M. Simula
Markku Simula es Profesor Asociado de Economía Forestal de la Universidad de Helsinki, Finlandia.
Adaptación de la memoria general preparada para el XI Congreso Forestal Mundial, sobre el tema «La contribución económica de la actividad forestal al desarrollo sostenible».
La contribución sectorial de la silvicultura puede medirse según los indicadores tradicionales como una cuota del PIB, su efecto sobre la balanza de pagos o sobre los ingresos por exportación, la producción industrial, el empleo o la generación de renta. Los actuales sistemas de contabilidad nacional, especialmente en los países en desarrollo, tienden a dejar de lado una parte significativa de la contribución sectorial al PIB y otros indicadores emparentados, a la vez que excluyen los cambios en los suministros físicos (Gregersen et al., 1997; Poschen, 1997). Esto menoscaba el papel de la silvicultura en el desarrollo, en las decisiones políticas y en la asignación de recursos.
Un esfuerzo sustancial se ha hecho para estimar los vínculos ascendentes y descendentes de las industrias forestales para completar la cuantificación de los impactos sectoriales en una economía nacional o regional. El tradicional análisis hirschmaniano falla, sin embargo, cuando se trata de contabilizar los efectos generados a través de los agregados de consumo y renta finales. Haltia (1994) ha demostrado que esos efectos pueden ser significativos, haciendo notar que tal análisis debería ocuparse también la eficiencia y las ventajas comparativas.
Además de la cuantificación de efectos múltiples, deberían conocerse los mecanismos de encadenamiento. El análisis de conglomerados (Portar, 1990) identifica estos mecanismos como un instrumento útil que aporta orientación directa a las decisiones políticas. El ejemplo de Finlandia es relevante en este caso, porque sólo el mencionado análisis ha revelado la importancia estratégica del sector forestal para el desarrollo nacional, considerando no sólo la oferta de insumos intermedios sino también la tecnología y otros efectos secundarios. Las políticas que promueven la silvicultura y las industrias forestales deberían considerar también qué opciones de desarrollo ofrecen por sí mismas las actividades económicas que las soportan (tecnologías básicas y relacionadas, pericia, logística, etc.) y como instrumentos para mejorar la competitividad del sector forestal.
El crecimiento económico puede tener dos fuentes: crecimiento extensivo a través de un uso ampliado de los recursos, y crecimiento intensivo a través de un uso más eficiente de los recursos. Cuanto más alto es el nivel de desarrollo, más grande será la cuota del crecimiento total que proceda de la segunda fuente como resultado de un aumento de la productividad. Las pasadas estrategias de desarrollo en el sector forestal probablemente han estado sesgadas hacia el crecimiento extensivo.
La productividad ha merecido mucha atención como el medio para maximizar el producto físico de madera por hectárea o el consumo unitario de factores de producción tales como la materia prima o la mano de obra. Se han llevado a cabo bastantes investigaciones sobre la productividad en las industrias forestales (CEPE/FAO, 1993) pero se ha prestado escasa atención a este tópico en la silvicultura, donde hay un buen número de problemas que deben ser resueltos debido al desfase de tiempo entre productos e insumos en la silvicultura (Castren y Simula, 1995).
Es preciso observar algunos de los vínculos que relacionan la macroeconomía y el medio ambiente. La macroeconomía influye sobre la silvicultura de varias maneras. La estabilidad macroeconómica crea las condiciones necesarias para la conservación forestal. La inestabilidad se caracteriza, típicamente, por altas tasas de inflación, grandes déficit fiscales y elevado desempleo. Todo ello tiende a ser un obstáculo a la inversión en silvicultura (especialmente cuando se trata de largos períodos de gestación) y crea perversos incentivos a un exceso de utilización de los recursos forestales. La degradación de los bosques es primariamente causada por los fallos del mercado y de la política (Repetto, 1990). Los fallos del mercado surgen cuando no hay mecanismos explícitos para tomar en cuenta los costes sociales y ambientales en las decisiones privadas, mientras que los fallos de la política se deben al hecho de que los gobiernos no son capaces de obtener una renta adecuada por el uso de los bosques, que debería reflejar su auténtico valor para la sociedad. Estos problemas deben ser abordados a través de políticas sectoriales que estén sujetas a macropolíticas conducentes.
Las prácticas forestales no sostenibles tienen efectos macroeconómicos negativos a largo plazo. Los efectos de la degradación de los recursos forestales, de la erosión del suelo o de la ruptura del ciclo del agua, son graduales. Por lo tanto, tienden a ser ignorados en las decisiones macroeconómicas. Las políticas macroeconómicas tienden a carecer de una visión a largo plazo que ponga el acento en las soluciones para los problemas urgentes a corto plazo. A largo plazo, el resultado de este enfoque puede ser una situación en la que las condiciones biofísicas ya no ofrecen una base adecuada para el desarrollo sostenible. En el extremo, el resultado es una creciente migración de los refugiados ambientales y económicos, con trágicas consecuencias.
