T.R Ramanatha
T.R Ramanatha, de nacionalidad india, es el Programa de Apoyo Forestal del Servicio Forestal del Departamento de Agricultura de los Estados del Departamento de Agricultura de los Estados Unidos, e investigador honorario de la American Forestry Association.
Las ONG basadas en áreas rurales desempeñan un importante papel en los esfuerzos por lograr sostenibilidad en las actividades forestales y en la gestión de los recursos naturales. No obstante, su efectividad muchas veces está limitada por dificultades técnicas y, sobre todo, institucionales. Este artículo se inspira en previas experiencias en el sur de Asia para exponer la necesidad de fortalecer institucionalmente las ONG que participan en la gestión de los recursos naturales. Más concretamente, se basa en un proyecto de investigación que se está realizando bajo el patrocinio de la Sección Forestal Internacional del Servicio Forestal de los Estados Unidos. El proyecto está todavía en marcha y el autor solicita cortésmente comentarios de los lectores. El producto final del proyecto será una garza para las personas y las organizaciones que tengan intención de trabajar con ONG en el sur de Asia.
Desafíos institucionales
Las ONG que participan en actividades relacionadas con el medio ambiente enfrentan múltiples desafíos; algunos son de tipo técnico, por ejemplo, la implantación de la silvicultura comunitaria, la adquisición de semillas de variedades mejoradas, la elección de emplazamientos para los semilleros, el transporte de plantones al campo, la protección y gestión de los recursos forestales y la distribución equitativa de los beneficios. Otros son de tipo institucional, por ejemplo, la evaluación de necesidades, la formulación de estrategias para la recaudación de fondos, el reclutamiento y la capacitación de personal, la mantención del grado de instrucción de su personal docente a través de cursos de actualización, la organización de las aportaciones en especie de las comunidades más pobres, la resolución de conflictos internos, la mantención de buenas relaciones de trabajo con las dependencias oficiales y otros grupos, el cumplimiento de las exigencias administrativas y programáticas de los donantes, el enfrentamiento con presiones políticas sin perder su independencia e integridad, etc.
Un estudio de la Professional Assistance for Development Action (PRADAN), grupo que tiene su sede en Nueva Delhi, afirma que la efectividad de las ONG así como las oportunidades de perfeccionarse tropiezan con dificultades debidas a su aislamiento (PRADAN, 1988). En Bangladesh, una investigación de Prívate Agencies Collaborating Together (PACT) llega a la conclusión que no existe la conexión vital que debería ligar a los grupos voluntarios de las vastas áreas rurales del país (PACT, 1989).
Al encontrar creciente aceptación la idea de que las ONG pueden colaborar productivamente en la gestión de los recursos naturales, se va reconociendo también la importancia de fortalecerlas institucionalmente para poder aprovechar plenamente sus posibilidades. En los informes y documentos de las agencias oficiales de ayuda aparecen cada día con mayor frecuencia frases como «fortalecer institucionalmente las ONG», «aumentar la eficacia de las ONG locales», o «ampliar el papel de las ONG». Por ejemplo, un documento del Manual de Operaciones del Banco Mundial comenta que las posibilidades de algunas ONG son limitadas por culpa de su escasa capacidad técnica y administrativa: «Incluso algunas ONG que tienen personal de categoría profesional están mal dirigidas, tienen sistemas rudimentarios de contabilidad y, a veces, inician proyectos de infraestructura con insuficiente análisis técnico» (Banco Mundial, 1989).
Un documento sobre estrategia del medio ambiente y los recursos naturales de la ex Oficina para Asia y el Cercano Oriente (ANE) de la Agencia para el Desarrollo Internacional de los Estados Unidos (USAID) - en 1991 una reestructuración cambió la composición de las oficinas regionales - indica que ANE y USAID podrían «reforzar la capacidad de las instituciones para inventariar y valorar sus recursos; para analizar, desarrollar y modificar políticas que directa o indirectamente afecten a la silvicultura y a la gestión y al uso de los recursos naturales; y promover funciones nuevas y más amplias de las ONG y del sector privado del país hospedante...» (USAID, 1990). En 1991 el boletín que informa sobre las iniciativas de la USAID especificó que las estrategias clave para la labor de la Agencia en materia de medio ambiente y de gestión de recursos naturales son: fortalecimiento de la capacidad humana e institucional; reforma de políticas y prácticas económicas y ambientales no sostenibles; y estímulo de la participación del sector privado en la promoción de actividades de desarrollo que no perjudiquen el medio ambiente (USAID, 1991).
Ejemplos de actividades de fortalecimiento institucional
En varios países del sur de Asia están en marcha actividades cuyo fin es fortalecer institucionalmente a las ONG relacionadas con los recursos naturales. Por ejemplo, en Bengala Occidental, el proyecto Bankira, patrocinado conjuntamente por la Organización Internacional del Trabajo (OIT), el Programa para Mujeres Rurales y el Centro de Estudios para el Desarrollo de la Mujer, de Nueva Delhi, of rece cursillos de capacitación en asuntos administrativos para grupos de mujeres, en colaboración con algunas ONG locales. Como resultado, las mujeres se han interesado muy activamente en la gestión de proyectos y en la regeneración de los recursos naturales de la comunidad (OIT, 1988).
