E. Hellström, M. Palo y B. Solberg
Análisis del potencial de financiación del sector privado en la investigación forestal en Europa.
Eeva Hellström pertenece a la Asociación Forestal Finlandesa, Helsinki, Finlandia. La Dra. Matti Palo pertenece al Instituto Finlandés de Investigación Forestal, Helsinki, Finlandia. El Dr. Birger Solberg pertenece al Instituto Noruego de Investigación Forestal, Ås, Noruega.
Nota: El presente artículo es una versión abreviada del estudio especial «Privatización de la investigación en el sector forestal: aspectos teóricos y conclusiones empíricas sobre la situación europea», de los mismos autores, que publicará la IUFRO.
La necesidad de reducir el gusto público ha llevado a plantear la cuestión de la privatización de la investigación en muchos países. Existen, al menos, tres formas distintas de privatización de la investigación: primero, es posible privatizar la estructura de financiación de una organización de investigación incrementando la parte correspondiente a la investigación realizada par contrata (privada). A menudo se adopta este procedimiento para dotar de mayor eficiencia a las organizaciones públicas de investigación. Segundo, se puede privatizar la estructura de propiedad de una organización de investigación El tercer procedimiento consiste en intensificar la participación del sector privado en la toma de decisiones sobre la política científica y en la administración de las organizaciones de investigación.
Ahora bien, ¿cuál es la actitud del sector privado ante los recortes de la financiación de la investigación pública? ¿Existen razones para considerar que la financiación privada puede compensar la reducción de la financiación pública? Cuando se privatiza la investigación, ¿en qué medida se modifican las prioridades de la investigación en función de los intereses de los organismos privados que intervienen en la toma de decisiones y que pueden financiar la investigación forestal? ¿Cómo influyen en las actividades de investigación las diferentes formas de privatización?
La finalidad de este artículo es encontrar respuesta a algunos de estos interrogantes examinando las teorías relacionadas con la inversión y la participación pública o privada en la investigación en el sector forestal; contrastando los criterios teóricos sobre la participación pública o privada en la investigación en el sector forestal con los dates de que se dispone sobre la situación real; y evaluando la posibilidad de aplicar las políticas de privatización a la investigación en el sector forestal.
El marco teórico y los dates basados en la experiencia que se presentan en este artículo se basan en buena medida en dos proyectos de investigación que se llevaron a cabo en el Instituto Forestal Europeo en 1994. En el primero (Hellström y Palo, 1994, 1995a, 1995b y 1995c), se especificaron las funciones de la investigación forestal pública y privada en Europa. En el segundo (Hellström, 1995) se efectuaron estudios de cases nacionales sobre los efectos de la modificación de la estructura y las políticas de financiación de las actividades de investigación en Finlandia y Noruega, como punto de partida para realizar otros estudios comparativos en Europa.
La innovación creciente como motor de la privatización
En muchos cases, la privatización de la investigación tiene su origen en la escasez de fondos públicos para la investigación y en la necesidad de aumentar su productividad mejorando la interacción entre los productores y los usuarios de los resultados de la investigación. Se intenta fomentar de esta manera la innovación, que puede adoptar la forma de productos o servicios nuevos, o de métodos, procesos, sistemas o mecanismos novedosos.
Se puede utilizar el modelo de un sistema nacional de innovación (Figure 1) para comprender los argumentos enunciados más arriba. En el modelo, la investigación y el desarrollo (I + D), la educación, capacitación y extensión públicas se consideran conjuntamente con actividades análogas de carácter privado y con las interacciones entre productores y consumidores como parte de un sistema que produce innovaciones y un mayor bienestar. Dos factores principales determinan que se consiga un mayor o menor número de innovaciones: el aprendizaje práctico y los recursos dedicados a la búsqueda de innovaciones.
Se considera que en la situación actual, que requiere un ahorro sustancial del gasto público, privatizar la financiación de la investigación para mantener el nivel actual de inversión en la búsqueda de innovaciones o incluso para aumentarla, es una alternativa que puede ser eficaz en muchos campos de investigación. No obstante, antes de aceptar este razonamiento, es necesario considerar las funciones de la financiación pública y privada a la luz de la teoría económica y de la experiencia.
La financiación de la investigación y la teoría económica
La investigación como inversión financiera. Los proyectos de investigación y desarrollo son proyectos de inversión tanto desde el punto de vista de la empresa privada como de la economía nacional. Aunque su rendimiento no ha sido objeto de un examen tan minucioso como las inversiones convencionales en bienes y servicios, en el transcurso de los últimos decenios se ha publicado un mayor número de estudios analíticos sobre esta cuestión (véase en Dasgupta y Stiglitz, 1980b, uno de los primeros análisis globales de esta cuestión).
