K. Kumari
Kanta Kumari es investigador superior adjunto en el Centre for Social and Economic Research on the Global Environment (CSERGE), Universidad de East Anglia, Norwich, Reino Unido.
El debate sobre el desarrollo forestal sostenible ocupa en la actualidad un lugar importante en el programa de la comunidad internacional. Debido a ello, se dejan sentir fuertes presiones para que los países adopten estrategias que tengan en cuenta la multiplicidad de bienes y servicios que proporcionan los bosques. En este artículo se analiza hasta qué punto la política y la legislación forestales de Malasia están orientadas a la ordenación polivalente de los recursos.
En Malasia est consagrado el principio del "rendimiento sostenido de madera" para las grandes extensiones de bosques comprendidas en la zona forestal permanente. Sin embargo, el concepto de "rendimiento sostenido de madera" no es sinónimo de "ordenación forestal sostenible". De hecho, la explotación maderera puede tener efectos perturbadores o devastadores por lo que respecta a la multiplicidad de bienes y servicios que proporcionan los bosques. Hay que decir, por otra parte, que la explotación de los bosques no es óbice para que éstos sigan cumpliendo funciones ecológicas, ya sea mediante el almacenamiento de carbono, por su utilización para actividades recreativas o por su intervención en el ciclo hidrológico (Kumari, 1994). Si bien es cierto que se han formulado diferentes definiciones del concepto de sostenibilidad, todas ellas suponen el mantenimiento del potencial productivo de la base de recursos. En el presente artículo, por ordenación forestal sostenible se entiende un sistema de ordenación que comporte el mantenimiento de la gran diversidad de bienes y servicios que proporcionan los bosques.
La ordenación polivalente no supone que todos los tramos de bosque deban ser sometidos a ordenación para obtener todos los bienes y servicios que pueden proporcionar, sino que el enfoque global adoptado es el de fomentar los beneficios de todo tipo. En muchos casos, la omisión de los productos no madereros en el an lisis financiero y económico convencional contribuye al manejo inadecuado de los recursos. Se argumenta en este trabajo que el reconocimiento de que los bosques son un recurso polivalente es un requisito esencial, pero no el único, para conseguir la sostenibilidad de los recursos. Ello explica el interrogante del título del presente artículo. El an lisis se refiere únicamente a los 11 estados que comprenden la Malasia peninsular y no incluye Sabah y Sarawak debido a las importantes diferencias de car cter político, social y económico que presentan esos dos lugares.
LA EVOLUCION DE LA POLITICA Y LA LEGISLACION FORESTALES DE MALASIA
En un principio, las reservas forestales se establecieron, en virtud de la Clasificación de la capacidad de la tierra, como tierras que no eran adecuadas para la minería y la agricultura (Lee y Panton, 1971). El conjunto de bosques naturales de Malasia peninsular está formado por la zona forestal permanente, los parques nacionales, las reservas de flora y fauna silvestres y los bosques de propiedad de los estados. La zona forestal permanente incluye todas las zonas calificadas como reservas forestales por las diversas normativas forestales de los estados y, posteriormente, en virtud de la Ley Forestal Nacional (1984), actualmente la Ley Forestal Nacional Revisada (1993). Los parques nacionales y las reservas de flora y fauna silvestre son zonas muy protegidas por la Ley sobre la Fauna y Flora Silvestre (1972). En cuanto a los bosques de propiedad de los estados, se han definido como "bosques teóricamente destinados a ser transformados" (Banco Mundial, 1991); "tierras cuyo uso a largo plazo no ha sido todavía decidido" (Jaako-Poyry, 1990); o "tierras que a largo plazo podrían ser incluidas en la zona forestal permanente o destinadas a algún otro uso, según la decisión de las autoridades estatales" (Banco Mundial, 1991). El an lisis que se realiza en el presente artículo se refiere a la zona forestal permanente. En 1990, dicha zona cubría unos 4,75 millones de hect reas de Malasia peninsular, destinadas a permanecer a perpetuidad como cubierta forestal.
