A. Contreras-Hermosilla y H. Gregersen
Arnoldo Contreras-Hermosilla es Especialista forestal principal del Banco Mundial.
Hans Gregersen es profesor de la Universidad de Minnesota.
Análisis de medidas políticas que podrían acrecentar las repercusiones positivas en el desarrollo, reduciendo las negativas.
El fomento del sector forestal de los países en desarrollo depende del progreso de la industrialización basada en dicho sector. En un artículo publicado con anterioridad en Unasylva (Arnold, Chipeta y Fisseha, 1987) se trató de la importancia de las pequeñas empresas de transformación. El presente artículo se refiere a las grandes empresas modernas. Analiza nuevamente gran parte del terreno que cubrió Westoby hace casi 30 años en Unasylva (Westoby, 1962). Aunque muchas de sus conclusiones siguen siendo válidas, ha evolucionado considerablemente la manera de ver los efectos del desarrollo forestal en la distribución del ingreso, en el ambiente y en el comercio.
En diversos ambientes existe cierta preocupación por las repercusiones económicas, sociales y ambientales de la actividad de las grandes empresas forestales. Se dice que, aun siendo teóricamente posible encaminar su desarrollo como convenga para alcanzar las metas nacionales, en el pasado muchas políticas gubernamentales dieron lugar a inaceptables perjuicios del medio ambiente. Los errores de política son más visibles y costosos si comprometen a unas pocas, grandes y concentradas empresas, que si afectan a multitud de pequeñas industrias.
A pesar de eso, la economía en muchas de las actividades forestales (p. ej. economía de escala y concentración de capital) y las exigencias del mercado (como la normalización y la demanda de productos en suficiente cantidad y con la puntualidad requerida), obran en favor de la creación de grandes empresas.
Este artículo investiga la naturaleza y los efectos del desarrollo de grandes empresas industriales e indica qué políticas pueden ser aplicadas de modo que tengan repercusiones positivas y reduzcan al mínimo las negativas. Es necesario aclarar que el presente análisis no tiene por objeto estudiar los aspectos de la política que se deban tomar en cuenta para optar entre el fomento de grandes o de pequeñas empresas.
ALCANCE DE LAS POLITICAS
Toda tentativa de impulsar la creación de grandes empresas debe apoyarse en un conjunto articulado de normas que tome en cuenta la acción mutua de numerosos instrumentos y objetivos, sin olvidar la complejidad de su aplicación.
Tomemos en consideración cuatro objetivos principales para el desarrollo:
ganancia de divisas;
mejoras sociales, empleo e ingresos;
mecanización y modernización;
mejora del medio ambiente.
En la primera columna de la Figura 1 se registran dichos objetivos. Para aprovechar el fomento de la gran industria y alcanzar los objetivos deseables sin provocar efectos negativos, es preciso adoptar determinadas medidas de acción, las cuales se resumen en la segunda columna. Finalmente, la tercera y la cuarta columna indican los instrumentos de política de que pueden valerse los gobiernos para estimular las mencionadas medidas de acción. Este artículo trata de las acciones e instrumentos políticos asociados a cada objetivos.
GANANCIA Y AHORRO DE DIVISAS
La situación en cuanto a divisas queda determinada por las entradas obtenidas con la exportación de productos forestales, por las salidas por concepto de pago de importaciones y por el ahorro de divisas obtenido sustituyendo con productos nacionales algunos productos que antes se importaban.
Los países en desarrollo exportaron en 1988 productos de la industria forestal por valor de 11000 millones de dólares EE.UU. En ese mismo año importaron productos de la misma naturaleza por un valor de 12600 millones de dólares. No se dispone de la cifra correspondiente a la sustitución de importaciones; se sabe, sin embargo, que los países en desarrollo producen para el mercado nacional por valor de 80000 millones de dólares, gran parte de los cuales corresponden probablemente a importaciones sustituidas. También es insuficiente la información existente sobre transferencia internacional de utilidades de las industrias, sobre el pago en el exterior de los componentes importados de productos nacionales y sobre sueldos del personal extranjero.