Los criterios sobre la financiación de la investigación en el sector forestal desde el punto de vista de la empresa privada se pueden examinar en el marco de las funciones de la oferta y la demanda (Hyde, 1986; Hayde et al., 1992). Los grandes avances de la investigación provocan el descenso de los costos de producción, o movimiento descendente en la función de la oferta, con el resultado de que se pueden vender mayores cantidades a un precio más bajo.
Para que el sector privado tenga un incentivo para invertir en I + D, los beneficios deben cubrir los gastos efectuados en las actividades de investigación y desarrollo y arrojar una tasa de rendimiento suficiente. Esta última depende de la evolución de las curves de la oferta y la demanda como consecuencia de las innovaciones. Esa evolución está determinada, en buena medida, par la estructura del mercado y las condiciones de competencia.
La disposición de los productores a invertir en la investigación no depende sólo de la rentabilidad, sine también del tiempo necesario para que la inversión rinda beneficios. El horizonte temporal es un elemento crucial de la financiación de la investigación desde dos puntos de vista. Primero, en cualquier actividad de investigación, debe transcurrir un período de tiempo antes de que la inversión realizada produzca un rendimiento. Segundo, también es importante el plaza de tiempo que tardan en ser superadas las innovaciones conseguidas mediante la investigación (Hyde et al., 1992).
La incertidumbre y el riesgo influyen de dos formas distintas en la inversión en investigación. La incertidumbre acerca del futuro, que es un desincentivo en otros tipos de inversión, puede ser el factor esencial para invertir en investigación. De hecho, uno de los factores importantes que impulse la investigación es producir información que reduzca la incertidumbre respecto de otras inversiones financieras, estimando los riegos implicados. Además, el riesgo es un componente consustancial a la inversión en investigación.
Incentivos para financiar la investigación con fondos públicos. En la primera parte del presente siglo, J.A. Schumpeter (1942) afirmó que los nuevos productos y nuevos procesos eran el principal motor del dinamismo del desarrollo económico. La Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) y otras organizaciones internacionales, así como varios gobiernos nacionales, adoptaron el refuerzo de la I + D pública como una estrategia explícita para promover el crecimiento económico. Este paradigma adquirió un especial vigor en los decenios de 1960 y 1970.
La investigación pública puede fomentar la competencia al fortalecer la base de conocimientos de los compradores y vendedores. Además, elimina los obstáculos que impiden la entrada en el mercado, al propiciar el descenso de los precios y el incremento de la producción y de la productividad (Runge, 1983). Dado que las empresas pequeñas y medianas apenas invierten en investigación, la financiación pública puede ser esencial para la pervivencia de muchas pequeñas empresas del sector forestal.
Los importantes efectos externos positivos derivados de la investigación es otra de las razones que justifica el apoyo del sector público. En particular, el hecho de que en la mayor parte de los países exista una mayor conciencia medioambiental debe reflejarse en la financiación de la investigación forestal, porque el media ambiente es un bien público.
Los efectos distributivos de las políticas públicas pueden fortalecer la economía estableciendo una mayor competitividad, en el marco del respeto de la democracia y de los criterios éticos. Entre los efectos distributivos de la investigación forestal cabe mencionar el reparto de los beneficios y los costos de la investigación entre los factores de producción y entre productores y consumidores (Hyde, 1984).
Figura 1 Modelo de sistema nacional de innovación
La financiación pública de la investigación forestal se justifica también en aras de la sostenibilidad, particularmente cuando los proyectos de investigación son de larga duración. Del estudio que realizaron Bengston y Gregersen (1984) sobre 45 instituciones de investigación forestal de los países desarrollados se desprende que para el buen funcionamiento de las organizaciones, la estabilidad de la financiación de un año a otro es casi tan importante como la cuantía de la misma.
¿Financiación pública o financiación privada? Sobre la base de la situación de la investigación en los Estados Unidos, se ha determinado que la inversión pública en I + D es necesaria (Hyde, Newmann y Seldon, 1992) en los siguientes casos:
· cuando la investigación exige una gran inversión inicial, si se prevé que puede transcurrir un largo período hasta que la inversión produzca rentabilidad y hay una gran incertidumbre sobre los resultados;· cuando la demanda de la industria es muy inelástica o la oferta es elástica, y los beneficios de la investigación se transfieren rápidamente a los productores competitivos más importantes y a los consumidores finales;
· incluso cuando la demanda sea más elástica o la oferta más inelástica, muchas empresas pueden compartir los incrementos de producción obtenidos gracias a la investigación. Por consiguiente, los beneficios de una empresa determinada son insuficientes para sufragar todos los costos de la investigación, pero coda empresa deberá cubrir todos esos costos para conseguir una parte de los beneficios totales obtenidos par la industria.
En los Estados Unidos, el primer case es más representativo de otras industrias (por ejemplo, especial y de defensa) que de la industria forestal. El segundo case se da en los sectores de las serrerías y la pasta de madera, e incluso en el de los tableros contrachapados de coníferas. Ahora bien, la experiencia de los Estados Unidos sólo se puede extrapolar parcialmente a otros países desarrollados donde la situación del mercado y de los recursos es diferente y donde los incentivos en materia de políticas también son distintos.