Desde principios del decenio de 1980 el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), el PACT y el World Neighbors de los Estados Unidos están ayudando a reorganizar la División Técnica del Consejo Nacional de Coordinación de los Servicios Sociales de Nepal (SSNCC), organización semigubernamental, encargada de coordinar y fortalecer las ONG. El Consejo ha estado instruyendo al personal de ONG en métodos sociales, formulación, gestión y evaluación de proyectos, y adaptación de tecnologías locales (PACT, 1987). Lamentablemente, los organizadores atribuyeron insuficiente importancia a documentar la experiencia ganada y a fomentar el diálogo entre las organizaciones para compartir opiniones, trabajar juntos si es posible y colaborar con los cursos de capacitación para garantizar una mejor enseñanza. Como resultado, muchas de las valiosas lecciones que se ganaron con este programa no han sido difundidas debidamente ni han sido aplicadas.
En el curso de las dos últimas décadas, la Oficina de Cooperación Privada y Voluntaria de la USAID ha animado a algunas organizaciones voluntarias privadas de los Estados Unidos a trabajar con ONG de Asia, Africa y América Latina en actividades de fortalecimiento institucional. Este tipo de actividades ha dado excelentes resultados en lo que se refiere a mejorar la formación de los recursos humanos de las ONG, impartiéndoles una gran variedad de cursos de capacitación, incluyendo aspectos de gestión de sistemas de información, planificación anual y a mediano plazo, contabilidad de costos, seguimiento y evaluación, etc. (Huntington, 1987). Por ejemplo, la World Vision Relief and Development Organization (WVRD) creó centros de ayuda para el desarrollo en colaboración con organizaciones locales de las Filipinas y de Indonesia, en unos casos a través de iglesias locales, en otros a través de las oficinas de campo de la propia WVRD. En esos centros, los dirigentes comunitarios asisten a cursillos sobre desarrollo, agricultura y otras especialidades técnicas, regresando posteriormente a sus respectivas comunidades en situación de compartir sus nuevos conocimientos con la gente del lugar.
Asimismo, el Instituto Internacional de Reconstrucción Rural, con sede en las Filipinas, ha creado una sección de capacitación rural para ayudar a organizaciones comunitarias a ampliar la formación de su personal sobre aspectos de dirección, dinámica de grupo, gestión de proyectos, finanzas y contabilidad.
El Fondo Mundial para la Naturaleza (WWF) de los Estados Unidos ha estado impartiendo cursillos de capacitación especiales para las ONG conservacionistas de Asia y otras partes en el marco de su Programa de Desarrollo Orgánico, el cual fomenta la autosuficiencia de las ONG a través del desarrollo de su capacidad orgánica total, incluyendo elementos de gestión, operaciones, programación y finanzas.
En Nepal, la Unión Mundial para la Conservación de la Naturaleza (UICN) ha estimulado la creación de un órgano coordinador de ONG que sirve de centro de intercambio de información entre las ONG interesadas en el medio ambiente y en la gestión de los recursos naturales (Denholm y Rayachhetry, 1990). El Centro de las agencias de desarrollo agrícola de Bangladesh, que inicialmente era un foro para debates que a la vez actuaba como representante de las ONG ante el gobierno, está ampliando sus funciones para incluir entre ellas la capacitación de sus afiliados. De la misma manera, el Consejo de ONG de Sri Lanka empezó programas de capacitación para sus organizaciones miembros (Stremlau, 1987). Una agencia multilateral que ayuda a fortalecerse institucionalmente a las ONG es el Banco Mundial que, en la India, procura que éstas y otros grupos interesados en los recursos naturales participen en la planificación, la ejecución y la evaluación de las actividades que financia el Banco, desde sericultura al manejo de cuencas hidrográficas (Bhatnagar, 1991).
A pesar de esas encomiables iniciativas, la mayor parte de lo que se ha escrito acerca de la necesidad de fortalecer institucionalmente las ONG no ha sido paralelamente apoyado por intervenciones prácticas por parte de donantes y gobiernos. En general, éstos se limitan a financiar actividades a corto plazo de las ONG e insisten en que alcancen resultados tangibles. Es poca la ayuda prestada con vistas al porvenir para promover la independencia financiera y la autosuficiencia de las ONG. Existe claramente la necesidad de medidas conjuntas que contribuyan de manera consistente a mejorar la capacidad de autogestión de las ONG. Así por ejemplo, el Seminario Regional para Asia sobre la función de las ONG en los programas forestales recomendó que los donantes proporcionaran más fondos a largo plazo en apoyo de los proyectos de las ONG y de su desarrollo (Hazlewood, 1987). El fortalecimiento de la capacidad institucional de las ONG requiere una fuerte voluntad política y un empeño por parte de las ONG así como de los donantes internacionales, las agencias de ayuda y los gobiernos nacionales de los países desarrollados. Esa voluntad política permitiría promover esfuerzos para identificar las medidas necesarias para el fortalecimiento institucional de las ONG.