FIGURA 2 Exportación de madera y tablas de América Latina: requisitos para la importación, obstáculos y programas para superarlos
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Tipo de requisitos |
Exigencias de los importadores |
Obstáculos para llenar los requisitos |
Remedios posibles |
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Normas de calidad y dimensiones |
Calidad y dimensiones garantizadas; uniformidad; ajustarse a los reglamentos del NHLMA; características probadas de peso y color; fácil de trabajar; estabilidad de dimensiones; fácil de acabar |
Excesiva variación de las características de la madera de una misma especie procedente de zonas diferentes; falta de instalaciones adecuadas para el tratamiento y secado de la madera; información insuficiente sobre las características de cada especie; insuficientes rodales con una concentración adecuada de las especies que se sabe que cumplen los requisitos de calidad y físicos; insuficiente control de la calidad y dimensiones en el proceso de transformación; |
Programas de investigación y capacitación en materia de transformación; instalaciones cooperativas para el tratamiento; estimulo de los programas de creación de unidades de producción de alta calidad; adopción de normas uniformes para la exportación; mejora de la clasificación y calificación de la madera; investigación de las proporciones y usos de la madera |
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Puntualidad y magnitud de las remesas |
Garantizar la puntualidad de las entregas; envío de cantidades suficientemente grandes |
Incertidumbre de los programas de transporte por mar a muchos puertos; problemas de coordinación entre las operaciones de corta y transformación(problemas de fechas y distancias); falta de concentración de los productos para la exportación por causa de: escaso volumen de madera comercial por unidad de superficie, falta de grupos aceptables de especies, unidades de producción demasiado pequeñas, insuficientes facilidades para el transporte y el almacenamiento; |
Corrales para concentrar la mercancía pendiente de exportación (asociaciones cooperativas); integración de las instalaciones de transformación; investigación sobre cómo agrupar los productos o las especies e incrementar la extracción de las especies más comerciales; concentración de especies en las plantaciones; renovación de los medios y métodos de transporte; mejor diseminación de la información comercial; mejores almacenes |
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Precio en función de los costos |
Precios competitivos |
Costo elevado por no existir la posibilidad de vender los subproductos de insuficiente calidad; costo elevado de la corta y el transporte de trozas por causa del escaso volumen comercial por hectárea, mal estado de la infraestructura del transporte y grandes distancias; elevados costos de transformación por causa de: fábricas en general demasiado pequeñas, mal proyectadas y dotadas de equipo anticuado y falto de manutención, escaso rendimiento (relaciones de conversión), etc.; costo elevado de la comercialización y el transporte por instalaciones defectuosas, insuficiente promoción, vigencia de restricciones y aranceles anticuados. |
Cambio del emplazamiento de las instalaciones dedicadas a la transformación en productos exportables; economía de escala: mayores unidades y series de producción; reducción de los costos innovando en las operaciones de corta y transporte; subsidio de las primeras exportaciones; programas oficiales de capacitación y extensión; contacto con compañías extranjeras; investigación sobre producción y gestión de la empresa; investigación de mercados y educación; asociación de productores y exportadores(economías de escala); rebaja de las barreras comerciales; medios múltiples de transporte; estímulo del mercado nacional de los subproductos. |
Fuente: adaptado de Gregersen, 1972.
Hay indicios de que la cuantía de esas salidas puede ser considerable cuando haya mucho capital transnacional invertido (Gillis, 1981).
A pesar de esas lagunas en la información, parece indudable que la industria tiene extraordinaria importancia para el sector forestal y que influye significativamente en la reserva de divisas de los países en desarrollo.
Incrementar las exportaciones
Los programas de expansión de las exportaciones son muy complejos; es necesario ocuparse simultáneamente de muchos factores clave de su éxito. Hay por lo menos tres categorías de factores de esa naturaleza que conviene examinar: 1) normas de calidad y dimensiones: los importadores exigen uniformidad y alta calidad; 2) puntualidad y cuantía de los envíos: la mayoría de los importadores quiere recibir oportunamente remesas bastante grandes; 3) precio aceptable, es decir, análogo al de los competidores. La Figura 2 resume los principales requisitos, los obstáculos con que se tropieza para satisfacerlos y las medidas de acción que podrían tomarse para superarlos.
Pueden adoptarse diferentes políticas para promover las exportaciones, a saber: incentivos fiscales, como exención de impuestos, subsidios a la exportación, financiación y aplazamientos; incentivos de otro tipo, como subsidiar los insumos, tipos de cambio diferentes, asesoría para la comercialización, precios de sostén, seguros, y premios a los exportadores; e incentivos indirectos como capacitación, investigación, programas de promoción de exportaciones, información comercial, etc.