Los impactos ambientales de las políticas macroeconómicas, particularmente de los programas de ajuste estructural, han sido muy debatidos. Aun cuando la estabilidad macroeconómica crea las precondiciones necesarias para las inversiones forestales, se han expresado temores acerca de la posible contribución de esos programas a la deforestación y al uso excesivo de recursos forestales, en ausencia de salvaguardas adecuadas. La liberalización del mercado, que no está acompañada por una corrección del mercado sectorial, y los fracasos políticos implican el riesgo de conducir a prácticas de explotación sin prestar la debida atención a los impactos ambientales.
Es difícil -si no imposible en los países en desarrollo- imponer límites ambientales a las políticas macroeconómicas. Esto cambiará a largo plazo, pero entretanto debería aplicarse un enfoque bajo el cual los posibles impactos negativos de las políticas macroeconómicas sobre el medio ambiente y los recursos naturales sean medidos a través de indicadores apropiados, incorporando la consideración de la sostenibilidad. Esto invita a revisar los procedimientos contables y a valorar económicamente los recursos no comercializados (Pearce y Hamilton, 1995).
Sólo a través de una comprensión de los vínculos entre macroeconomía y silvicultura se puede esperar que los temas sectoriales sean debidamente considerados en el más alto nivel de decisión política. Es preciso ir más lejos en la investigación de esta área, que tradicionalmente ha sido mantenida al margen de la corriente principal de la economía, por un lado, y más allá de los límites de la economía forestal tradicional, confinada en los temas sectoriales, por otro lado.
Empleo forestal
Las fuentes de empleo en la actividad forestal son diversas y sólo una parte de ellas son usualmente tomadas en cuenta (Poschen, 1997). Algunos nuevos servicios, como por ejemplo el turismo, ofrecen fuentes de empleo forestal, pero el mayor volumen corresponde a las actividades productivas tradicionales.
En la silvicultura y en las industrias forestales, el desarrollo tecnológico ha tenido tendencia al ahorro de mano de obra, debido a la mecanización y la automatización. El rápido aumento en la productividad del trabajo ha traído como consecuencia una reducción del empleo, mientras la productividad crecía más rápidamente que el volumen de producto. Esta situación, común en muchos países, subraya las dificultades prácticas de aplicar el concepto de sostenibilidad: el empleo sectorial debe ser sacrificado para asegurar la producción sostenible, que debe ser competitiva. El problema de las compensaciones en la aplicación de la sostenibilidad no está limitado por el peso relativo de los valores económicos, sociales y ambientales sino que se manifiesta también dentro de varios tipos de valores. Hay claras limitaciones en la definición de objetivos específicos de empleo.
Un cuidado particular es preciso una vez que la tecnología ha sido escogida y los salarios se han fijado, en la mayoría de las inversiones totalmente nuevas como en la industria de la pasta y del papel. Si en una región se ofrecen aumentos sustanciales de salario para atraer fuerza de trabajo, tales aumentos pueden tener consecuencias negativas. Los salarios artificialmente altos estimulan prematuramente la introducción de sistemas mecanizados de cosecha y, por tanto, dan como resultado una reducción de la mano de obra. Si los aumentos salariales se difunden fácilmente en una región se provocan presiones sobre otras organizaciones que ofrecen empleo similar.
El reconocimiento de que el personal es el recurso más importante en una organización requiere que se eviten las bruscas reducciones de empleo, o que en todo caso se combinen con arreglos para crear empleos alternativos dentro o fuera de la organización.
Valoración de los bosques
La subvaloración de los bienes y servicios forestales y de otros atributos de los bosques (entre ellos los beneficios al margen del mercado) ha sido reconocida como uno de los grandes problemas para la ordenación forestal sostenible (IPF, 1997). La valoración es continuamente practicada en la toma de decisiones sobre gestión forestal, pero una gran parte de ella es implícita, opaca y sesgada.
La teoría sobre los valores relativos a la naturaleza y los recursos naturales es amplia, y sus varias dimensiones reclaman un reconocimiento completo. Las decisiones sobre el uso de los recursos naturales son políticas, e implican hacer un juicio entre diferentes valores; sólo después de esta optimación pueden ponerse en práctica (en términos económicos). Los sistemas de valores introducen una distinción entre valor intrínseco, en el que algunos aspectos (naturaleza, especies) pesan por derecho propio; y valor instrumental, cuya utilidad reside en satisfacer ciertas necesidades (por ejemplo, el bienestar económico) (Norton, 1987). Por cuanto la biodiversidad sirve a necesidades humanas, su conservación se justifica fácilmente, pero la cuestión fundamental es si algunas otras especies, además del Homo sapiens poseen valor intrínseco. Esta cuestión filosófica está fuera del alcance de la gestión forestal, pero ciertamente la respuesta tiene influencia sobre las normas de la gestión forestal.
