E. Hernández Becerra
En este artículo se examinan los problemas con que se enfrentan para financiar la ordenación de cuencas siete países de América Latina - Argentina, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Guatemala, Paraguay y Venezuela - y se exploran nuevas formas de recabar más recursos. La información correspondiente se obtuvo enviando oficiosamente un cuestionario a varios directores de corporaciones encargadas de la gestión de cuencas de esos siete países (véase el cuestionario en el recuadro). Este artículo no pretende ser un análisis de la situación; es simplemente indicativo de las tendencias dominantes.
Edgar Hernández Becerra es Director del Centro de Estudios de Posgrado de la Facultad de Ciencias Forestales de la Universidad de los Andes, en Mérida, Venezuela.
La ordenación integral de cuencas hidrográficas es la forma lógica de armonizar la conservación y la producción agrícola, ganadera y forestal de las cuencas con el manejo de los recursos hidráulicos, sobre todo cuando éstos tienen elevada trascendencia socioeconómica para los usuarios localizados río abajo. A pesar de eso, su aplicación se está retrasando en América Latina por toda una serie de factores, el más importante de los cuales es el financiero. La escasez de fondos causada, entre otras cosas, por el servicio de la deuda exterior, ha prácticamente paralizado en varios países muchas de las actividades que abarca la ordenación: reforestación y conservación de suelos, corrección de torrentes y extensión, control de incendios, construcción y mejora de caminos, fomento de la pesca, mejora de los cultivos, capacitación en conservación de suelos, agrosilvicultura, protección del medio ambiente y de la riqueza arqueológica, etc. En otros países como Costa Rica y Guatemala, se han emprendido las actividades esenciales, pero la falta de fondos ha impedido completarlas, como se planeaba, con mejora de pastizales, registro de la propiedad, corrección de torrentes y generalización del uso de productos químicos en la agricultura.
En mayo de 1990, a petición de Unasylva el autor (con ayuda de H. Hattinger, de Austria, y de E. Ramírez, de Venezuela) redactó un cuestionario sobre financiación de trabajos de ordenación de cuencas hidrográficas y lo envió a los directores de cuencas hidrográficas de siete países de América Latina. De las respuesta se deduce que hay creciente conciencia de la importancia de sostener permanentemente la conservación de los recursos naturales de las cabeceras para beneficio tanto local como nacional. A pesar de eso, a la primera pregunta del cuestionario «¿Tiene su institución problemas actuales para el financiamiento de proyectos de manejo de cuencas?» respondieron todos con un inequívoco «sí». Todos agregaron que la falta de fondos obstaculiza la ordenación de cuencas en todo el país y es causa de que se abandonen trabajos que habían sido considerados esenciales para la conservación de cuencas de captación de importancia nacional.
Por ejemplo, el corresponsal del Instituto Forestal Nacional de Argentina explicaba que se habían prácticamente paralizado todas las actividades previstas por el plan nacional de conservación de infraestructuras, formulado por el Ministerio de Obras Públicas en el período 1985-89. En efecto, para evitar que siga creciendo la deuda exterior, el gobierno ha retirado su apoyo, tanto político como económico, a todos los programas que no reporten beneficios económicos directos e inmediatos. En Argentina, a raíz del cambio de orientación política, incluso se suspendieron las negociaciones que se estaban llevando a cabo con el Banco Interamericano de Desarrollo para financiar actividades de ordenación de cuencas hidrográficas.
Resultó difícil a los consultados cuantificar los fondos que su país asignaba anualmente para la ordenación de cuencas, ya que ésta corre por cuenta de distintas entidades, cada una de las cuales administra independientemente su presupuesto y no está en condiciones de proporcionar datos actualizados en todo momento. No obstante, citaban cifras que oscilan entre un millón y medio de dólares en Ecuador y seis mil dólares en Paraguay.
Las fuentes de fondos para ordenación de cuencas que identificaron los administradores consultados pueden clasificarse en cuatro grandes grupos: instituciones nacionales; organizaciones internacionales de ayuda; bancos internacionales; el sector privado nacional. Tradicionalmente el gobierno fue el principal proveedor de fondos para las actividades oficiales de ordenación de cuencas. Sin embargo, ese papel tiende a desvanecerse, como ilustra el antes indicado caso de Argentina. Para substituirlo, varios países de la región están tratando de promulgar legislación que estimule o exija la transferencia de recursos monetarios a las tareas de conservación y ordenación de cuencas.
Una de las iniciativas más significativas consiste en promulgar legislación que disponga la transferencia de una parte de las utilidades de las compañías hidroeléctricas nacionales a las instituciones a cuyo cargo corran las actividades de ordenación de la cuenca donde se originó la energía. En Colombia, la ley número 56 promulgada en 1981 dispone que el dos por ciento del producto de la venta de energía procedente de fábricas capaces de producir más de 10 kW sea dedicado a la ordenación de cuencas.