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Incentivos al comercio El gobierno de la India permite a los exportadores importar insumos en proporción a las divisas que aportan. Dada la escasez de divisas, esta política constituye un poderoso incentivo para la exportación. El gobierno de Chile promueve activamente la exportación ayudando a las empresas privadas a entablar contactos en el extranjero y subvencionando la exportación de determinados productos. |
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La prohibición de exportar madera rolliza como estímulo para la exportación de productos transformados Restringir la exportación de madera rolliza ha dado resultados económicamente muy encontrados En Asia, Filipinas, Indonesia, Malasia peninsular y Sabah han adoptado normas que restringen la exportación de madera en rollo. Análoga política han seguido prácticamente todos los países de América Latina. Las ventajas económicas de políticas de esa naturaleza varían de un caso a otro. En algunos, por no ser competitivamente ventajosa la transformación de la madera o por haber mejores posibilidades de invertir provechosamente, la prohibición de exportar trozas no estimuló la elaboración de productos exportables. Por lo tanto, se sacrificó la exportación de trozas sin que aumentara la de productos transformados. Resultados de esa naturaleza han conducido a algunos países a abolir las prohibiciones (Chile es un ejemplo). |
Con frecuencia, los países, a la vez que estimulan la exportación de manufacturas penalizan la exportación de trozas con multas, impuestos o prohibiciones. Combinando esas diversas políticas se procura contener la exportación de productos primarios al mismo tiempo que se estimula la de productos elaborados, que reportan más divisas. Pero incluso cuando verdaderamente aumenta la exportación de productos elaborados, no hay garantía de que los beneficios adicionales compensen los mayores costos de elaboración, subsidios oficiales, etc. En Indonesia, Filipinas y Malasia peninsular la prohibición de exportar trozas estimuló la aparición de multitud de aserraderos, en su mayoría ineficientes. El es que, si se quiere evitar errores costosos, es indispensable investigar a fondo todo lo que se dé por sentado como base para las medidas de acción - por ejemplo, que la transformación de la materia prima es más ventajosa que exportar madera en rollo - evaluando con todo cuidado los costos y beneficios.
Sustituir importaciones
Se puede estimular la sustitución de importaciones con numerosos instrumentos de política. Por ejemplo, decretando tipos de cambio preferentes para la importación de los insumos y la maquinaria que necesiten las industrias destinadas a sustituir importaciones; dar un subsidio al empleo de la mano de obra o al volumen de la producción o dar incentivos fiscales. Es frecuente que, como complemento, se erijan barreras arancelarias o de otro tipo.
Tanto el nivel del proteccionismo como el ritmo de la progresión - el aumento de los aranceles a medida que mejora la elaboración - suelen ser elevados en los países en desarrollo; en casi todos los productos no menos del 20 o el 30 por ciento (Bourke, 1988). Por ejemplo, la importación de trozas estará libre de impuestos, pero se grava pesadamente la de productos elaborados. La protección efectiva de esas barreras es, muchas veces, muy superior a la de las tarifas arancelarias.
También se estimula la sustitución de importaciones con medidas no arancelarias: prohibición total, cupos, concesión discrecional de licencias, restricciones sanitarias, complicaciones burocráticas, etc.
Las políticas de sustitución de importaciones son muy comunes en los países en desarrollo. No obstante, hay pruebas de que pueden tener repercusiones indeseables. Falsean el sistema de precios, lo cual influye negativamente sobre la asignación de recursos escasos. Conducen, muchas veces, a una excesiva intensidad de capital en los procesos de producción. Otras veces es escaso el valor añadido y se penaliza la competencia de proveedores internacionales más eficientes.
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Efectos de la protección arancelaria Si, por ejemplo, se permite la importación de trozas libre de impuestos, mientras que la de madera terciada está sujeta a un gravamen del 20 por ciento y, dando por sentado que el costo de la materia es de un 70 por ciento del precio internacional de la madera terciada, un fabricante nacional podrá hacer frente a un costo de producción de madera terciada de hasta dos terceras partes más elevado que el de las empresas internacionales, siendo siempre competitivo. Suponiendo que el precio internacional de la madera terciada sea de 100 dólares EE.UU. por m3, una empresa extranjera tendrá que pagar un impuesto del 20 por ciento para introducirla en el país y, por consiguiente, no se puede permitir vender madera terciada por menos de 120 dólares por m3. Esto quiere decir que el productor nacional puede permitirse costos de producción superiores en dos terceras partes (hasta de 50 dólares por m3, mientras que el importador tiene que pagar 30 dólares) sin dejar de ser competitivo. La protección efectiva que se da al fabricante nacional es, por consiguiente, del 66 por ciento, cuando nominalmente la protección de la aduana es sólo del 20 por ciento. |
Transferencia de capitales al extranjero
El capital extranjero, sobre todo si se invierte en proyectos de gran envergadura basados en técnicas complicadas, reporta inicialmente considerables beneficios al país. Entre éstos, la entrada de capitales, el uso de técnicas avanzadas, el acceso a nuevos mercados, el empleo de personal experto en la dirección y en la gestión técnica. Si la producción se orienta a abastecer el mercado nacional, es probable que haya una sustitución efectiva de importaciones.
