D.D. Gow
David D. Gow pertenecía al Servicio de planificación e instituciones forestales del Departamento de Montes de la FAO cuando escribió este artículo; ahora trabaja en el Instituto de los Recursos Mundiales, en Wáshington, D.C.
Las ciencias forestales pueden contribuir de manera óptima a la resolución de los problemas de degradación del medio ambiente y miseria rural gracias a las funciones de los árboles en el suministro de alimentos, la generalización de ingresos y la conservación de la naturaleza. El concepto de sostenibilidad comprende, por un lado, ideas sobre la gestión de los recursos y, por otro, ideas sobre la calidad de la vida. Para aclarar ciertas dudas es necesario distinguir entre sostenibilidad ecológica y sostenibilidad social. Una manera de hacerlo es incorporar la dimensión social al sector forestal mediante un análisis social que describa y estudie las repercusiones probables de las intervenciones proyectadas sobre grupos específicos de personas. Este artículo explica en qué consiste el análisis social e indica cómo usarlo al planear proyectos forestales para el desarrollo sostenible.
«La conservación tiene un carácter esencialmente humano. Se trata de un equilibrio entre los seres humanos y la naturaleza, y las generaciones sucesivas entre sí. Para que sirva de algo al mundo en desarrollo deberá satisfacer las necesidades de los pobres y desposeídos que, paradójicamente, se encuentran junto al capital biológico de la tierra.»
(Wright, 1988).
La cuestión de la sostenibilidad alcanza proporciones cruciales cuando se enfrenta el doble desafío de la degradación del medio ambiente y la miseria rural. En gran parte del Tercer Mundo conservar sólo por amor a la conservación - fundamentalismo ambiental - es ya un anacronismo. Existe una creciente conciencia y una aceptación de la idea de que para sostener el caudal básico de recursos naturales es preciso proceder de manera productiva que beneficie a la población local. El respeto de los recursos naturales debe asociarse al respeto de las necesidades de los seres humanos.
El creciente reconocimiento de que ambiente, miseria y sostenibilidad están estrechamente relacionados entre sí ha significado un importante progreso en el concepto de desarrollo. Si bien esa relación plantea un extraordinario desafío a quienes se preocupan por el porvenir del planeta, representa, al mismo tiempo, una oportunidad para encontrar soluciones multidisciplinarias integrales, de las que tanto se habla y por las que tan poco se hace.
Bien que todo el mundo afirma creer en la sostenibilidad, se debe interpretar en qué cree exactamente la gente.
«El concepto de sostenibilidad expresa necesidades del hombre, niveles de producción y consumo económicos y el deseo de conservar un capital natural. Es difícil dar una definición que lo abarque todo sin ser repetitiva y sin perder precisión analítica.»
(Redclift y David, 1990)
La premisa fundamental de la manera más ortodoxa de pensar acerca del desarrollo sostenible es que se trata de un vínculo directo entre miseria y degradación del ambiente; no obstante, la realidad es mucho menos sencilla, ya que ambas tienen causas muy complejas y profundas. Una teoría convincente es que las diferentes posibilidades de acceso a los recursos, con la consiguiente riqueza para algunos, en forma de consumo excesivo, están más directamente relacionadas con la degradación del ambiente que la miseria en sí, tanto en el Norte como en el Sur (Lele, 1991).
El primer paso para aclarar la confusión es distinguir entre sostenibilidad ecológica y sostenibilidad social. Como mínimo, sostenibilidad debe implicar que la población local no degrade sus recursos naturales - al menos no irreparablemente - sino que los mantenga o incluso los incremente. Por ejemplo, la definición de la Comisión Mundial sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (CMED, 1987) se refiere al mantenimiento o incremento indefinido de la productividad del recurso para satisfacer las necesidades de la generación actual sin arriesgar la capacidad de las generaciones futuras para satisfacer sus propias necesidades. Nótese, sin embargo, que esta definición acepta la existencia de límites. A este respecto es necesario ir más allá de la noción de rendimiento sostenible y considerar el dinamismo del recurso en cuestión, particularmente en respuesta a condiciones ambientales, actividades humanas e interacciones de usos o características diferentes del mismo recurso (Lele, 1991).
