Proyectos de asistencia para el desarrollo forestal: ¿su evaluación revela todos los beneficios?

J.G. Laarman y A. Contreras H.

Para que sea posible sostener la ayuda a proyectos de desarrollo forestal es indispensable que reporten evidentes beneficios financieros, económicos, sociales y ambientales. Este artículo. estudia los informes redactados a la terminación de 28 proyectos ejecutados con financiación exterior y llega a la conclusión de que, en muchos casos, los métodos usados para evaluarlos fueron causa de que se subestimaran sus beneficios y, en particular, los no representados por utilidades financieras directas.

Jan G. Laarman es profesor de Ciencias Forestales en la Universidad del Estado de Carolina del Norte, EE.UU.

Amoldo Contreras H. es Oficial Superior de Montes del Banco Mundial.

La asistencia para el desarrollo forestal se incrementa rápidamente. Sólo en los cuatro años comprendidos entre 1984 y 1988 aumentaron en casi un 80 por ciento los fondos del exterior destinados a bosques tropicales. (véase el Cuadro 1). En la actualidad el total pasa de 1 000 millones de dólares EE.UU. anuales. El despertar de la opinión pública ante los peligros de la deforestación tropical es, sin duda, una de las razones. De todos modos, incluso ese relativamente grande incremento de la asistencia internacional es muy insuficiente. Según ha calculado la FAO, las finanzas destinadas a fomento forestal en condiciones razonables de capacidad de absorción oscilan entre 13 000 y 17 000 millones de dólares EE.UU. entre el momento presente y fines de siglo (FAO, 1987).

Las economías en desarrollo necesitan invertir caudales considerables en sus bosques, pero para sostener el ritmo de la inversión es preciso que los proyectos forestales sean atractivos por sus beneficios financieros, económicos, sociales y ambientales. Sin embargo, a pesar de que los proyectos forestales son «buenos» - se afirma explícita y se considera implícitamente - lo cierto es que hay poca información sistemática que lo demuestre.

Al hacer la apreciación previa a la aprobación de los proyectos se estiman sus utilidades financieras y económicas. Sin embargo, esas estimaciones tienen un elevado grado de incertidumbre porque consisten en pronósticos de precios, costos y actuación técnica y administrativa, hechos antes de que empiece a ejecutarse el proyecto. Además, la evaluación normal de un proyecto pocas veces puede tomar en cuenta con cierta precisión los beneficios ambientales y sociales, a pesar de que sus partidarios suelen dar por descontado que los proyectos forestales generan abundantes beneficios de ambos tipos. Lo que es más, con frecuencia se parte del supuesto de que los beneficios sociales y ambientales son tan importantes que constituyen la razón básica para invertir recursos en el sector forestal (p. ej., Fearnside, 1989).

Este artículo examina la rentabilidad y los efectos sociales y ambientales de proyectos forestales financiados por donantes multilaterales. El análisis se concentra en resultados posteriores a los desembolsos. En los proyectos forestales los desembolsos tienen lugar a lo largo de períodos de cinco a ocho años y el informe de terminación de los mismos se suele escribir uno o dos años más tarde, es decir, de seis a diez años después de iniciado el ciclo del proyecto. La perspectiva al cabo de esos seis a diez años permite, en general, evaluar bastante bien los éxitos y los fracasos. Las cifras correspondientes a utilidades financieras y económicas que se derivan de los informes de terminación del proyecto siguen siendo simples pronósticos (debido a que los ciclos de producción forestal son prolongados), pero son considerablemente más precisas que las estimaciones hechas al hacer la apreciación previa del proyecto.

La muestra de proyectos

Este artículo estudia la evaluación hecha después de acabado el desembolso de proyectos forestales financiados mediante donaciones o préstamos, de cuyos informes de terminación se disponía en el primer trimestre de 1989. Los donantes multilaterales a que se pidieron dichos informes son el Banco Mundial, el Banco Asiático de Desarrollo, el Banco Interamericano de Desarrollo, el PNUD y la FAO. Se recibieron y se examinaron en total 28 informes de terminación de proyecto y todos ellos formaron parte de este estudio.

La separación de los «proyectos forestales» de otros proyectos es bastante subjetiva, sobre todo cuando los proyectos tienen finalidades múltiples. El presente análisis excluye los elementos forestales de proyectos de desarrollo agrícola y rural, en vista de que, en general, son demasiado reducidos para que sea posible evaluarlos individualmente.

El Cuadro 2 clasifica los proyectos analizados por regiones y por finalidades. La dimensión de los proyectos oscila entre 4 y 378 millones de dólares EE.UU., como expresión de los costos acumulados hasta después de la terminación del desembolso del préstamo o crédito. En total esos 28 proyectos representan poco más de 1500 millones de dólares EE.UU., cantidad significativa de manera absoluta, pero modesta como parte de un gasto sectorial. Cuatro préstamos a tres países europeos se llevaron más de la mitad de los fondos (870 millones de dólares EE.UU.), aunque en Africa y Asia hubo mayor número de proyectos. Diez se financiaron exclusivamente con donaciones, mientras que el resto se financió con préstamos o con préstamos en combinación con donaciones.