Entre los valores instrumentales, un objeto tiene «valor de demanda» si puede aportar satisfacción a alguna preferencia y si su valor puede derivarse de la intensidad de esa preferencia. El objeto tiene «valor transformativo», opuesto al valor de demanda, si ofrece la ocasión de examinar o alterar una preferencia, en lugar de limitarse a satisfacerla. Los valores transformativos se derivan de que algunas preferencias son mejores que otras, y de que los valores y preferencias de los individuos son alterados por la experiencia (Norton, 1987).
Los ecologistas radicales legitiman su no antropocentrismo basándose sobre los valores intrínsecos (Ferry, 1992). Está más allá del alcance de este documento explorar los cimientos filosóficos «derecho de los árboles». No obstante, cualquiera que sea el punto de vista adoptado, la naturaleza no está exenta de valor y, aunque no es un sujeto legal, tenemos deberes hacia ella.
La naturaleza dinámica de los valores necesita reconocimiento. En las sociedades de baja renta, que tienen como meta la modernización, se enfatizan los aspectos económicos pero, a medida que se asciende en los niveles de renta, empiezan a considerarse los aspectos culturales, ambientales y otros no económicos.
Los métodos de valoración en silvicultura han constituido el tema principal de un serio esfuerzo de investigación, lo que pone de relieve que se trata de una de las lagunas clave en la toma de decisiones (IPF, 1997). El trabajo se ha centrado casi exclusivamente en la expresión de varios valores de demanda en términos económicos (Gregersen et al., 1995; Kengen, 1997). Uno de los propósitos principales de los procesos de valoración ha sido el facilitar las decisiones, para hacer que los valores de demanda actúen como señales para los agentes económicos (propietarios y gestores de los bosques, industria, etc). Como apuntan Gregersen et al., (1997), tres medidas de valores económicos son aplicadas generalmente (precios de mercado, sucedáneos y una hipótetica medida de valor), pero sigue sin aclararse hasta qué punto esa información -que suele ser el resultado de largos estudios es efectivamente utilizada. La obvia limitación es que los valores no son reconocidos si sus respectivos beneficios no se realizan. Las compensaciones no funcionan si no son objeto de comercio. La estimación del valor es sólo el primer paso y debe ser seguido por mecanismos que permitan integrar la información en las decisiones políticas y de gestión. Kengen (1997) observa que la credibilidad de las estimaciones puede ser la principal razón por la que la información sobre el valor no es mejor utilizada. Esto, probablemente, está vinculado con la complejidad de las metodologías y la falta de reconocimiento de las limitaciones conceptuales de las estimaciones de valor. Por otro lado, los economistas deben ser conscientes del hecho de que hay valores no económicos que nunca pueden expresarse en términos económicos. En consecuencia, las decisiones estarán siempre basadas sobre criterios múltiples.
Hay otro problema relacionado con la especificación de la función de producción de la gestión forestal. La optimación debería llevarse a cabo idealmente dentro del contexto de los múltiples beneficios, que requiere conocer las compensaciones y valorar esos beneficios con una común unidad de medida. Los problemas aparecen en ambos aspectos. Es imposible trazar curvas de compensación para todos los productos, debido a la escasez de conocimiento, en especial sobre la biodiversidad. Cuando algunos productos son más fáciles de valorar en términos económicos que otros, su papel en el análisis se hace fácilmente excesivo.
Un enfoque pragmático podría ser el siguiente: evaluación de los beneficios y costes de aquellos productos que pueden ser convertidos a unidades monetarias; definición de un umbral mínimo alternativo como valores para otros productos; gestión; y, finalmente, juicio de valor entre las opciones considerando el principio de la precaución. Un análisis de impacto que considere los aspectos económicos, sociales y ambientales, debería ser suficiente para que los responsables de tomar la decisión puedan escoger entre las opciones de desarrollo.
Debe darse la prioridad al uso de la información sobre el valor del bosque derivado de los métodos existentes, con énfasis en cómo esos valores pueden orientar la toma de decisiones a varios niveles. Además, hay necesidad de desarrollar orientaciones sobre cómo tratar los valores no económicos. El IPF (1997) sugiere la adopción de nuevas metodologías de valoración, que deberían tomar en cuenta los siguientes criterios: neutralidad y validez científica, aplicabilidad práctica, simplicidad y claridad, buena relación coste/beneficio, multidisciplinariedad, orientación hacia los bienes y servicios no mercadeables.