Más tarde empieza a ser difícil retener las divisas ganadas. Según un estudio de las compañías transnacionales que operaban en el sector forestal de Indonesia poco después de 1970 - época en que este país tuvo mucho que ver con empresas transnacionales - la entrada neta de divisas no fue más que del 25 por ciento de las utilidades brutas. Los pagos al exterior absorbían el resto (Gillis, 1981).
Si se interviene en la transferencia de fondos, se llega a valores de las exportaciones y de las importaciones que no corresponden a los precios del mercado. Un método muy usado es facturar las exportaciones dirigidas a compañías filiales a precios unitarios más bajos que los reales. El gobierno contrarresta fijando una lista de precios para la exportación. Se ha usado este sistema en Indonesia, Papua Nueva Guinea y Sabah, donde surgieron dificultades porque, para que este sistema funcione, es indispensable contar con información precisa y puntual, honestidad en la burocracia, y una administración pública eficiente, que no siempre se encuentran en países en desarrollo (De'Ath, 1980; Gillis, 1981).
La tendencia que suelen tener los capitalistas extranjeros a acelerar la salida de sus utilidades se debe a la inestabilidad de las políticas oficiales. No es necesariamente la severidad de éstas lo que provoca las salidas de capital, sino más bien la incertidumbre acerca de su evolución futura y el temor de que la fluctuación de los precios origine condiciones adversas para planificar debidamente inversiones a largo plazo, como suelen ser las forestales (Gregersen y Contreras, 1975).
Corolario del empleo de capital extranjero suelen ser la importación de materia prima y otros insumos en cantidad excesiva, el pago de sueldos demasiado elevados al personal extranjero y otras salidas de fondos que anulan, al menos parcialmente, la entrada o el ahorro de divisas. De todos modos, en cuanto a divisas, lo pertinente es preguntarse qué es más conveniente, fomentar o no fomentar la creación de una nueva industria lo mismo si es con capital extranjero que nacional - en vez de preguntarse cuál será la repercusión en las divisas, según la inversión se haga con capital nacional o extranjero. Muchas veces no llega a materializarse esta última por dificultades administrativas y técnicas, falta de contacto con los mercados extranjeros, etc.
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Efectos negativos de una política de sustitución de importaciones Un ejemplo representativo de las repercusiones negativas de dicho tipo de política es la decisión que tomó gobierno de Indonesia poco después de 1960, de aplicar un impuesto a la importación de papel con el fin de proteger a un reducido número de fabricantes nacionales. El resultado fue la proliferación de fábricas nacionales de papel y una ineficaz asignación de recursos. También se protegió muy efectivamente la fabricación de madera terciada con tarifas arancelarias del 222 por ciento. Esta situación estimuló derroche de recursos e ineficiencia en la fabricación. En el caso de los aserraderos, hay estudios que demuestran que el gobierno perdió ingresos por concepto de impuestos de exportación, sin que esa pérdida fuera compensada con incrementos del valor añadido en la serrería. En realidad, este valor añadido era negativo, del orden de 15 dólares por m3 En las Filipinas, entre 1981 y 1983 el costo de producir madera terciada era más elevado que lo que se ganaba con la exportación de ese tipo de madera; por consiguiente se disipaban por completo las utilidades (Repetto y Gillis, 1988). |
EMPLEO, GENERACION DE RENTAS Y REPERCUSIONES SOCIALES
Las repercusiones de la creación de grandes empresas modernas en el mercado del trabajo son muy diversas. Las fábricas de pasta y papel a menudo hacen un uso intensivo de capital, mientras que en otros procesos de producción - serrerías, por ejemplo - predomina la mano de obra. También es muy variable la proporción en que se emplea personal especializado en las industrias forestales. Las que tienen mucho capital invertido son las que, en general, necesitan más mano de obra calificada. Al contrario de lo que se suele creer, muchas fábricas pequeñas necesitan una elevada proporción de obreros calificados, aunque sus tareas no sean muy especializadas. Por ejemplo, en un aserradero pequeño y simple que esté a cargo de una sola persona, ésta tendrá que desempeñar por sí sola diversas funciones (mantener las sierras y la maquinaria, serrar). La experiencia muestra que, por comparación con otras industrias, la de transformación de la madera (excluyendo las fábricas de pasta y papel) hace uso particularmente intensivo de mano de obra no calificada (Balassa, 1979).
Las grandes empresas forestales influyen considerablemente sobre la situación local del empleo, sobre todo si las actividades se desarrollan en el bosque mismo. Dado que muchas grandes industrias forestales se radican en zonas rurales deprimidas, crean puestos de trabajo donde más falta hacen.