Los primeros proyectos se remontan a fines del decenio de 1960 y los más recientemente terminados se iniciaron en 1 980. De ahí que el conjunto de proyectos estudiados se concentre en la «primera generación» de proyectos forestales, la mayor parte de los cuales entra en la categoría de desarrollo industrial de base forestal. Algunos proyectos, principalmente en Africa, se concentraron en leña y energía. Prácticamente ninguno de ellos estuvo orientado hacia la conservación de ecosistemas tropicales como objetivo principal Reforzar la capacidad institucional es un elemento accesorio de la mayor parte de los proyectos, pero no se mencionan separadamente las tasas de rendimiento correspondientes.

Tendrán que pasar varios anos antes de que sea posible evaluar como es debido la actual generación de proyectos de silvicultura social (Banco Mundial, 1986). No obstarte, la evaluación detallada de la primera generación de proyectos es un elemento de referencia para comparar el resultado de proyectos futuros. El actual análisis registra los resultados del pasado e implícitamente constituye una norma por superar en el futuro.

CUADRO 1. Asistencia e inversiones internacionales destinadas al desarrollo forestal en los trópicos, 1984-1988 (millones de dólares)

	1984 Nivel efectivo	1988 Nivel previsto
Organismos nacionales
Alemania	25	147,3c
Australia	3	5,3a
Austria	1	0,1
Bélgica	3	0,9
Canadá	45	75,1b
Dinamarca	10	29,3
España		0 9
Estados Unidos	70	82,7f
Finlandia	12	22,0
Francia	15	42,9
Irlanda	1	0,2
Italia		11,2d
Japón	13	26,0e
Noruega	5	12,6
Nueva Zelandia	3	4,1
Países Bajos	10	32,1
Portugal		0,1
Reino Unido	5	23,1
Suecia	35	57,9
Suiza	11	22,9
Comunidades de Europa oriental		35,0
Total parcial	267	631,7
Bancos de desarrollo
Banco Mundial	106	129,8
Banco Asiática de Desarrollo	30	75,0
Banco Africano de Desarrollo	5	1,0g
Banco Interamericano de Desarrollo	32	6,8h
Total parcial	173	212,6
Organismos internacionales
PMA	110	131,4
PNUD (proyectos ejecutados por la FAO, etc.)	28	24,9i
OIT		2,0
FAO	8	11,4
PNUMA	2	1,9
Unesco		1,8
ONUDI		2,8
Oficina de las Naciones Unidas para la Región sudanosaheliana		12,2k
Total parcial	148	188,0
Total general	588	1032,3

Fuente: Nota de la Secretaria: Reseña de la cooperación internacional para la silvicultura tropical, preparada en julio de 1989 para la novena reunión del Comité para el Desarrollo Forestal en los Trópicos. ^a Estas cifras pertenecen al año fiscal 1987/88: un dólar EE.UU. equivale a 1,33 de la moneda australiana. ^b Incluye tanto CIDA como CIID. ^cEl total incluye 85,4 millones de dólares EE.UU., todavía indeterminados. ^dEstadística aproximada. basada en valor del conjunto de proyectos forestales. ^eEstimación aproximada, basada en el supuesto de un aumento anual 12,5 por ciento desde 1986. ^fEstimación basada en Actividades forestales asistidas por la agencia para el Desarrollo Internacional de los EE.UU. (mayo de 1988), AOD. ^gEstimación aproximada. ^hLas cifras del campo de acción del PAFT son estimaciones aproximadas. ⁱDistribución proporcionalmente igual a la de la FAO. ^jEstimación basada en la listada proyectos del PNUMA. ^kEstimación basada en el conjunto de proyectos forestales de la ONURS, en el supuesto de que la duración media de un proyecto sea tres años.

En el sudeste de Asia reportaron la máxima rentabilidad dos actividades de extracción de trozas y de construcción de caminos

Tasas de rendimiento

El presente estudio toma en cuenta tanto las tasas de rendimiento financiero como las de rendimiento económico. En el análisis financiero se definen los beneficios por las utilidades monetarias procedentes de la venta o alquiler de las mercancías y servicios. Los costos están representados por el dinero que sale, principalmente para pagar mercancías o servicios. En el análisis económico, en cambio, se toma en cuenta lo que la sociedad pierde y lo que gana con la ejecución de un proyecto. Los costos se definen por el valor de las oportunidades a que se renuncia al dedicar los recursos al proyecto, en vez de usarlos de cualquier otro modo. Los beneficios se definen por el aumento de mercancías y servicios de que dispone la sociedad en su conjunto después de ejecutado el proyecto.

Es tan indispensable hacer el análisis económico como el financiero. El primero se necesita para reunir información sobre las posibilidades de que el proyecto aproveche de una manera económicamente eficaz los recursos de que dispone la sociedad. El análisis financiero es también necesario para obtener información sobre la entrada y la salida de fondos.

