M.R. de Montalembert
Marc René de Montalembert est chef du Service de la planification et des institutions forestières au Département des forêts de la FAO.
Opposer la conservation des ressources forestières et leur utilisation rationnelle pour le développement est un faux dilemme, mais leur complémentarité ne va pas de soi non plus. Il appartient aux nouvelles orientations de politique forestière d'organiser cette complémentarité et de résoudre le conflits en vue du seul et ultime objectif de mobiliser pleinement le potentiel forestier pour un développement durable. Un processus démocratique de concertation est nécessaire pour encourager une large participation de tous les groupes d'intérêt à l'élaboration des réponses forestières aux nécessités du développement.
L'attention dont la question forestière est maintenant l'objet résulte en partie de la perception des échecs ou des dangers des orientations du développement suivies jusqu'à présent, dans un monde marqué par les déséquilibres de répartition des populations et des ressources et par une pauvreté et des tensions socio-économiques croissantes. Elle reflète aussi une prise de conscience nouvelle du rôle multiple que joue et que devra continuer à jouer dans le développement une ressource renouvelable aussi importante que la ressource forestière, à condition d'être gérée de façon efficace et durable. Elle traduit enfin la diversité des intérêts manifestés par des cercles plus larges de l'opinion publique et des milieux politiques.
Cette perception nouvelle du rôle des activités forestières dans le développement, ainsi que le débat politique et public qui l'entoure, a des implications majeures pour l'élaboration de politiques forestières adaptées aux défis des années 90. Ces politiques doivent répondre aux attentes de la société et refléter l'évolution des grandes fonctions économiques, sociales et environnementales que remplissent les ressources forestières face aux exigences d'un développement équitable et durable: cette évolution sera rappelée de façon succincte dans la première partie de cet article. L'analyse de cette évolution permet de mieux appréhender les questions majeures sur lesquelles doit porter la réorientation des politiques forestières, et qui feront l'objet de la deuxième partie de l'article. Enfin, en conclusion, seront évoquées les implications profondes des politiques forestières rénovées dont cet article se veut l'avocat.
Durant les années 80, le secteur forestier a confirmé largement son importance économique, donnant lieu à des flux substantiels d'activités et de richesses qui débordent les grandes industries mécaniques et chimiques traditionnelles du bois. Mais cela a été quelque peu estompé par une prise de conscience nouvelle de l'importance sociale des activités forestières, en particulier pour les couches moins favorisées des populations rurales dans les zones les plus marginales. Simultanément, la dégradation ou la destruction des ressources forestières aussi bien dans les zones tropicales que tempérées, même si pour des raisons diverses, a suscité des préoccupations croissantes. En ce début des années 90, il est essentiel d'encourager une vision équilibrée du rôle des ressources forestières et de leurs fonctions économique, sociale et environnementale dans le développement; cette vision doit se baser sur une appréciation objective de leurs réalités et de leur complémentarité en l'état actuel de nos connaissances.
La fonction économique
La production mondiale de bois rond a continué de croître au rythme annuel de 1 pour cent et a dépassé 3,4 milliards de m³ en 1989, dont plus de la moitié est constituée de bois de feu. Les tableaux la et lb montrent la répartition de la consommation de produits forestiers entre pays développés et pays en développement.
Près des trois quarts de la production et de la consommation de bois d'œuvre et d'industrie sont concentrés dans la zone tempérée nord; s'y ajoutent les 7 pour cent de la zone tempérée sud. Les pays tropicaux, avec plus de la moitié de la ressource, ne représentent qu'un cinquième de la production mondiale. Le commerce mondial de produits forestiers industriels est largement dominé par l'Europe et l'Amérique du Nord dont les exportations en 1989 ont atteint 70 milliards de dollars U.S. sur un total mondial de 91 milliards. Les exportations des pays tropicaux ne dépassaient pas 12 milliards.
Les études de projection réalisées aussi bien par la FAO (CEE/FAO, 1986) que par les pays eux-mêmes (CEE/FAO, 1989; CEE/FAO, 1990) ou par des groupes d'études tels que l'Institut international pour l'analyse des systèmes appliqués (IIASA) (Nilsson, Sallnas et Duinker 1990) et Resources for the Future (Sedjo et Lyon, 1990) prévoient une poursuite modérée de la croissance de la consommation pour l'ensemble des pays industrialisés. Quels que soient les écarts et les incertitudes dans les taux de croissance envisagés, l'important pour les politiques forestières est qu'aucune de ces études ne prévoit de modification profonde dans les marchés des principaux produits forestiers industriels.