Tres son las hipótesis de financiación privada de la investigación par lo que respecta a las industrias forestales en las condiciones europeas. En primer lugar, en la industria del aserrado la demanda es relativamente inelástica y la oferta relativamente elástica. Los beneficios de la investigación se transfieren rápidamente a los principales productores competitivos y a los consumidores finales. No cabe esperar que en ese sector la actividad de investigación privada sea intensa. En segundo lugar, en los sectores de la ebanistería y la fabricación de muebles, los productores pueden obtener beneficios importantes. Sin embargo, en la mayor parte de los países, el hecho de que las empresas de estos sectores ocupen sólo una pequeña parte del mercado indica que es posible que las empresas innovadoras no puedan conseguir una parte sustancial del beneficio derivado de sus innovaciones. En esos cases, el procedimiento racional para invertir en investigación y desarrollo consiste en compartir los costos y los resultados de la investigación. En tercer lugar, en la industria de la pasta y el papal, la demanda es más elástica que en la industria del aserrado, par lo cual, la investigación puede rendir más beneficios. Además, esta industria está más concentrada y es más intensiva en capital que las diversas industrias de la madera, par lo cual puede aportar una mayor inversión inicial a la investigación. En definitiva, cabe esperar que en la industria de la pasta y el papal, la inversión privada en investigación sea elevada.
En el ámbito del sector forestal tradicional, además de la industria forestal, existen otras esferas en las que las inversiones en investigación son altamente rentables. Si los mercados de la propiedad funcionaran perfectamente, los beneficios derivados de la investigación forestal biológica incrementarían inmediatamente el valor de la propiedad y producirían, par tanto, un beneficio potencial. Como éste no es el case en la mayor parte de los países, es posible que los inversores privados no estén dispuestos a invertir en proyectos de investigación a largo plaza, a pesar de la eficiencia económica de la inversión. No obstante, el obstáculo más importante para la financiación privada de la investigación forestal tradicional es, tal vez, la dispersión y el pequeño tamaño de las propiedades forestales en muchos países, que ocasionan el mismo tipo de problemas que en el case de la industria del aserrado y otras industrias de la madera a las que se ha hecho referencia más arriba.
No es probable que los modelos de financiación de la investigación forestal se ajusten en todos los cases al que se ha presentado anteriormente, puesto que muchos factores de tipo ideológico, político, cultural, institucional y - en los países pequeños - personal pueden influir en las decisiones relativas a la financiación de la investigación. Aparte de las actitudes hacia la ciencia en general, las diferentes ideologías y fuerzas políticas tienden a favorecer aspectos específicos de la investigación y el desarrollo. El problema de la financiación de la investigación no depende únicamente de cuestiones teóricas, sine también de las diferentes percepciones y del poder.
El modelo europeo
La finalidad del estudio europeo (Hellström y Palo, 1994, 1995a y 1995b) era formular criterios para una división racional de la investigación forestal privada y pública y poner a prueba esos criterios mediante el análisis de las organizaciones de investigación forestal europeas. El material necesario para el estudio precede de directorios internacionales de organizaciones de investigación forestal (FAO, 1986 y 1993, Agricultural Research Centres, 1988), así como de publicaciones forestales y relacionadas con la política científica. Se recopilé información adicional mediante entrevistas de representantes de algunos países europeos. El material reunido abarca en total a 29 países europeos, 205 organizaciones de investigación y 7879 investigadores.
El concepto de investigación en el sector forestal comprende tanto la investigación forestal tradicional como la de los productos forestales. La estructura de la investigación forestal puede variar en función del grado de investigación básica y aplicada y del trabajo realizado en materia de desarrollo. El material disponible para el estudio determinó en gran medida el alcance de la investigación forestal incluida en el estudio. Por ejemplo, la investigación sobre los aspectos ambientales de la silvicultura, la flora y fauna silvestres, la agrosilvicultura, la utilización de la tierra y los productos forestales sólo se incluye en el estudio par razones prácticas, cuando se realiza en centros de investigación que desarrollan una labor permanente de investigación en el sector forestal.
Pueden señalarse tres deficiencias principales en el material reunido. En primer lugar, la falta de dates ha impedido incluir la tarea de investigación y desarrollo que llevan a cabo las empresas. Por ello, es probable que la actividad privada de investigación y desarrollo se haya subestimado en países con una importante industria forestal. En segundo lugar, el estudio no se centra en las fuentes de financiación, sine en los sectores en los que se lleva a cabo la investigación (tipos de instituto). En tercer lugar, se utiliza el volumen del personal dedicado a la investigación como indicador de los recursos financieros. A este respecto, las dificultades proceden de la definición de investigador, que puede ser diferente en los distintos países y par el hecho de que no todos los investigadores se dedican exclusivamente a la investigación (por ejemplo, el personal universitario también desempeña funciones educativas). No obstante, el método de utilizar el número de investigadores como medida de los esfuerzos nacionales en investigación y desarrollo tiene la ventaja de que no le afectan los cambios en el valor de la moneda que puedan producirse a nivel internacional a lo largo del tiempo.