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Empleo de personal extranjero A modo de ejemplo, en el proyecto JANT de Papua Nueva Guinea, al cabo de varios años, todo el personal superior de tipo técnico y administrativo seguía siendo extranjero (De'Ath, 1980). Una investigación hecha en una gran fábrica de productos de exportación de Madagascar muestra que es indispensable cubrir con personal extranjero todos los puestos técnicos y directivos más elevados durante, por lo menos, los primeros cinco o seis anos de actividad. En la práctica, ese dictamen subestima la realidad, ya que con frecuencia ha sido difícil prescindir de personal extranjero, incluso después de períodos más prolongados. Como se indica en otro lagar, éste es uno de los subsectores de fabricación técnicamente más complejos, por lo que los errores pueden ser muy costosos. Es frecuente retener durante mucho tiempo experimentados expertos extranjeros. En vista de que la proporción de extranjeros en las empresas transnacionales del sector forestal era del 25 por ciento, Indonesia impuso un gravamen sobre el empleo de personal extranjero en 1974. Cuatro anos más tarde, el porcentaje se había reducido a cinco por ciento (Gillis, 1981). Otras veces la legislación prevé la reducción gradual del número permisible de empleados extranjeros. |
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Proporción de la renta que queda en manos del gobierno Cifras reunidas en Asia y Africa indican que, en el pasado, no llegó a manos del gobierno más del 25 por ciento de las rentas económicas. En otros casos, la proporción fue aún más reducida (De'Ath, 1980). En Indonesia, diversos estudios han revelado graves defectos en el sistema de recaudación de impuestos forestales, y muestran que la proporción que queda en manos del gobierno no pasa del 27 o el 30 por ciento (Pearce y Turner, 1990; Repetto y Gillis, 1988). |
Además, algunas de estas grandes empresas están vinculadas con industrias secundarias, lo que crea la necesidad de más mano de obra. Por regla general, por cada diez personas que ocupa directamente una gran industria forestal se crean por lo menos ocho puestos adicionales de trabajo en sectores afines.
Se suele criticar la tendencia de industrias de propiedad de extranjeros, o dirigidas por ellos, a emplear una elevada proporción de personal extranjero. Por lo general se trata de mano de obra altamente calificada o de directores. En la mayor parte de los países se ha resuelto este problema promulgando una legislación que transfiere las funciones administrativas y técnicas a personal nacional.
Puede estimularse el empleo creciente de mano de obra mediante cláusulas apropiadas en los contratos y concesiones madereras. También son eficaces los reglamentos e incentivos que favorecen la producción local de insumos. A la larga se empleará cada vez más personal, para mejorar su capacitación y la productividad de la empresa, y aumentarán la exportación y la sustitución de importaciones. Sólo así se elevará el nivel de los empleos y subirán los salarios. En algunos países los gobiernos han subsidiado directamente programas de capacitación en instituciones públicas o en empresas privadas. Por su tamaño, las grandes industrias forestales tienen recursos económicos suficientes para capacitar a su personal.
Otra crítica que suele hacerse a las industrias que operan en grandes concesiones madereras de los países menos desarrollados es que los gobiernos reciben una muy pequeña proporción de las utilidades económicas obtenidas explotando bosques del Estado.
La política de impuestos es el principal instrumento de que disponen los gobiernos para percibir la renta maderera; en muchos países, la reglamentación relativa se ha aplicado con rigor en el último decenio. Los gobiernos también adoptan a veces políticas tendientes a esclarecer las actividades y a crear conciencia de los efectos que tienen las grandes operaciones sobre el bosque tropical, aumentando la vigilancia de las explotaciones madereras privadas.
La introducción de una gran industria forestal en una región muy atrasada puede repercutir negativamente en la sociedad tradicional. El incremento de la economía hace subir los precios, y productos como la leña, que antes no costaban nada, empiezan a tener valor. Se acentúa la desigualdad del nivel de los ingresos. Un estudio de los efectos causados por la instalación de una fábricas de tableros de fibras en una zona decaída de Chile indica que se acentuó la tensión social al aumentar la desigualdad de los ingresos.
El comienzo de actividades en gran escala da lugar a una prosperidad repentina, el llamado efecto «boomtown». Aumenta la inmigración, pero una vez agotado el recurso que estimuló el auge, cunde el desempleo, se inicia la emigración y la economía se estanca provocando la creación de «ciudades fantasma».