El Cuadro 3 resume las tasas de rendimiento financiero y económico (TRF y TRE respectivamente) en la apreciación previa y al terminarse el proyecto. En varios casos no se dispuso de la TRF, particularmente de los pequeños proyectos. Los equipos de evaluación consideraron que en los proyectos pequeños el resultado es demasiado experimental para ser sometido a pruebas comerciales de viabilidad.

En 17 casos, al terminarse el proyecto, las utilidades económicas fueron superiores a las utilidades financieras, y en dos casos fueron iguales. En ningún proyecto fue superior la utilidad financiera a la económica. El margen entre ambos tipos de utilidad fue del doble o aún más (ej. proyectos AF5, AS2, AS4 y AS6).

La gran diferencia entre los rendimientos económico y financiero no puede explicarse por los efectos externos ni por beneficios no relacionados con el mercado, ya que éstos no se incluyeron en los análisis realizados por los equipos de evaluación. Se explica más bien por la discrepancia entre los precios sombra (económicos) y los precios de mercado de los insumos y productos. Dos de los más importantes precios sombra (o de cuenta) son los de la mano de obra (insumo) y los de la madera en pie (producto). En los proyectos de plantación, la intensidad de trabajo es grande y su valor económico puede ser substancialmente inferior a la tasa salarial real en las regiones rurales donde hay un excedente estacional de mano de obra.

En cuanto al producto, los fondos procedentes de la venta oficial de madera en pie (bosques naturales o plantaciones) dependen muchas veces de precios fijados muy por debajo del costo de producción y del precio prevaleciente en el mercado de los países vecinos. De ese modo se subsidia a los concesionarios madereros y a los compradores, pero se reduce la entrada de fondos en la entidad pública propietaria. Varios proyectos forestales de esta serie han introducido reformas para lograr que aumenten los precios del producto, pero su éxito es dudoso, al menos por ahora. En muchos proyectos el precio de la madera en pie sigue siendo cosa del futuro, ya que los árboles todavía no están maduros y no podrán ser enviados al mercado más que después de 1990.

Debido al sesgo que puede tener la distribución de las tasas de rendimiento, muchas veces la mediana mide mejor que la media la tendencia central. A la terminación del proyecto la TRE mediana es considerablemente inferior a la TRE media (Cuadro 4) y pudiera ser más informativa como indicador. Las TRE superiores a 100 por ciento de los proyectos AS2 y AS6 son sospechosamente altas y exigen un examen crítico de la metodología. En ambos desempeñó un importante papel el precio de la madera y de la tierra, que puede exagerar el rendimiento económico si no se toman en cuenta los costos de sustitución.

CUADRO 2. Proyectos forestales evaluados, clasificados por regiones, objetivos, año de iniciación y nivel de financiación

Proyecto	Objetivo principal	Inicio (año)	Financiación (millones de $EE.UU.)
Africa
AF1	Plantaciones industriales	1968	23	(L)
AF2	Plantaciones industriales	1969	4	(L)
AF3	Plantaciones industriales	1974	20	(L,G)
AF4	Plantaciones industriales	1975	62	(L,G)
AF5	Plantaciones industriales	1976	8	(L)
AF6	Plantaciones industriales	1977	41	(L)
AF7	Plantaciones productoras de leña	1978	5	(G)
AF8	Plantaciones de prueba y recaudación de ingresos forestales	1978	18	(G)
AF9	Plantaciones productoras de leña	1979	9	(G)
AF10	Plantaciones productoras de leña y ordenación de bosques naturales	1979	9	(G)
AF11	Plantaciones industriales	1979	47	(L)
AF12	Plantaciones productoras de leña	1980	16	(G)
AF13	Plantaciones industriales	1980	77	(L)
Total parcial				399
Asia
AS1	Complejo integrado para la elaboración de la madera	1970	12	(L)
AS2	Extracción, transporte y elaboración	1974	43	(G)
AS3	Extracción, transporte y elaboración	1977	43	(L)
AS4	Plantaciones productoras de leña	1978	6	(L)
AS5	Plantaciones industriales y pequeñas explotaciones forestales	1978	11	(L)
AS6	Extracción, transporte y elaboración	1979	62	(G)
AS7	Rehabilitación de industrias forestales	1979	26	(L)
AS8	Plantación de manglares y creación de tierra	1980	11	(G)
AS9	Silvicultura agrícola y cotos forestales comunitarios	1980	48	(G)
AS10	Silvicultura agrícola y cotos forestales comunitarios	1980	76	(G)
Total parcial				338
Europa, Oriente Medio y Africa del Norte
EMENA1	Inversiones en silvicultura	1972	173
EMENA2	Fábrica de papel de periódico	1976	198
EMENA3	Complejo integrado pasta/papel	1976	378
EMENA4	Plantaciones industriales	1979	121
Total parcial				870
América Latina y el Caribe
LACA	Plantaciones industriales, extracción, transporte y elaboración	1979	36	(L)
Total, todas las regiones				1 683

Nota: P = Préstamo; D = Donación.