Políticas económicas nacionales que afectan la ordenación forestal sostenible
La gama de instrumentos de política económica que influyen sobre la silvicultura es amplia, y abarca los macroeconómicos y los sectoriales. Esta sección, pone de relieve las políticas que pueden influir directamente sobre la gestión forestal, tomando en cuenta el hecho de que esas políticas pueden resultar ineficaces sin un adecuado marco macroeconómico o sin una política sectorial con amplitud de miras, que siente las necesarias precondiciones para una política forestal factible.
Limitaciones de las políticas nacionales. Las políticas tienden a ser consideradas en un contexto nacional 0 internacional. Sin embargo, influyen sobre el comportamiento de las empresas y de los productores, y de este modo afectan a la comunidad local. Los objetivos a nivel de la empresa, la comunidad local, la nación y la comunidad global no siempre coinciden, como se ilustra en el recuadro, pág. 52. El propósito de las políticas es influir sobre los agentes económicos para que sus comportamientos den como resultado el logro de objetivos sectoriales a nivel nacional. Hay, sin embargo, un conflicto de intereses que no se limita al que enfrenta a los sectores público y privado, y hay impactos a corto y largo plazo. Cuando el sector privado tiene que hacer sacrificios, las comunidades locales sufren por ello. Las prioridades de la conservación del medio ambiente a los niveles nacional y local pueden ser diferentes. Faltan enfoques claros acerca de cómo abordar estas situaciones, en las que los intereses locales y nacionales, privados y públicos, difieren significativamente.
El proceso participativo para desarrollar la coherencia en los objetivos entre varias partes interesadas es, probablemente, uno de los métodos más pragmáticos y eficientes para lograr un equilibrio entre objetivos conflictivos. Los programas forestales nacionales (FAO, 1996) y enfoques similares para la planificación del uso de la tierra a nivel local, son instrumentos útiles para dar respuesta a este tema.
Privatización de los bosques y gestión forestal. Está muy extendida la idea de que el gobierno, debido a su debilidad estructural inherente, es generalmente un mal gestor operativo de las tierras forestales en los países en desarrollo. En los países desarrollados la gestión gubernamental puede dar buenos resultados pero a costes muy altos. En los países en transición, la privatización está ligada al cambio del sistema político y a la restitución de antiguos derechos de propiedad. El cambio a la economía de mercado en los países en desarrollo ha sido, con frecuencia, dictado por los programas de ajuste estructural. Se ha llegado a la conclusión de que el sector público debería concentrarse en las actividades normativas y en facilitar la actuación de los sectores no gubernamentales (Oksanen et al., 1994).
Empleo forestal: jóvenes en una escuela de capacitación de carpintería en Olagankanda, Sri Lanka
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Matriz de objetivos posibles | ||
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NIVEL DE DECISION |
CORTO PLAZO |
LARGO PLAZO |
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Empresa |
Rentabilidad |
Suministro sostenible de materia prima |
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Comunidad local |
Empleo e ingresos locales |
Desarrollo comunitario |
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Nación |
Estabilidad macroeconómica |
Desarrollo sostenible |
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Comunidad local |
Paz |
Conservación del medio ambiente y de los bienes comunes globales |
La gestión forestal debe ahora cumplir con objetivos ambientales y sociales. La administración pública cuenta con cada vez menos recursos para ocuparse de la gestión del sector, en este marco amplio.
Como resultado de ello, la intervención directa del sector público ha dejado paso a los instrumentos políticos orientados al comportamiento del sector privado. Los crecientes requerimientos ambientales que se hacen sentir sobre la silvicultura significan, en la práctica, que los propietarios forestales privados producen más bienes públicos que en el pasado ya que no hay compensación por los esfuerzos extras.
Los procesos de privatización en los países en transición han evidenciado la complejidad de establecer un nuevo marco institucional, nuevas capacidades y una nueva cultura económica (Csóka, 1997).
Reconociendo su debilidad como gestores forestales dentro de los apremios presupuestarios, algunos gobiernos han puesto en marcha formas de asociación con las comunidades locales, que están dando resultados prometedores, con beneficios para ambas partes (Lynch y Talbot, 1995). En muchos casos, esos arreglos pueden ser el único enfoque factible para lograr la ordenación forestal sostenible.
Asignación de derechos de concesión y apreciación de los bosques. En muchos países, la asignación de derechos sobre las tierras forestales es tarea del gobierno y los intereses comerciales a gran escala tienden a dominar las decisiones fuera de las áreas que se destinan a las comunidades locales. Hasta el 90 por ciento de la madera industrial se cosecha bajo régimen de concesión, por los cuales el gobierno, como propietario de los recursos forestales concede el derecho a explotar y gestionar un área específica (Douglas y Magrath, 1996). Es esencial que esas concesiones se distribuyan conforme a procedimientos y términos que promuevan la ordenación forestal sostenible y aporten una contribución económica al desarrollo global.