El artículo 74(2) de la Constitución Federal concede a los estados el monopolio de sus tierras forestales, sobre las que tienen pleno derecho a disponer. Estas tierras forestales constituyen una importante fuente de ingresos para financiar las actividades de desarrollo de los diferentes estados. Dado que los ingresos procedentes de las actividades forestales revierten directamente en cada estado, los gobiernos estatales obtienen ingresos de la explotación de los bosques. Las industrias de transformación pagan impuestos federales que acrecentan a las arcas del Gobierno Federal y, por consiguiente, reciben menos atención por parte de los gobiernos estatales. Por consiguiente, los intereses del Gobierno Federal y de los gobiernos estatales son divergentes en lo que concierne al aprovechamiento de los recursos forestales. Sin embargo, el artículo 94(1), anexo 9, de la Constitución Federal autoriza al Gobierno Federal a promulgar la legislación forestal necesaria para promover la uniformidad entre dos o m s estados.
La legislación forestal de Malasia peninsular est en vigor desde los años treinta, en los que los estados promulgaron diversos decretos y leyes forestales. En aquellos años, en que se aprobaron las primeras leyes que reglamentaban las actividades forestales, los bosques de la zona forestal permanente se clasificaron en dos categorías, a saber, bosques productivos y bosques improductivos. Aunque en ningún caso se definieron ambas categorías, es evidente que el término "productivo" se refería a la capacidad de producir madera con un rendimiento sostenido. Uno de los par metros esenciales para distinguir las dos categorías era la altitud, si bien es cierto que el umbral de altitud variaba de un estado a otro. Por ejemplo, en el estado de Terengganu la frontera entre bosques productivos y bosques no productivos se situaba en una altitud de 457 m sobre el nivel del mar, mientras que en Negri Sembilan y Melaka se consideraban productivos los bosques situados a menos de 305 m de altitud y el 50 por ciento de las tierras forestales por encima de esa altitud. Todos los terrenos forestales que se consideraban improductivos desde el punto de vista de la explotación maderera podían ser dedicados a la agricultura. Entre 1957 y 1960 se transformaron para usos agrícolas 79 000 ha de bosques, cifra que a finales de 1965 había aumentado a 438 878 ha (MLAM, 1968). No debe sorprender que a principios de los años setenta hubiera un auténtico clamor entre la opinión pública por la cuantiosa desaparición de bosques en el país (Aiken et al., 1982; Hurst, 1990).
En 1971 se creó el Consejo Forestal Nacional para facilitar el aprovechamiento coordinado y racional de los recursos forestales, haciéndolo compatible con la conservación de los bosques como recurso renovable. El Consejo debía servir también como foro en el que el Gobierno Federal y los gobiernos de los estados pudieran debatir los problemas relativos a la política, la administración y la ordenación del sector forestal. En 1978, se elaboró la política forestal nacional (FFD, 1978) con el objetivo central de ampliar las funciones de la zona forestal permanente para abarcar las actividades de protección, producción y esparcimiento (véase figura). Este fue el primer esfuerzo coordinado para adoptar un enfoque holístico en la ordenación forestal, dando cabida a las consideraciones ecológicas o medioambientales.
Los bosques de protección correspondían a aquellas zonas con una pendiente de m s de 18,3°, límite recomendado para la actividad agrícola, según los criterios establecidos por el Consejo Agrario Nacional. Los bosques productivos comprendían las zonas que, aunque con menor pendiente, no se consideraban adecuadas para la agricultura (MPI, 1988). Los bosques para actividades recreativas tenían una extensión muy reducida y existían únicamente en lugares específicos dentro de la zona forestal permanente (Sabri, 1987). En la actualidad existen 53 bosques para actividades recreativas, que ocupan tan sólo 2 335 ha. En realidad, los bosques productivos y de protección se correspondían casi exactamente con los bosques productivos e improductivos que existían anteriormente. Entre 1960 y 1985, el porcentaje de bosques productivos aumentó del 65 al 75 por ciento del total (Kumari, 1994), pero el objetivo a largo plazo es que los bosques productivos representen el 60 por ciento de las tierras forestales (MPI, 1988).