La apreciación previa y la evaluación posterior

El Cuadro 3 también pone de manifiesto la diferencia existente entre las tasas de rendimiento calculadas antes de ejecutar el proyecto y las recalculadas al evaluarlo a su terminación (después del desembolso). Sólo tres proyectos tuvieron en la evaluación final tasas de rendimiento superiores a las de la inicial. Fue así por haber alcanzado los objetivos de plantación antes de lo planeado y por el alza de los precios de la madera (AF1); por ser inferiores los costos de la plantación a los planeados, en combinación con el alza del precio de la madera (LAC1), y por haberse subestimado la superficie plantada y el precio de venta de la madera en la agrosilvicultura (AS9).

Los cálculos iniciales fueron siempre demasiado elevados, a veces por un margen substancial. La media aritmética de las TRF de los proyectos forestales en la apreciación inicial fue del 24,4 por ciento. Esa media se compara con el 7,9 por ciento de las estimaciones finales. Las cifras comparables para las TRE son 32,6 por ciento y 20,1 por ciento respectivamente. Eso quiere decir que los resultados fueron considerablemente inferiores a lo esperado, sobre todo en el aspecto financiero.

El sector forestal no es el único sector en que reina el optimismo. El informe del Banco Mundial de 1988 sobre realizaciones, refiriéndose esta vez a los 949 proyectos que habían sido examinados al darse la aprobación para su ejecución, y evaluados de nuevo al terminar, afirma que el grado de incertidumbre - y optimismo - que afecta a las estimaciones de las tasas de rendimiento económico deducido de la experiencia de los pasados 12 años, basta para justificar una investigación sistemática de las razones por las que las tasas de rendimiento económico al terminarse los proyectos difieren tanto de las que se esperaban al hacer el examen inicial. (Banco Mundial, 1988). El año siguiente se analizó otra serie de 187 proyectos y el Banco llegó a la conclusión de que ese año la diferencia entre tasas de rendimiento económico antes y después era algo mayor, a saber, 10,8 por ciento por término medio (Banco Mundial, 1989).

CUADRO 3. Tasas de rendimiento financiero y económico según la apreciación inicial y según la evaluación terminal

	Tasas de rendimiento interno
	Financiero			Económico
	Apreciación (%)		Terminación (%)	Apreciación (%)		Terminación (%)
Proyecto
AF1	10	(U)	>10	13	(U)	>13
AF2	NA	(C)	NA	11-12	(S)	11-12
AF3	10	(O)	6	13	(O)	7
AF4	NA	(C)	6-11	18-25	(O)	9-13
AF5	10	(O)	7	14	(S)	14
AF6	11	(O)	9	20	(O)	15
AF7	NA	(C)	NA	12	(O)	6
AF8	18	(O)	<1	NA	(C)	NA
AF9	NA	(C)	NA	20	(O)	15
AF10	NA	(C)	NA	9-11	(S)	7-10
AF11	NA	(C)	NA	12	(O)	10
AF12	NA	(C)	7	N	(C)	9-16
AF13	NA	(C)	5-10	12-13	(S)	10-14
AS1	NA	(C)	NA	29	(O)	Negativa
AS2	33	(O)	16	>100	(S)	>100
AS3	NA	(C)	<1	>100	(O)	41
AS4	18	(O)	11	41	(O)	22
AS5	25-105	(O)	4-5	2-103	(O)	4-5
AS6	14	(O)	9	>100	(S)	>100
AS7	100	(C)	NA	>100	(C)	NA
AS8	NA	(C)	NA	18	(S)	18
AS9	NA	(C)	13	12	(U)	19
AS10	13	(O)	11	17	(O)	16
EMENA1	33	(O)	6	NA	(C)	6
EMENA2	8	.(O)	5	16	(O)	15
EMENA3	10	(O)	5	14	(O)	8
EMENA4	NA	(C)	7	21	(O)	12
LAC1	13	(U)	14	15	(U)	17

Tasas de rendimiento de la apreciación inicial comparadas con las de la evaluación terminal:

Sobreestimada	(O)	12	14
Casi igual	(S)	0	7
Subestimada	(U)	2	3
Comparación imposible	(C)	14	4

Note: ND = No disponible.

Dimensiones del proyecto

Como indica el Cuadro 4, la media ponderada de las tasas de rendimiento no se diferencian mucho de las medias aritméticas. Eso implica que la dimensión del proyecto no tiene relación directa con su éxito o su fracaso. Habría que analizar un número mayor de proyectos para que tuviera sentido, desde el punto de vista estadístico, una comparación de las dimensiones.

Las tasas de rendimiento de cuatro grandes proyectos EMENA no parecen ser superiores a las del conjunto de todos los proyectos. Y lo que es más, los datos de 23 proyectos forestales ejecutados en Africa y Asia, no revelan relación alguna entre la dimensión y complejidad del proyecto y su rendimiento.