Los artículos 50 y 51 del reglamento venezolano de bosques y aguas tienen una finalidad análoga pero, en vez de especificar la cantidad que debe entregarse cada año para la conservación y ordenación, disponen que la acuerden anualmente las compañías hidroeléctricas en consulta con el Ministerio del Medio Ambiente.
Guatemala y Costa Rica tienen en la actualidad pendientes de aprobación leyes de aguas que exigirían que el uno por ciento del producto de la venta de servicios que tengan su origen en el agua, sea invertido en la conservación de las cuencas que la proporcionaron.
También se está explorando el recurso a impuestos sobre la propiedad para financiar a nivel nacional la ordenación de cuencas hidrográficas. La antes mencionada ley colombiana prevé que una parte de lo recaudado con el impuesto sobre la propiedad sea destinado a medidas de ordenación de cuencas. Por ejemplo, la Corporación del Valle del Cauca (véase recuadro) grava con un impuesto toda la propiedad rural y urbana valorada en más de 100 000 pesos colombianos.
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Corporación del Valle del Cauca en Colombia Merece la pena examinar el experimento que lleva a cabo la Corporación Autónoma del Valle del Canta, en Colombia, como ejemplo de sistema para obtener fondos con qué financiar proyectos de ordenación de cuencas hidrográficas. La cuenca alta del Canta tiene una superficie de 22 000 km2. A partir de 1986 la dirección de la Corporación adaptó un nuevo procedimiento basado en un análisis de las 28 unidades de gestión. El objeto era determinar qué actividades de las comunidades locales serían más eficaces en función de su costo para contener la degradación de la cuenca. El proceso se basaba en tres principios básicos: hacer que la comunidad participe ya desde la fase de planificación; impulsar las actividades que tuvieran efectos productivos y sociales más pronunciados; estimular la participación económica del sector privado. Se determinaron que microcuencas merecían preferencia, se analizó su situación, se redactaron planes de acción y se asignaron valores monetarios a los P aumentos de productividad que, según se estimaba, tendrían lugar río arriba y a los perjuicios que según se pensaba se evitarían río abajo. Llegados a este punto se elaboraron proyectos de inversión,: con apreciaciones financieras. Se sometieron esos proyectos de inversión a la consideración de comités de cafetaleros, de las centrales azucareras, de las autoridades locales y de la comunidad en general. El objeto era poner de manifiesto los beneficios tangibles que obtendrían quienes invirtieran: menos daños imputables a avenidas e inundaciones, mejor calidad del agua y productividad agrícola más elevada. En la subcuenca del río Desbaratado, después de tomar debidamente conocimiento del plan, la comunidad local, la industria y el comercio lo aceptaron y abrieron un fondo para la ordenación de la cuenca. Los 20 000 dólares EE.UU. que constituían el capital inicial se depositaron en la Fundación de Enseñanza Superior con un acuerdo que: garantizaba la aportación en contrapartida de 0,50 dólares EE.UU. por cada dólar donado. El Fondo, que ahora asciende a 30 000 dólares EE.UU., ha sido depositado en un banco comercial en el que rinde un 36 por ciento de intereses. El 70 por ciento de esa renta se dedica a financiar actividades del plan y el restante 30 por ciento se reserva para capitalización del fondo. El papel del Gobierno es estimular, capacitar personal para la formulación de proyectos de inversión, e influir con firmeza en los medios políticos en que se toman las decisiones pertinentes. Si un modelo de este tipo tiene éxito, contribuirá a crear un clima en que se facilite la aprobación de leyes o decretos que instituyan fondos especiales para financiar planes de ordenación integral de cuencas de alcance regional o nacional. impuesto toda la propiedad rural y urbana valorada en más de 100 000 pesos colombianos. |
Financiación internacional
La ayuda internacional sigue teniendo gran importancia para la ordenación de cuencas en América Latina. La Comunidad Económica Europea está financiando actividades de esa naturaleza en Costa Rica; la Agencia para el Desarrollo Internacional y la Organización de Estados Americanos ayudan a Guatemala; la FAO está apoyando financiera y técnicamente las actividades de Argentina, Bolivia, Colombia, Honduras y México; la entidad suizo de ayuda bilateral asiste a Bolivia y Ecuador, y el Japón interviene en Chile y Venezuela.
Cabecera de una cuenca en Costa ´Rica. Obsérvese la erosión más arriba y más abajo de la vivienda
Los directores consultados reconocieron la importancia de los fondos procedentes del exterior, pero opinan que es una solución interina. La financiación extranjera puede ser suficiente para estabilizar algunas de las cuencas más amenazadas, pero no puede garantizar servicios permanentes de conservación. Es necesario crear un organismo que, una vez terminado el proyecto, asuma el compromiso de no dejar que empeore de nuevo la situación.
