J. Soussan
John Soussan collabore avec la Fondation ETC à Colombo (Sri Lanka) et avec l'Université de Reading (Royaume-Uni).
Le présent article analyse les questions de politique liées au rôle de la biomasse comme source d'énergie, en privilégiant les rapports entre les problèmes de dendroénergie et d'autres questions de développement. Il s'inspire d'un document préparé pour le Séminaire FAO/Programme régional pour la valorisation du bois comme source d'énergie sur les moyens permettant de mettre en œuvre des programmes de développement de la dendroénergie, qui s'est tenu en mars 1993 à Chiang Mai (Thaïlande). Les propositions d'action contenues dans ce document se fondent sur des travaux qui ont été effectués pendant plusieurs années, concernant l'analyse des problèmes et solutions relatifs aux combustibles ligneux (à savoir bois de feu et charbon de bois) en Asie du Sud et du Sud-Est et dans d'autres régions. Ces travaux comprennent une série de projets portant sur l'analyse des politiques et les activités de terrain exécutés pour le compte d'institutions d'aide publique au développement, telles que la Banque mondiale, la Commission des Communautés européennes, le Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD), l'Overseas Development Administration et d'autres organisations au Bangladesh, en Indonésie, au Myanmar, au Népal, aux Philippines, à Sri Lanka et en Thaïlande.
Les réformes de politique sont le thème principal du présent article, ce qui ne veut pas dire que nous ignorions les défis formidables que représente la réalisation d'interventions au plan local; mais il apparaît toujours plus à l'évidence que les réels obstacles à l'efficacité des initiatives concernant le bois de feu se situent au niveau des politiques et non des projets. On ne saurait toutefois aborder la question des politiques en ne tenant compte que d'un seul secteur, par exemple la foresterie ou l'énergie.
Les politiques dendroénergétiques nécessitent un milieu propice à la coopération intersectorielle. Cela pose un réel problème: les combustibles ligneux tendent à se glisser dans le vide existant entre le Département des forêts et le Département de l'énergie, si bien que tous deux ignorent la question ou, si des fonds extérieurs sont disponibles, tous deux revendiquent des droits de propriété. Ce sont souvent des unités spéciales peu influentes qui s'occupent des combustibles ligneux, en dépit du rôle primordial que jouent les biocombustibles dans les deux secteurs. Dans toute l'Asie, le bois de feu constitue à la fois la première source d'énergie et la principale utilisation du bois, mais les ministères de l'énergie et des forêts se préoccupent avant tout des combustibles commerciaux et de la production de bois d'œuvre. D'autres ministères importants, comme ceux de l'agriculture et des finances, ne jouent souvent aucun rôle.
Pour résoudre efficacement les problèmes des combustibles ligneux, il importe de tenir compte des niveaux tant national que supranational, où sont arrêtées les grandes orientations générales, ainsi que du niveau local, où est réglé le détail de la mise en oeuvre des projets; enfin, une analyse claire, qui indique les mesures nécessaires aux différents échelons, est indispensable. Cette formule s'applique à la plupart des types de planification du développement, et tout particulièrement à des questions telles que le bois de feu, où les problèmes de forme ont une certaine incidence et où les possibilités d'intervention satisfaisantes sont étroitement liées à d'autres aspects du système de production locale. La combinaison de cette spécificité locale et d'une approche qui associe la communauté locale et n'établit pas à priori le type d'intervention (deux conditions préalables pour assurer l'efficacité de la planification locale) s'oppose à la façon traditionnelle de déterminer la voie à suivre, qui cherche à élaborer des politiques et programmes pouvant s'appliquer à de vastes portions de territoire.
Les problèmes de combustibles ligneux sont avant tout imputables à l'interaction des forces environnementales et économiques au niveau local (Soussan, 1988; Munslow et al., 1988; Agarwal, 1986). Les interventions au niveau local seront toutefois vouées à l'échec en l'absence de conditions politiques appropriées. Ces politiques devraient:
· créer un climat économique et politique favorable au contrôle local sur la base de ressources et au soutien de solutions locales;· fournir un appui extérieur efficace afin d'assurer le matériel et les apports techniques nécessaires pour le démarrage de solutions au niveau local.