Otro problema que es necesario resolver cuando se crea una gran industria en una zona que antes dependía de importaciones o de pequeñas industrias, es el de su repercusión sobre los competidores y en la estructura del mercado local. Esas repercusiones pueden ser negativas o positivas. Por una parte, la gran industria da lugar a la desaparición de las pequeñas empresas. Por otra parte, la industria recién instalada fija normas de calidad, rendimiento, precios, etc., mejores que las antes existentes, lo cual beneficiará al consumidor nacional. En otros casos, la gran industria introduce maneras de aprovechar y comercializar especies que antes se despreciaban. Además, la nueva gran industria crea oportunidades económicas para las demás empresas nacionales más pequeñas.
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Repercusión de auges y depresiones En Indonesia, Kalimantan Oriental tenía alrededor de 500000 habitantes antes de que, a fines del decenio de 1960, se iniciaran las actividades madereras. En 1981, la población era ya de más de un millón, es decir que había aumentado a razón del 4,9 por ciento anual, ritmo más del doble que el correspondiente al crecimiento demográfico de todo el país en el mismo periodo. La producción de madera empezó a declinar en 1980, reducción que repercutió en el desempleo de esa zona. Kalimantan Oriental y Sabah tienen también ejemplos del llamado efecto «Alberta». En ambos casos los gobiernos percibieron una proporción demasiado elevada de la riqueza engendrada por el sector forestal sin llegar a repartirla con otras regiones. Esto falseó la asignación de recursos económicos a la nación en su conjunto. |
Mediante una política apropiada el gobierno puede influir eficazmente en la elección del emplazamiento de una gran industria y, por consiguiente, en la distribución de las repercusiones sociales. Hay instrumentos de política generalmente utilizados para encauzar la industria hacia una determinada región, como exenciones fiscales, subsidios para la mano de obra, créditos preferenciales y subsidiados, subvenciones hechas efectivas sólo si se elige el emplazamiento deseado, y por último, acceso preferente a la materia prima. También se han usado como incentivo las obras de construcción de infraestructura a cargo del gobierno. El de la India, por ejemplo, hace uso intensivo de varios de esos incentivos para promover el desarrollo industrial en zonas económicamente deprimidas. El gobierno del Brasil ha aplicado también varias medidas de los tipos indicados para orientar el emplazamiento de industrias en el Amazonas.
ADQUISICION DE TECNICAS EXTRANJERAS
Existe muy poca documentación en materia de adquisición, adaptación e innovación de técnicas en el sector de las industrias forestales de los países en desarrollo.
Muchas veces, para crear puestos de trabajo, los países tienden a importar técnicas que, al menos inicialmente, exijan un empleo intensivo de mano de obra, evolucionando poco a poco hacia técnicas que impliquen mayores inversiones de capital y sean utilizables en gran escala.
Para orientar esa transición pueden adoptarse diversas medidas de aplicación obligatoria, así como políticas fiscales y monetarias.
Muchos países están concluyendo acuerdos para adquirir técnicas en el extranjero. En otros casos, la entrada de técnicas indeseables se puede controlar prohibiéndolas en absoluto. La eficacia de esas políticas depende de la flexibilidad técnica de los diferentes ramos de la industria.
Hay industrias forestales cuya técnica es muy flexible. Se sabe, por ejemplo, que los aserraderos tienen muchas posibilidades. También la manufactura de pasta para papel puede llevarse a cabo recurriendo a numerosos procedimientos mecánicos y químico-mecánicos. En otras industrias, la flexibilidad es menor. Algunos de los procedimientos empleados para la fabricación de papel se cuentan entre los más rígidos de todas las industrias.
La integración vertical y horizontal de las unidades de producción proporciona oportunidades para incrementar el empleo y mejorar el rendimiento. La integración implica aumento de tamaño y cambio de técnicas. La integración de las unidades de fabricación de pasta y papel ha demostrado ser rentable. En otras industrias hay oportunidades análogas y a veces cumulativas. Por ejemplo, la integración de los procedimientos de producción de madera terciada o aserrada con la de tableros de partículas permite aprovechar mejor el recurso forestal y utilizar un mayor número de especies. Por otra parte, la integración suele exigir el empleo de más directores y mano de obra calificada.
Un importante factor en la comprensión de la selección técnica es un apropiado conocimiento de las técnicas alternativas existentes. La falta de preparación en este terreno es la principal causa de que algunos países adopten técnicas inadecuadas. En el caso de industrias complicadas, como la de fabricación de pasta y papel, es frecuente recurrir al empleo de un pequeño número de consultores extranjeros muy especializados.
Los gobiernos que procuren orientar la adopción de técnicas extranjeras necesitan conocer las posibilidades de todas las técnicas existentes. Suele haber instituciones nacionales capaces de formular programas para la obtención y diseminación de la información necesaria. Lo más frecuente es que los gobiernos prefieran concentrarse en la busca y adquisición de técnicas extranjeras probadas más bien que impulsar la investigación en el país. Efectivamente, adaptar lo que ya existe puede ser el modo de proceder más económico.