La subasta a largo plazo, y los derechos transferibles con las necesarias salvaguardas (controles, condiciones de rendimiento, etc.) han sido propuestos como una manera transparente de obtener la mayor cuota posible de la rentabilidad económica de los bosques, eliminar las irregularidades en los procedimientos de concesión, y aportar las precondiciones necesarias a la ordenación forestal sostenible. Debería haber un mercado competitivo de subastas, adecuada información sobre el recurso y capacidad institucional para gestionar el sistema. La experiencia indica que estas precondiciones sólo se cumplen en algunos países en desarrollo y, en consecuencia, deben mantenerse abiertas otras opciones, como los procedimientos de regulación. Los análisis pasados y las orientaciones políticas sobre derechos de concesión y apreciación del recurso forestal puede que no hayan considerado cabalmente los aspectos estructurales de la demanda en el mercado de madera en pie y las consecuencias socioeconómicas de las propuestas políticas, para hacerlas más aceptables por los gobiernos.
Desde el punto de vista de la ordenación sostenible, una elevada captura de renta no es suficiente, por lo que deben ponerse en práctica mecanismos para reinvertir suficientes recursos en la silvicultura. Desde el punto de vista de la industria, los gobiernos puede que no hayan considerado adecuadamente el alto riesgo que implica cualquier inversión en los bosques tropicales, que no se limita al sector privado. Los gobiernos han insistido en la transparencia acerca de la información financiera de parte de la industria para permitir el ajuste de los precios administrativos. Debido a la integración financiera del comercio y la industria en una única rama, es probable que este problema pudiera resolverse mediante el seguimiento de los mercados mundiales y a través de estudios especiales.
Industrialización forestal
Crecientes necesidades materiales. El papel esencial que desempeñan los bosques en la satisfacción de necesidades materiales tiende a ser minimizado en el debate internacional, que se ha centrado en las preocupaciones ambientales. El consumo de productos forestales es atacado porque se lo percibe como una contribución a la destrucción de recursos.
Los sectores competidores están promoviendo sus productos sustitutivos, que no implican la tala de árboles. Esto ocurre sin que se sepa si los cambios en las pautas de consumo representan una contribución positiva o negativa al desarrollo sostenible. El dilema es serio, porque son los mercados los que crean el valor para los productos forestales y dan una justificación directa a los gestores para la conservación de los recursos. Tradicionalmente, los mercados han sido considerados como si fueran creados por los gestores forestales, más allá del alcance de su influencia real. Este punto de vista, sin embargo, debería cambiar (Juslin y Lintu, 1997). El papel del mercado como contribución a la ordenación forestal sostenible ofrece todavía posibilidades inexploradas.
Los estudios de perspectiva revelan que la demanda de productos forestales continuará creciendo, si bien más lentamente que en el pasado, y bajo incertidumbres sobre las futuras fuerzas motrices del mercado (Brooks, 1997). Al mismo tiempo, la composición de la demanda mundial por producto y por región geográfica cambiará debido al crecimiento económico, especialmente en Asia, y a los desarrollos tecnológicos.
Los bosques del mundo son biológicamente capaces de suministrar la cantidad y el tipo de madera que serán necesarios en el futuro, pero es preciso asegurar la disponibilidad de mercancías y servicios de origen forestal (Solberg, 1996). A pesar de este escenario que sugiere la inexistencia de una crisis global en la oferta de madera, muchas áreas seguirán sufriendo escasez o déficit, por cuanto su bajo poder adquisitivo no les permite gastar en sustitutos. Se observará una tendencia a una mayor destrucción de los recursos forestales remanentes en esas áreas.
Transporte de troncos desde el apiladero de madera a la serraría en Zimbabwe
Globalización y sostenibilidad. En el sector forestal, la «globalización» no está vinculada solamente a la dependencia comercial y a los problemas de suministro local, puesto que también este sector está bajo la influencia de la liberalización de los mercados de capitales y las cambiantes pautas de propiedad en las industrias de la rama forestal. La comercialización de tecnología y el ritmo acelerado que lleva el progreso técnico y su diseminación son otros factores importantes. Los flujos internacionales de capital buscan eficientemente los mayores retornos a corto plazo. El rendimiento financiero es recompensado con el acceso a nuevos fondos en condiciones favorables, mientras otros criterios, como los impactos ambiental y social, son principalmente considerados en el contexto de cumplir con las regulaciones gubernamentales y el análisis de riesgo (por ejemplo la publicidad negativa del descontento laboral). Los mercados internacionales de capitales han comenzado a reconocer el potencial que ofrecen las inversiones forestales, y sus especiales características. Su percepción es la de una oportunidad de riesgo relativamente bajo, con tasas positivas de retorno que complementan sus carteras tradicionales. Sin embargo, es preciso educar a los mercados internacionales de capitales en los requerimientos específicos de la explotación forestal sostenible, y se necesita diseñar nuevos instrumentos de financiación para rebajar el riesgo de la inversión (Crossley et al., 1996).