La investigación forestal como política forestal y política científica
La investigación forestal cumple una doble función en la política del sector público. Puede ser considerada como parte de la política científica y como parte de la política forestal. En los países europeos de la OCDE, el sector forestal absorbe al 0,32 par ciento del personal graduado que trabaja en el campo de la I + D. La investigación forestal ocupa el lugar más importante en la política científica en los países de menor dimensión económica y con grandes recursos forestales (por ejemplo, Finlandia, Suecia, Austria, Portugal y Noruega). En cambio, los países que cuentan con menos recursos forestales (Dinamarca, Irlanda, los Países Bajos, Islandia y Grecia) prestan más atención a la investigación forestal que a otros campos de la investigación, en comparación con las grandes economías con una gran riqueza forestal (por ejemplo, Alemania, Francia e Italia) (Hellström y Palo, 1994, 1995a y 1995b).
También varía entre los diferentes países europeos la función de la investigación forestal en la política forestal financiada con fondos públicos. Grayson (1993) ha evaluado el gusto público en investigación en beneficio del sector forestal privado en varios países europeos (Figure 2). Por ejemplo, Bélgica dedica casi seis veces más dinero a la investigación en favor del sector privado que el que invierte en las subvenciones al sector forestal. Sin embargo, es posible que se haya sobrestimado la cuantía dedicada a la investigación, pares no se tienen en cuenta los fondos dedicados a las actividades de capacitación. También el Reino Unido, Francia, Dinamarca, Suecia y Finlandia prestan gran atención a la investigación, ya que dedican a esta finalidad del 25 al 40 par ciento de los fondos públicos destinados al sector forestal privado. Irlanda, Alemania y Noruega, par su parte, prestan menos atención que otros países a la investigación en su política forestal pública. En estos países, la investigación representa menos del 10 par ciento de los fondos públicos destinados a apoyar al sector forestal privado.
La investigación pública frente a la investigación privada
En Europa, el 40 par ciento de la investigación forestal se lleva a cabo en las universidades, el 49 par ciento en organizaciones públicas de investigación y el 9 par ciento en organizaciones privadas. No se pudo precisar en qué tipo de institución trabajaba el 2 par ciento de los investigadores, pero con toda probabilidad, las organizaciones señaladas como desconocidas son organizaciones públicas de investigación. Si se consideran únicamente los países europeos, la parte de la investigación forestal que se lleva a cabo en instituciones privadas es el 15 par ciento.
Se puede dividir a los países europeos en cinco grupos principales en función de la existencia y el predominio de diferentes sectores en la investigación forestal (Figure 3). El primer grupo está formado par los países de Europa oriental, donde tradicionalmente la investigación se realiza únicamente en universidades e institutos nacionales de investigación. El segundo grupo lo componen aquellos países de Europa occidental en los que el sector privado no emplea investigadores forestales (Grecia e Irlanda). En ellos, además de que los recursos forestales son escasos, la proporción de bosques de propiedad privada es reducida (el 17 par ciento en Grecia y el 22 par ciento en Irlanda). El tercer grupo lo integran los tres países con menos recursos forestales (Chipre, Islandia y, fuera de Europa, Israel). En ellos, la investigación forestal sólo se lleva a cabo en organizaciones públicas con un personal de investigación muy reducido (3 ó 4 graduados). El cuarto grupo comprende a una diversidad de países en los que el sector privado tiene muy escasa presencia en la investigación forestal. Es un grupo bastante heterogéneo del que forman parte países grandes y pequeños desde el punto de vista económico y países con muchos recursos forestales o sin apenas recursos. Los cinco países que forman el quinto grupo (Suecia, Noruega, Finlandia, Portugal y Austria) cuentan con cuantiosos recursos forestales y el sector privado empleaba a más del 20 par ciento del personal dedicado a la investigación forestal en el período 1983-92.
Intensidad de la investigación
Los dos procedimientos más comunes de describir la intensidad de investigación consisten en comparar el gusto en investigación y desarrollo con el valor añadido o con el valor de la producción. Ante la imposibilidad de disponer de esos dates, se utiliza el número de investigadores par unidad de producción (m3 de tale) como indicador bruto de la intensidad de la investigación (Figura 4).