De las respuestas recibidas se deduce que, en algunos casos, la insuficiente capacidad para proyectar y ejecutar proyectos de ordenación de cuencas hidrográficas crea una situación en que los países disponen de más fondos de los que son capaces de absorber.
También la comunidad bancaria internacional ha proporcionado fondos para trabajos de ordenación de cuencas, aunque en menor escala. El Banco Interamericano de Desarrollo está financiando estudios en Guatemala y Ecuador, y ha recibido de Venezuela una solicitud de ayuda para llevar a la práctica programas de ordenación en tres cuencas que merecen preferencia. Los préstamos para ordenación de cuencas, plantean los mismos problemas que suscitan los subsidios internacionales. En 1983 McGaughey y Gregersen hicieron notar que «hay mucha información técnica válida en el sector forestal, pero se utiliza poca para compilar los datos que necesitan las instituciones financieras, para evaluar las perspectivas de una inversión productiva de capitales en ese sector. Como resultado, es reducido el número de proyectos de interés para los bancos que en este momento tienen en estudio las instituciones internacionales de financiación.»
Contribución del sector privado a la ordenación de cuencas hidrográficas
Muchas de las respuestas recibidas contienen implícita la aportación que hace la población local con su valiosa participación. Por ejemplo, una de ellas de Colombia dice que «conviene hacer resaltar la labor realizada por la comunidad, ya que el hombre es el factor más importante para todos los planes de ordenación y conservación de cuencas hidrográficas.»
La contestación recibida del Paraguay, hace notar la necesidad de «estimular la organización de la población afectada por la degradación de las cuencas para que participe en las actividades de conservación y, sobre todo, en las que contribuyan a incrementar la producción agrícola». La contestación de Costa Rica recomienda la promoción de proyectos en pequeña escala con actividades múltiples.
Evidentemente, es preciso hacer esfuerzos por reconocer y cuantificar la contribución del sector privado y, concretamente, del pequeño campesino. El sector privado es - y deberá seguir siendo - uno de los pilares en que se apoya la ordenación de cuencas, especialmente cuando de ella se derivan claramente beneficios económicos y sociales.
La información reunida para preparar este artículo indica claramente que, a pesar de las graves dificultades con que se tropieza se está procurando idear nuevos artificios que prometan más éxito en el futuro. Se necesita creatividad, determinación y persistencia; además hay que encontrar la manera de hacer circular entre los diferentes países información apropiada.
Hay que demostrar que la ordenación de actividades productivas en las cuencas genera beneficios ambientales, económicos y sociales o, lo que es lo mismo, que los gastos en que se incurra para invertir el sentido de procesos de degradación ambiental y de negligencia social están perfectamente justificados, ya que equivalen a una inversión segura que rendirá indudables utilidades en el porvenir.
También se necesita ayuda de organizaciones internacionales que por su posición imparcial en la maquinaria internacional tienen autoridad para dar a conocer los casos más interesantes, para estimular medidas de acción en este terreno, y para crear un clima propicio para que los países de la región puedan manejar por sí mismos los programas referentes al fomento y conservación de las cuencas hidrográficas.
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Cuestionario EL FINANCIAMIENTO EN PROYECTOS DE ORDENACION Y MANEJO DE CUENCAS HIDROGRAFICAS 1. ¿Tiene su institución problemas actuales para el financiamiento de proyectos de manejo de cuencas? 2. ¿Qué instituciones están contribuyendo como fuentes de financiamiento a proyectos de ordenación de cuencas? Ejemplos: ministerios, empresas hidroeléctricas, gobernaciones, alcaldías, comunidades, etc. (Si es posible, indicar la orientación principal de la inversión.) 3. ¿Cuánta es aproximadamente la magnitud anual en $EE.UU. del aporte de cada institución, y cuánto representa esa contribución en porcentaje de la inversión total en manejo de cuencas? 4. ¿Qué tipos de trabajos o actividades se financian? (repoblamiento forestal, obras de conservación de suelos, construcción y mejoramiento de carreteras, diques y otras obras de control de torrentes, extensión forestal y/o capacitación en temas ambientales, prevención y lucha contra los incendios). 5. ¿Qué leyes, reglamentos o normas que incentiven u obliguen al financiamiento de este tipo de proyectos están Uds. aplicando? 6. Comente alguna experiencia interesante (positiva o negativa) que Ud. conozca respecto al financiamiento de proyectos de manejo de cuencas. 7. ¿Qué mecanismos o enfoques deseables se podrían aplicar para conseguir mayor financiamiento, ahora o en el futuro (origen gubernamental, privado o mixto; corto/largo plazo)? 8. ¿Existen proyectos de cierta magnitud ya elaborados que no han podido ser ejecutados por falta de financiamiento? 9. ¿Otros comentarios adicionales (problemas actuales, o cualquier otra sugerencia)? |
McGaughey, S.E. y Gregersen, H. eds. 1983. Forest-based development in Latin America. Wáshington, D.C., Banco Interamericano de Desarrollo.
