M.T Cirelli
Maria Teresa Cirelli, avocat international en poste à Pesaro (Italie), travaille fréquemment pour le Service droit et développement de la FAO.
Le présent article analyse brièvement le processus de révision de la législation forestière. Il examine notamment le rôle et l'incidence de l'assistance internationale, dans le but d'en tirer des conclusions qui permettront d'introduire des améliorations à l'avenir.
Il peut y avoir plusieurs raisons à l'origine de la révision d'une législation forestière. Une raison essentielle est l'émergence de nouveaux modèles de développement entraînant une redistribution des responsabilités en matière de gestion des ressources entre les gouvernements centraux et locaux, les collectivités locales et le secteur privé; une raison plus importante encore est le souci croissant de durabilité et la prise de conscience majeure des interactions entre activités interdépendantes. En général, l'examen de l'ensemble du secteur forestier met en évidence la nécessité de modifier les politiques et, par conséquent, de renouveler ou de réviser la législation. Il peut être nécessaire de donner une base juridique à des questions qui ne sont pas inscrites dans la législation actuelle, par exemple des activités devenues fréquentes qui ne sont régies par aucune disposition juridique pertinente, comme les plantations forestières, ou des activités que l'on cherche à promouvoir, comme la foresterie communautaire.
Beaucoup de pays qui ont entrepris l'étude de leur secteur forestier sont d'anciennes colonies dont la législation en la matière a été promulguée à l'époque coloniale. Depuis une dizaine d'années, la FAO aide de nombreux pays à formuler leur législation forestière, notamment: Angola, Burkina Faso, Cap-Vert, Fidji, Guinée, Malawi, Mali, Maroc, Niger, Rwanda, Sierra Leone et Togo. Le but de ces réformes est souvent d'accorder une plus large place aux collectivités publiques et locales dans le processus de décision et les activités du secteur forestier.
Les populations locales se détournent fréquemment des lois forestières en vigueur, ce qui crée des problèmes de mise en application, car les droits traditionnels de propriété et d'usage n'y sont pas suffisamment reconnus. L'introduction du droit d'usage dans la législation forestière nécessite un certain nombre d'ajustements: non seulement la reconnaissance de ce droit, mais aussi la participation des personnes concernées à l'aménagement forestier et l'utilisation polyvalente des ressources forestières. [NDLR: voir l'article de Fingleton à la page 16.]
Un changement de régime politique (par exemple dans les pays qui passent à l'économie de marché) peut aussi amener à réviser ou à remplacer la législation forestière. On a généralement tendance à remplacer toute la législation en vigueur, et plus particulièrement les lois sur les droits de propriété et d'usage, y compris forestiers. C'est le cas actuellement dans la plupart des pays d'Europe orientale (la FAO a aidé l'Albanie à améliorer un projet de loi forestière), ainsi qu'au Laos, pays que la FAO a aidé à rédiger une nouvelle législation sur les terres, les eaux et les forêts. D'autres changements de régime ont amené un renouvellement de la législation forestière, par exemple la démocratisation et la libéralisation dans des pays d'Afrique comme la Guinée.
Les politiques et législations forestières doivent comprendre et concilier de nombreux éléments - parties intéressées, dispositions réglementaires, droits de propriété et d'usage - qui exercent une action réciproque dans les mêmes domaines. Cela explique les difficultés que l'on rencontre souvent pour élaborer des législations forestières appropriées.
Certains spécialistes soulignent que les politiques forestières sont parfois l'ex pression de la volonté ou des aspirations d'un petit nombre de personnes - forestiers ou groupe d'intérêt suffisamment influant. Les législations conçues à l'appui de telles politiques sont pratiquement vouées à rester lettre morte car elles ignorent la réalité du pays et peuvent même susciter une franche opposition. Il importe donc, dès les premiers stades de la formulation d'une politique, et tout au long de la mise en application de la législation, d'obtenir le consensus, ou tout au moins la collaboration, de toutes les parties intéressées.
Politique-loi: un processus continu
Le processus de formulation et de mise en application des politiques et des lois doit être envisagé comme un tout, et non comme deux phases distinctes. Durant la formulation des politiques forestières, il faut tenir présente à l'esprit la législation, pour plusieurs raisons. Tout d'abord, les politiques ne doivent pas entrer en conflit avec la Constitution et les autres lois fondamentales du pays. Deuxièmement, en envisageant la législation forestière qui pourrait aider par la suite à mettre ces politiques en application, on pourra agir de façon plus pragmatique. La troisième raison concerne les institutions compétentes: l'examen de leur efficacité passée peut aider à formuler des politiques et des lois réalistes. La législation doit servir à faciliter le fonctionnement des institutions qui existent déjà ou qui pourraient être créées. La révision de la législation peut être l'occasion de réorganiser ces institutions.