Dans les pays en développement, la consommation par habitant de bois rond industriel était le dixième de celle des pays industrialisés à la fin des années 80. La production de sciages est de loin l'activité la plus importante, liée à la construction que stimule la croissance démographique et l'urbanisation. Soutenue par l'arrivée de 1 milliard de personnes supplémentaires durant les années 90, et partant d'un bas niveau, la consommation de tous les produits forestiers industriels devrait continuer à croître au taux de 3 pour cent par an d'ici à l'an 2 000. Le commerce devrait se développer beaucoup plus entre pays en développement qu'entre ceux-ci et pays développés.
Le bois de feu et son dérivé, le charbon de bois, méritent une attention spéciale. Ils constituent 80 pour cent de la consommation totale de bois dans les pays en développement; près de 2 milliards de personnes, soit la très grande majorité des ménages ruraux mais aussi des petites industries rurales, utilisent le bois comme principale source d'énergie. La consommation de bois de feu devrait continuer d'augmenter au rythme de 1,7 pour cent par an. Pourtant, les politiques tant énergétique que forestière des pays en développement négligent trop souvent cet élément essentiel de l'économie domestique quotidienne comme du bilan énergétique national.
La fonction sociale
Les statistiques forestières conventionnelles couvrent la fonction macro-économique et ignorent la contribution considérable de la ressource forestière (forêt, arbres et arbustes) à l'économie rurale locale. Dans nombre de pays en développement, cette contribution est critique pour la subsistance, et parfois la survie, des populations rurales les plus pauvres. Dans son rapport de 1990 sur la pauvreté, la Banque mondiale présente des exemples significatifs de situations de pauvreté rurale (voir tableau 2). On remarque que dans la majorité de ces pays la ressource forestière est importante. Pourtant, les activités forestières ont traditionnellement privilégié la contribution à la croissance économique tout en négligeant les situations de pauvreté rurale qui les entouraient.
Les résultats d'enquêtes récentes dans des situations très diverses ont illustré à quel point les activités forestières font partie intégrante des stratégies de sécurité alimentaire des populations rurales (FAO, 1989). Les exemples sont trop nombreux et la dépendance vis-à-vis des aliments sauvages est trop souvent liée aux situations de pauvreté pour que l'importance de la forêt comme source directe d'aliments et de médicaments puisse encore être ignorée. Les études ont aussi mis en évidence l'étendue du savoir traditionnel, en particulier celui des femmes dont la responsabilité est prépondérante dans la santé et l'alimentation du ménage. Les implications possibles de tout projet forestier sur cette fonction doivent donc être systématiquement examinées.
Encore plus important que la production directe d'aliments est le rôle de la forêt et des boisements champêtres dans la création d'emplois et de revenus (FAO, 1987). Des millions de foyers ruraux à bas revenus ou sans terre tirent de la récolte, de la transformation et de la vente de produits de la forêt des revenus essentiels, qui souvent permettent la soudure durant les périodes creuses ou difficiles de l'activité agricole.
Un autre aspect significatif est la place croissante de l'arbre dans l'évolution de nombreux systèmes agraires traditionnels (FAO, 1990a, c). Lorsque sous la pression démographique l'espace se fait plus exigu, que les jachères se raccourcissent voire disparaissent et que le morcellement diminue la taille des exploitations, les agriculteurs modifient leur stratégie pour l'adapter à l'évolution de leurs ressources. Dans un nombre remarquable de cas, on a pu observer une évolution des stratégies vers une intégration de la culture d'arbres permettant de diversifier et d'intensifier la productivité de l'exploitation tout en tenant compte des disponibilités de terre et de travail. On assiste alors à un renforcement du rôle de l'arbre dans les stratégies des petits agriculteurs; cela conduit à une multiplication de la présence d'arbres qui compense l'expansion et l'intensification de l'agriculture dans des paysages où la forêt est de plus en plus absente.
TABLEAU 1a. Consommation des principaux produits forestiers en 1989 (en millions de m³)
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Produit développés |
Monde |
Pays développées |
Pays en développement |
|
Bois de feu |
1 785 |
268 |
1 517 |
|
Bois ronds d'œuvre et d'industrie |
1 683 |
1 288 |
395 |
|
Sciages |
502 |
389 |
113 |
|
Panneaux dérivés du bois |
129 |
113 |
16 |
|
Papiers et cartons 1 |
230 |
189 |
41 |
1 En millions de tonnes.
TABLEAU 1b. Consommation des principaux produits forestiers par millier d'habitants en 1989 (en millions de m³)