Le contexte de la politique énergétique (y compris les combustibles ligneux comme sous-ensemble) a changé ces dernières années pour se concentrer sur la façon i dont l'énergie contribue au développement durable (Soussan, 1991a; O'Keefe et Munslow, 1988; Leach et Mearns, 1989). La question centrale n'est pas de savoir comment fournir plus d'énergie (sous n'importe quelle forme), mais plutôt de veiller à ce que les besoins énergétiques du développement durable soient satisfaits de la façon la plus efficace.
Les politiques relatives à l'approvisionnement durable en énergie auront certaines caractéristiques particulières; par exemple, elles s'inscrivent dans la longue durée, où les besoins et les ressources sont évalués en rapport avec un processus de développement fondé sur des modèles viables et sûrs de croissance et de changement. Il y a des tensions réelles entre les buts du développement à long terme et les nécessités économiques à court terme; l'élimination de ces tensions est une condition préalable pour comprendre comment réaliser un changement durable.
Il est fondamental de considérer l'environnement comme le facteur central de la formulation de politiques (Pearce, Markandya et Barbier, 1989; Barde et Pearce, 1991; Barbier, 1989). Le coût réel des différentes formes de besoins énergétiques doit être évalué, et la vraie valeur du patrimoine naturel doit être déterminée et prise en compte. A cette fin, il est nécessaire de s'informer correctement sur les prix des différents combustibles, pour tenir compte de ces coûts dans les décisions relatives aux investissements et du fait que le développement n'est pas purement et simplement synonyme de croissance économique. La qualité de la vie et la conservation de l'environnement sont des objectifs de politique aussi importants que la croissance du PNB par habitant.
Les approches relatives au développement durable se fondent sur la nécessité de réduire les inégalités des moyens d'existence actuels et des perspectives d'avenir. Les politiques de développement doivent s'efforcer d'assurer des moyens d'existence à long terme à tous les secteurs de la communauté; cet objectif va de pair avec l'augmentation de la production et de la croissance économique, ou a même la priorité sur celle-ci. Une croissance qui exclut les déshérités peut être tentante à court terme, mais elle multipliera les problèmes et les injustices, et sera rarement viable à long terme. Il en va surtout ainsi des besoins, tels que les combustibles ligneux, lorsqu'il s'agit de ressources qui peuvent être exploitées pour obtenir des avantages à court terme d'une manière qui finira par les épuiser, ou au contraire qui peuvent être utilisées de façon que certains avantages à court terme soient sacrifiés au profit de leur intégrité à long terme.
Cet objectif, c'est-à-dire la satisfaction des besoins des groupes de population déshérités, est la caractéristique ultime des politiques énergétiques durables, à savoir la nécessité de déléguer autant que possible le contrôle sur les ressources et sur les décisions concernant les voies du développement.
Les initiatives particulières de politique doivent être jugées sur la base de ces caractéristiques. Il ne s'agit pas de critères rigides, et une des principales tâches du dirigeant politique consiste à trouver un équilibre judicieux entre les incidences complexes et souvent contradictoires des diverses grandes options. La formulation de politiques devrait être un processus souple et consensuel faisant appel à des consultations aussi larges que possible. Il existe bien entendu des limites pratiques, et la formulation de politiques ne doit pas être l'otage d'un groupe d'intérêt particulier. Il importe toutefois de tenir compte de toute la gamme des effets que peuvent avoir les politiques élaborées.
Ce n'est que depuis la crise pétrolière des années 70 que la plupart des gouvernements et organismes donateurs ont accordé une certaine attention à l'énergie provenant du bois en tant que problème de planification, et surtout de demande et d'offre d'énergie. Dans cette perspective, les solutions allaient de soi: si la demande projetée dépassait les disponibilités potentielles, il fallait redresser la courbe de l'offre en plantant davantage d'arbres, ou abaisser la courbe de la demande en adoptant des techniques d'utilisation plus efficace. Ces deux approches font essentiellement appel à la technologie (appliquée à la sylviculture ou aux fourneaux), et, à part quelques exceptions notables, ces efforts n'ont pas réussi à avoir un effet durable sur la pénurie réelle ou prévue de combustibles ligneux (O'Keefe et Munslow, 1988; Leach et Mearns, 1989).