Enfin, la législation facilite la formulation ou la révision futures des politiques, par exemple en créant des organes consultatifs compétents qui pourront à leur tour proposer une révision de la législation. La loi peut prescrire que les divers intérêts publics et privés soient représentés dans cet organe consultatif; elle peut spécifier à quelle occasion cet organe doit être interpellé et dans quelle mesure ses avis doivent être pris en compte.
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Albanie | |
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En Albanie, la nouvelle loi forestière 1992 prévoit, pour la première fois, des «forêts privées», c'est-à-dire des forêts naturelles et des plantations sur des terrains privés. En termes très généraux, la loi prévoit une assistance technique et financière de l'Etat à la foresterie privée. Plusieurs clauses régissant l'utilisation des forêts ne s'appliquent qu'aux forêts locales et publiques (plusieurs autres ne précisent pas si les forêts privées sont exclues ou non; il s'agit peut-être d'un libellé provisoire gui sera clarifié plus tard). Par contre, les clauses concernant la protection des forêts et le déboisement s'appliquent aussi explicitement aux forêts privées. |
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Laos | |
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Au Laos, le rôle de l'Etat décroît, mais la propriété foncière privée n'a pas été formellement reconnue. Par conséquent, dans le projet de loi, la foresterie privée se limite aux parties boisées des exploitations agricoles (y compris les jachères forestières). Par ailleurs, les activités de subsistance sont davantage reconnues qu'auparavant, par l'institution de concessions villageoises sur les terres forestières de l'Etat et la reconnaissance automatique des droits d'usage (auparavant, les droits d'usage devaient être accordés officiellement). |
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Guinée | |
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En Guinée, la libéralisation a amené à définir plus attentivement les droits des individus et des groupes. Les bases d'une foresterie communautaire existaient déjà dans le «domaine forestier» des gouvernements locaux et elles ont été incorporées dans la nouvelle loi. Quant à la propriété foncière privée, elle n'a pas été reconnue officiellement; par conséquent, la foresterie privée est administrée par des accords (concessions) de durée variable. |
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Participation
La conciliation des intérêts conflictuels, qui est un principe fondamental de la législation forestière, doit être prise en compte tout au long de la formulation, de l'élaboration juridique et de la mise en application des politiques. Cela oblige non seulement à cerner les intérêts en jeu, mais aussi à les intégrer suffisamment dans la formulation des politiques pour que les populations soient convaincues que leur point de vue a été pris en considération.
Le processus de formulation et la teneur même des lois forestières sont profondément marqués par le souci d'associer largement la population et de tenir compte de tous les intérêts, même si les détails varient énormément, comme il est normal à ce stade expérimental. La législation seule ne suffit pas à garantir qu'un programme parviendra à associer toutes les collectivités locales; il convient d'identifier les organes locaux qui représenteront les populations - qu'ils existent déjà ou doivent être créés - et de prendre des dispositions garantissant effectivement la participation locale. Un des premiers devoirs du législateur forestier est donc de promulguer des dispositions législatives en matière de foresterie communautaire. [NDLR: voir l'article de Wynter à la page 23.]
Décentralisation
On assiste à une décentralisation croissante du processus législatif car un certain nombre de pays délèguent les pouvoirs de promulgation des lois aux provinces et des réglementations aux provinces et aux collectivités; Cela est nécessaire en particulier pour répondre aux réalités sociales et physiques diverses qui caractérisent la foresterie dans les différentes régions d'un même pays. A cet égard, il importe que la législation forestière nationale ne soit pas rigide au point d'imposer des critères inappropriés, mais qu'elle serve uniquement de cadre juridique général.
Promouvoir la foresterie privée
Encourager les forestiers privés consiste généralement à supprimer les obstacles créés par la législation existante. Ces limitations sont notamment le contrôle des coupes destiné à éviter la destruction de la forêt naturelle, mais qui risque de faire craindre aux particuliers qu'ils ne pourront exploiter leur plantation. Quand il n'existe pas de bon programme forestier privé, les forestiers nationaux renoncent difficilement au peu de moyens dont ils disposent pour protéger la forêt.