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Produit développés |
Monde |
Pays développées |
Pays en développement |
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Bois de feu |
342 |
216 |
382 |
|
Bois ronds d'œuvre et d'industrie |
323 |
1 036 |
100 |
|
Sciages |
96 |
313 |
29 |
|
Panneaux dérivés du bois |
25 |
91 |
4 |
|
Papiers et cartons 1 |
44 |
152 |
10 |
1 En millions de tonnes.
On ne saurait trop souligner la réorientation majeure des politiques forestières que doit entraîner la reconnaissance de l'importance des activités forestières pour la subsistance et le développement des populations rurales, en particulier dans leur sécurité alimentaire et le soulagement de la pauvreté rurale. Il n'est pas suffisant de «faire» participer les populations aux bénéfices des activités forestières. Il faut donner à ceux dont l'existence dépend de ces activités la possibilité d'intervenir dans leur conception en fonction de leurs connaissances et de leurs besoins, celle de les gérer suivant leurs propres modalités, celle d'avoir accès aux ressources nécessaires, celle d'être reconnus comme acteurs et propriétaires des fruits de leur travail. Il ne s'agit plus d'amener les populations à participer bon gré mal gré, mais de renverser la relation et de se faire leur partenaire pour coopérer avec elles et appuyer leurs initiatives.
La fonction vis-à-vis du milieu ambiant
La reconnaissance de l'importance des services «écologiques» rendus par les ressources forestières n'a fait que croître avec la prise de conscience généralisée de la nécessité de maintenir le potentiel de développement pour les générations futures. Trois aspects essentiels retiennent l'attention compte tenu de leurs dimensions politiques: l'interaction entre la forêt et les autres utilisations des terres, la biodiversité et les ressources génétiques, et la modification du climat.
La FAO a estimé que, pour faire face aux besoins des populations des pays en développement, qui croîtront de 1 milliard de personnes dans les années 90, la superficie des terres en culture devra augmenter de 10 millions d'ha par an; une part importante devra être fournie par le transfert de terres actuellement couvertes de forêts. Un tel transfert doit être sélectif et organisé avec l'appui des forestiers. Mais trop fréquemment, des politiques de réforme agraire et de développement rural mal conçues, ou mal appliquées, conduisent à une expansion désordonnée de l'agriculture. Parallèlement, peu d'investissements sont effectués dans les forêts restantes que les responsables politiques ont souvent considérées comme une réserve de terres. Par contraste, dans les pays industrialisés, les excédents agricoles et la concentration de la production sur les meilleures terres conduisent à un transfert lent mais continu de terres de l'agriculture vers la forêt, souvent au bénéfice des fonctions de protection et de récréation. Dans les deux cas, les politiques forestières ont semblé jusqu'à présent plus enclines à la défense du statu quo qu'à l'initiative. De plus, elles se heurtent à l'absence quasi générale d'une approche intersectorielle raisonnée à l'utilisation de l'espace rural, qui favorise l'équilibre stable nécessaire à la permanence et à la gestion durable des ressources forestières.
TABLEAU 2. Indicateurs de pauvreté rurale
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Région/ pays |
Population rurale (pourcentage du total) |
Ruraux pauvres (pourcentage du total) |
Mortalité infantile rurale (pour 1 000 naissances) |
Accès des ruraux à une eau saine (pourcentage la population) |
Superficie boisée (pourcentage de du territoire) |
|
Afrique au sud du Sahara |
29,4 | ||||
|
Côte d'Ivoire |
57 |
86 |
121 |
10 |
18,5 |
|
Ghana |
65 |
80 |
87 |
39 |
35,7 |
|
Kenya |
80 |
96 |
59 |
2 |
6,4 |
|
Asie |
19,9 | ||||
|
Inde |
77 |
79 |
105 |
50 |
22,4 |
|
Indonésie |
73 |
91 |
74 |
36 |
62,6 |
|
Malaisie |
62 |
80 |
- |
76 |
58,9 |
|
Philippines |
60 |
67 |
55 |
54 |
36,0 |
|
Thaïlande |
70 |
80 |
43 |
66 |
27,7 |
|
Amérique latine |
47,6 | ||||
|
Guatemala |
59 |
66 |
85 |
26 |
36,0 |
|
Mexique |
31 |
37 |
79 |
51 |
22,8 |
|
Panama |
50 |
59 |
28 |
63 |
51,7 |
|
Pérou |
44 |
52 |
101 |
17 |
53,8 |
|
Venezuela |
15 |
20 |
- |
80 |
43,9 |
Source: Banque mondiale, 1990.