L'échec fréquent de nombreuses interventions de politique de ce type a abouti à un réexamen de la question. Un certain nombre d'études fondamentales (voir ETC, 1987; Leach et Mearns, 1989; Soussan, 1988; Munslow et al., 1988) soutiennent que la production et l'utilisation de biocombustibles sont intimement liées au processus plus général de la gestion des ressources dans le système de production locale. Les problèmes de combustibles ligneux apparaissent au fur et à mesure que les populations réagissent à toute une série de contraintes relatives aux ressources, et se manifestent rarement en tant que simple pénurie de combustible (Soussan, 1988; Mercer et Soussan, 1991; O'Keefe et Munslow, 1988).
Les causes de ces contraintes sont enracinées dans les imperfections plus fonda mentales du marché des terres rurales, du travail et des capitaux, ainsi que du marché de l'énergie urbaine. La question du contrôle sur les décisions concernant les terres, les finances et autres ressources est au centre de politiques dendroénergétiques efficaces, mais a rarement été reconnue comme un sujet de préoccupation légitime pour les responsables des politiques relatives aux combustibles ligneux.
Bien que les activités entreprises dans le cadre de toute stratégie dendroénergétique varient en fonction des situations locales, les interventions de politique devraient d'une façon générale s'efforcer de garantir les conditions suivantes:
· assurer les droits de propriété coutumiers, communaux ou privés, en particulier aux groupes le plus gravement touchés par le problème d'accès aux ressources de la biomasse;· améliorer l'accès aux ressources locales en terres et leur gestion, et notamment prendre des mesures pour éliminer les facteurs qui limitent l'accès des populations locales aux terres communales ou domaniales;
· fournir des connaissances et apports pour améliorer la qualité des pratiques existantes d'aménagement des terres;
· améliorer les fonctions du marché et réduire les incertitudes grâce à des politiques plus stables et prévisibles. Ces politiques sont particulièrement importantes lorsque les biocombustibles sont partiellement ou totalement transformés en produits;
· établir des structures effectives pour veiller à ce que les populations locales influent réellement sur les décisions qui affectent leur vie.
Pour passer des réformes générales à l'élaboration de politiques spécifiques puis à la mise en œuvre de stratégies locales, il faut satisfaire à un certain nombre d'exigences fondamentales:
· améliorer la base d'information servant à l'élaboration des politiques;· corriger les imperfections des marchés et améliorer leur fonctionnement;
· renforcer les institutions chargées de dendroénergie (notamment planification, recherche, vulgarisation et formation);
· élaborer des stratégies pour mise en œuvre locale.
Amélioration de l'information
C'est là un premier pas essentiel, étant donné la variété et la complexité des systèmes dendroénergétiques et autres à usage domestique. L'«assortiment d'outils» de la planification pour l'énergie classique (ou la sylviculture) ne convient pas à ce domaine, et de nombreuses erreurs de politique faites par le passé sont imputables à l'incapacité fondamentale de comprendre la dynamique de la production et de l'utilisation des biocombustibles (Leach et Mearns, 1989; Mercer et Soussan, 1991). Trop souvent, ces politiques se sont fondées sur des données très agrégatives et sur des hypothèses mal étayées quant aux forces qui déterminent la production et l'utilisation des biocombustibles.
Dans la plupart des cas, les renseignements disponibles ne permettent pas d'évaluer avec précision (ou même approximativement) les parts futures probables des combustibles issus de la biomasse et autres, ni les coûts et avantages liés aux différentes modalités de fourniture et de consommation des combustibles. Parmi les besoins les plus urgents d'information, on peut citer de meilleures données sur l'utilisation de l'énergie à des fins domestiques, les marchés des combustibles ligneux, la base de ressources et les systèmes de gestion des arbres et des terrains boisés.
Il existe toute une littérature sur la façon dont les ménages réagissent à la pénurie d'énergie et sur les facteurs qui influencent leur choix en matière de combustible, mais rares sont les informations empiriques. Un certain nombre d'enquêtes sur les ménages ont été entreprises, mais la plupart d'entre elles photographient la situation à un moment donné, ce qui ne permet évidemment guère de comprendre le processus de changement, le caractère spécifique de la production et de l'utilisation locales des combustibles ligneux, ou les interactions subtiles et non quantifiables entre les populations et la base de leurs ressources.