Législation sur la planification de l'aménagement forestier
La planification de l'aménagement forestier revêt une importance bien supérieure à la programmation des activités sylvicoles et autres. Elle englobe le tout mais sert aussi d'outil flexible de classification des forêts selon leur utilisation ou leur système d'aménagement, d'évaluation de l'incidence écologique, sociale et économique des activités forestières, et de participation populaire. Il est difficile de déterminer en général quel niveau de planification est nécessaire, ou même possible, dans les différentes situations, et les points de vue peuvent changer avec l'expérience acquise. C'est pourquoi, dans la plupart des pays, la loi forestière ne fixe pas très précisément le processus de planification.
Toutefois, les lois récentes contiennent fréquemment des dispositions simples en matière de planification, notamment l'obligation de préparer des plans, sur la base d'inventaires qui doivent être gardés à jour, de même qu'une obligation d'assurer un certain degré de consultation.
Dispositions pénales
Une méthode traditionnelle, mais assez utile aussi, pour réviser la législation, consiste à passer en revue les dispositions pénales ainsi que les pouvoirs des forestiers en la matière. Dans le premier cas, on s'efforcera de mieux définir l'acte délictueux, d'en comparer la gravité avec d'autres et avec ceux qui figurent dans d'autres lois, de mettre à jour le montant et la nature des pénalisations, de chercher le moyen de régler les différends mineurs sans recourir aux tribunaux, etc. Dans le second, on examinera, en vue de les renforcer, les moyens dont dispose un pays pour faire appliquer la loi. Il importe à cet égard d'adopter une attitude différente vis-à-vis des forestiers, qui ne doivent plus être considérés simplement comme les gardiens de la législation mais auxquels il faut confier beaucoup d'autres compétences en matière de formation et de vulgarisation. Naturellement, cet objectif ne peut être satisfait uniquement en promulgant une législation, mais la législation peut au moins être améliorée pour favoriser ce processus.
Rédaction des textes de loi
Il est préférable d'envisager aussi la rédaction des textes de loi comme un processus global. L'opération ne doit commencer que lorsque l'étape préparatoire est déjà bien avancée. Quand un premier projet de loi est prêt, même sous forme d'ébauche, tous ceux qui ont participé ou vont participer au processus se réuniront pour échanger leurs premières réactions et observations. Même si le texte a été soumis à l'avance, il est probable que les réactions des personnes présentes ne seront pas définitives, mais on aura au moins une idée générale des problèmes et des questions à prendre en compte. Les divergences d'opinion des différents départements ministériels ou groupements sociaux qui ne se seraient pas encore fait jour apparaîtront à ce stade. C'est alors au département compétent, généralement le ministère de la justice, d'examiner les projets de loi avant qu'ils ne soient soumis au Parlement ou au Cabinet. Quoi qu'il en soit, il importe de savoir que c'est le Parlement ou le Cabinet qui prend les décisions législatives; en effet, le terme habituel pour désigner l'organe composé de fonctionnaires élus est «le corps législatif». La législation forestière, comme toutes les autres, est examinée et souvent modifiée au Parlement où de nombreuses lois sont alors bloquées ou même rejetées. Envisager le Parlement comme un organe fait pour entériner un processus technique de rédaction de textes de loi, c'est courir au désastre.
Distinguer entre lois et règlements
Il est essentiel, pour une bonne législation forestière, de faire la distinction entre les lois et les réglementations, mais cela rend plus difficile le processus de rédaction législatif. Il est généralement admis que les lois doivent contenir des dispositions visant la mise en application des politiques établies, tandis que les dispositions qui portent sur des questions comme la classification des zones forestières, les activités interdites dans ces régions, ou les méthodes d'aménagement détaillées, doivent être révisées fréquemment et seront donc incluses dans les réglementations ou les arrêtés ministériels. Il faudra toutefois garder à l'esprit ces réglementations, dès les premières étapes de l'examen des politiques et des lois, pour éviter des conflits ou des difficultés de mise en application.
Depuis une vingtaine d'années, plus de 50 pays ont demandé l'aide de la FAO pour mettre au point leur législation forestière. Dans la plupart des cas, cette assistance a permis de préparer les textes de loi proposés ou d'amender ceux qui existaient déjà. Parfois, cette assistance s'est limitée à des observations sur des projets de textes préparés par le pays intéressé, sans la participation d'une mission de terrain. Certains pays ont obtenu une aide similaire d'autres organisations internationales, comme le Programme des Nations Unies pour l'environnement (PNUE) et la Banque mondiale; de banques régionales de développement; d'organisations non gouvernementales (ONG), comme l'Alliance mondiale pour la nature (UICN); ainsi que de pays individuels au titre de projets d'assistance bilatérale. Il est difficile d'évaluer l'ampleur de ce type d'assistance, mais on peut estimer que les activités de la FAO représentent plus de la moitié du total. Bien qu'un grand nombre de pays en développement aient déjà révisé ou remplacé leur législation forestière, les demandes d'assistance internationale dans ce domaine ne cessent de croître.