TABLEAU 3. Valeur de quelques produits forestiers non ligneux
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Pays |
Matière première (millions de dollars U.S.) |
Produit commercial |
Valeur |
|
Inde |
Feuilles de tendu |
Cigarettes bidi |
100/an |
|
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(Diospyros melanoxylon) |
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Indonésie |
Rotang |
Rotin pour meubles (en général non fini) |
211 en 1987 |
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(Calamus spp.) |
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Chine |
Gemme de pin |
Produits résiniers |
112 en 1986 |
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(Pinus massoniana) |
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Brésil |
Palmier babassu |
Fruits, huiles industrielles/alimentaires, charbon de bois, fourrage |
70 en 1984 |
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(Orbignya phalerata) |
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Soudan |
Gommier |
Gomme arabique |
55 |
|
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(Acacia senegal) |
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Afrique occidentale |
Karité |
Huile alimentaire |
18 |
|
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(Vitellaria paradoxum) |
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Un autre souci croissant concerne le maintien du capital de ressources génétiques et de leur diversité pour les besoins futurs du développement. La destruction incontrôlée et extensive d'écosystèmes forestiers particulièrement riches continue de causer d'irréparables dommages. Les solutions sont pourtant connues sinon appliquées. La conservation d'écosystèmes menacés et des ressources génétiques des espèces importantes passe par l'instauration effective de zones protégées et de réserves, et par leur insertion dans des plans d'aménagement du territoire qui offrent aux populations concernées des alternatives de développement. L'établissement de telles zones protégées est parfaitement compatible avec l'aménagement des zones forestières avoisinantes. Conservation et production peuvent être rendues complémentaires dans la mesure où l'aménagement et la récolte forestière sont organisés pour maintenir une certaine diversité biologique. De tels aménagements ne sont pas nécessairement complexes et coûteux. Des exemples en Malaisie ou en Inde, au Congo ou en Côte d'Ivoire, au Brésil ou au Pérou démontrent la diversité des solutions et la faisabilité de tels aménagements durables dans des conditions économiques, politiques et institutionnelles favorables.
Dans les pays industrialisés, les, problèmes liés à l'impact de la pollution atmosphérique sur les forêts constituent un signal d'alarme particulièrement préoccupant sur l'état de l'environnement. Les conséquences économiques risquent aussi d'être sérieuses; c'est ainsi que l'IIASA a évalué le manque à gagner à 25 pour cent de la récolte forestière en Europe centrale dans les 100 prochaines années si les niveaux de pollution atmosphérique demeurent inchangés (Nilsson, Sallnas et Duinker, 1990). Aucune solution ne sera possible sans une politique intersectorielle concertée.
Au-delà de l'émission de gaz carbonique due au déboisement par le feu, largement inférieure à celle de la combustion de combustibles fossiles, les relations entre les ressources forestières et le change ment climatique sont encore mal comprises (FAO, 1990b). D'une part, le réchauffement de l'atmosphère devrait accélérer la croissance des arbres dans certaines régions, mais il pourrait aussi entraîner des modifications des aires de distribution des espèces à des rythmes entraînant des difficultés d'adaptation. D'autre part, il est utopique d'envisager la plantation de centaines de millions d'hectares afin de fixer le carbone. Il semble beaucoup plus réaliste, et économiquement rentable, d'encourager un aménagement sylvicole plus intensif des forêts existantes, qui stimule leur croissance tout en maintenant leur diversité biologique: le carbone emmagasiné demeurera ensuite «piégé» dans la production de bois d'œuvre et d'industrie récolté et transformé en produits durables.
La complexité et l'interaction croissantes des différentes fonctions des ressources forestières posent un défi nouveau aux politiques forestières traditionnelles. Les aspects de conservation et de développement sont difficilement dissociables, mais ils ne vont pas nécessairement de pair. La gageure pour le secteur forestier durant la dernière décennie de ce siècle consiste à mobiliser les efforts pour trouver les meilleures réponses à des demandes simultanées et potentiellement conflictuelles touchant la stabilité du milieu, la croissance économique et la participation sociale. La fonction économique et celle vis-à-vis du milieu ambiant ont forcément un impact social. La question que posera tout responsable politique portera sur la façon de concilier les deux fonctions en vue d'un impact social positif maximal. Dans la perspective du développement, parmi les trois fonctions distinguées par l'analyse, la fonction sociale doit être la fonction de référence.
Les politiques forestières sont l'expression des orientations données par chaque gouvernement pour répondre aux besoins du développement socio-économique national.
Les politiques forestières évoluent donc dans un débat politique plus ample sur le processus complexe du développement et dans le cadre d'économies toujours plus intégrées interdépendantes. La conservation et le développement des forêts ne constituent pas un objectif en soi, mais un outil dans le contexte plus vaste des objectifs et priorités du développement national et international.
Les politiques forestières des années 90 doivent être repensées non seulement en raison de l'évolution des fonctions de la ressource forestière, mais aussi des éléments de réponses que les activités forestières peuvent apporter aux questions majeures du développement. Au-delà de la multiplicité des spécificités locales et nationales, six questions majeures semblent avoir le caractère général d'un dénominateur commun sur lequel les politiques forestières doivent se prononcer.
Implications pour les activités forestières de leur rôle comme élément indissociable du développement rural
L'analyse a montré le rôle des ressources forestières comme composante intégrale du développement rural au-delà de celui de pourvoyeur de matières premières industrielles. Ce rôle ne se limite pas aux forêts; il inclut toute forme d'intégration de l'arbre dans les systèmes de production agricole et pastorale. La composante forestière de l'économie rurale se distingue aussi par le fait qu'un capital important de connaissances techniques et technologiques est souvent enraciné dans le savoir traditionnel des populations locales. Les activités forestières se prêtent donc étroitement aux exigences d'un développement rural, autosoutenu, décentralisé, participatif.
