A continuación se dan algunos ejemplos diseñados libremente a partir de reportes sobre el modo de operación de diferentes cuerpos de ordenación, según Anon. (1992), Horwood y Griffith (1992), y de la experiencia personal. No se hace ningún intento para sugerir que su modalidad de operación es siempre la que se resume aquí brevemente, tampoco se ofrece una evaluación del desempeño de estos cuerpos de ordenación. La única evaluación objetiva del desempeño de un órgano de ordenación debe descansar en las evidencias sobre el estado de los recursos bajo su jurisdicción.
Ordenación Pesquera en aguas de la zona norte de la Comunidad Europea
Un esquema de los procedimientos seguidos por la Comunidad Europea (CE) para los recursos dentro de su Zona de Pesca Común en el Atlántico Norte se ofrece en Anon. (1992), en el cual está incorporado la asesoría del ICES. Esto, sujeto a correcciones, parece incorporar al siguiente flujo de asesoría y adopción de decisiones:
Las evaluaciones hechas por el personal nacional son reconciliadas en los grupos de trabajo del ICES, y posteriormente en el Comité Asesor sobre Ordenación Pesquera (CAOP); ambos formados por científicos pesqueros y donde el personal de la CE actúa como observadores. Un rango de opciones de Capturas Totales Permisibles (CTPs) se presenta al Comité Científico-Técnico de Pesquería (CCTP) constituido por personal de la CE y asesores pesqueros nacionales. Aquí el debate se amplía para considerar otros asuntos técnicos (e.g. artes de pesca) y económicos. Los reportes del CAOP y del CCTP son revisados por personal de la CE y las propuestas iniciales sobre CTPs se discuten con los representantes principales de las administraciones de los países miembros. En el Consejo de Ministros, se acuerdan las partidas nacionales; puede acordarse algún tratamiento preferencial por razones socioeconómicas y puede ocurrir una redistribución de las cuotas. Las partidas acordadas por países son posteriormente asignadas a los beneficiarios de las pesquerías nacionales correspondientes. En un sentido, aunque más complejo, la secuencia anterior sigue el Formato Estándar de Ordenación, aunque ofrece la posibilidad de múltiples revisiones a diferentes niveles en el árbol de decisiones de ordenación.
Evolución del marco de ordenación para la pesquería doméstica de la costa oriental de Canadá
En la década de los 70, el proceso de ordenación comenzó con el reanálisis regular del estado actual de las poblaciones por científicos individuales en laboratorios pesqueros federales, quienes utilizaban las estadísticas comerciales, muestras biológicas y datos de prospección para evaluar el estado de las poblaciones. A los científicos se le asignaron responsabilidades para la evaluación del recurso en cuestión, y estuvieron bajo la supervisión de los Directores Regionales de investigaciones pesqueras. Un panel de científicos del gobierno (El Comité Asesor y Científico de las Pesquerías del Atlántico Canadiense) proporcionó el primer proceso de revisión de estas evaluaciones de las poblaciones individuales. El CACPAC estaba estructurado como una serie de sub-comités relacionados con recursos específicos o con áreas problemáticas y se reunía al menos una vez por año para revisar las evaluaciones preparadas por los científicos. Después, éstas eran revisadas y aprobadas por el comité de arbitros del CACPAC constituido por los presidentes de los diferentes sub-comités en las Direcciones Regionales y otros miembros.
Los grupos gobierno-industria, tales como el comité para los peces demersales del este y el oeste con miembros de la industria y la participación de científicos pesqueros del gobierno, economistas y oficiales para la protección de las pesquerías fueron responsables de revisar las recomendaciones de las evaluaciones y dieron asesoría sobre asignación de capturas/derechos de acceso, a las diferentes flotas. El Ministro de Pesquería tuvo la responsabilidad de las propuestas finales que resultaban de este proceso. En ocasiones, cuando surgían problemas, había estado la práctica de que un Ministro nombrara un Consejo especial de Investigaciones o una Comisión Gubernamental ad hoc para revisar un área particular de controversia; este grupo ad hoc usualmente consistía de uno o más individuos distinguidos, ajenos a los Servicios Pesqueros Federales. Más recientemente, el CACPAC ha desaparecido y el Ministro ha establecido un Consejo de Conservación de Recursos Pesqueros (Anon., 1993) para jugar un papel especial en la supervisión del proceso de evaluación. Esto parece ser un desplazamiento del Formato Estándar en la dirección hipotetizada en la sección 4.2.1.