Comparación con proyectos no forestales

Las organizaciones multilaterales suelen tomar un rendimiento del 10 por ciento como divisoria entre el éxito y el fracaso. De acuerdo con ese criterio 19 de los 26 proyectos forestales quedan aprobados desde el punto de vista económico, pero sólo 6 de 20 aprueban desde el punto de vista financiero. Cabe calificar de simplista la aplicación de una sola divisoria para toda una serie de economías y tipos de proyecto, pero es conveniente para juzgar qué se puede esperar, como mínimo, de la asignación de los limitados recursos disponibles.

El Cuadro 5 indica que la TRE media del actual conjunto de proyectos forestales se sitúa cerca de la TRE media de todos los proyectos del Banco Mundial evaluados hasta la fecha. Además, la tasa de éxito de los proyectos forestales sobre la base de la TRE (19 de 26 proyectos) es grosso modo comparable a la tasa de éxito de todos los proyectos del Banco Mundial (552 de 708 proyectos). Por consiguiente, el sector forestal no parece ser ni más, ni menos, atractivo que otros sectores sobre la base de esta limitada comparación.

Repercusiones sociales

Cada día es mayor la atención que se presta al aspecto social de los proyectos de desarrollo. A pesar de eso, los informes terminales de los proyectos que analizamos no contienen sino información muy fragmentaria de sus efectos sociales. Cuando fueron planeados y ejecutados preocupaban menos que hoy día sus efectos, positivos o negativos; en muchos casos al planear el proyecto se estudió apenas superficialmente su dimensión social. El resultado es que no se han perfeccionado todavía procedimientos que permitan identificar y medir los efectos sociales, como ya se ha hecho con las metodologías ideadas para el análisis financiero y económico. De todos modos, existen algunos datos.

Distribución del empleo y del ingreso

Once de los 28 informes examinan los efectos del empleo. El Cuadro 6 muestra que la información no se ha normalizado y que con los datos existentes no es posible calcular equivalentes en empleo de tiempo completo. Además, los datos son excesivamente incompletos para poder hacer estimaciones del costo de inversión por cada empleo creado. Ninguno de los 28 proyectos presentó un análisis sociológico del empleo y del ingreso antes o después de ejecutado el proyecto.

Conflictos sociales

En varios de los proyectos parece evidente que en la apreciación previa del proyecto no se tomó debidamente en cuenta la escasez de tierra para cultivos de subsistencia. Eso condujo a problemas técnicos para obtener tierra suficiente, de la calidad deseada, para las plantaciones forestales, y a problemas sociales por la interrelación con los moradores de la tierra en cuestión. En un proyecto del Africa occidental (AF11) se alcanzó un ambicioso objetivo de plantación, e inmediatamente 2 400 familias se asentaron en la tierra recién plantada. En el Africa oriental (AF4) un proyecto tuvo que desalojar campesinos que habían empezado a cultivar tierra destinada a bosques.

CUADRO 4. Tasas de rendimiento económico y financiero a la terminación del proyecto

	Tasas de rendimiento interno
	Financiero (%)		Económico (%)
Medias	7,9	(20)	19,8	(26)
Medias ponderadas	6,9	(20)	18,0	(26)
Africa	7,6	(8)	11,6	(12)
Asia	9,8	(7)	47.3	(9)
EMENA	5,5	(4)	9,8	(4)
América Latina	14,0	(1)	17,0	(1)
Mediana	7,5	(20)	12,5	(26)

Nota: Las medias y las medianas se calculan en la mitad del intervalo cuando no se dan cifras correspondientes a puntos. Las estimaciones superiores al 100 por ciento se consideran como 100 por ciento a efecto de los cálculos. El número de proyectos figura entre paréntesis.

CUADRO 5. Distribución de los proyectos según su tasa de rendimiento económico (TRE) a la terminación del proyecto

TRE calculada mundial (%)	Proyectos forestales		Todos los proyectos del Banco
	N°	% del total	N°	% del total
Negativa	1	3,8	60	8,5
0,0- 9,9	6	23,0	96	13,5
10,0 -14,9	8	30,8	1 61	22,7
15,0 -19,9	7	26,9	1 47	20,8
20,0 - 29,9	1	3,9	147	20,8
30,0+	3	11,6	97	13,7
Totales	26	100,0	708	100,0
TRE Medía ponderada:	17,9%		17,8%

Fuentes: Cuadro 3 y Banco Mundial, 1987, Twelfth annual review of project performance results Cuadro 1.11 del Apéndice, Wáshington, D.C., Departamento de Evaluación de las Operaciones.