Il est donc essentiel que les politiques forestières reconnaissent explicitement ce rôle et lui apportent un soutien et un encouragement actifs. Les implications sont multiples et l'on ne citera que les plus marquantes. Tout d'abord, par rapport aux politiques traditionnelles, il y a lieu d'assigner une priorité claire aux besoins des populations locales, particulièrement celles dont la dépendance vis-à-vis de la ressource forestière est la plus marquée. La préférence doit aller systématiquement aux espèces et aux types de produits et de services qui accroissent et diversifient l'apport forestier à l'économie locale. Les nouvelles politiques devront encourager l'aménagement à buts et fonctions multiples des ressources forestières dans une combinaison fortement influencée par les demandes locales. Les nouvelles politiques doivent aussi encourager activement la plantation d'arbres partout où celle-ci peut enrichir l'économie locale et reconnaître à celui qui plante le libre usage du résultat de son effort. Un exemple notoire est celui de la Chine qui, durant les années 80, a transféré 20 millions d'ha à 50 millions de foyers paysans en vue de l'établissement de petites fermes forestières et de boisements ruraux; 175 000 coopératives forestières se sont simultanément organisées.
Reconnaître le rôle des activités forestières dans le développement rural ne signifie pas écarter la production de matière première industrielle mais encourager systématiquement la production simultanée d'autres produits ligneux et non ligneux. Les politiques forestières doivent aussi associer la grande industrie traditionnelle et les petites industries locales, de façon à ajouter le maximum de valeur locale à la production. Ce faisant, les politiques forestières doivent encourager un accroissement systématique des retombées économiques locales.
Reconnaissance de la relation étroite entre gestion durable de la forêt et allégement de la pauvreté
Cette relation est particulièrement importante. Les populations vivant dans les forêts ou à proximité sont généralement parmi les plus pauvres: c'est l'absence d'un moyen de subsistance durable qui les amène à surexploiter ou à détruire les forêts. Mais la pauvreté est aussi la conséquence d'un déboisement trop souvent encouragé par des politiques d'expansion agricole mal conçues, qui ne remplacent pas la forêt par une utilisation productive durable. La pérennité des forêts passe donc par l'allégement de la pauvreté rurale.
La seule solution est de rendre, pour les populations concernées, la spéculation forestière plus attirante que toute alternative de destruction. L'action forestière doit donc aider les populations, en particulier les groupes les plus défavorisés, à développer une utilisation productive rationnelle de la ressource forestière qui, de ce fait, constitue la base d'une existence décente. Lorsque cette ressource est insuffisante, des terres dégradées peuvent être réhabilitées par des actions forestières conçues pour répondre aux besoins des plus pauvres: le Programme de développement des terres dégradées en Inde a ainsi pour objet le reboisement pour la production de bois et de fourrage essentiels à l'économie des plus pauvres (Gouvernement indien, 1990).
Ce lien entre gestion durable et allégement de la pauvreté a de nombreuses implications pour les politiques forestières. Cela signifie reconnaître les groupes pauvres dont la subsistance dépend de la ressource forestière et encourager des solutions modelées par cette dépendance. A ce titre, la nouvelle politique forestière de l'Inde, adoptée en 1988 (Gouvernement indien, 1988), est significative de l'attention accordée aux besoins des plus pauvres non seulement pour soulager leur pauvreté, mais aussi pour assurer la pérennité de la ressource forestière: des actions particulières en faveur des groupes tribaux les plus pauvres sont clairement indiquées; la production de bois de feu, de fourrage et de produits forestiers mineurs, d'une importance locale majeure, est spécifiquement encouragée ainsi que leur transformation par des coopératives où les plus défavorisés, en particulier les femmes, sont les acteurs principaux. Des résultats économiques importants ont déjà été obtenus et leur redistribution devrait assurer un impact durable sur la pauvreté.
Le rôle de la forêt et de l'arbre dans le développement durable
La sécurité alimentaire est la base d'un développement durable, et il est naturel que la dynamique de l'utilisation des terres lui obéisse. La référence historique européenne est appropriée. En Europe, la part des forêts a diminué au profit de l'agriculture jusqu'à ce que, à la fin du 19e siècle, l'amélioration de la productivité agricole dépasse la croissance démographique puis celle de la demande. La situation s'est renversée et la couverture forestière augmente maintenant régulièrement. On en est encore très loin dans le tiers monde où l'expansion horizontale de l'agriculture est et demeurera une nécessité et où une réduction de la couverture forestière est inévitable. Vouloir arrêter le déboisement relève probablement de l'utopie; par contre, tout doit être fait pour encourager un aménagement rationnel du territoire, qui reconnaisse le rôle de la forêt et de l'arbre dans les situations particulières où ils sont le plus à même de permettre un développement durable.