En países con una elevada producción de madera (m3 de tale) se emplean menos investigadores par unidad de producción (m3) que en aquellos en los que la producción forestal es reducida. En los primeros, la investigación que se realiza en el sector privado es proporcionalmente mayor que en otros países. Aunque existen grandes oscilaciones en los recursos destinados a la investigación forestal, los echo países de Europa occidental con una mayor producción de madera (Suecia, Finlandia, Alemania, Francia, España, Austria, Noruega y Portugal) tienen aproximadamente el mismo número de investigadores par unidad de producción (m3), que es de hecho el más bajo de todos los países europeos. Esta ecuación es una conclusión sumamente interesante. Los principales países productores de Europa oriental (Polonia, la ex Checoslovaquia y Rumania) tienen más investigadores par unidad de producción que los países europeos occidentales con un nivel similar de producción.
Varios factores pueden explicar la gran intensidad de la investigación forestal en comparación con las unidades de producción en otros países de Europa occidental. Por ejemplo, muchos de los países mencionados tienen una fuerte tradición colonial, que todavía se refleja en el interés que suscita la investigación sobre las zonas tropicales. En algunos países, la función ambiental de los bosques puede tener más importancia que en otros. Por otra parte, los recursos forestales pueden tener un valor especial en los países donde son escasos. También puede variar la definición de «investigador». Por ejemplo, unos países incluyen entre ellos a los técnicos y a otro personal auxiliar, mientras que otros no lo hacen así.
Estudios de cases: Finlandia y Noruega
La finalidad del estudio comparativo entre Finlandia y Noruega (Hellström, 1995) era describir los cambios registrados en la financiación de la investigación forestal en Finlandia y Noruega en el período comprendido entre 1983 y 1993; analizar la influencia de los factores económicos e institucionales en la estructura de financiación; y analizar los efectos de los diferentes sistemas de financiación en las actividades de las organizaciones de investigación.
Se eligió a Finlandia y a Noruega para llevar a cabo una investigación a fondo porque el estudio presentaba la posibilidad de comparar los efectos de unas políticas científicas distintas sobre la investigación que, par lo demás, se lleva a cabo en circunstancias análogas.
En el estudio se incluyó a diez organizaciones de investigación de Finlandia y siete de Noruega y se utilizaron múltiples fuentes de dates. En primer lugar se dilucidaron aspectos tales como el modelo de financiación, la estructura de los destinatarios de la investigación, el tipo de proyectos de investigación, la organización y la dependencia de la organización con respecto a otras organizaciones. La mayor parte de esta información se tomé de informes anuales y de otras publicaciones. En segundo lugar, se recopilé información sobre las repercusiones de distintos factores económicos e institucionales que podían afectar al nivel y modelo de financiación, así como sobre los efectos de la modificación de los niveles y modelos de financiación sobre las actividades de investigación, realizando entrevistas a especialistas pertenecientes a las organizaciones estudiadas. En tercer lugar, se utilizaron las cifras de las estadísticas nacionales sobre I + D para constatar la aportación a la investigación de coda empresa industrial.
Investigación pública frente a investigación privada
Tanto en Finlandia como en Noruega, la investigación que se lleva a cabo en las universidades representa tan sólo una pequeña parte de la labor de investigación en el sector forestal (el 5 par ciento en Finlandia y el 4 par ciento en Noruega). La principal diferencia entre los dos países radica en que en Finlandia el 50 par ciento de la investigación que se realiza en el sector forestal está a cargo de empresas individuales mientras que en Noruega se trata del 35 par ciento. Por otra parte, en Noruega es mayor el porcentaje de investigación que se lleva a cabo en institutos de investigación (el 36 par ciento en institutos privados de investigación y el 26 par ciento en centros públicos) que en Finlandia (el 28 par ciento en los centros públicos y el 17 par ciento en centros privados). Otra diferencia importante estriba en que mientras que en Finlandia el principal instituto de investigación sobre la tecnología de la madera es público (el laboratorio de Productos Forestales del Centro de Investigación Técnica de Finlandia), en Noruega es privado (el Instituto Noruego de Tecnología de la Madera).
A pesar de las diferencias estructurales que presentan Finlandia y Noruega con respecto a la organización del sector forestal, las estructuras de financiación de los diferentes campos de investigación presentan una gran similitud (Figure 5). En ambos países, la mayor parte de los fondos destinados a la investigación forestal proceden directamente del presupuesto del Estado. A cause del distinto sistema de contabilidad del gusto en investigación, todas las subvenciones públicas a la investigación se consignan en la categoría respectiva en Finlandia, mientras que en Noruega todas las subvenciones, salvo las que proceden del Consejo de Investigación de Noruega, figuran en la categoría de «otra financiación». La única diferencia importante entre ambos países respecto de las estructuras de financiación de la investigación forestal es que en Finlandia los derechos que paga el sector industrial se utilizan también para financiar la investigación forestal. En Noruega, la industria forestal no interviene regularmente en la financiación de la investigación forestal. Ello se debe a que sólo una parte muy pequeña de la explotación forestal está en manos de la industria forestal, que al mismo tiempo sólo tiene en propiedad una parte reducida de la superficie forestal.