Los informes que evalúan dos de los primeros proyectos de silvicultura social terminados en el Asia meridional (AS9, AS10) suscitan toda una serie de interrogantes. En primer lugar, sostienen que no se había determinado, más que si acaso vagamente, la manera de distribuir los beneficios de las plantaciones comunitarias. Participaron muchos menos campesinos de lo esperado al hacer la apreciación previa del proyecto. Acusan a funcionarios forestales del gobierno de favorecer la plantación privada por parte de los mayores terratenientes para abastecer a grandes industrias madereras. Otra queja es que se había destinado a plantaciones buena tierra de cultivo.

Repercusiones ambientales

La documentación sobre repercusiones ambientales es escasa y superficial. Los proyectos examinados se concibieron durante un período en que se prestaba mucha menos atención que hoy a la protección del medio ambiente. Los informes de apreciación y de evaluación tendían a examinar las repercusiones ambientales únicamente cuando en el primer plano de la adopción de decisiones se planteaban problemas consabidos (Banco Mundial, 1987). A pesar de la carencia de análisis sistemático, los informes sugirieron algunos comentarios.

Repercusiones positivas

Los proyectos industriales relacionados con pasta y papel (EMENA 2, EMENA 3) procuraron moderar sus desagües y las amenazas al ambiente. Los informes explican cómo se eligieron el emplazamiento de la fábrica y las técnicas usadas para tener en cuenta el curso de las aguas fluviales, la distribución de los pobladores y la economía de los alrededores. Se había planeado una técnica química pero se adoptó un procedimiento mecánico al reconocer que el río era poco caudaloso. En otro caso, para no perjudicar al turismo y al ambiente, se construyó la fábrica en otra provincia, lo cual fue causa de un retraso de dos años, y de que los costos excedieran, con mucho, de lo programado.

Sólo se analizaban los aspectos ambientales cuando se planteaba algún problema de reconocida trascendencia, por ejemplo en las fábricas de pasta y papel

Varios proyectos forestales han tenido efectos positivos porque, con ocasión de ellos, se formularon pautas para el mejor uso de la tierra, o normas para la protección de bosques y pastizales, o se demostraron técnicas nuevas. Por ejemplo, EMENA 4 no consiguió su objetivo principal, pero demostró con éxito técnicas para la reforestación de laderas erosionadas, para limitar las pérdidas debidas a incendios, para mejorar normas en el pastoreo, así como para construir obras de fábrica en la corrección de torrentes. Es significativo que ninguno de esos aspectos fuera contabilizado al hacer los análisis financiero y económico del proyecto.

Algunos proyectos en zonas áridas del Africa occidental (AF7, AF10) tenían por objeto la producción de leña y de postes. Según los informes terminales, el primero de ellos desempeñó un «importante papel catalítico» y ha servido para «crear conciencia de la materia forestal». El segundo tuvo como «importantísimo resultado» reducir el ritmo a que se extrae leña de dos reservas muy amenazadas de agotamiento. También se atribuye a este proyecto la creación de microclimas favorables a la producción agrícola en zonas adyacentes a dichas dos reservas.

Varios proyectos de plantación crearon reservas naturales en zonas en que se había propuesto plantar árboles. Uno de ellos, en la parte húmeda del Africa occidental (AF8), dio lugar a que en el seno del departamento forestal se instituyera una sección de parques nacionales y fauna silvestre y a que, poco después, se creara el primer parque nacional. Un proyecto de plantación en Africa oriental (AF4) contribuyó a la creación de una reserva que el gobierno redujo poco después de 10 000 ha a 4 000 ha para no restar demasiada tierra a la producción agrícola.

El principal objetivo de un proyecto de plantación de manglares en el Asia meridional (AS8) era proteger la costa contra vientos y marejadas y consolidar tierra que pudiera servir posteriormente para la agricultura. El proyecto plantó casi todo lo que se había propuesto y, por consiguiente, alcanzó casi todos los objetivos ambientales. No obstante, el informe redactado al apreciar el proyecto decía que la ausencia de datos sobre sedimentación, consolidación, etc., implica que el proyecto deberá justificarse sólo sobre la base de los productos forestales. En consecuencia, el análisis económico y financiero ni siquiera tomó en cuenta los principales beneficios que se esperaban del proyecto.

Repercusiones varias

De los 28 proyectos que aquí examinamos sólo uno (EMENA 1) encontró verdadera oposición de organizaciones ambientales. Una asociación para la protección de la naturaleza, junto con otra organización conservacionista reprochó al gobierno las repercusiones de la construcción de carreteras, en las turberas, en la fauna y en lagos y lagunas. En respuesta, el donante multilateral y el gobierno nacional convinieron en reservar algunas turberas para protección sin tomar en cuenta los demás aspectos. Finalmente ambas organizaciones quedaron satisfechas.

