P.A. Barresi
Semejante a la destrucción de un dique, la caída de la «Cortina de Hierro» provocó un torrente de reformas legislativas en Europa oriental. La reforma de la legislación sobre la tierra, la agricultura y el medio ambiente han tenido un lugar preeminente en esta avalancha de actividad legislativa, y sólo era cuestión de tiempo antes que la silvicultura se viera arrastrada por la corriente. Los países de la región han considerado durante macho tiempo sus bosques como recursos valiosísimos, y, en algunos casos, los bosques han sido objeto de leyes especiales durante siglos.
Paul A. Barresi es un abogado especializado en temas ambientales que realiza estudios avanzados en normativa y política ambientales en los Estados Unidos. En 1993 trabajó en la FAO como becario de la Fundación Ford en Derecho Público Internacional y realizó un estudio comparativo de casos sobre las nuevas leyes forestales y legislación conexa en Polonia y Albania, para lo cual hizo viajes de investigación en profundidad a ambos países.
En Europa oriental, los pioneros en lo que respecta a la reforma de la legislación forestal han sido Polonia y Albania. En otoño de 1991 se promulgó en Polonia una nueva y ambiciosa Ley sobre Bosques. Al año siguiente, Albania introdujo una nueva legislación propia, la Ley Forestal, y croó un Servicio de Políticas Forestales. Desde entonces, ambos países han puesto en práctica las disposiciones de estos reglamentos - estatutos - con diversas órdenes gubernamentales.
Tanto la Ley sobre Bosques de Polonia como la Ley Forestal y el Servicio de Políticas Forestales de Albania se ocupan de una serie de cuestiones forestales tradicionales, que van desde la planificación de la ordenación forestal hasta la lucha contra el peligro de los incendios. Se ocupan asimismo de una serie de nuevas cuestiones surgidas a raíz de la introducción o expansión de la propiedad privada y de la economía del mercado en Polonia y Albania durante los últimos años. Los estatutos forestales de Polonia y Albania han respondido a estas novedades de formas ligeramente diferentes. El estatuto de Polonia es el más dinámico de los dos y explora con gran detalle las repercusiones de la expansión de la propiedad privada aplicando firmemente determinados principios del mercado libre a varios aspectos de la economía forestal. El estatuto de Albania adopta un criterio más conservador y hace una distinción mucho menor entre los bosques públicos y otros tipos de bosques en lo que respecta a su reglamentación, experimentando de forma menos contundente, aunque siempre significativa, la economía de mercado. En conjunto, los estatutos de Polonia y Albania ofrecen una gran variedad de instrumentos legislativos a la consideración de otros países con economías de transición que deseen reformar la legislación forestal.
RELACIONES DE PROPIEDAD
La legislación forestal, independientemente de su amplitud, no se produce en un ámbito vacío. Es solamente un elemento de la infraestructura legislativa general del país, y se debe concebir teniendo en cuenta el resto de esa infraestructura. Así sucede sobre todo en los países con economías en transición, en cuyas leyes forestales hay que tener en cuenta la reestructuración espectacular de las relaciones jurídicas básicas que constituyen una parte imprescindible del proceso de transición. Esta reestructuración se puede producir a varios niveles dentro de la jerarquía de las leyes internas del país. La legislación sobre la propiedad privada de la tierra, por ejemplo, puede requerir una enmienda constitucional; por otra parte, la subsiguiente privatización o reprivatización de la propiedad estatal puede ser a menudo efectuada por una simple ley emanada por el poder legislativo nacional. En cualquier caso, los principios y procedimientos jurídicos básicos como éstos raramente se legislan separadamente, por sectores. Las disposiciones legislativas de base sectorial como la legislación forestal suelen dar por sentados estos principios y procedimientos fundamentales, y se limitan a articular o establecer una serie de normas más detalladas, aplicables específicamente al sector, basadas en dichos principios y coherentes con ellos.
Los estatutos forestales de Polonia y Albania siguen este modelo típico. Por ejemplo, la Ley sobre Bosques de Polonia se refiere específicamente a los bosques sin tener en cuenta su propiedad. Reconoce, sin embargo, que pueden existir varios tipos de derecho de propiedad de los bosques, a saber, la propiedad pública, la propiedad «privada» (que incluye tanto la propiedad privada propiamente dicha como la propiedad municipal) y el arrendamiento financiero de los bosques de propiedad pública o de propiedad privada.