Plantones de Leucaena leucocephala producidos en el vivero de una ONG
Posibilidades de mejora
A la luz de todo lo anterior, para promover el fortalecimiento institucional de las ONG rurales que se ocupan de la silvicultura y de la gestión de los recursos naturales será necesario revisar significativamente los conceptos vigentes y aumentar los esfuerzos, particularmente en los aspectos siguientes:
Actitudes. Requisito indispensable para la mejora de la capacidad institucional de las ONG es un cambio de actitud por parte del personal de los gobiernos nacionales y sobre todo de los funcionarios distritales y locales. Tal vez lo que más obstaculiza la participación popular en los programas forestales sea la renuencia con que los funcionarios de nivel medio ceden autoridad a la gente del lugar y a sus instituciones. «Los funcionarios explican esa cautela atribuyéndola al temor de que la población local destruya el recurso una vez que se relajen los controles del gobierno» (Arnold y Campbell, 1986). A pesar de los resultados positivos de la participación de ONG, las autoridades locales siguen pensando que éstas son una amenaza para sus intereses o intrusos que usurpan responsabilidades del gobierno (Fernández, 1987). El fortalecimiento institucional tiene que basarse en discusiones abiertas, en la creación de confianza mutua y en el compartimiento de responsabilidades y recursos. Un buen ejemplo de las posibilidades existentes es la iniciativa de la Fundación Ford (Lurie, 1991) de ayudar a los departamentos forestales de la India a investigar conjuntamente con las ONG la manera de incrementar la participación local en la ordenación forestal.
Finanzas y administración. Además de la absoluta falta de fondos, muchos donantes y gobiernos nacionales conceden subsidios a las ONG en condiciones muy inflexibles y con fines tan concretos que impiden modificar los proyectos cuando cambian las prioridades o las necesidades locales. Esa inflexibilidad hace difícil la formulación de planes a largo plazo y crea un clima en que las ONG solicitan únicamente lo indispensable para seguir adelante. Los gobiernos y los donantes deberían más bien organizar el financiamiento a más largo plazo y en condiciones más flexibles, incluyendo una parte reservada para que las ONG se organicen institucionalmente. Esto permitiría a las ONG empeñarse más duraderamente e ir aprendiendo a autofinanciarse. Además, sería conveniente que una parte de los fondos pueda dedicarse a experimentar iniciativas nuevas y participativas. Finalmente, haría falta que los gobiernos y las organizaciones donantes simplifiquen la rendición de cuentas y los requisitos administrativos para acceder al financiamiento.
Capacitación. Son pocas las instituciones docentes que dictan cursos sobre desarrollo y fortalecimiento institucional y las pocas que hay suelen estar muy lejos de las ONG o son demasiado caras para éstas. Una posibilidad es que las instituciones de investigación y capacitación gubernamentales se encarguen de la capacitación profesional y de la ayuda técnica al personal de las ONG. Si los donantes aportaran fondos expresamente para ello, aquellas instituciones podrían preparar programas de capacitación especialmente adaptados, lo cual reportaría el beneficio adicional de enlazar eficazmente los sistemas gubernamentales de investigación y de extensión con las comunidades rurales.
Comunicación. El fortalecimiento de la capacidad institucional de las ONG exige también una cooperación más eficaz en tre organizaciones afines. La falta de comunicación de éstas entre sí y con las instituciones de investigación hace difícil la difusión de conocimientos y experiencias y retrasa la llegada de nuevas técnicas al campo. Los donantes y los gobiernos deberían proporcionar ayuda flexible y a largo plazo para que las ONG puedan crear sistemas de información destinados a difundir ampliamente los nuevos conocimientos y a fortalecer los lazos existentes entre las ONGy organizaciones de otro tipo, lo que también redundaría en una menor duplicación de esfuerzos.
Como ejemplo de este tipo de diálogo puede citarse el seminario «Silvicultura comunitaria, ONG y política: Cómo asegurar el éxito» (FAO, 1991), celebrado en Bangkok y organizado conjuntamente por la FAO, el Instituto de Desarrollo Local de Tailandia y el Instituto Mundial sobre Recursos (WRI), con fondos aportados en parte por el Programa de Silvicultura Tropical del Servicio Forestal de los Estados Unidos. Asistieron 60 representantes de ONG, gobiernos asiáticos y organizaciones internacionales donantes, que discutieron una gran variedad de maneras de asegurar el éxito de la actuación de las ONG en materia de silvicultura comunitaria.
Otro ejemplo lo constituyen el Matching Grants Program y el Outreach Grants Program de la USAID que ayudan a ONG locales a fortalecerse institucionalmente y a mejorar su capacidad promoviendo el intercambio con otras organizaciones de países en desarrollo (PACT, 1991).
Esos programas, junto con esfuerzos análogos de otras organizaciones nacionales e internacionales, pueden contribuir a que las ONG mejoren su capacidad para desempeñar un papel significativo en la gestión de los recursos naturales de cada país.
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