Los Consejos Regionales de Ordenación en los Estados Unidos
En este caso, el Acta de Conservación y Ordenación Pesquera de 1976 (El Acta Magnuson) establece un procedimiento para la ordenación de las poblaciones de peces dentro de la Zona de Conservación Pesquera de los E.U. Los Consejos Regionales de Ordenación, dominados por representantes de la industria pesquera y pescadores, con asistencia técnica gubernamental, toman las decisiones de ordenación bajo la guía de un plan de ordenación acordado para la pesquería. El Plan, el cual incluye un Planteamiento para el Impacto Ambiental (PIA), es preparado por expertos y especifica quienes son los beneficiarios en la pesquerías y supone que cubra todos los aspectos requeridos para una ordenación pesquera de largo alcance, tales como información biológica, pesquera, sociológica, legal y económica y es acordado con anticipación por los beneficiarios (Costello y Pulos, 1979). El Plan proporciona una definición clara de sobrepesca (e.g. tasa de captura, o nivel poblacional objetivo) y también programas para la rehabilitación de las poblaciones que actualmente están sobrexplotadas. Uno debe suponer que el Plan, una vez aprobado, es de alguna forma un documento dominante y en consideración a esto, el Consejo restringe voluntariamente las opciones de ordenación que le son disponibles (Fig. 3).
El algunos casos, el éxito de este procedimiento de ordenación ha sido impedido en el pasado (Cimbel, 1994) por las condiciones de libre acceso, aunque algunos planes de ordenación (e.g. los de almejas de rompiente en el Atlántico) están ahora empleando listas cerradas de pescadores o de barcos para limitar el acceso. Según se mencionó, el plan de ordenación está dirigido a restringir las medidas de ordenación de corto plazo tomadas por la Autoridad de Ordenación Pesquera, en este caso el Consejo, de manera que las metas de ordenación a largo plazo no estén comprometidas. El hecho de que este procedimiento de ordenación no siempre haya funcionado, e.g. los recursos demersales del Atlántico Noroccidental (FAO, 1992a; 1993) puede deberse, en parte, a la falta de una herramienta esencial, particularmente de medidas para controlar o regular el acceso o el esfuerzo de pesca.
El procedimiento de Ordenación Revisado de la Comisión Ballenera Internacional (CBI)
Anticipadamente, la asesoría científica dentro de la CBI ha procedido a ir más allá de suministrar a los que adoptan las decisiones evaluaciones actualizadas sobre el estado de las poblaciones a los que adoptan las decisiones. La Comisión ha comprendido que para evaluar el desempeño de la pesquería bajo condiciones de incertidumbre, en el modelo de la "pesquería" no sólo debe incluirse el estado de la población sino que también el procedimiento de ordenación. Esto fue incorporado en el "Procedimiento de Ordenación Revisado" (POR). La Comisión reformuló sus objetivos principales de la siguiente manera (Kirkwood, 1993; Donovon, 1993):
- La captura continua más alta de la población.- Estabilidad de los límites de captura, para el desarrollo ordenado de la industria ballenera.
- Un riesgo aceptable de que la población no será deprimida por debajo de algún nivel seleccionado, de manera que el riesgo de extinción no pueda incrementarse seriamente debido a la explotación.