LA POLITICA FORESTAL NACIONAL (1992) Y LA LEY FORESTAL NACIONAL REVISADA (1993)
En 1992, se revisó la política nacional forestal de 1978, para garantizar la utilización sostenible de los bosques y su contribución a las necesidades del desarrollo socioeconómico. En el marco de la nueva política, se amplían las tres funciones asignadas anteriormente a la zona forestal permanente, para incluir la investigación y la enseñanza (MPI, 1992). En general, la política forestal revisada de 1992 aspira a poner en práctica un enfoque más global que afronte más decididamente los problemas de la ordenación sostenible, el fomento, la conservación y el control de los recursos para satisfacer las necesidades de la población, la industria y la protección del medio ambiente.
Los gobiernos estatales siguen detentando la responsabilidad fundamental en la aplicación de las disposiciones previstas en la política forestal. En 1984, los principios de la política forestal de 1978 (FFD, 1978) informaron la Ley de Industrias de la Madera y la Ley Forestal Nacional. Esta última ha sido sustituida por la Ley Forestal Nacional Revisada (LFN de 1993), con miras a la aplicación m s eficaz de los principios de ordenación propugnados en la política forestal revisada en 1992 (MPI, 1992). La mayor parte de las enmiendas que contiene la ley implican sanciones m s elevadas para las pr cticas de explotación maderera ilegal.
La LFN de 1993 ha sido ratificada por todos los estados de Malasia peninsular y sustituye a toda la legislación forestal anterior. De especial importancia es la Sección 10(1) de la ley, que reconoce la multiplicidad de bienes y servicios que proporcionan los bosques y estipula que las reservas forestales de la zona forestal permanente deben ser incluidas en una de las 11 categorías funcionales de bosques que se establecen (véase figura).
Cabe la posibilidad de que una reserva forestal sea incluida en más de una de dichas categorías funcionales. Una vez que el Comité Ejecutivo Estatal ha aprobado incluir una reserva forestal determinada en una o varias de esas categorías de bosques, la supresión de la condición misma de reserva forestal exigirá excluirla primero de cada una de las categorías. Por tanto, esas categorías tienen fuerza jurídica y sin duda se pretende que no se modifiquen sin tener debidamente en cuenta la multiplicidad de funciones que cumple cada una de las extensiones forestales.
La sustitución de la clasificación de los bosques en productivos e improductivos por la de bosques productivos, de protección y para actividades recreativas, y más recientemente, por la de bosques productivos, de protección, para actividades recreativas, para investigación y con fines educativos es alentadora, ya que supone que los bosques no se ven ya únicamente como fuente de madera sino que se les concede importancia por la multiplicidad de bienes y servicios que de ellos se obtiene de forma sostenible. Sin embargo, es necesario evaluar la eficacia de las diferentes clasificaciones de los bosques y, en particular, su multiplicidad de funciones, en el contexto de la ordenación sostenible.
DIRECTRICES PARA INTERPRETAR LA CLASIFICACION DE LA ZONA FORESTAL PERMANENTE
Para facilitar la aplicación de la LFN de 1993, en una reunión que mantuvieron los directores estatales de Montes se aprobaron las "Directrices para interpretar la clasificación de las reservas forestales permanentes". Todos los bosques de la zona forestal permanente se clasifican en dos grupos de altitud, según estén situados por encima o por debajo de los 600 m sobre el nivel del mar. Adem s, se han establecido dos categorías en cuanto a la pendiente, que corresponde a los bosques de m s y menos de 40° de pendiente (véase Cuadro 1). Según las "Directrices de clasificación", el madereo est estrictamente prohibido en los bosques con una pendiente superior a los 40°, lo que equivale al 0,5 por ciento de la zona forestal permanente. Si el madereo se limitara a las zonas de menos de 600 m de altitud y con una pendiente inferior a los 40°, sería posible teóricamente en el 60 por ciento de dicha zona. En cambio, si el objetivo perseguido fuera ampliar al m ximo la zona de madereo, permitiéndolo en las zonas de m s de 600 m de altitud pero con una pendiente de menos de 40°, la explotación podría realizarse en el 99,5 por ciento de la zona. Cabe destacar que el límite de 600 m, por encima del cual est prohibida la explotación maderera, es superior al que habían fijado la mayor parte de los estados.