Polonia
En Polonia, el reconocimiento legislativo de los derechos de propiedad privada de los bosques no constituye un hecho tan revolucionario como en algunos países de Europa oriental. Una gran parte de los 8,6 millones de ha de bosques que posee Polonia se mantuvo en manos privadas durante todo el período comunista. Al final de dicho período, el 17 por ciento de los bosques eran de propiedad privada, que es el mismo porcentaje que el que existe actualmente. El gobierno espera reprivatizar 1 millón de ha más de bosques públicos en el futuro, lo que haría ascender a casi un 30 por ciento el porcentaje de bosques de propiedad privada.
La presencia de una importante clase de propietarios forestales privados preexistente en Polonia plantea a los reformadores tanto posibilidades como problemas, como sucedería en cualquier país que estuviera sufriendo transformaciones económicas y políticas similares. Por una parte, esta clase de propietarios forestales constituye un laboratorio perfectamente equipado en el que los incentivos de la economía privada y el interés propio con conocimiento de causa actúan inmediatamente al servicio de una ordenación forestal sostenible. Por otra parte, estos propietarios forestales han trabajado durante decenios en circunstancias en que las autoridades gubernamentales centrales ejercían un estrecho control incluso en los menores detalles de la ordenación forestal privada, y pueden reaccionar ante su nueva autonomía de forma imprevista.
El cometido de ayudar a los propietarios forestales privados a proceder a una ordenación sostenible de sus bosques, corresponde a la Administración Forestal Estatal, que depende del Ministerio de Protección Ambiental, Recursos Naturales y Silvicultura. Según la Ley sobre Bosques, la Administración Forestal Estatal está integrada por tres niveles administrativos: la Dirección General, con sede en Varsovia; las direcciones regionales, que son 17 dispersas por todo el país, y las oficinas forestales de distrito, una en cada uno de los 430 distritos forestales en los que se han dividido las regiones. Uno de los rasgos más característicos de la Ley sobre Bosques es la medida en que delega la facultad de adopción de decisiones en el nivel administrativo más bajo posible. Los distritos forestales gozan de una considerable independencia con respecto a la Dirección General y a las direcciones regionales.
Según la Ley sobre Bosques, la Administración Forestal Estatal tiene tres funciones principales. En primer lugar, se ocupa activamente de la ordenación del 83 por ciento de los bosques polacos que son actualmente propiedad del Estado. En segundo lugar, a petición de los funcionarios gubernamentales provinciales, supervisa la ordenación de los bosques privados para garantizar que se haga de acuerdo con la Ley. En tercer lugar, funciona como agente de extensión en los bosques privados, prestando a sus propietarios la asistencia técnica e informativa necesarias para una ordenación sostenible de sus bosques. Esta tercera función es vital en un país como Polonia, en que, o bien existe un nuevo sector forestal privado o preexiste otro que se ha liberado de pronto de un estrecho control gubernamental. Aun cuando los bosques privados se mantuvieron durante el periodo comunista en Polonia, el régimen jurídico vigente en ese tiempo no fomentaba las iniciativas privadas para una ordenación forestal sostenible. Por ejemplo, se exigía a los propietarios de estos bosques que obtuvieran permiso oficial antes de cortar un solo árbol, lo cual les obligaba en la práctica a robar la madera de sus propios bosques. Los propietarios eran los principales responsables de cumplir las instrucciones de las autoridades estatales, y se les daba pocos incentivos para que adquirieran conocimientos técnicos y desarrollaran la capacidad de adopción de decisiones necesaria para una ordenación sostenible de sus propios bosques. En consecuencia, muchos de los bosques privados de Polonia se encuentran en un estado biológico mucho peor que los bosques estatales, y muchos propietarios forestales privados no cuentan con la adecuada preparación para introducir mejoras significativas en breve. A raíz de la promulgación de la Ley sobre Bosques, las oficinas forestales de distrito han pasado a llenar ese vacío, proporcionando a los propietarios privados asesoramiento sobre gestión y asistencia técnica, y han conseguido desarrollar una relación muy productiva con ellos.
Albania
En Albania, el reconocimiento de los derechos de propiedad privada de los bosques ha sido un acontecimiento mucho más revolucionario que en Polonia. Durante el periodo comunista de Albania, todos los bosques eran de propiedad estatal. Apartándose significativamente de la práctica anterior, la nueva Ley Forestal y el Servicio de Políticas Forestales reconocen tres formas de propiedad forestal: los bosques estatales; los bosques privados y los bosques comunitarios, que son propiedad del Estado pero que pueden ser utilizados en común por los habitantes locales en virtud de un contrato entre el Estado y la comunidad correspondiente.