Lorsqu'un pays demande, et obtient, une assistance internationale pour la mise au point de sa législation forestière, on charge généralement un expert en législation forestière de se rendre sur place et, en étroite collaboration avec le gouvernement, de participer directement à l'élaboration des textes législatifs. Dans le meilleur des cas, des missions multidisciplinaires sont entreprises conjointement par des experts des politiques, des lois, des institutions forestières et des questions techniques.
Les juristes nommés dans le cadre de cette assistance internationale sont la plupart du temps des «internationaux» qui ont déjà accompli le même genre de travail dans plusieurs pays différents et possèdent une expérience utile de la mise en œuvre des politiques forestières dans divers systèmes juridiques. L'emploi d'un expert international pour la révision des textes législatifs permet d'avoir un point de vue comparatif. Des connaissances précises en matière de législation des ressources naturelles, par opposition au droit en général, sont également utiles. Par ailleurs, les connaissances approfondies d'un consultant juridique national sur ce système juridique en particulier, et sur bien d'autres faits pertinents, ne peuvent aisément être remplacées par une recherche effectuée pendant le temps limité d'une visite dans le pays. Les lacunes inévitables lorsque l'on recourt exclusivement à un consultant international peuvent être en partie surmontées par des consultations constantes avec des juristes et autres spécialistes locaux.
On peut également employer un consultant national en entretenant des échanges mutuels avec l'institution ou l'organisation qui fournit l'assistance (disposant habituellement des connaissances «internationales» nécessaires). Toutefois, il est parfois difficile de trouver un consultant local qui dispose de l'expérience voulue pour rédiger des lois sur l'aménagement des ressources.
Au Siège de la FAO, les spécialistes sont appuyés par le Service droit et développement, qui dispose de juristes et emploie des consultants juridiques ayant une expérience directe de l'élaboration des législations sur les ressources naturelles, et peuvent bénéficier des avis d'autres secteurs de la FAO responsables des questions techniques, de l'agriculture, des forêts et des pêches.
Ça ne va pas être facile après des millénaires de préjugés!
Portée de l'assistance législative
L'assistance législative peut porter uniquement sur la législation forestière ou s'étendre à des domaines connexes: faune, zones protégées, maîtrise des bassins versants, etc. Tout dépend si le pays veut étendre sa révision législative à ces domaines, qu'ils entrent ou non dans cette partie de la législation.
Quoi qu'il en soit, l'examen de la législation effectué dans le cadre de l'assistance internationale doit couvrir ces domaines connexes et comporter des suggestions pertinentes quant à la révision de cette législation. Généralement, cette assistance inclut aussi une analyse des institutions publiques et autres s'occupant de foresterie, ainsi qu'une révision des dispositions législatives concernant ces institutions.
Les questions que doit traiter le consultant sont nombreuses et varient considérablement d'un pays à l'autre. Il ne peut donc recevoir d'instructions précises sur tout ce qu'il doit faire, compte tenu de la variété des situations. On ne peut que synthétiser les principales étapes de son travail habituel. [NDLR: voir l'article de Montalembert et Schmithüsen à la page 3.] On trouvera aussi des conseils utiles sur cette question dans l'article publié dans Unasylva il y a une trentaine d'années (François, 1961).
Processus d'assistance législative
L'expert juridique doit, en premier lieu, se familiariser avec les faits, c'est-à-dire s'informer le mieux possible sur la foresterie et les secteurs connexes. Il devra pour cela prendre contact avec des personnes publiques et privées dans ces différents secteurs et examiner ces questions avec elles, pour que la teneur de la législation soit la plus appropriée possible. Selon les fonctionnaires publics disponibles et leurs relations de travail, un petit comité interministériel peut être formé pour apporter une aide. Dans le cas contraire, il faudra obtenir les informations séparément des divers fonctionnaires. Il peut être utile aussi de rester en contact étroit avec les personnes extérieures au gouvernement qui se sont montrées prêtes à fournir des informations et des observations pertinentes, et de les consulter souvent tout au long du processus d'assistance législative.
A cet égard, il importe d'examiner attentivement la législation forestière existante, en évaluant les dispositions et leur application, afin de cerner les aspects juridiques et institutionnels qu'il faudra améliorer.