Al hacer la evaluación de un proyecto casi nunca se tomaban en cuenta las repercusiones de la construcción de caminos sobre el medio ambiente

La elección de las técnicas para el manejo de troncos ha suscitado numerosas objeciones. Por ejemplo, un proyecto en el sudeste de Asia (AS2, AS6) incrementó la extracción de troncos adoptando el transporte por carretera, en vez del fluvial. Los evaluadores del proyecto mantienen que los elefantes causan menos daños al bosque que la extracción mecanizada pero, al mismo tiempo, expresan el temor de que si se intensifica la captura de elefantes, se amenaza de desaparición a una población ya decadente. El uso de camiones en lugar de balsas para el transporte de troncos permite cortar un mayor número de especies que no floten, pero la explotación de especies distintas de la teca representa un peligro para la selva. Además, el método que fomenta el proyecto, permite cortar árboles todavía verdes, y causa más daños a los restantes en pie que el método tradicional de cortar sólo árboles de cierto diámetro. No es, pues, fácil determinar qué repercusiones son más tolerables.

También se han discutido las técnicas usadas al desmontar tierra para plantaciones. En el Africa occidental húmeda (AF8, AF11, AF13), se recurrió al desbroce mecánico con resultados varios. En dos de esos proyectos la compactación del suelo y la lixiviación fueron causa de que los árboles plantados crecieran despacio y de excesiva concurrencia de vegetación indeseable. Posteriormente, siempre que se consideraron inadecuados los métodos mecánicos, se adoptaron métodos manuales para el desmonte.

En su mayor parte, los proyectos de plantaciones industriales - han manejado incompleta y superficialmente los aspectos ambientales, dando por supuesto que las repercusiones son benéficas. Por ejemplo, el informe terminal de AF1 afirma que puede decirse sin temor a equivocarse que el proyecto desempeñó satisfactoriamente las funciones protectoras y de recreo propias de los planes de repoblación en gran escala. Otro informe, también de Africa (AF3), se limita a decir que la cubierta arbórea reduce la erosión y mejora a la vez la fertilidad del suelo y su capacidad para retener agua.

No obstante, otros varios informes redactados años más tarde (también sin documentarlo) mencionan que la plantación de árboles puede haber sido más dañina que beneficiosa. Los informes de evaluación terminal de proyectos de silvicultura comunitaria en el Africa oriental y en el sur de Asia (AF9, AS9, AS10) expresan dudas acerca de la conveniencia de plantar eucalipto. Otro informe (AS6) comenta que las plantaciones de teca son vulnerables a los insectos y enfermedades, y a erosión del suelo. Todavía otro proyecto del Africa occidental húmeda (AF13) concluye ambiguamente que no está claro si las plantaciones son un costo o un beneficio ecológico.

Evidentemente, se han hecho plantaciones en una gran variedad de emplazamientos de muy distintas condiciones vegetativas previas. En numerosos proyectos (AF2, AF3, AF4, AF7, AF9, AF11, AS4, AS5, AS9, AS 10) la rivalidad con la agricultura fue intensa. Los levantamientos hechos para delimitar las áreas destinadas a la plantación de árboles, y no a otros usos, no fueron siempre suficientes. Por ejemplo, el proyecto AF4 preveía una clasificación de tierras según sus aptitudes, pero por diferentes dificultades nunca se llegó a hacer. Como resultado, se plantó en mucha tierra con posibilidades para el cultivo.

Algunos proyectos (AF8, AF13, AS4) eliminaron bosques naturales para hacer lugar a plantaciones industriales. Significativamente, los informes terminales sugieren que esos bosques ya habían sido talados, o de otro modo alterados, en diversa medida. Uno de esos proyectos tenía por objeto plantar un pinar en lugar de una selva natural de la región húmeda del Africa occidental, pero no consiguió que los pinos se desarrollaran satisfactoriamente (AF8). En otro caso se desmontaron algunas zonas poco apropiadas, destruyéndose cierta extensión de hábitat de la fauna silvestre (AF13).

Enseñanzas e implicaciones

La revisión de esta primera generación de proyectos forestales financiados multilateralmente ha revelado que al principio se apreciaron incompleta y superficialmente las repercusiones sociales y ambientales. Se introdujo en cambio, la cuantificación sistemática de las tasas de rendimiento financiero y económico.

Los resultados muestran que la distribución y tendencia central de las TRE de los primeros proyectos forestales tienen, más o menos, la misma forma que las TRE de los proyectos de otros sectores. Con los datos aquí manejados, es difícil argumentar si los proyectos forestales se han comportado mejor o peor que este conjunto de proyectos.

Tal vez esta afirmación decepcione a los críticos de los primeros esfuerzos hechos en materia forestal, que acusan a los bancos de desarrollo de no haber concebido bien y de haber ejecutado mal los proyectos. El resultado pudiera también dejar perplejos a los expertos forestales más entusiastas, que se aferran a la doctrina de que el sector forestal es inherentemente más atractivo que otros sectores para el desarrollo.

Con respecto al rendimiento financiero, la media y la mediana de las TRF quedan por debajo de la divisoria que es el 10 por ciento. Los evaluadores de proyectos tienden a hacer resaltar cada vez en mayor medida los costos y beneficios sociales, poniéndolos por delante de los costos y beneficios financieros, de modo que la elevada utilidad financiera no es con frecuencia todo el objetivo per se. Sin embargo, los proyectos en que el flujo de fondos es inferior al normal, siempre necesitan subsidios del exterior. Y en momentos en que el endeudamiento y las políticas de austeridad son generales, es difícil justificar la concesión de subsidios, salvo en condiciones excepcionales.