Las cambiantes pautas de propiedad se caracterizan por una mayor concentración debida a las fusiones y absorciones en la industria papelera, y la expansión de las compañías asiáticas hacia Africa y América Latina en la extracción y procesamiento mecánico de la madera, Pero además nuevos y poderosos grupos de la industria de la pasta y el papel han surgido en Asia, y gracias a sus bajos costes de producción son altamente competitivos. Las restricciones locales en el suministro de madera dejan a la industria pocas opciones aparte de la expansión fuera de sus fronteras, un fenómeno que se observa entre las empresas europeas, norteamericanas y japonesas. Cubrir la demanda futura de productos forestales en China, India y otros países asiáticos que son importadores netos será la fuerza más dinámica en la industria a medio plazo.
La globalización es, al mismo tiempo, una oportunidad y un desafío para el sector forestal. Teóricamente, ofrece ganancias de eficiencia, de modo que permite a la industria asumir mejor sus responsabilidades ambientales y sociales. El crecimiento económico y los altos ingresos podrían ayudar a los países a cuidar mejor sus propios recursos naturales. El fácil acceso a los mercados globales también llevará a la industria a maximizar los retornos que puede obtener gracias a las economías de escala. Esto significa que hay menos unidades de producción pero que son más vulnerables a las perturbaciones externas.
El proceso de globalización invita a una creciente armonización de las políticas que regulan la gestión forestal. Esto está, por otra parte, en el interés a largo plazo de las compañías industriales responsables, que operan a escala internacional. Sin embargo, la industria, con su perspectiva de maximización de beneficios a corto plazo, se ha convertido en el más poderoso grupo de presión contra el marco normativo internacional y la ordenación forestal sostenible. La implementación de sistemas de gestión de la calidad y su normalización (estándares ISO 9000 y 14000) es un paso hacia mejores sistemas de gestión, pero se necesita un marco común para el desempeño ambiental de la explotación y la industria forestales.
Competitividad. En la producción de mercancías a granel, la dotación de recursos y la competitividad de costes han sido tradicionalmente los factores clave de la elección de localizaciones para las unidades de producción. Los análisis estáticos se han solido aplicar cuando había que comparar las alternativas de inversión internacional. Este enfoque es claramente inadecuado porque se ignoran los factores dinámicos, como el potencial de crecimiento de la productividad y el precio futuro de los factores de producción nacionales (en particular, la madera en pie y la mano de obra).
Los objetivos macroeconómicos incluyen, normalmente, el PIB y el empleo, lo que ha hecho que los gobiernos estimularan un mayor procesamiento de la madera en lugar de la exportación de madera en rollo o madera aserrada en bruto. Como resultado de ello, el comercio mundial de muebles de madera y productos ensamblados se ha expandido rápidamente. Cuanto mayor es el grado de procesamiento, menor es la dependencia de la industria respecto a la materia prima local. La calidad en el diseño, la productividad y la comercialización pueden resultar más importantes que los bajos costes laborales o las materias primas de disponibilidad local, como han revelado los ejemplos de Italia y Dinamarca. Si la estrategia se apoya solamente en la mano de obra barata y las materias primas locales, es improbable que sea sostenible a largo plazo.
El desarrollo tecnológico presenta un gran potencial futuro (Hamilton, 1997). Uno de los temas clave que han de considerarse es cómo pueden ser más competitivas las pequeñas y medianas empresas, lo que es deseable desde un punto de vista socioeconómico. Muchos factores económicos y desarrollos tecnológicos parecen orientar la producción más hacia la gran escala que hacia aquellas empresas. Las condiciones macro y microeconómicas deberán ser conducentes para que dichas empresas se incorporen a la corriente del desarollo industrial.
La creciente integración económica mundial implicará que la productividad y la eficiencia serán a largo plazo los elementos fundamentales de competitividad en las industrias forestales. Los bajos costes, que mayormente han sido logrados a través de los bajos salarios, no ofrecerán otra cosa que una ventaja temporal. Las industrias forestales de éxito serán aquellas que rediseñen y dominen completamente su concepto empresarial y su cualidad única a, en lugar de confiarse al liderazgo de costes.