Igualmente importante desde el punto de vista de la sostenibilidad social es el hecho de que el informe de la Comisión Mundial sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo considere al desarrollo sostenible como meta de una política, es decir, como punto final de las aspiraciones del desarrollo. Pero eso también exige que mejore de algún modo la calidad de la vida humana. Tal vez la mejor definición sea «una calidad de vida que mejora sin cesar», ya que abarca mejorías culturales y materiales y un porvenir ininterrumpido de esperanzas (Jolly, 1989).
Miseria y degradación del medio ambiente van juntas; tienen en común muchas y muy profundas causas
Dos aspectos de la contribución del sector forestal al desarrollo sostenible lo distinguen de otras formas de gestión de los recursos naturales (Miranda et al., 1990). El primer aspecto es que el concepto de «sector forestal» ha evolucionado y ya no comprende sólo la producción de árboles, sino todo el manejo de un grande y complejo ecosistema, con una gran variedad de finalidades: la provisión de una amplia gama de productos forestales, generación de ingresos, silvicultura comunitaria y mejora del medio ambiente local. A esto es necesario añadir la creciente inquietud por los problemas mundiales del medio ambiente y el creciente interés del público en general por el papel que los bosques pueden tener en la resolución de algunos de los problemas más incisivos.
El segundo aspecto tiene que ver con la gestión del recurso. El sector forestal, además de encontrarse bajo dominio público y privado, tiene también que tratar con todos los tipos de propiedad común. Esto exige un cuidadoso equilibrio entre la conservación del recurso y la provisión de oportunidades para su aprovechamiento, especialmente por parte de los pobres. El sector tiene que determinar qué zonas del bosque y qué aspectos de su ordenación estarían mejor servidos si estuvieran a cargo de grupos locales, y qué otras zonas es preferible mantener bajo control de las autoridades gubernamentales. Lo más importante en la determinación de derechos de propiedad es estimar si la institución responsable del bosque podrá promover y fortalecer el interés de la población local por el recurso forestal, sin excluir por ello la idea de una posible gestión conjunta o incluso local del recurso en cuestión.
Investigaciones recientes indican que las probabilidades de éxito son mayores cuando el departamento forestal introduce la ordenación mixta de las tierras arboladas, capitalizando el dable provecho que se obtendrá del más fácil acceso de la gente del lugar a los productos forestales y de lo que ahorrará el departamento forestal al bajar los costos de protección. Estas probabilidades alcanzarán el máximo cuando ya haya conocimientos técnicos a nivel local y lo único que falle sea un buen acuerdo entre la organización local y los representantes locales del gobierno (Arnold, 1991). Se presentan dos obstáculos claves, a saber, la resistencia de los departamentos forestales a delegar responsabilidades a nivel local, y la inmigración de forasteros deseosos de aprovechar las ventajas de la nueva situación local (Seymour y Rutherford, 1990).
Una forma de mejorar las repercusiones sociales de las actividades forestales es recurrir al análisis social cuyo objeto es describir y estudiar los efectos, reales o potenciales, de las intervenciones planificadas sobre grupos determinados de gente. El análisis social, en su forma más práctica, es un método que proporciona orientaciones para estudiar e identificar los factores sociales, económicos y políticos que puedan afectar o ser afectados por las actividades del proyecto, así como la gente que se espera beneficiar y, en particular, las repercusiones de esas actividades en los distintos subgrupos de la población local: hombres, mujeres, indígenas, etc. Sobre la base de esta información, los analistas investigan qué problemas pueden presentarse durante la ejecución del proyecto y sugieren de antemano cómo abordar su resolución.
Recientemente el autor emprendió una evaluación de la literatura existente sobre análisis social, de entrevistas con personas familiarizadas con esta técnica y de los documentos producidos por los proyectos de desarrollo rural (Gow et al., 1990). Aunque encontró pruebas en apoyo de la opinión general de que el análisis social ha facilitado la planificación y ejecución de proyectos de desarrollo rural, tuvo ocasión de observar algunos aspectos negativos. En primer lugar, constató que los analistas no son suficientemente críticos y rigurosos; en segundo lugar, que se necesita una más amplia unicidad de análisis. Finalmente, que es preciso atribuir más importancia al proceso de toma de decisiones, concentrándose en la dinámica del poder y el proceso.