Integración de los análisis social y ambiental con el análisis económico

Para conseguir una perspectiva certera de los proyectos forestales es indispensable analizar bien los efectos ambientales y sociales e incorporar dicho estudio al análisis económico de los mismos. En primer lugar habría que calcular costos y beneficios siempre que los valores ecológicos estén en cuestión. No obstante, siguen sin resolverse muchos problemas de valoración y metodología. Hay que cruzar todavía muchas fronteras conceptuales y que hacer mucho trabajo teórico. Además, en la economía de los recursos naturales la cuantificación ni es, ni podrá ser nunca, muy precisa. De todos modos, no por eso está justificado abstenerse de recurrir a aproximaciones y estimaciones con base en lo que por ahora se sabe.

Retrospectivamente, los informes terminales de proyectos forestales revisados hasta ahora revelan grandes lagunas en la valoración del costo de sustitución de la tierra, en la evaluación de los productos no comerciables, en el enlace de las condiciones de una cuenca con su productividad agrícola, en identificar y valorar los beneficios recreativos, en cuantificar los costos del agotamiento e identificar las repercusiones sobre diferentes grupos socioeconómicos, y en otros numerosos aspectos. Por falta de este tipo de análisis se subestima considerablemente lo que se podría conseguir, se deforma la perspectiva con que se juzga qué proyectos son deseables y cuáles indeseables, y se explica en parte porqué los proyectos forestales no parecen generar más TRE que el promedio de todo el conjunto de proyectos. Muchos de los productos y servicios del bosque no llegan al mercado, y no tomarlos en cuenta implica evidente subestimación por estrechez de miras.

Recientemente, los economistas y los especialistas en recursos naturales se han empezado a preocupar de idear conceptos analíticos y métodos de evaluación pertinentes para los tipos de proyecto que suelen presentarse en el sector forestal (Spears, 1985; Anderson, 1987; Gregersen et al., 1987; Grut, 1987 y 1988). Cuando se aplican esos métodos de análisis - incluso a los proyectos de la primera generación resulta evidente que los primeros y los máximos beneficios con frecuencia no están en la madera, sino más bien en la coproducción indirecta (Anderson, 1987).

Corresponde ahora aplicar siempre esa manera de pensar al identificar, preparar, apreciar y evaluar sobre el terreno los proyectos. El obstáculo no está en el saber, sino en el hacer.

Normas para incrementar el flujo de fondos

Por otra parte, si en lo que verdaderamente fracasaron los proyectos forestales fue en la generación de suficientes utilidades netas directas, ningún tipo de economía ambiental podrá poner remedio. Si éste fuera el caso, los proyectos forestales tendrían que generar un mayor flujo de fondos en virtud de cambios de política o de otra naturaleza. Así parecen haberlo entendido los bancos de desarrollo (Banca Mundial, 1986). Los principales problemas son el precio de los plantines y los costos de distribución, en silvicultura comunitaria; la disponibilidad de crédito y sus condiciones, en todo lo forestal; y los costos de la extensión y de la asistencia técnica financiadas con fondos públicos, en todo el sector. Por un lado, la mayoría de las organizaciones forestales no ha fomentado orientaciones a la inversión (McGaughey y Gregersen, 1983). Por otro lado, en la actual situación es difícil subir precios, rebajar subsidios y contrariar a potentados de la industria privada. Además, ideas como la «captura de ingresos» exceden de la idea de los límites que las organizaciones forestales suelen tener del campo de acción de su sector. Algo de lo que se ha escrito recientemente sobre política de precios de la madera (Repetto y Gillis, 1988) señala a nuestra atención la enorme magnitud de las finanzas que se ventilan y sugiere que una verdadera reforma podría hacer toda la diferencia desviando el flujo de fondos hacia los propietarios del recurso. Este resultado es alentador, ya que evidentemente los proyectos de desarrollo forestal y, en particular, los financiados con préstamos del exterior, tendrán que generar y capturar más utilidades netas so pena de ser postergados en la liza de la asistencia al desarrollo.

Inversiones en capital humano

La debilidad de las instituciones es una característica destacada de los proyectos de desarrollo que fracasan. A la mayor parte de los proyectos aquí examinados se incorporaron elementos para fortalecer las instituciones. Sin embargo, los informes terminales prestan bastante más atención a las realizaciones físicas que a las cualidades o defectos particulares del personal. Esto es muy comprensible dada la delicadeza de este tipo de problemas. De todos modos, los proyectos forestales del porvenir tendrán que encontrar la manera de aprovechar las cualidades especiales de las personas más capaces, llenando como puedan las lagunas que queden donde no haya bastantes

Bibliografía

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