En lo que se refiere a la tecnología de la madera, la parte de la financiación pública es muy similar en ambos países, pese a que el modelo orgánico es muy diferente. La diferencia entre los dos países consiste en que en Finlandia la financiación básica precede en su mayor parte del presupuesto estatal y en Noruega del Consejo de Investigación. Además, en Noruega la industria también paga unos derechos. La estructura de la financiación de la investigación en la tecnología de la pasta y papal es muy similar en ambos países.
Intensidad de la investigación
La intensidad de la investigación en las actividades forestales y en la tecnología de la madera, utilizando como parámetro la parte del producto interno bruto dedicada a la investigación, es muy similar en Noruega y Finlandia. Sin embargo, en lo que se refiere al sector forestal, la intensidad de la investigación está muy sobrestimada porque productos no comerciales como la biodiversidad, el equilibrio del carbono, el esparcimiento, etc. no se consignan en las cifras de producción (Figura 6).
La intensidad de la investigación en la tecnología de la pasta y el papal es muy superior en Finlandia que en Noruega, lo que puede explicarse par el hecho de que la industria forestal finlandesa participa también en gran medida en el desarrollo de la maquinaria.
La política científica y las actividades de investigación
Tanto en Finlandia como en Noruega la investigación forestal experimentó un crecimiento significativo durante los años ochenta. En cambio, en los inicios del decenio de 1990, el nivel global de los fondos destinados a la investigación ha disminuido en Finlandia y se ha estancado en Noruega. No obstante, las diferencias entre las diversas instituciones es considerable. En general, la reducción de la financiación da lugar a dos tipos distintos de políticas: par un lado, se intenta utilizar los fondos de forma más eficiente y, par otro, incrementar el nivel de financiación procedente de fuentes externas. Aunque ambas políticas se han aplicado en los dos países, parece que en Finlandia se ha hecho más hincapié en la primera y en Noruega en la segunda.
En ambos países, las políticas de investigación persiguen incrementar la financiación privada. En Finlandia, ello se debe principalmente a la disminución de la financiación pública y en Noruega a la política de reforzar la orientación hacia el usuario. Sin embargo, los responsables de la investigación de los dos países se muestran pesimistas sobre la posibilidad de aumentar significativamente la financiación privada en la investigación forestal (Hellström, 1995). Los ámbitos de la investigación más afectados par los diversos cambios experimentados en ambos países en materia de financiación son aquellos en los que se llevan a cabo experimentos sobre el terreno a largo plazo.
Los conceptos teóricos y las conclusiones empíricas
Los dates correspondientes a los estudios a los que se ha hecho referencia en la sección anterior son coherentes en general con los criterios económicos establecidos para la división racional de la financiación pública y privada de la investigación en el sector forestal que se mencionaron al comienzo del artículo. Sin embargo, los dates de los estudios no se refieren a los distintos campos de investigación, sine a los institutos de investigación, lo cual limita en cierta forma el alcance de las conclusiones que se puede extraer de esos estudios.
Según el estudio europeo de la investigación forestal pública y privada (Hellström y Palo, 1994, 1995a, 1995b y 1995c), los requisitos que se enumeran a continuación eran los más pertinentes desde el punto de vista de la financiación privada de la investigación forestal:
· una tasa elevada de retorno de la inversión en investigación;· un plaza corto y un riesgo bajo de la inversión en I + D (por ejemplo, investigación sobre productos forestales, extracción de madera); a una industria forestal concentrada e intensiva en capital (por ejemplo, Escandinavia);
· explotaciones forestales privadas de gran extensión (por ejemplo, Portugal);
· existencia de asociaciones fuertes de propietarios forestales (por ejemplo, Dinamarca).
Pese a la necesidad de que existan organizaciones privadas de investigación forestal en algunas esferas concretes de la investigación, son muchos los argumentos a favor de la financiación pública de la mayor parte de la investigación forestal:
· la falta de mercados para los resultados de la investigación;· una infraestructura jurídica imperfecta (por ejemplo, el sistema de patentes y los mercados de la propiedad);
· los efectos externos positivos en forma de innovaciones;
· el entorno forestal como bien público;
· los efectos distributivos positivos en favor de las zonas rurales;
· la estabilización de una economía en recesión;
· la sostenibilidad de la financiación de la I + D: la calidad científica.