Quelles que soient les différences radicales de situations entre les pays industrialisés et ceux en développement, la démarche est identique: il s'agit d'identifier les situations à potentiel limité où l'option forestière est la meilleure sur la base de sa rentabilité économique, de son acceptabilité sociale et de la stabilité écologique à long terme. Ailleurs, en particulier là où domine l'agriculture, l'arbre, et non plus la forêt, joue souvent un rôle complémentaire important pour assurer la stabilité des ressources en eau et en sol.
L'évolution récente de la politique du Brésil vis-à-vis de sa forêt amazonienne est particulièrement significative, avec le lancement d'un zonage écologique, l'établissement de zones forestières à objectifs déterminés et l'arrêt des encouragements fiscaux au déboisement incontrôlé.
Ici encore, il est important que les politiques forestières s'efforcent d'accompagner les dynamismes à l'œuvre tout en recherchant la stabilité sans laquelle la durée requise pour l'investissement forestier ne peut être assurée. Les politiques forestières doivent encourager et soutenir la mise en œuvre d'options forestières dans les zones agricoles marginales et celles à potentiel limité. Elles doivent aussi favoriser les complémentarités et les convergences stratégiques avec le développement de l'agriculture et de l'élevage dans la recherche d'une utilisation harmonieuse, productive et durable de l'espace rural. Une telle approche doit reconnaître le rôle de l'arbre dans la gestion des ressources naturelles.
Récemment, les politiques forestières dans nombre de pays sahéliens, tels que le Sénégal ou le Niger, reconnaissent la nécessité de se démarquer de l'approche territoriale traditionnelle au classement forestier. L'incorporation d'éléments forestiers dans la gestion de terroirs villageois est encouragée, de même que la propriété par les collectivités locales des produits de forêts qu'elles ont elles-mêmes mises en valeur, et la propriété par les paysans des arbres qu'ils ont plantés.
Les politiques forestières doivent reconnaître dans les populations concernées l'interlocuteur et le partenaire essentiel, dans la prise de décision comme dans l'action. Cela nécessite plus de souplesse et plus de concertation dans l'application des politiques forestières. Pour être durable, toute solution devra être enracinée dans les réalités locales et s'appuyer sur un dialogue politique permanent avec les institutions publiques mais aussi privées qui agissent dans les divers domaines du développement rural.
La protection de la nature et la conservation des ressources génétiques
Les méthodes passées de gestion et d'utilisation des ressources forestières ont été critiquées pour avoir inconsidérément entraîné la modification des paysages et du cadre de vie, la dégradation d'écosystèmes complexes et vulnérables, la disparition d'espèces et la diminution du patrimoine génétique. La faisabilité d'aménagements forestiers pouvant conserver de façon durable ces fonctions a même été mise en question: pourtant, des méthodes «douces» sont techniquement possibles, mais leur efficacité économique et sociale requiert que les politiques forestières et leurs outils fiscaux leur apportent un appui affirmé.
Au Costa Rica, les efforts délibérés de conservation, qui ont débuté dans les années 70, ont conduit à mettre un cinquième de la surface du pays sous protection mais ont aussi contribué au développement d'un tourisme scientifique. Simultanément, la gestion durable de la forêt tropicale pour la production de bois d'œuvre a été encouragée.
Certains écosystèmes forestiers, tropicaux ou tempérés, sont uniques par leur situation ou par leur richesse génétique. Ils doivent être conservés intacts dans l'intérêt général: la communauté internationale doit être solidaire des coûts impliqués. Une simple compensation financière est cependant insuffisante car on n'achète pas à un pays le droit souverain d'utiliser ses propres ressources. Une véritable politique de coopération internationale doit appuyer des alternatives de développement hors des zones à conserver, en contrepartie de leur protection. Cette action internationale liant conservation et développement est trop importante pour être laissée au bon vouloir individuel; elle justifie amplement un accord international fixant les obligations de tous. Le problème dépasse largement celui de la constitution d'un réseau mondial d'aires protégées et il ne peut être dissocié des fonctions globales de la forêt à échelle nationale, régionale et planétaire. Un accord international devrait s'appuyer sur un fonds pour financer les actions de conservation et celles de développement complémentaires. Une telle idée a été lancée par le Directeur général de la FAO en 1990 et est actuellement à l'étude.