La aplicación del análisis social implica que los proyectos de desarrollo, tanto del sector forestal como de cualquier otro sector, tienen también objetivos sociales, a saber, alguna mejora global o especifica del género de vida de la población humana. Esto se basa en la creencia de que el concepto de desarrollo sostenible significa incrementar las posibilidades de la gente del campo para influir en su porvenir y controlarlo, meta que puede alcanzarse reforzando sus capacidades, apoyando la equidad y alentando su autoconfianza (Gow, 1988).
Para que el análisis social pueda contribuir significativamente a la concepción y ejecución de programas y proyectos de desarrollo sostenible, tiene que reducirse a ciertos límites entre los que, sin embargo, encajen las complejidades y dificultades que caracterizan a las intervenciones para el desarrollo. El énfasis debería ponerse en todo lo que se refiere al ambiente y al recurso natural básico; a los aspectos políticos de las intervenciones financiadas por donantes, y a la repercusión en las instituciones públicas y privadas, regionales y locales. El nivel de la investigación, es decir que se limite a lo local o penetre en lo provincial, en lo nacional y, de ser preciso, en lo internacional, reviste la mayor importancia. Se analizarán tres elementos principales: viabilidad social, instituciones y organizaciones, y repercusiones sociales y distributivas; estas últimas son esenciales para lograr cierta sostenibilidad social.
El análisis de viabilidad social se concentra en averiguar la medida en que las proyectadas intervenciones responden a las necesidades, condiciones, potencialidades y capacidades locales. Un proyecto es socialmente viable si se adapta tan bien a las condiciones locales que la gente puede darse cuenta de las ventajas que reportarían los cambios y modifica sus métodos para lograr más beneficios. Nótese que el proceso debe tener dos sentidos, y que tanto el proyecto como la gente del lugar cambian durante la ejecución del análisis (Ingersoll, 1990). Los elementos principales son: uso de la tierra, infraestructura, riesgos e incertidumbres, y probables dificultades de ejecución.
Un ejemplo es el Proyecto de Impulso Agroforestal en Haití, que incorporaba desde el principio un detallado análisis social. Se basaba en la premisa de que los motivos del campesino están estrechamente relacionadas con la esperanza realista de obtener en un plazo relativamente corto utilidades económicas razonables. La meta básica del proyecto fue promover la plantación y el cuidado de un número considerable de plantones de latifoliadas resistentes a la sequía, buenas a la vez para hacer carbón y para madera de construcción. Fueron plantados por cada campesino en su propia tierra como cosecha económicamente viable que él mismo tenía derecho a recolectar del mismo modo que cosechaba maíz, mijo, caña de azúcar, etc. (Murray, 1987).
Para fines de 1989, ocho años después de iniciado, el Proyecto había producido y distribuido más de 50 millones de arbolitos a 20000 campesinos, el 30 por ciento de los cuales plantaban ya por segunda vez. Alrededor del 40 por ciento de los arbolitos sobrevivió al trasplante. Además, el Proyecto llevó a cabo un amplio programa de conservación de suelos, consistente en promover y vigilar la construcción de barreras vegetales, de terrazas y de obras de corrección de torrentes. Un millón de metros lineales de setos contribuyó a estabilizar la tierra en las laderas más inclinadas. También se organizaron parcelas de demostración en las que se aplicaron experimentalmente técnicas de conservación del suelo, agroforestales y de horticultura intensiva (Gow, 1990).