Estos criterios se analizan más adelante en relación con las experiencias procedentes de algunos campos de investigación. En el case de la investigación sobre cuestiones biológicas forestales, la mayor parte de las veces no se cumplen las condiciones de que el plaza transcurrido hasta la obtención de beneficios sea corto y el nivel de riesgo escaso. No obstante, las inversiones en técnicas de intensificación de la ordenación forestal, como la fertilización y el drenaje, pueden rendir beneficios en un plaza de tiempo más breve que los restantes aspectos de la investigación biológica. Otro factor importante que influye en la presencia del sector privado en la investigación sobre la biología forestal es la estructura de la propiedad. Por lo general, los propietarios forestales no se muestran inclinados a financiar este tipo de investigación, excepto cuando se trata de propiedades forestales de gran extensión, como ocurre en Portugal, o cuando existen asociaciones de propietarios forestales muy poderosas (por ejemplo, en Dinamarca). De hecho, la financiación pública predomina en casi todas las esferas de investigación forestal, a lo cual contribuye el hecho de que muchas de ellas reportan grandes beneficios sociales.
En el case de la ingeniería relacionada con la extracción y transporte de la madera, el plaza hasta la obtención de beneficios es corto y cabe esperar que el sector privado participe en la financiación de la investigación. Sin embargo, en este aspecto es importante la estructura del empleo en las actividades forestales y de extracción en los distintos países. En varios países europeos, la financiación privada de la investigación relacionada con las labores de extracción no tiene un carácter regular, sine que sólo se efectúa, mediante contrato, en proyectos concretos. Según Cubbage (1989), la situación es similar en los Estados Unidos, donde pese a la eficiencia económica de la investigación sobre los métodos de extracción de la madera, escasean la financiación y los investigadores. En cambio, en Dinamarca, la mayor parte de la investigación en este sector corre par cuenta de los propietarios de pequeños terrenos forestales, que también financian a un instituto que lleva a cabo labores de investigación en materia de extracción forestal a través de una poderosa asociación de propietarios forestales. Además, en Finlandia y Suecia, donde la industria forestal lleva a cabo una gran parte de los trabajos forestales, también participa intensamente en la investigación sobre los métodos de extracción de madera. En Noruega, las tareas forestales están a cargo de los numerosos propietarios privados de bosques, de manera que el sector de las pequeñas empresas no tiene los mismos incentivos que en Finlandia y en Suecia para invertir en la investigación forestal.
Uno de los dates interesantes derivados de la comparación de la financiación de la investigación en Finlandia y Noruega es que pese a las diferencias de la estructura organizativa de la investigación en el sector forestal, los sistemas de financiación del sector forestal, la tecnología de la madera y de la pasta y del papal son muy similares en ambos países. Esto parece indicar que los criterios económicos, como los que se han indicado anteriormente, orientan fuertemente las estructuras de financiación de la investigación en el sector forestal, a pesar de las diferencias existentes en la estructura organizativa. Un ejemplo tomado de la investigación sobre la tecnología de la madera puede ilustrar esta conclusión. En Finlandia, el organismo encargado de ese campo de la investigación es el laboratorio de Productos Forestales del Centro de Investigación Técnica de Finlandia, que es un organismo público, y el sector público tiene también una intensa participación en la financiación de la investigación.
Por otra parte, la industria noruega de la madera cuenta con un instituto de investigación conjunto (el Instituto Noruego para la Tecnología de la Madera). Debido a la disminución del apoyo del sector público, este organismo depende coda vez más de los fondos procedentes de una industria de la madera fragmentada que no aporta la financiación necesaria para la investigación básica. Parece, pares, que con independencia del régimen de propiedad de los institutos de investigación en el ámbito de la tecnología de la madera, la fragmentación de la industria hace necesario el apoyo público. Otra importante razón para mantener la financiación pública, en comparación con el sector de la pasta y el papal, es el hecho de que la naturaleza relativamente inelástica de la demanda de madera aserrada restringe considerablemente los beneficios que obtienen los productores de las innovaciones y hace que los beneficios recaigan en su mayor parte en los usuarios.
Tanto en Finlandia como en Noruega la financiación privada predomina en la investigación sobre la tecnología relativa a la pasta y el papal, en parte porque esta rama de la industria está muy concentrada y es intensiva en capital, y porque la demanda de los productos a base de pasta de madera y, sobre todo de papal, es relativamente elástica.
Recomendaciones
A menudo, la insuficiencia de financiación pública y la necesidad de aumentar la productividad de la investigación han motivado la privatización de la investigación forestal. Sin embargo, tanto la teoría económica como las conclusiones empíricas favorecen claramente el predominio de la financiación pública de la mayor parte de la investigación forestal. En ningún case se han encontrado dates teóricos o prácticos que sustenten la idea de que la disminución de la financiación pública se compensaría con un aumento de la financiación privada en los distintos sectores de la investigación. Además, si se excluye la participación pública en la investigación forestal, ésta estará coda vez más controlada par los mercados, muy reducidos en el case de la investigación forestal. Inevitablemente, la privatización orientará las prioridades de la investigación hacia los intereses de los organismos privados que pueden financiarla.