Il y a encore beaucoup à faire pour incorporer ces aspects de conservation dans les politiques forestières. Au minimum, les politiques forestières doivent appuyer activement le recours systématique dans les forêts naturelles aux techniques sylvicoles «douces» qui incorporent les aspects de conservation de la nature et des ressources génétiques dans une gestion à objectifs multiples de la ressource. Elles doivent aussi encourager le dialogue entre groupes aux opinions et intérêts parfois divergents quant au rôle des forêts, et en cas de conflits permettre les arbitrages.
Le développement de la production et des industries forestières
Le débat en cours sur le rôle des forêts dans l'équilibre du milieu naturel ne peut faire oublier que le développement ne sera durable que dans la mesure où il aura une assise économique solide; la ressource forestière est et restera une très importante source renouvelable de matière première. Un souci constant des politiques forestières devra être d'améliorer l'efficacité économique du secteur dans sa fonction de production et dans le développement des activités de transformation industrielle.
A une période marquée par la privatisation et par le rôle incitatif et directeur reconnu au marché, le rôle des acteurs dans la production forestière doit être réexaminé. Les propriétaires publics ou privés ont un intérêt particulier à ce que la gestion de la ressource leur procure le maximum de profits sous forme de revenus financiers, essentiellement fournis par la production de bois industriel. La performance du secteur sera conditionnée par la capacité des techniciens et des gestionnaires d'engendrer des niveaux élevés de revenus et de réinvestir dans le maintien ou l'accroissement de la production. Les politiques de prix et de rémunération du producteur forestier, ainsi que les politiques fiscales et de crédit, sont autant d'instruments importants dont l'efficacité doit être constamment vérifiée et comparée aux conditions d'investissement dans d'autres secteurs concurrents.
En Europe, on associe de plus en plus rôle protecteur et rôle récréatif de la forêt
Simultanément, les politiques forestières doivent encourager la symbiose entre les fonctions de production et de protection. Cela n'est pas toujours aisé en Amérique du Nord et en Europe de l'Ouest où un important débat public est en cours sur la distinction entre forêts de protection et de récréation et forêts de production. La nouvelle législation forestière suisse accorde une importance beaucoup plus grande que par le passé aux aspects de protection et de maintien du paysage. En France, les parcs nationaux et la protection de la faune sont sous la tutelle du Ministère de l'environnement, alors que le reste des actions forestières relève du Ministère de l'agriculture.
Dans les pays en développement, l'essentiel de la ressource forestière est sous le contrôle ou l'influence directe des administrations forestières qui sous-traitent les activités de récolte en les confiant à des concessionnaires. Les faiblesses des administrations et de leurs moyens humains, les insuffisances marquées des arrangements contractuels et le comportement souvent spéculatif des concessionnaires imposent un réexamen des rôles et des responsabilités. La tendance devrait être de donner des responsabilités accrues à celui qui effectue la récolte, dans des conditions telles qu'elle s'inscrive dans un aménagement sylvicole durable effectué sous un contrôle strict de l'Etat. L'assurance d'avoir accès pendant une longue période à la même ressource et de dépendre de sa pérennité encourage l'investissement dans sa productivité à long terme. Le lien entre ces questions et les régimes de concession des forêts tropicales denses a été mis en évidence par des études récentes de la FAO et de la Banque mondiale sur les politiques fiscales forestières des pays d'Afrique de l'Ouest et du centre.
La participation des populations rurales
Le secteur forestier doit participer activement à l'émergence de systèmes économiques viables, qui assurent aux populations rurales des moyens adéquats de subsistance et de développement. La participation de populations comme producteurs et bénéficiaires des activités forestières est la condition d'un engagement actif dans la conservation et la gestion de la ressource forestière. Cette participation ne doit pas seulement constituer un élément stratégique du succès de la politique forestière; elle doit aussi être reconnue comme une véritable ressource économique à utiliser pleinement.
Pour encourager efficacement la participation, les politiques forestières devront reconnaître que les populations locales doivent bénéficier en priorité des activités forestières. Cela signifie encourager leur accès à la ressource et aux moyens de production nécessaires à son utilisation rationnelle, mais aussi reconnaître la valeur des connaissances techniques traditionnelles et le rôle des organisations locales. L'objectif doit être d'inciter à une responsabilisation des collectivités rurales vis-à-vis d'une ressource qui contribue effectivement à leur bien-être, suivant des modalités qu'elles comprennent et acceptent. De telles politiques ne peuvent reposer que sur des stratégies de dialogue et de décentralisation effectives. En République dominicaine, par exemple, une ample politique d'ouverture aux organisations locales a conduit au renforcement et à la démultiplication de la capacité d'action de celles-ci. L'aboutissement est le lancement d'un plan d'action forestier préparé avec une participation exemplaire des organisations non gouvernementales (ONG) qui prennent une part prépondérante à sa mise en œuvre.