Durante este período, se hicieron varios cambios importantes determinados por la evolución de las condiciones y necesidades locales. Aunque originalmente se pensó en pagar incentivos a los campesinos, después del primer año esto se consideró innecesario y fue eliminado. Un segundo cambio importante fue el de algunas suposiciones, demasiado modestas, acerca de los motivos de los campesinos para plantar árboles. Al planear el proyecto se había dado por supuesto que querían árboles sobre todo para hacer carbón, pero el análisis reveló que, al menos para algunos, el motivo principal era mejorar las condiciones del suelo. Para otros, eran elemento esencial para modificar la producción de su tierra; por ejemplo, preparar para plantar cafetos una parcela que, de otro modo, no hubiera podido ser dedicada a este uso relativamente sostenible. Todavía otros consideraban a los arbolitos del proyecto como una estrategia más para compensar la falta de mano de obra (Conway, 1986). Como resultado el proyecto diversificó sus actividades técnicas, así como las especies que ponía a disposición de los campesinos.
Entre los objetivos sociales que debe haber a la base de todo proyecto de desarrollo se cuenta el de asegurar mayor equidad de acceso a los recursos para el desarrollo. Conviene a este respecto analizar también la distribución de los beneficios finales, así como las repercusiones del proyecto en este aspecto. Es indispensable distinguir entre los diferentes grupos sociales - indígenas, colonos e inmigrantes, los más pobres, y el de los que habitan fuera del bosque pero viven de los productos del bosque, etc. - y sus diferentes prioridades y necesidades.
Por ejemplo, los Comités de Protección Forestal de Bengala occidental, en la India, otorgan a ciertas aldeas en particular derechos de preferencia a determinadas partes de un bosque degradado. Los grupos de usuarios, hombres y mujeres, asumen responsabilidades adicionales de protección y control de la cosecha a cambio de una proporción substancialmente mayor de las futuras utilidades. Actualmente, los arreglos relativos a los mayores productos forestales disponen la división equitativa de las utilidades entre todos los participantes No obstante, para los grupos de gente más desamparada, los sacrificios iniciales - ingresos que dejan de percibir en metálico o en especie - son mayores. El Departamento Forestal ha procurado compensar esta desigualdad proporcionando oportunidades de trabajo remunerado mientras madura el nuevo sistema de producción. Además, los múltiples productos de los bosques regenerados los explotan las mujeres de manera continua o en ciertas estaciones del año (Poffenberger, 1990).
El análisis social debe también especificar cuáles beneficios es preciso mantener cuando termine la asistencia exterior. Pueden ser todos los beneficios o, lo que es más probable, sólo algunos. También es preciso explicar cómo alcanzar la sostenibilidad, así como las medidas que adopta el programa con el fin de dar seguridad económica y política a los individuos e instituciones para que procuren alcanzar la sostenibilidad por su propia cuenta. El análisis debe describir también los principales obstáculos con que se tropezará para conseguir la sostenibilidad: financieros, institucionales, económicos, ambientales, técnicos y políticos.
Al concebir la segunda fase del Proyecto de Impulso Agroforestal en Haití, se tuvo muy en cuenta la sostenibilidad. ¿Cómo podría el proyecto contribuir a la sostenibilidad financiera, técnica e institucional? Al hacer los planes, se percibió como evidente que, dada la situación institucional y política de Haití, lo más pertinente e importante era capacitar campesinos e institucionalizar la demanda local. Los participantes de varias regiones en la primera fase del proyecto estaban ya experimentando la propagación de arbolitos en su propia tierra, pero de todos modos había una gran demanda insatisfecha de plantones tanto de nuevos usuarios, como de los que repetían la plantación. En resumen, para lograr la sostenibilidad el proyecto seguiría estimulando esa demanda de arbolitos y formulando métodos apropiados para satisfacerla.
Un análisis social, por muy bueno que sea, no basta en sí mismo para cambiar nada. Si el analista quiere estar seguro de que se tomen en serio y se apliquen sus recomendaciones, tiene que seguir abogando continuamente por los conceptos propuestos. La clave es procurar que quienes tomen decisiones - la gente del lugar, las organizaciones, funcionarios del gobierno, personal de las entidades donantes - adopten como propias las ideas y recomendaciones propuestas. Así ocurrirá si el analista es imparcial, valiéndose del análisis social para modificar las ideas y recomendaciones de la institución ejecutora y haciéndose portavoz de las necesidades y sugestiones de la población local.
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