Des enquêtes approfondies sur les marchés des combustibles à usage domestique (qu'il s'agisse de la biomasse ou d'autres combustibles) sont nécessaires pour déterminer comment ceux-ci sont produits, distribués, commercialisés et évalués, et quels sont les stades de la commercialisation les plus sensibles aux interventions de politique. Par ailleurs, il faut obtenir des renseignements sur les terres, la main-d'œuvre, les produits agricoles et forestiers, pour pouvoir comprendre les rapports entre les biocombustibles et le système plus large de la production.
Nous ne disposons que de très peu d'informations fiables sur les ressources en combustibles ligneux, et en particulier nous ne savons que peu de chose sur les niveaux viables de prélèvement en fonction des différentes terres et formations arboricoles. Les renseignements concernant les arbres et les arbustes poussant hors des forêts - qui constituent souvent les principales sources de combustible rural - font cruellement défaut. La surveillance continue de l'état et de l'évolution de l'ensemble des ressources de la biomasse (et non pas seulement du bois d'œuvre dans les forêts) devrait être une activité prioritaire des institutions forestières.
Les systèmes de gestion des arbres et des terrains boisés constituent le point de départ de toute bonne politique car ils sont le fondement même des interventions basées sur la communauté. Les études participatives à long terme qui cherchent à trouver les moyens d'associer la science empirique et les connaissances des populations locales permettent le mieux de comprendre les systèmes d'aménagement des ressources locales. Elles sont en outre fondamentales pour établir la confiance entre populations locales et institutions externes.
On pourrait croire ainsi que la recherche est un véritable gouffre, mais les approches qui combinent les techniques d'évaluation rapide sur le terrain et les données de télédétection peuvent produire vite et à relativement peu de frais des résultats étonnamment satisfaisants. Elles peuvent être répétées périodiquement pour évaluer les processus de changement.
Comment remédier aux imperfections du marché et des politiques
Les contraintes en matière de bois de feu, sur le plan économique, s'expliquent souvent par les imperfections du marché et des politiques qui produisent des situations où les avantages sont dissociés des coûts, les prix de la rareté, les droits des responsabilités et les actions des conséquences. Les principales failles du marché et des politiques intéressent les droits de propriété, les prix des ressources, les distorsions de prix sur les marchés des capitaux, du travail et des produits, et la surévaluation des monnaies. Les droits de propriété doivent être clairs, sûrs et accessibles, et pouvoir être revendiqués. Eliminer l'insécurité de tenure est une condition préalable essentielle de l'efficacité des politiques et pratiques relatives à la dendroénergie (et au développement dans un sens plus général) (Soussan, 1991b; Shepherd, 1988; Acharya, 1989; Armitage et Scharamm, 1989).
L'évaluation et l'application de prix économiques pour les ressources de la biomasse sont problématiques. Il en va surtout ainsi en ce qui concerne les ressources communautaires. La réforme des politiques qui déséquilibrent les marchés et la solution du problème des droits de propriété, sans fournir une réponse exhaustive, peuvent permettre de fixer des prix qui correspondent aux coûts réels de l'exploitation des ressources. Il est difficile mais peut-être possible de percevoir des taxes d'abattage lorsqu'un département des forêts efficace détient le contrôle sur une zone forestière bien délimitée. Dans d'autres régions, le contrôle efficace des ressources ligneuses par la communauté locale est essentiel pour obtenir des prix qui reflètent la valeur totale de ces ressources, pour autant que leur exploitation soit gérée de façon durable.
De nombreuses politiques hors du secteur énergétique peuvent aussi aboutir à une distorsion des prix des combustibles. Les impôts et subventions concernant différents combustibles témoignent rarement d'une analyse réfléchie de l'élaboration d'une politique énergétique coordonnée et tendent souvent à favoriser les intérêts des élites urbaines. De même, l'accés au capital pour investir dans de petites infrastructures énergétiques disséminées a été constamment sacrifié au profit des investissements centralisés importants.
Etant donné les prix en général trop bas des produits agricoles (et notamment des denrées alimentaires), le développement a avantagé le secteur urbain, ce qui a pénalisé les systèmes de production rurale d'où proviennent les combustibles ligneux. L'intensification de l'exode rural qui en découle crée de graves pénuries de main-d'œuvre pour la production rurale et la conservation des sites. Dans certaines régions, la tendance à tirer rapidement des profits des ressources rurales encourage les monocultures de rapport, le défrichement des terrains boisés et des forêts et l'exploitation non durable des ressources en terre, qui sont la principale source de combustible (et d'autres produits nécessaires) des ruraux pauvres.