Le sort des terres collectives souvent couvertes, au moins partiellement, de végétation forestière a été fréquemment décrié ou ignoré: leur démembrement et leur appropriation par les plus riches conduit à priver les plus pauvres de l'accès
à une ressource essentielle. Pourtant, il existe des solutions intermédiaires entre l'appropriation privée et l'appropriation publique, par exemple la gestion collective qui associe gestion durable et droits d'accès des plus pauvres à ces ressources. Notre compréhension du fonctionnement de ces systèmes collectifs de gestion est insuffisante, et il est nécessaire d'identifier les situations où ils ont un potentiel de développement. Il appartient aux politiques forestières de leur accorder une attention explicite et de reconnaître le rôle que peuvent jouer les organisations locales, en particulier les associations d'usagers dans de tels systèmes.
La plupart des politiques forestières actuelles ignorent largement les produits autres que le bois industriel ainsi que les petites industries et l'artisanat rural qui les valorisent et les commercialisent. Pourtant, outre le fait qu'il contribue de façon très significative à la diversification de l'emploi en milieu rural, l'artisanat accroît considérablement la participation locale au devenir de la production forestière. Ce sous-secteur largement informel a des problèmes spécifiques d'accès aux matières premières, aux technologies, au crédit, aux marchés, à la formation et à l'information. Il est essentiel que les politiques forestières reconnaissent l'importance de ce sous-secteur et qu'elles donnent les orientations qui favorisent une amélioration de ses performances et de sa contribution au développement.
Les politiques forestières actuellement en vigueur sont encore trop souvent marquées par les orientations traditionnelles de défense du domaine forestier et d'encouragement de la seule production de bois industriel. Chaque fois que bien public et bien privé se trouvaient opposés, le conflit était tranché par des interdictions ou des réglementations. Souvent conçues sans considération des liens qui existent entre le secteur forestier et les autres aspects du développement, ces politiques n'ont pas su réagir aux changements de situation et à la diversité croissante des intérêts suscités par les questions forestières.
Pendant ce temps, gouvernements et opinion publique prenaient conscience de l'exigence de nouvelles approches au développement qui préservent les chances des générations futures. Simultanément, on comprenait mieux la richesse et la complexité des apports des ressources forestières au développement. Ces apports sont souvent complémentaires mais ils peuvent aussi être conflictuels, par exemple entre les intérêts immédiats et financiers d'un propriétaire forestier et ceux à plus long terme et non monétaires de la société. Le dialogue appuyé par des éléments incitatifs ou de compensation doit alors être préféré aux solutions autoritaires.
Dans un contexte où les services publics rendus par la forêt sont de plus en plus appréciés, les politiques forestières des années 90 devront s'efforcer d'encourager la meilleure combinaison d'impacts économiques, sociaux et écologiques dans la contribution du secteur forestier au développement durable. Mais elles devront aussi établir une répartition équitable des coûts dans des situations nombreuses où une demande accrue et diversifiée de biens publics liés au développement rural, à la conservation des ressources naturelles et à la protection de l'environnement aggrave les conditions de rentabilité déjà précaires de la gestion et l'utilisation rationnelle de la ressource forestière. La réconciliation de ces impératifs concerne au niveau national la puissance publique vis-à-vis du propriétaire privé ou de la collectivité locale; mais elle concerne aussi au niveau international la communauté mondiale vis-à-vis des pays riches en ressources forestières qui ont à faire face aux nécessités de leur croissance économique.
L'adaptation des politiques forestières doit porter autant sur leur processus d'élaboration, plus ouvert et participatif, que sur leur contenu: l'un et l'autre doivent privilégier la concertation dans la recherche de solutions pour résoudre les divergences d'intérêts. Des solutions différenciées devront être trouvées suivant qu'il s'agit de forêts publiques, collectives ou privées, et les principaux acteurs devront être impliqués dans un réexamen de leur rôle. Des complémentarités de stratégie devront être systématiquement recherchées de façon intersectorielle avec les autres utilisateurs des terres, afin de favoriser des approches convergentes à un aménagement stable du territoire. Les politiques forestières ne pourront plus être définies dans le seul cadre national; elles devront aussi prendre en compte les dimensions transfrontière et internationale des questions forestières.
Enfin, tout débat sur la réorientation des politiques forestières doit déboucher sur un réexamen du rôle et des méthodes de travail des institutions forestières. Faut-il répéter que toute politique ne vaut que ce que valent les instruments institutionnels pour la mettre en œuvre? Un survol même rapide des grandes questions de politique forestière ne peut donc que s'achever en posant la question des réformes institutionnelles qui sont au cœur du processus de transformation des politiques forestières traditionnelles. La volonté politique de changement se mesurera en fin de compte dans l'engagement des décideurs à traduire en réalités les nouvelles approches forestières au développement, et donc à décider les réformes nécessaires des institutions pour qu'elles appuient efficacement ces nouvelles approches et mobilisent une participation active de tous les groupes d'intérêt.
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