REPERCUSIONES EN EL MEDIO AMBIENTE
Las actividades de una gran industria forestal moderna repercuten considerablemente en el ambiente. Esas repercusiones pueden ser positivas, porque los grandes proyectos integrados aprovechan más eficazmente la materia prima que las pequeñas industrias. Además, si el proyecto en gran escala se localiza en una zona de suelos depauperados y empieza por establecer plantaciones y por reforestar, los efectos globales sobre el ambiente serán positivos.
Por supuesto, también hay algún riesgo para el medio ambiente. Las grandes empresas consumen enormes cantidades de materia prima del bosque. Por ejemplo, en un período de 20 años una fábrica de papel que produzca 150000 toneladas anuales necesita como materia prima de 70 a 80000 hectáreas de madera tropical o 30000 ha de madera de plantación. A menos que se tomen medidas apropiadas, los perjuicios causados por una corta extensiva pueden ser sustanciales. Se destruye, al menos temporalmente, el hábitat natural de la fauna en las zonas taladas. Una eliminación inapropiada de la vegetación en laderas muy pendientes desnudará el suelo. Si los troncos se transportan por vías de agua, a menos que sean previamente descortezados, aumentará considerablemente la cantidad de materia orgánica que arrastren los ríos.
La construcción de carreteras facilita la penetración en el bosque de la población local o inmigrada, desvía el curso de ríos, y puede dar lugar a inundaciones y a que queden charcas de agua putrescente durante la estación seca. Será inevitable la aparición de mosquitos y enfermedades como el paludismo. La extracción de grava del fondo y de las orillas de los ríos empeora la potabilidad del agua con perjuicio para el bienestar de las poblaciones ribereñas (De'Ath, 1980).
La descarga de residuos debe ser tenida en cuenta, ya que es considerable en casos como la fabricación de pasta y papel, pero ya se conocen técnicas apropiadas para resolver este problema. Entre los gases que se desprenden se cuentan algunos compuestos de azufre, anhídrido sulfuroso, óxidos de nitrógeno y productos orgánicos. Sin embargo, las grandes industrias suelen regular la emisión de gases nocivos; no así las pequeñas que no pueden permitirse la adquisición de sistemas apropiados para evitar la contaminación del ambiente. Por otra parte, los resultados de las actividades de fabricación en gran escala son más concentrados (a igualdad de cantidades producidas) y rebasan muchas voces la capacidad del ambiente de absorber los perjuicios.
En estos últimos tiempos, algunas innovaciones técnicas han reducido considerablemente la amenaza que significan las grandes industrias para el ambiente y, particularmente, las de fabricación de pasta y papel, en que nuevos métodos han limitado
La maquinaria moderna que usan los grandes aserraderos - como el de la foto - permite obtener mayor rendimiento de la materia prima extraordinariamente la cantidad de algunos insumos, como el agua, y el volumen de contaminantes que se descarga en las corrientes de agua y en la atmósfera. Todas esas mejoras implican una considerable inversión de capital que está más al alcance de las grandes empresas que de las pequeñas.
Los gobiernos recurren a varias políticas para fomentar las repercusiones positivas sobre el medio ambiente y reducir al mínimo las negativas. En el caso de actividades en tierra de propiedad de la nación, obligan a adoptar métodos apropiados de ordenación forestal introduciendo cláusulas apropiadas en los contratos de concesión. Para proteger algunas zonas se prohibe en absoluto la extracción de madera. Articulando debidamente las actividades agrícolas con las forestales se evitan muchos conflictos en el uso de la tierra. Para desalentar la explotación excesiva de macizos forestales ecológicamente valiosos se alza el costo de los permisos para extraer madera. No obstante, a pesar de que estos conceptos sean sencillos, gran parte de los países no cuentan con personal suficiente para la planeación, inspección y vigilancia necesarios para aplicarlos.
Algunas de esas insuficiencias pueden superarse con ayuda internacional. Existen instituciones internacionales, muchas de ellas no gubernamentales, que han asumido eficazmente la tarea de crear conciencia de la necesidad de reducir al mínimo los daños al medio ambiente. También los organismos internacionales han contribuido evaluando la magnitud y las consecuencias de la depauperación del medio ambiente y formulando políticas eficaces para reducir los aspectos negativos de la explotación industrial en gran escala.
CONCLUSION
No hay muchos datos sobre los efectos de las grandes empresas industriales que trabajan en el sector forestal de los países en desarrollo, tanto en términos absolutos, como comparados con el efecto de pequeñas industrias y de empresas no forestales. Tampoco hay muchos datos sobre los efectos comparados de las diferentes medidas de política en el desarrollo de grandes industrias.