Esta estructura de la propiedad asemeja, al menos superficialmente, a la de Polonia, en la que los bosques estatales, los privados y los de base comunitaria desempeñan todos su propia función. Sin embargo, bajo la superficie se ocultan diferencias debidas en gran parte al hecho de que en Albania no existe una historia reciente de propiedad privada de los bosques.
Aproximadamente el 95 por ciento de los bosques de Albania son de propiedad estatal y el otro 5 por ciento son bosques privados plantados por los pequeños agricultores en sus tierras de propiedad reciente. Las autoridades forestales no tienen previsto privatizar ninguna parte significativa de los bosques estatales ano cuando la nueva ley sobre privatización les permitiría hacerlo así. Las autoridades forestales consideran que los bosques están bien cuidados y no ven muchas ventajas en privatizarlos.
Los bosques comunitarios, concepto que los legisladores del estatuto forestal de Albania tomaron de la ley francesa, estaban destinados a constituir un tipo de bosque con carácter jurídico intermedio entre los bosques estatales y los bosques privados. Sin embargo, las autoridades albanesas se han resistido mucho a establecer bosques comunitarios por miedo a que los habitantes locales los exploten excesivamente para obtener beneficios económicos a corto plazo o cubrir sus necesidades inmediatas de subsistencia, temor que parece estar bien fundado. Los peligros que supone la relajación del control estatal sobre los bosques albaneses a corto plazo ha quedado demostrada palpablemente durante el periodo de desórdenes internos que siguió la caída del régimen comunista a principios de 1990, y del cual Albania no se ha recuperado plenamente todavía, cuando los habitantes locales cortaban incluso los olivos de 500 años de edad para utilizarlos como leña.
La autoridad forestal albanesa se divide en dos niveles administrativos principales: la Dirección General, con sede en Tirana, y las direcciones de distrito del Servicio de Policía Forestal, que están dispersas por todo el país. Con esta estructura, los centros de adopción de decisiones están mucho más centralizados que en la administración forestal estatal de Polonia. En virtud de la Ley Forestal y del Servicio de Policía Forestal, las autoridades del ramo desempeñan dos funciones principales. En primer lugar, se encargan de la ordenación del 95 por ciento de los bosques albaneses de propiedad del Estado. En segundo lugar, regulan la ordenación de los bosques no estatales y ejercen mucho más poder en este sentido que las autoridades equivalentes de Polonia. De acuerdo con el estatuto, las autoridades forestales tienen en gran parte las mismas facultades y deberes en los bosques privados y comunitarios que en los bosques estatales, aun cuando prevén que la función que desempeñarán en los bosques privados variará según quién sea el propietario. Presumiblemente, esta función multifacética que las autoridades forestales prevén desempeñar se explicará en detalle en las órdenes gubernamentales, aunque sea dentro de los límites impuestos por un estatuto que preconiza una función más monolítica.
A diferencia de la Ley sobre Bosques de Polonia, el estatuto de Albania no hace hincapié en la función de las autoridades forestales como agentes de extensión, limitándose a señalar que el Estado deberá ayudar al desarrollo de la agrosilvicultura y a la creación de una silvicultura privada mediante inversiones y asistencia técnica. La cantidad de ayuda que las autoridades forestales pueden proporcionar está gravemente restringida por la difícil situación financiera del Gobierno, y hasta ahora las inversiones y la ayuda técnica han sido escasas.
RELACIONES ECONOMICAS
Uno de los aspectos más interesantes de la Ley sobre Bosques de Polonia es que reconoce a la Administración Forestal Estatal como entidad autofinanciada. La Administración Forestal Estatal genera la mayor parte de sus ingresos y paga sus propias cuentas, aun cuando puede recurrir al presupuesto estatal cuando se produce una situación de escasez de recursos provocada por una situación de emergencia. Los ingresos del organismo proceden de varias fuentes. El 90 por ciento, de la venta de madera por parte de las oficinas forestales de distrito, siendo el volumen de ventas anuales de 16 a 18 millones de m3. Algunos ingresos proceden del presupuesto del Estado, que paga algunas adquisiciones forestales así como las actividades de conservación de los bosques y de protección del medio ambiente. Una pequeña cantidad de ingresos adicionales se obtienen de distintos derechos, multas y otros pagos que la Administración Forestal Estatal está autorizada a recaudar de los usuarios de los bosques o de los que abusan de ellos en determinadas circunstancias.