Además de esta delimitación amplia de la zona forestal permanente en función de la pendiente y la altitud, de acuerdo con las "Directrices de clasificación", cada tramo de bosque se evalúa en función de las 11 categorías de bienes y servicios establecidos en la LFN de 1993. Todas las zonas con una pendiente de m s de 40° se catalogan como bosques para la protección del suelo y las dem s se califican como zonas de producción maderera con rendimiento sostenido. En estas zonas, la extracción de madera es la actividad característica a menos que el bosque se incluya también en cualquiera de las otras categorías funcionales establecidas en la LFN de 1993.
Cuando una zona se incluye en más de una categoría funcional, su ordenación se efectuará según los criterios correspondientes a la categoría más restrictiva, es decir, si una zona ha sido calificada como productora de madera y como reserva de vida silvestre, no podrá llevarse a cabo la extracción de madera ya que no está permitida en la segunda de dichas categorías. Las Directrices desaconsejan la explotación maderera en las siguientes categorías: bosques para la protección de suelos, reservas de vida silvestre, reservas forestales de selva virgen, bosques para actividades recreativas, bosques con fines educativos y bosques para investigación.
En el Cuadro 2 se resume la situación en diez de los 11 estados de Malasia peninsular. El 21 por ciento de la zona forestal permanente se reserva para la prestación de servicios de car cter medioambiental, esto es la captación de aguas y la protección de suelos. No obstante, es de destacar que la explotación de madera est permitida en los bosques de las cuencas de captación, aunque con normas m s restrictivas. Sólo el 2 por ciento de la zona forestal permanente est totalmente protegida. Llama la atención también que ninguna zona de la reserva forestal haya sido clasificada como bosque para rehabilitación de suelos o para la lucha contra las inundaciones, pese a que en las "Directrices de clasificación" preparadas por el Departamento Forestal Federal se concede un lugar de importancia a estas dos categorías.
En resumidas cuentas, al menos en el 78 por ciento de la zona forestal permanente se ha asignado para la obtención de un rendimiento sostenido de madera. Por tanto, aunque la LFN de 1993 constituye un marco legal para la ordenación polivalente de dicha zona, del an lisis de la situación actual se desprende que la ley y su interpretación favorecen aún notablemente la ordenación de los bosques para la obtención de madera y que las funciones ecológicas est n todavía infravaloradas. La aceptación del principio de la polivalencia de los bosques en la LFN de 1993 es un paso importante hacia la ordenación forestal sostenible. Pero tan importante, o m s, es iniciar una acción para aumentar al m ximo los beneficios a largo plazo de esa multiplicidad de valores. En Malasia, y en otras partes, la ordenación forestal sostenible se ha interpretado durante mucho tiempo en el contexto limitado del rendimiento sostenido de madera (es decir, productos que poseen un valor de mercado claramente definido) y aunque la ley supone un paso importante para rectificar la orientación contraria a las funciones no madereras de los bosques, el análisis que acaba de realizarse ilustra que en realidad la situación dista mucho de ser satisfactoria.
Pueden realizarse otras críticas a la LFN de 1993, en particular, la omisión total de la categoría de "productos forestales no madereros". Durante la elaboración de la ley, el Fondo Mundial para la Naturaleza de Malasia (WWFM, 1991) recomendó que la categoría de "producción forestal maderera para la obtención de un rendimiento sostenido" fuera sustituida por la de "producción forestal para la obtención de un rendimiento sostenido", pero esta sugerencia fue rechazada.