De acuerdo con la información disponible, parece que los efectos de la gran industria sobre el empleo han sido muy diversos. Aunque la gran industria emplea menos mano de obra por unidad de capital o de producción que las pequeñas empresas, lo cierto es que crea puestos de trabajo en zonas fuera del alcance de empresas de menores dimensiones. Por ejemplo, la gran industria puede penetrar y mantenerse en el mercado de ciertos productos donde no hubieran podido hacerlo compañías menores. Las actividades de las grandes empresas crean también mayor número de puestos de trabajo calificado.
Las grandes empresas aportan más divisas que las pequeñas por concepto de exportaciones. En realidad, la mayoría de las exportaciones industriales de los países en desarrollo son productos de las grandes empresas. También a ellas se debe la mayor parte de las actividades que permiten sustituir importaciones. Por otra parte, a pesar de que hay pocos datos sobre envíos al exterior de divisas por parte de las grandes industrias, parece indudable que son considerables.
Las grandes empresas afectan sustancialmente al ambiente, tanto por la cantidad de materia prima forestal que consumen, como por la de residuos que descargan. Las repercusiones sobre el medio ambiente de las actividades de grandes empresas son mucho más concentradas que las de pequeñas industrias dispersas por todo el país. La corta intensiva puede ser muy perjudicial para los bosques naturales. Sin embargo, en estos últimos años se ha progresado mucho en todo lo referente a contener la contaminación. El problema es que las nuevas técnicas «limpias» son costosas y sólo están al alcance de grandes compañías. Además, debido a la enorme cantidad de madera que consumen, las grandes empresas están mejor predispuestas a llevar a cabo grandes programas de reforestación que permitan hacer frente a la creciente demanda mundial de madera sin aumentar la presión sobre los bosques naturales que todavía quedan en pie. En realidad, hay pocos ejemplos de programas de reforestación para uso industrial llevados a cabo sin la participación o apoyo de grandes empresas. Sin embargo, su tendencia al monocultivo en sus plantaciones es un peligro ecológico.
La limitada información de que se dispone indica que las repercusiones sociales de la gran empresa varían mucho en función de las condiciones locales. Por un lado, la gran empresa crea puestos de trabajo que no se hubieran materializado en el ámbito de pequeñas industrias. Por otro lado, cierta proporción de los trabajadores tiene que ser importada. Suben los sueldos, pero se acentúan las desigualdades. La actividad de las grandes empresas perjudica a veces a los pobres porque crea mercados para productos que antes se recolectaban gratis en el ambiente local, pero en cambio favorece a los más acomodados e instruidos creando demanda para sus especialidades.
Todavía no se ha encontrado solución al problema de la adquisición de técnicas extranjeras. Lo cierto es que las industrias forestales tienen una gran flexibilidad para adaptar técnicas nuevas y que es muy escasa la experiencia en la adaptación de técnicas extranjeras a condiciones locales. En el caso de las industrias menos flexibles por lo que hace a tecnología, la adquisición de técnicas del exterior parece ser limitada. Más frecuente es recurrir a especialistas extranjeros.
Todo lo anterior aconseja que los gobiernos orienten el fomento de la gran industria. Algunos gobiernos lo han hecho de varias maneras, aunque muchas tentativas no fueron eficaces ni efectivas. Se formularon las normas correspondientes de manera desordenada y sin saber mucho de sus repercusiones probables, ni de las necesidades administrativas indispensables para hacerlas respetar. Se hicieron concesiones en términos que dieron lugar al agotamiento de bosques públicos; se falsearon los mercados con prohibiciones, medidas proteccionistas, tipos diferenciales de cambio, etc. que, con frecuencia, fueron causa de una equivocada asignación de recursos económicos, de deforestación y depauperación de los bosques, y de que se acentuaran los desequilibrios regionales y las desigualdades sociales. En términos generales, los gobiernos no fueron capaces de encauzar debidamente el desarrollo de grandes empresas.
Se pueden adoptar numerosas políticas, más o menos complejas, y que permitan mayor o menor progreso hacia los objetivos nacionales. Los sectores en que parece más importante concentrar los esfuerzos son la formulación y la aplicación de políticas adecuadas. Para que los gobiernos puedan intervenir con eficacia en el desarrollo de grandes industrias forestales, es preciso que refuercen considerablemente su capacidad para analizar y formular políticas. En la mayor parte de los casos los organismos internacionales pueden apoyar eficazmente iniciativas de esa naturaleza en los aspectos técnicos y financieros.
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