Il peut sembler à première vue que ces distorsions du marché et des politiques n'ont guère de rapport avec les problèmes des combustibles ligneux, mais ce sont des facteurs clés du processus de changement qui aboutissent à la dégradation de la base des ressources.
Renforcement des institutions s'occupant de bois de feu
Dans de nombreux pays, il est nécessaire d'améliorer la capacité institutionnelle (du point de vue de la planification, de la recherche, de la vulgarisation et de la formation) pour pouvoir traduire en action efficace les principes généraux des politiques relatives aux combustibles ligneux exposés ci-dessus. Bien que ces dernières années on s'oriente dans cette direction, ces initiatives doivent être appuyées et renforcées; c'est à cela que le présent article entend contribuer. Il est nécessaire à cet effet de saisir la diversité et le dynamisme des situations locales relatives aux combustibles ligneux. Les différents stades d'élaboration des politiques indiquées ci-dessus constituent un point de départ pour le développement institutionnel.
Les institutions devraient être structurées de façon à permettre la coopération multisectorielle; les ministères de l'énergie et des forêts continueront à jouer un rôle primordial dans ce processus, mais d'autres institutions pourraient mieux remplir les fonctions d'agent d'exécution. Les institutions devraient être sensibles aux besoins et à la demande d'énergie. Cela exige une approche d'utilisation finale où la capacité de production énergétique est fonction de besoins déterminés, sans formulation préalable des choix techniques et avec une certaine souplesse quant au choix du moment des interventions. Du point de vue du développement des ressources humaines, une action positive est nécessaire pour créer des structures efficaces de gestion et améliorer les compétences. Les institutions peuvent par ailleurs renforcer les moyens propres à associer les utilisateurs et fournisseurs de combustibles ligneux au processus de planification, pour permettre la participation efficace de la base au sommet à tous les stades de la planification, ainsi qu'à la recherche et au développement de stratégies pratiques. Surtout dans les domaines de la vulgarisation et de la formation, l'Etat doit, pour faciliter les choses, procéder à une décentralisation efficace. L'élaboration de solutions locales et l'utilisation des divers réseaux locaux peuvent revêtir une importance fondamentale, évitant ainsi la dépendance vis-à-vis des vulgarisateurs agricoles ou forestiers qui sont déjà surchargés de travail.
De nombreux pays auront besoin d'un appui extérieur pour développer leur capacité institutionnelle, afin de concevoir et de mettre en œuvre des stratégies efficaces axées sur le bois de feu. Ce soutien peut et doit provenir de la communauté internationale des donateurs. Toutefois, le rôle des donateurs extérieurs devrait être réévalué pour veiller à ce que leur participation n'impose pas des approches «normalisées», et souvent peu appropriées au pays ou à l'institution bénéficiaire.
Elaborer des stratégies locales de mise en œuvre
Pour être efficaces, les politiques dendroénergétiques doivent se traduire par une action dans le cadre de stratégies qui saisissent la spécificité locale des problèmes et possibilités relatives aux combustibles ligneux. Il faudra donc déterminer des dosages appropriés d'apports techniques en passant par l'accroissement de l'offre, la conservation et les options de changement de combustibles. Par ailleurs, on pourra ainsi assurer une structure pour privilégier les efforts et les rapports institutionnels entre organismes de planification et communautés locales. De plus, il faut abandonner les solutions techniques simplistes et contraignantes au profit de stratégies qui intègrent des approches relatives aux problèmes des combustibles ligneux dans la gestion du système de production plus large. Une évaluation de la pertinence (du point de vue économique, social et environnemental) des différentes options techniques en fonction des conditions locales et régionales devrait constituer le premier pas vers des interventions conçues dans le cadre de la planification stratégique.
Le présent article donne un aperçu des politiques dendroénergétiques et indique comment ces politiques peuvent commencer à être appliquées aux conditions locales. L'approche exposée ici n'est que l'amorce d'une planification efficace, dans la mesure où elle fait entrevoir quelles actions sont nécessaires. Même ainsi, il est évident que l'élaboration de politiques relatives aux combustibles ligneux est une tâche complexe et qu'un schéma unidimensionnel n'est pas approprié. La nécessité de créer les conditions préalables de la planification doit être acceptée et il faut y faire face pour trouver des solutions réelles et durables.
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