Dos de las facultades para obtener ingresos que la Ley sobre Bosques confiere a la Administración Forestal Estatal tienen un interés especial. En primer lugar, el estatuto autoriza al organismo a participar en compañías de responsabilidad limitada o en sociedades anónimas, siempre que los bosques no constituyan el capital inicial de la empresa. Actualmente, el organismo participa en unas 50 empresas de ese tipo, entre las que figuran empresas dedicadas al comercio de la madera, compañías recolectoras de productos forestales y sociedades de construcción relacionadas con la actividad forestal. En segundo lugar, e] estatuto autoriza a la Administración Forestal Estatal a obtener créditos bancarios, siempre que la cantidad total anual no exceda el 30 por ciento de las ventas del año anterior. Los créditos pueden tener la garantía de los bienes de la Administración Forestal Estatal, a excepción de los bosques.
Esta combinación de elementos relativos a la obtención de ingresos hace que la Administración Forestal Estatal sea una entidad de carácter muy peculiar. En muchos aspectos recuerda a una compañía privada, especialmente en lo que concierne a sus clientes, asociados comerciales y acreedores. Esta semejanza está acentuada en las prácticas de asignación de recursos financieros internos de la Administración Forestal Estatal, que se nutre de un Fondo Forestal creado por la Ley sobre Bosques. Los distritos forestales realizan pagos a este fondo en cantidades que varían, según los distritos, de acuerdo con sus condiciones naturales y económicas. La mayor parte de los otros ingresos que recibe la Administración Forestal Estatal se depositan también en este fondo.
El dinero del Fondo Forestal puede utilizarse para dos fines principales. En primer lugar, para financiar los déficit acumulados por los distritos forestales que se encuentran en situación de desventaja debido a condiciones desfavorables naturales o económicas, por ejemplo, un predominio de masas de árboles demasiado jóvenes para ser talados. El Fondo Forestal sirve entonces para canalizar el dinero de los distritos más prósperos hacia los menos prósperos, de la misma forma en que las ramas rentables de una empresa privada pueden servir para financiar las actividades de otras que temporalmente no lo son. En segundo lugar, el dinero del Fondo Forestal puede utilizarse para crear incentivos destinados a las distintas dependencias de la Administración Forestal Estatal, sobre todo en los ámbitos de la silvicultura, la protección forestal, la investigación y el desarrollo de la infraestructura necesaria para la gestión de la economía forestal. Así pues, constituye una parte integral de un sistema de primas, como el que una compañía privada podría utilizar para fomentar unos mejores resultados entre sus distintas subdirecciones.
El hecho de que la Administración Forestal Estatal sea a la vez un importante vendedor de madera y el organismo responsable de promover la industria forestal privada del país, lo coloca en una posición difícil. Por una parte, como entidad autofinanciada que obtiene el 90 por ciento de sus ingresos de la venta de madera, su interés estriba en obtener la mayor parte posible del mercado maderero polaco. Por otra, la Administración Forestal Estatal podría convertirse en una entidad comercial tan importante que podría desplazar a los propietarios forestales privados.
La Administración Forestal Estatal se apoya en tres factores para evitar que sus efectos económicos sobre los propietarios de bosques privados sean negativos. En primer lugar se apoya en la fuerte ley antimonopolio polaca con la que se trata de mantener la competitividad de los mercados evitando la monopolización. En segundo, se sirve de la limitada comerciabilidad de gran parte de la madera procedente de los bosques estatales, que han sido contaminados por la contaminación ambiental. En tercer lugar, la Administración Forestal Estatal coopera activamente con los propietarios de bosques privados de forma habitual a fin de garantizar su supervivencia basándose en la teoría de que los bosques polacos forman parte del acervo común de recursos renovables y de que los bosques de propiedad privada deben ser objeto de una adecuada ordenación a fin de asegurar el buen estado de los bosques públicos. En la Ley sobre Bosques se ha codificado esta costumbre haciendo desempeñar a la Administración Forestal Estatal el papel de agente de extensión.