En segundo lugar, las categorías definidas en la Sección 10(1) no comprenden todos los bienes, servicios y atributos de los bosques. Si se compara la lista que figura en la legislación con una tipología de bienes y servicios que se utiliza en el modelo general de "valoración económica total" de los bosques (véase la Figura 2), se advierte que faltan varios servicios cruciales como la conservación de la biodiversidad, el ciclo de los nutrientes y los productos no madereros. Naturalmente, es cierto que los bosques asignados a la producción de madera también brindan servicios ecológicos de primer orden, pero es importante reconocer explícitamente que la eficacia de dichos servicios depende del grado en que las pr cticas de extracción maderera sean respetuosas con el medio ambiente.
Esto reviste una particular importancia cuando las reservas forestales se consideran para un aprovechamiento alternativo de la tierra, tal como se estipula en la Sección 11 de la LFN de 1993:
"cuando la administración estatal considere que cualquier zona de la reserva forestal permanente (a) no es necesaria para los fines para los que se clasificó en virtud de la Sección 10; y (b) se necesita para una actividad económica de mayor importancia que aquella para la que se dedica, puede excluir dicha zona de la reserva forestal permanente".
Para tener la seguridad de que se adopta una decisión racional es importante no tener en cuenta solamente los beneficios madereros. De hecho, es necesario tomar en consideración "el valor económico total" de los bosques y no únicamente el que corresponde a la clasificación oficial.
La aplicación de la Sección 12 de la LFN de 1993 podría originar también una situación de ineficiencia social. En dicha Sección se estipula que:
"cuando se excluye alguna zona de la reserva forestal permanente en virtud de la Sección 11, la autoridad estatal deber -cuando ello sea posible y si considera que redunda en beneficio del interés nacional teniendo en cuenta (a) la necesidad de conservación de suelos y aguas y otras consideraciones de car cter ecológico; (b) la necesidad de apoyar la producción de madera en el estado para satisfacer las necesidades de la industria forestal; (c) el desarrollo económico del estado; y (d) la disponibilidad de tierra adecuada- constituir de conformidad con la Sección 7 una extensión aproximadamente igual de tierra como reserva forestal permanente".
Son varios los motivos de preocupación inherentes a la aplicación de esta cl usula. En primer lugar, la disposición de la ley por lo que respecta a la superficie/tamaño se basa únicamente en un criterio de equidad económica. Esta situación puede considerarse como un ejemplo de mal funcionamiento del mercado y de mala información. Indica que todavía no se comprende la dinámica forestal. En efecto, un bosque proporciona determinados beneficios cuya pérdida posiblemente no podrá ser compensada sustituyéndolo por otra masa forestal de extensión equivalente. Además, la tala de bosques en un lugar determinado puede provocar también "externalidades". Por último, los bosques son cada vez más escasos, y ello puede hacer cada vez más difícil, o incluso imposible, aplicar esa cláusula en los próximos años.
CONCLUSIONES
De esta manera, aunque la LFN de 1993 constituye un marco jurídico para la ordenación polivalente de la zona forestal permanente, lo cierto es que los departamentos forestales de los estados todavía dirigen sus mayores esfuerzos a la explotación maderera, mientras que a los productos no madereros y a los servicios que prestan los bosques se les atribuye menos importancia. Por consiguiente, al interrogante planteado en el título del presente artículo, "¿En qué medida contribuyen la política y la legislación forestales de Malasia a la ordenación polivalente de los recursos forestales?", habría que responder que aunque el proceso de elaboración de la política y la legislación forestales de Malasia peninsular ha evolucionado durante los últimos años en el sentido del reconocimiento de la multiplicidad de las funciones forestales, la explotación maderera predomina todavía en las prácticas de ordenación. La ordenación polivalente de los bosques está progresando pero es necesario continuar adoptando iniciativas eficaces para superar aquellos factores que podrían socavar la legislación ejemplar que se ha aprobado en los últimos años.
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