Il ne suffit pas d'analyser la législation existante pour comprendre pleinement la situation d'un pays. Pour pouvoir formuler des suggestions pertinentes sur une nouvelle législation, il faut accompagner l'analyse juridique d'un examen des politiques du pays et de leurs effets, des institutions et de leur efficacité, du comportement de la population vis-à-vis des arbres et de la foresterie, des usages et des droits locaux, etc. Parmi les aspects plus strictement juridiques, il convient d'examiner la législation concernant les autres secteurs mais ayant une incidence sur la foresterie. Cette analyse portera essentiellement sur la législation en matière d'utilisation des terres et de propriété foncière. Les autres législations susceptibles d'influer sur les forêts concernent l'environnement, la faune sauvage et les zones protégées, l'aménagement des bassins versants, les incendies en zone rurale et les activités minières. La plupart du temps, ces législations ne peuvent être révisées à l'initiative de l'administration forestière et au mieux on ne pourra que recommander des modifications. Dans certains pays, il faudra tenir compte du droit coutumier qui a force obligatoire.
Il faudra aussi prendre en considération une grande partie de la législation de base du pays, même si elle n'a pas d'effet direct sur la forêt. La constitution, si elle est écrite, définit habituellement les grandes lignes du système juridique et inclut des dispositions fondamentales sur le droit de propriété et ses limitations éventuelles, l'exploitation des ressources naturelles, le droit pénal, la fonction publique, etc.
Dans les pays de droit coutumier, une «clause interprétative» définit habituellement un certain nombre de termes usuels employés dans la législation nationale; il importe donc de l'examiner. La loi criminelle peut inclure des dispositions en matière de délit, notamment de tentative ou de complicité, ainsi que d'autres infractions semblables à celles qui sont visées dans la législation forestière; il faut les étudier aussi. La législation nationale en matière de douane, de fiscalité et de transport, ainsi que leur incidence sur l'industrie forestière, sera également utile.
Il est extrêmement difficile d'évaluer l'incidence exacte de l'assistance technique en matière de législation forestière. La FAO a réussi jusqu'à présent à suivre les propositions législatives découlant de son assistance, c'est-à-dire à savoir quand et comment elles ont pu éventuellement aboutir à la formulation d'une législation. Cependant, l'Organisation est plus rarement parvenue à connaître d'autres éléments de l'assistance internationale, comme les raisons exactes de l'approbation ou du rejet de certaines parties des propositions législatives, les problèmes d'exécution, les répercussions imprévues, etc. Cette évaluation nécessiterait des activités semblables à celles qui ont été entreprises lors de la phase initiale: enquêtes dans le pays intéressé sur les faits passés et récents et sur l'efficacité de la législation. Cette expérience serait précieuse pour les efforts à venir, mais elle nécessiterait des ressources financières et humaines qui sont rarement disponibles. Par ailleurs, quand une législation résultant d'un effort d'assistance internationale est adoptée, il faut attendre longtemps avant d'en effectuer une évaluation réaliste, et le pays doit alors demander une fois encore le même type d'assistance. Il faut espérer que cette possibilité lui sera offerte de nouveau.
Quoi qu'il en soit, il est toujours possible d'examiner la législation forestière dans différents pays et d'en évaluer l'efficacité, que cette législation résulte ou non d'une assistance internationale. Ces questions ont parfois été examinées dans divers forums internationaux tels que les réunions de la FAO (comité biannuel des forêts, commissions forestières régionales, comité consultatif de l'enseignement forestier) et les congrès forestiers mondiaux organisés conjointement par la FAO et un pays hôte. Ces réunions sont l'occasion d'un échange d'informations entre les pays qui ont effectué une révision de leur législation forestière et les institutions qui les y ont aidés. Il est arrivé que la FAO retourne dans un pays dont la loi forestière avait été adoptée à l'issue d'une assistance accordée à ce pays et que, sur sa demande, elle l'aide à rédiger des réglementations. Cela permet à la FAO d'évaluer le travail effectué précédemment.
Signalons pour finir que, même lorsqu'une législation forestière semble satisfaisante ou qu'elle vient d'être révisée à la lumière des politiques et des besoins nouveaux, le principal problème reste sa mise en application. Il n'est pas suffisant que les recommandations concernant la législation forestière soient adoptées par un organe législatif national; trop souvent, la législation reste lettre morte car il est impossible de la mettre en application. Seule une législation forestière valable sur le plan théorique et viable sur le plan pratique peut apporter une contribution utile à la mise en valeur du secteur forestier d'un pays.
François, T. 1961. Que doit contenir une législation forestière élémentaire? Unasylva, 15(3): 140-152.
Autres ouvrages: se reporter aux publications sur les politiques et le droit forestier (Fachbereich Forstökonomie and Forstpolitik), publiées par l'Institut für Waldund Holzforschung, ETH-Zentrum, Zurich, Suisse.