Contribución del comercio a la ordenación forestal sostenible
Vínculos entre políticas forestal, ambiental y c comercial. El comercio tiene influencia directa e indirecta sobre el medio ambiente, y las políticas y regulaciones ambientales influyen sobre la competitividad de los productores individuales, de modo que afectan los flujos comerciales. La teoría de la ventaja comparativa se expande así para incorporar los aspectos ambientales. El comercio también ha sido percibido como un posible agente para contribuir a la gestión sostenible de los recursos naturales. Por otra parte, la liberalización del comercio y las reformas de las políticas macroeconómicas han llevado a una expansión de las exportaciones de los países en desarrollo, en especial de mercancías en bruto. Los impactos ambientales de esas políticas sobre los recursos naturales no han sido completamente evaluados, pero es evidente que producen efectos negativos.
En la evaluación de los instrumentos de política relativos al comercio, hay que considerar tres aspectos: la efectividad en el logro de sus objetivos específicos y si las medidas particulares son suficientes para alcanzar ese conjunto de objetivos; las compensaciones recíprocas entre los efectos de desarrollo y los ambientales, y la eficiencia. Estos elementos típicos del análisis de una política tienden a ser frecuentemente desbordados por la promoción de un instrumento particular (por ejemplo, la prohibición de exportaciones de troncos, la certificación de la gestión forestal). Los impactos ambientales de las políticas son, generalmente, menos conocidos que los impactos que las políticas ejercen sobre el desarrollo y, por lo tanto, es común que se hagan evaluaciones subjetivas. Cuando se definen los objetivos ambientales de las polítcas comerciales, es preciso reconocer que la intervención sobre el comercio no es el modo más eficaz para abordar los problemas ambientales (Brooks, 1997).
Políticas sectoriales de comercio. La prohibición de exportar troncos y otras restricciones (cuotas de especies, impuestos muy altos a la exportación en bruto, etc.) han sido usadas en muchos países productores con el fin de asegurar el suministro de materias primas a la industria nacional, para generar empleo y valor añadido. Del lado de los importadores, la baja de los aranceles como resultado de la Ronda Uruguay parece haber sido compensada, hasta cierto punto, por el aumento de las barreras no arancelarias creadas por razones proteccionistas (Bourke, 1995). Más recientemente, las regulaciones ambientales han aparecido como una nueva forma potencial de barreras no arancelarias. Por otra parte, la prohibición de maderas tropicales está siendo aplicada por algunos gobiernos de países importadores (Alemania, Países Bajos, Estados Unidos) como medida contra la deforestación en los países tropicales. Barbier et al., (1993) han mostrado, no obstante, que esas prohibiciones selectivas pueden resultar contraproducentes.
Las prohibiciones a la exportación y las restricciones cuantitativas parecen actuar contra la internacionalización de los efectos ambientales, distorsionando el valor económico del recurso y de su producto. Sin embargo, si esas restricciones son eliminadas abruptamente por medidas aisladas, existe el riesgo de que un aumento de la demanda de madera pudiera llevar a una excesiva utilización a corto plazo. Por ejemplo, Carret (1997) argumenta que si la prohibición de exportar troncos en Africa fuera levantada, como ha propuesto el Banco Mundial, los ingresos fiscales disminuirían abruptamente, y las actuales prácticas de extracción muy selectiva serían reemplazadas por un exceso de cosecha. Si los dos argumentos clave para derogar las prohibiciones de exportación de troncos son la necesidad de deshacerse de la ineficiencia en la cosecha y el procesamiento, y la baja captación de renta, los gobiernos han de evaluar si la liberalización del comercio de troncos es políticamente viable y más eficiente que otros instrumentos para abordar esos dos problemas.
La derogación de las barreras internas al comercio debería inducir una mejora de la eficiencia económica, de las ganancias ambientales netas y, posiblemente, de los beneficios distributivos. Sin embargo, cada caso debe ser analizado por separado, no sólo para considerar los impactos sobre el mercado y el medio ambiente, sino también para buscar una política viable para llevar a la práctica las reformas.
Compensación de beneficios ambientales globales y regionales de los bosques. El reconocimiento de los valores ambientales globales de los bosques ofrece un potencial para usar el comercio como instrumento para financiar la conservación. Esos beneficios pueden ser principalmente obtenidos de la retención del carbono y de la conservación de la biodiversidad, pero los beneficios hidrológicos locales u otras externalidades también pueden ser significativas. Con el fin de complementar los mecanismos de que dispone el sector público para la transferencia internacional de fondos para la conservación ambiental, se han hecho nuevos arreglos para atraer recursos del sector privado.
El acuerdo sobre contrapartidas de las emisiones de carbono es un instrumento que permite que dichas emisiones sean canjeadas por una retención de carbono en los bosques en otro país que puede ser requerido legalmente. El potencial para esta actividad es enorme, a la vista del actual nivel de emisiones de CO2 y de la necesidad de expandir la cobertura arbórea a través de la plantación o de poner bajo ordenación sostenible los bosques existentes en los países en desarrollo. El número de acuerdos sobre contrapartidas de las emisiones de carbono es todavía limitado y debe mejorarse su diseño para una promoción mundial.