Para cumplir con estos objetivos, de una manera aversa al riesgo, la Comisión adoptó un procedimiento, el algoritmo de límite de captura (ALC), el cual especifica la manera en que, a partir de la información requerida, se establecen los límites de captura. El ALC reconoce que puede haber un rango amplio de estimaciones del estado de la población y busca evaluar la bondad de los diferentes valores. La estabilidad de las capturas es abordada mediante la fijación de niveles de captura por un período de cinco años. En la medida en que se adquiere nueva información, mediante observaciones particulares o censos visuales de la abundancia, (debido a que la captura de la mayoría de las poblaciones de ballenas está bajo una moratoria) se revisan las estimaciones del estado poblacional. El ALC, además de varias otras reglas, e.g. relativas a la delimitación de los límites de la población, asignación de cuotas, peridiocidad de las revisiones, forman el Procedimiento de Ordenación Revisado (POR), que el Comité Científico recomendó a la CBI en 1993.
La filosofía que sustenta este enfoque parece ser que el desempeño neto de un modelo de evaluación, de un conjunto de medidas de ordenación, de la eficiencia del control y de la vigilancia y (presumiblemente) de la estructura de la ordenación, pueden ser determinados conjuntamente mediante ensayos Bayesianos. El POR también se propone reducir la subjetividad y de esta forma el potencial para la interferencia política en el procedimiento de ordenación.
Este ejemplo es utilizado para puntualizar que las "reglas" enmarcadas dentro de un procedimiento obligatorio de ordenación, si se aplica a una situación real, presumiblemente limitaría a los administradores a respuestas ecológicamente aceptables, que son compatibles con un nivel de riesgo predeterminado. El POR actúa como una limitante general año tras año para las medidas de ordenación a corto plazo.
El POR, históricamente, se anticipa al uso de estrategias aversas al riesgo, pero aún retiene la estructura "determinista" de la recomendación de ordenación (Kirkwood 1993). Lo que en efecto fueron Puntos de Referencia de Límites (PRLs) se especificaron y se hizo un intento de generar sólo un valor numérico para la captura permisible que fuera precautorio. Kirkwood también nota que aunque este procedimiento semi-automático para calcular las capturas permisibles funcionó unos pocos años, existieron problemas para lograr acuerdos sobre el MRS y los niveles poblacionales iniciales y actuales. Una desventaja significativa de tal procedimiento es que no se acomoda a eventos inesperados. Claramente, cuando hay "sorpresas" debidas a eventos ambientales inusuales o bien generados por las pesquerías, entonces un "procedimiento automático de ordenación" basado en simulaciones o un conjunto de reglas, no pueden ser efectivas sin un comité de revisión que vigile su funcionamiento.
El sistema de la Comisión Inter-Americana del Atún Tropical (CIAAT) para la captura incidental de delfines en la pesquería con cerqueros en el Océano Pacífico Oriental
La secretaría de la CIAAT evalúa regularmente las poblaciones de atún del Pacífico Centro-Oriental, pero la cuota total de atún no es una función de las estimaciones de la captura potencial, sino que en la actualidad es, principalmente, una consecuencia indirecta de una cuota global de las muertes incidentales de delfines en los cardúmenes de atunes asociados con estos mamíferos.
Se estableció un Acuerdo Intergubernamental por todas las Naciones Signatarias de la CIAAT, la cual se reúne anualmente para decidir sobre las cuotas globales de capturas incidentales de delfines y sobre las infracciones y sanciones que deben ser impuestas contra aquellos que excedan estas cuotas; y para nombrar a los miembros de un Panel Internacional de Revisión (PIR). Las naciones miembros envían a la Secretaría de la CIAAT y al PIR, una lista de los barcos que requieren cuotas de delfines. El PIR está formado por naciones no miembros de la CIAAT y está conformado por una mezcla especificada de directores nacionales de institutos marinos, por la industria pesquera y por representantes ambientalistas de la comunidad. El PIR se reúne 3-4 veces por año, y a partir de una lista de capitanes calificados, decide que embarcaciones califican para un límite individualmente especificado de delfines muertos por la captura incidental en estructuras superficiales flotantes para la pesca de atunes. Un registro de las muertes de delfines se reporta a las respectivas naciones pesqueras por un observador a bordo. Las sanciones se aplican contra las embarcaciones que infrinjan estas cuotas después de un proceso administrativo/legal.