De los tres factores que limitan la manipulación del mercado de la madera por parte de la Administración Forestal Estatal, el primero es el más importante porque es el único que impone una limitación legalmente restrictiva a su poder económico. Incluso la calidad y cantidad de los servicios oficiales de extensión facilitados por la Administración Forestal Estatal en virtud de la Ley sobre Bosques, y de la cual se benefician claramente los propietarios de bosques privados, dependen en gran parte de la buena voluntad de la Administración. Queda por ver si esa buena voluntad se va a mantener indefinidamente, cualquiera que sean las desgracias económicas o políticas que le sobrevengan a la Administración Forestal Estatal en el futuro. En cualquier país en que exista un organismo forestal público que desempeñe un papel importante en el mercado de la madera, resultaría de aran utilidad contar con una estricta ley antimonopolio o con una limitación legal similar al poder económico de dicho organismo, con el fin de salvaguardar el buen estado de una naciente industria forestal privada.
En mayor grado que la Administración Forestal Estatal polaca, las autoridades forestales albanesas se asemejan a un simple organismo administrativo del sector público. Sin embargo, están experimentando en cierta medida las innovaciones del mercado libre. La más importante de dichas innovaciones se refiere a la extracción de madera de los bosques públicos. A los pocos meses de que se aprobara la nueva ley forestal, Albania estaba privatizando las empresas estatales de explotación maderera, lo cual dio lugar a un sistema híbrido en el que, tanto las empresas privadas como las públicas, compiten por el derecho de la extracción de madera de los bosques públicos. Hasta la fecha, todas o la mayor parte de dichas empresas eran albanesas y, aunque tienden a padecer una insuficiente capitalización que les impide comprar el equipo que necesitan para extraer la madera de la forma más eficaz y rentable, han demostrado ya que son capaces de competir con ventaja con las empresas públicas, a las que, por lo tanto están obligando a ser más eficaces.
La formación de empresas colectivas (joint ventures) en las que participan compañías extranjeras, recientemente permitidas por la ley albanesa, puede hacer este medio aún más competitivo. Ya en el verano de 1993 se estaban formando tres empresas colectivas con empresas públicas dedicadas a la extracción maderera y se ha propuesto la creación de dos o tres empresas colectivas privadas, aunque no se ha superado todavía esta primera etapa.
CONCLUSION
Cualquier país que desee hacer una rápida transición del sistema de planificación centralizada de economía y propiedad en el sector forestal haría bien si se inspirara en la Ley sobre Bosques de Polonia. Al conceder a las oficinas forestales de distrito una considerable independencia con respecto a la Dirección General y a las direcciones regionales, se ha conseguido crear un amplio espacio en el que los incentivos psicológicos y materiales pueden contribuir a reforzar la iniciativa privada. La Ley sobre Bosques, al establecer la Administración Forestal Estatal como entidad autofinanciada, ha creado un poderoso incentivo institucional para una ordenación forestal pública eficaz. Además, la Ley sobre Bosques intenta reconocer las necesidades especiales del sector forestal privado, y ayudarle prestándole servicios de extensión a través de los distritos forestales, lo cual constituye un buen augurio para el éxito del sector forestal privado de Polonia.
El estatuto de Albania, por otra parte, contiene una serie de disposiciones que tal vez sean más atractivas para un país que desea hacer una transición más gradual. En él se autoriza a las autoridades forestales a mantener un alto grado de control estatal sobre todos los tipos de bosques, independientemente de quién los posee, lo cual puede resultar beneficioso a corto plazo en aquellos casos en que la experiencia indica que no se puede confiar todavía en el sector privado para que administre los bosques de forma que se obtengan beneficios a largo plazo en lugar de ganancias a corto plazo. El éxito aparente del experimento albanés en cuanto a la competitividad entre empresas estatales y privadas de extracción maderera sugiere que este sistema puede constituir una opción viable, que beneficie tanto a la industria pública como a la privada.
La desventaja de adoptar un criterio más gradual es que, a largo plazo, el proceso podría estancarse. Por ejemplo, una ley en la que no se reconocieran las distintas necesidades e intereses del sector forestal privado y del público, así como la exigencia de que cambie el papel regulador desempeñado por las autoridades forestales estatales en cada tipo de bosque en función de dichas necesidades e intereses, permitiría sólo un desarrollo parcial del sector forestal privado. Cualquier país cuyo objetivo sea crear un sector forestal capaz de desarrollar plenamente su potencial, debería reconocer que el sistema más gradual constituye solamente una fase transitoria.