Los contratos internacionales sobre el uso comercial de la biodiversidad son otro instrumento relacionado con el comercio. Pero algunos temas deben ser abordados para que esos acuerdos resulten atractivos para los gobiernos locales y los inversores extranjeros; por ejemplo, las provisiones para la conservación perpetua de la biodiversidad, la duración, exclusividad y límites de los derechos, y el reparto equitativo de los beneficios por las comunidades locales.
Además de estos tratos sobre los beneficios ambientales globales, hay un potencial -y una necesidad- de alcanzar arreglos a nivel local y regional, particularmente sobre la gestión de las cuencas de agua (Gregersen et al., 1995). Los enfoques actuales en las cuencas cuya situación es crítica se basan mayormente sobre estrictas regulaciones que, por lo general, adolecen de una débil capacidad coercitiva. El reparto equitativo de los costes y beneficios de las funciones hidrológicas de los bosques es una tarea compleja, particularmente cuando están implicados los impactos a través de dos o más países.
Certificación y etiquetado. La certificación de la gestión forestal y el etiquetado de los productos forestales son vistos como un instrumento de información que podría hacer que el comercio contribuya a la sostenibilidad de los recursos naturales. La efectividad de este instrumento, que mejora la gestión forestal, y asegura el acceso al mercado, no ha sido probada todavía. La certificación no es condición suficiente para alcanzar esos objetivos (Baharuddin y Simula, 1994). Un conjunto de objetivos subsidiarios anexos a la certificación pueden ser alcanzados mediante una mayor transparencia de las operaciones. Tales objetivos pueden ser situados a nivel sectorial (mejorar el control de las operaciones de silvicultura y del cambio en el uso de la tierra; aumentar la recaudación de tasas sobre los bosques y los árboles) 0 a nivel de las empresas (mejorar la productividad total, ahorrar costes).
El desarrollo de la certificación etiquetado parte del supuesto de que hay una demanda de productos forestales obtenidos mediante producción sostenible, a pesar de que sólo se comercializan pequeños volúmenes de productos certificados y/o etiquetados. Por el momento, no es fácil para las empresas recuperar a través de los beneficios del mercado sus costes incrementales de gestión y los costes directos de certificación..
Es necesaria la armonización en materia de normas de certificación y procedimientos. En el caso de las normas, se abren varias vías posibles: un estándar internacional común aplicable en todos los países, como los principios y criterios del Forest Stewardship Council (FSC); el desarrollo de un estándar regional aplicable a los países en cuestión, el desarrollo de estándares nacionales basados sobre los criterios e indicadores de la ordenación forestal sostenible a nivel regional; el mutuo reconocimiento de los estándares desarrollados nacionalmente. Cada enfoque tiene sus propios puntos fuertes y débiles, y no se ha alcanzado todavía un acuerdo general, debido al elemento político contenido en las normas de gestión forestal.
Para la armonización de procedimientos, hay tres opciones disponibles: adoptar el sistema ISO para desarrollar normas y guías de certificación, etiquetado ambiental y su acreditación por organismos de certificación; establecer un organismo de acreditación global que provea una marca de comercio aplicable para ser usada como etiqueta, y diseñar esquemas regionales integrados. El debate internacional está altamente polarizado en torno al FSC y al sistema ISO.
La definición operativa de sostenibilidad siempre será el resultado de una elección pública basada sobre la expresión de valores (Brooks, 1997). La definición cambia con el tiempo, como lo hace el peso relativo de los aspectos económicos, sociales y ambientales. Mediante una extensión del alcance de la valoración forestal, mejorarán las posibilidades de considerar los aspectos sociales y ambientales como parte de su función objetiva, y no meramente como restricciones.
Los objetivos nacionales de desarrollo y conservación deberían ser formulados con base en una información tan amplia como sea posible. Los forestales deberán suministrar la información necesaria sobre los bosques, sus posibilidades y limitaciones para contribuir al desarrollo sostenible. Sin embargo, cuando se hacen recomendaciones, debe ponerse el mayor cuidado en las opciones puramente basadas en criterios económicos. Las necesidades multidisciplinares deben ser incorporadas a la profesión forestal.
Las políticas nacionales, tienen mucho camino por delante hacia la creación de las precondiciones necesarias de la ordenación forestal sostenible como una actividad económicamente atractiva. Deberían ofrecerse incentivos económicos a escala internacional, usando los adecuados mecanismos de comercio y financiación. Sin embargo, sin una adecuada internalización de los costes y beneficios ambientales y sociales en los mercados de productos y servicios forestales, la efectividad de otras acciones sobre la ordenación está destinada a ser limitada, e incluso marginal. Se deberán construir gradualmente los instrumentos necesarios a nivel nacional e internacional.
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