990). Al examinar los posibles modos de aumentar la eficacia del marco institucional para los proyectos forestales, es necesario plantearse las siguientes preguntas fundamentales:

¿Existe una coyuntura política favorable? Es necesario evaluar el contexto político en el que se ejecutará el programa para determinar el modo en que limitará o mejorará el funcionamiento y la eficacia de las instituciones, especialmente en lo que respecta a las actividades y metas del programa propuesto. En este contexto tienen especial importancia el grado en que el gobierno se compromete a garantizar una silvicultura favorable al desarrollo sostenible desde el punto de vista económico, social y ambiental y los medios con los que respalda los métodos participativos necesarios para alcanzar tales objetivos, lo que debería incluir el apoyo a la silvicultura comunitaria, las cuestiones relativas a las diferencias por razón del sexo y los derechos de las minorías. Para comprender los probables efectos y la viabilidad de un proyecto es esencial determinar este contexto.

¿Cuál es la dinámica interna de las instituciones fundamentales? Es muy importante conocer el contexto interno de las instituciones y saber a quién incumbe adoptar decisiones e introducir cambios. También es importante conocer los incentivos y desincentivos institucionales para emprender actividades en el marco de programas y conseguir efectos alternativos.

¿Cuál es el nivel de capacidad institucional? Es necesario evaluar la capacidad y disponibilidad de las instituciones participantes para emprender las actividades propuestas en el marco de la intervención prevista, así como determinar las limitaciones principales con que tropiezan para cumplir su mandato actual. A tal efecto tiene especial importancia el grado en que las instituciones participantes pueden atraer y movilizar los recursos financieros necesarios y administrarlos efectivamente en el curso del tiempo. La evaluación deberá centrarse concretamente en las actividades que incumbirán a cada institución y organización en el marco de la intervención prevista, así como en la coherencia efectiva entre las instituciones locales y sectoriales.

¿Existe un entorno institucional favorable? Toda organización debe adaptarse a las condiciones externas con el fin no sólo de alcanzar sus objetivos, sino también de sobrevivir. Las personas encargadas de la planificación y ejecución deben centrarse en las exigencias y limitaciones que estas condiciones externas plantean a la organización y a sus actividades (Rondinelli, Middleton y Vespoor 1989). Una de las funciones de la dirección consiste en dominar estas condiciones externas. Un modo de conseguirlo es establecer vínculos productivos con otras instituciones cuya ayuda o cooperación es necesaria. Los mecanismos de coordinación con otras instituciones pueden ser oficiales, por ejemplo, comités mixtos, grupos de trabajo, transferencia de personal, informes comunes, o extraoficiales, por ejemplo reuniones especiales, interacción personal o intercambio de servicios. Estos vínculos externos, que mejoran o aseguran el acceso a recursos esenciales para la institución, pueden ser horizontales o verticales y establecerse mediante la formación de coaliciones, la presentación de reclamaciones o el fortalecimiento del apoyo político y burocrático. Sólo se deberá facilitar información sobre las organizaciones locales y sectoriales - de carácter público, privado y no gubernamental - que hayan realizado con anterioridad intervenciones en materia de desarrollo y puedan arrojar luz sobre las intervenciones propuestas en el marco del programa (Bennett 1985).

El análisis de estos tipos de interrogantes deberá formar parte integrante del análisis global sobre la viabilidad social, el cual constituye, en su forma más práctica, una metodología que ofrece directrices para estudiar y determinar los factores sociales y políticos susceptibles de influir en los efectos del proyecto sobre la población que participa en él. Sobre la base de esta evaluación pueden determinarse los problemas que podrían surgir durante la ejecución del proyecto.