La Convención para la conservación de los recursos marinos vivos de la Antartica (CCRMVA)
La CCRMVA actúa como la estructura de control o dominante, limitando aquellas opciones legalmente disponibles a la Comisión. El Artículo II de la Convención bosqueja un número de criterios que deben ser respetados al establecer las regulaciones pesqueras, tal como se aprecia en los siguientes extractos:
"Cualquier captura y actividades asociadas, en el área dónde se aplica la Convención, se conducirán de acuerdo con .... los siguientes principios de conservación:
a) la prevención de la disminución del tamaño de cualquier población capturada a niveles por debajo de aquellos que aseguren su reclutamiento estable. Para este propósito, no debe permitirse que el tamaño caiga por debajo de un nivel cercano a aquel que asegura el reclutamiento neto anual más alto;b) el mantenimiento de las relaciones ecológicas entre las poblaciones capturadas, dependientes y relacionadas .... y la restauración de las poblaciones deprimidas a los niveles definidos en el subpárrafo (a) anterior; y
c) la prevención de cambios o la minimización del riesgo de cambios en el ecosistema marino que no son potencialmente reversibles en un período de 2 o 3 décadas, tomando en cuenta el estado de los conocimientos disponibles acerca del impacto directo o indirecto de la pesca....... con el propósito de hacer posible la conservación sostenida de los recursos marinos vivos de la Antártica".
En el caso del krill, la intención es mantener la biomasa a un nivel más alto que el que podría ser el caso si el objetivo fuera una captura segura de krill solamente, de manera de garantizar las necesidades de los depredadores con rangos restringidos de forrajeo (CCAMLR 1993). Por lo tanto, nosotros aquí vemos a la convención bosquejando los límites para una acción de ordenación. Una vez más, pueden ocurrir "sorpresas" inesperadas que no fueron anticipadas al formular la Convención y esto pudiera solamente ser permitido con el riesgo de hacer a la Convención más restrictiva en cuanto a la captura de los recursos.
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Este trabajo hace una revisión del marco conceptual y las aplicaciones de los puntos técnicos de referencia en la ordenación pesquera. A pesar de la considerable inversión en metodologías y expertos para la evaluación de poblaciones, las pesquerías, a una escala mundial, están sobrexplotadas. Esto parece ser debido al desfase entre la precisión de las evaluaciones y la precisión de la ordenación. Se reconocen dos tipos de puntos de referencia: puntos de referencia objetivos (PROs) y puntos de referencia límites (PRLs). La utilización del MRS como un punto de referencia objetivo se considera a la luz de su pasado desempeño en la ordenación pesquera, y se sugiere que el MRS y otros puntos de referencia anteriormente utilizados como objetivos, pueden aplicarse de una manera más apropiada como PRLs. La tendencia reciente hacia la cuantificación de la incertidumbre y la estimación del riesgo a la hora de proporcionar asesoría se considera buena, pero el costo y la disponibilidad de información y los requerimientos de experiencia pueden impedir el uso de estas técnicas en el caso de poblaciones pequeñas o de poco valor y en el caso de la mayor parte de las poblaciones de países en desarrollo. La tendencia reciente hacia la inclusión de los «conceptos de ecosistema» a la hora de fijar objetivos de ordenación pesquera se ve también como buena y retrasada. Aunque todavía están en sus estados formativos, los conceptos de ecosistema pueden proporcionar PRLs. Una ordenación efectiva requerirá un «conjunto de reglas» que comprendan tanto PROs como PRLs. En la mayoría de las situaciones de ordenación pesquera, tanto nacionales como internacionales, la actual estructura institucional probablemente requerirá de algunas modificaciones para aplicar exitosamente este conjunto de reglas. Las organizaciones de ordenación pesquera continuarán evaluando y ordenando las pesquerías en forma rutinaria, pero la ordenación puede necesitar el desarrollo de una revisión independiente que deba ser considerado cuando nos aproximemos a los límites de captura del recurso. Las acciones que deberán realizarse en tales límites deberían haber sido discutidas y acordadas con anticipación. |