Existen varias formas de aumentar la productividad de la investigación sin necesidad de recurrir a la privatización. La interacción creciente entre las instituciones públicas y privadas que se dedican a la I + D, así como entre los servicios de enseñanza, capacitación y extensión es un método eficaz en cuanto al costo de promover la búsqueda de innovaciones. Una mayor competencia par los fondos destinados a la investigación puede dinamizar también a la comunidad científica, cuando la competencia tiene una dimensión razonable. También se pueden mejorar los resultados de la investigación modificando las decisiones acerca de la financiación: en lugar de evaluar previamente los logros potenciales, se deben evaluar a posteriori los logros conseguidos. La delegación de la capacidad de decisión sobre la utilización de los fondos existentes desde el nivel administrativo superior en las unidades de investigación más reducidas también puede fomentar la productividad. Esa delegación de funciones promueve una utilización más eficaz de los fondos y motive a los investigadores.
En el presente estudio, los dates sobre los efectos de la privatización de la propiedad de las organizaciones de investigación forestal en las tareas de investigación son muy escasos. Sin embargo, la experiencia de Noruega, donde el organismo de investigación de la Dirección de Ordenación de la Naturaleza y el programa de Investigación Ecológica Aplicada financiado par el Ministerio del Medio Ambiente se fundieron en una fundación privada de investigación (el Instituto Noruego para la Investigación sobre la Naturaleza) en 1988 indica que la semiprivatización puede tener efectos positivos al flexibilizar las actividades de investigación.
La finalidad de privatizar la toma de decisiones en el ámbito de la investigación forestal reside principalmente en la mejora de la vinculación entre los productores y los usuarios de los resultados de la investigación, con mires a favorecer el proceso de adquisición de conocimientos necesario para conseguir innovaciones. La política científica del Consejo Noruego de Investigación, encaminada a reforzar la orientación hacia el usuario, puede considerarse como un ejemplo de esta tercera forma de privatización. En el marco de la nueva política se ha incrementado el grado de utilización de fondos públicos en el sector privado. La estrategia de privatización del Consejo incluye también el aumento de la financiación privada de las actividades de investigación y desarrollo. En conjunto, esa política ha mejorado la interacción entre productores y usuarios, pero ha colocado a los institutos de investigación en una situación en que no disponen de financiación suficiente para realizar la investigación básica necesaria para mantener la competencia científica. Otro de los problemas que presenta el modelo de investigación orientado a los usuarios consiste en que se da menos prioridad a la calidad de la investigación. Un tercer problema radica en que no ha aumentado la capacidad de investigación mientras que ha disminuido, tal vez, la libertad de la investigación.
La privatización de la investigación tiene una connotación negativa entre muchos científicos, que temen que pueda reducir la libertad y la objetividad en esta esfera. Sin subestimar estos problemas, que los dates han puesto de manifiesto, hay que observar que existen muchas formas de privatización, que influyen de manera distinta en las actividades de investigación. Por consiguiente, los responsables deben considerar cuidadosamente las diferentes formas de privatización y las motivaciones para adoptarlas, a fin de satisfacer las necesidades de sostenibilidad forestal. Es necesario un nivel sostenible de financiación, no sólo para que la actividad investigadora sea estable, sine para conservar la calidad científica y la neutralidad y para aumentar el valor de las inversiones en los proyectos a largo plazo.
Las presiones que se ejercen para que disminuya la financiación pública se pueden afrontar mediante un debate sobre los beneficios que puede reportar mantener o aumentar la financiación pública de la investigación forestal. Como base de la argumentación podrían utilizarse los criterios relativos a la financiación pública y privada que se han enumerado anteriormente.
Incluso en países como Finlandia y Noruega, con grandes recursos forestales, la intensidad de la investigación en el sector forestal sólo es ligeramente superior a la media europea y en el ámbito de la tecnología de la madera es muy inferior al promedio. Pero como en las estadísticas sobre la intensidad de la investigación no se consigna el elevado valor de los beneficios no madereros de las actividades forestales, las cifras sobrestiman significativamente la situación real. La intensidad de investigación en Finlandia y Noruega es ligeramente inferior a la de la mayor parte de los restantes productores importantes de madera de Europa occidental. Esto deja un margen considerable para que varios países europeos puedan aumentar los fondos destinados a la investigación en el sector forestal y la tecnología de la madera, en especial Finlandia y Noruega.
La reducción de los fondos destinados al sector forestal que se ha registrado en algunos países occidentales en el transcurso de los últimos años ha reforzado el papal de la investigación forestal en la política forestal del sector público. De hecho, la I + D en el sector forestal podría ser considerada como uno de los varios instrumentos de la política forestal. Las inversiones en I + D pueden reportar al sector forestal mayores beneficios que unas subvenciones mal concebidas. Los criterios establecidos para la financiación pública y privada de la investigación forestal podrían ser considerados como los criterios principales para equilibrar la inversión en I + D con las inversiones en otros componentes de la política forestal. El aumento de la inversión pública en la investigación y desarrollo del sector forestal es la medida más eficaz para fomentar el crecimiento y el desarrollo económicos.
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