3.1 Introducción
3.2 Política de producción de cereales
3.3 Medidas relativas a la comercialización y las existencias
3.4 Políticas de comercio y ayuda alimentaria
3.5 Resumen y conclusiones
La nueva legislación agraria (Proyecto de ley agraria de 1995) fue aprobada a finales de diciembre de 1995 cuando expiró la legislación anterior, pero sólo se promulgó en abril de 1996 con el nombre de Ley Federal de Mejora y Reforma Agraria (FAIR), por un período de siete años (1996-2002)4. En general, la Ley FAIR refuerza las políticas orientadas al mercado que se habían iniciado en 1985 y trata de reducir la intervención del Gobierno. Entre sus principales características figuran los pagos de sostenimiento de los ingresos desconectados de los precios agrícolas, la sustitución de los pagos de complemento por pagos compensatorios directos, la eliminación de las obligaciones relacionadas con la reducción de la superficie sembrada y la introducción de una mayor flexibilidad en materia de plantación. También se modifican las disposiciones relativas al sostenimiento de los precios y al mantenimiento de existencias, las subvenciones a la exportación y los programas de ayuda alimentaria. Entre los diversos títulos y programas incluidos en la Ley FAIR, este capítulo del Examen se centra en los más importantes para el sector de los cereales5.
4 Con anterioridad, los proyectos de leyes agrarias tenían una vigencia de cinco años.
5 Para una descripción más detallada de la Ley FAIR, véase Provisions of the Federal Agricultural Improvement and Reform Act of 1996. ERS, USDA, Agricultural Information Bulletin 729, septiembre de 1996; Agricultural Outlook Supplement. ERS, USDA, abril de 1996; para un examen de la ley anterior, véase Examen de las políticas cerealeras 1990-91.
3.2.1 Cambios principales en la política de sostenimiento de los ingresos agrícolas
3.2.2 Eliminación de los programas de reducción de la superficie (PRS)
3.2.3 Modificación del Programa de reserva con fines de conservación (PRC)
La característica más notable de la nueva legislación es la suspensión de dos de los elementos más importantes de la política de sostenimiento de los ingresos agrícolas en los Estados Unidos: los precios indicativos y los pagos de complemento. Con anterioridad, los agricultores que participaban en programas de productos básicos tenían derecho a recibir pagos directos del gobierno, conocidos como pagos de complento, que se basaban en el importe del pago, la superficie y el rendimiento a efectos del programa del cultivo en cuestión7. El objetivo principal de los pagos de complemento era compensar la diferencia entre el precio indicativo y el precio de mercado (o el precio-préstamo en caso de que éste fuera superior). Sin embargo, con la Ley de Seguridad Alimentaría (FAS) de 1985 y la Ley de Alimentación, Agricultura, Conservación y Comercio (FACT) de 1990, empezaron a plantearse otras políticas más orientadas hacia el mercado. En virtud de la Ley FACT, los precios indicativos de los cereales se congelaron en su nivel de 1990 para el período 1990-95, lo cual implicó un descenso anual en términos reales. Además, la superficie y, por lo tanto, el volumen de la producción por la que los agricultores podían recibir pagos de complemento se redujeron también.
6 La Ley FACT había suspendido por siete años ciertas "disposiciones permanentes" - sin fecha de expiración - de la Ley de ajuste agrícola de 1938 y de la Ley agraria de 1949. Esto implica que en el año 2002 se volverá a aplicar la Ley de 1949, a menos que el Congreso decida lo contrario.
7 El importe del pago era la diferencia entre el precio indicativo (establecido a un nivel que proporcionara a los agricultores una rentabilidad óptima) y la cifra más alta entre el precio medio del mercado nacional durante un determinado período de tiempo y el precio - préstamo (de reembolso limitado) de sostenimiento.
Mientras que en virtud de la Ley FACT los pagos a los agricultores se reducían cuando éstos plantaban en más del 15 por ciento de su superficie de base cultivos no comprendidos en el programa o dejaban la tierra en barbecho, de conformidad con la Ley FAIR los agricultores pueden plantar en el 100 por ciento de su superficie total bajo contrato cualquier cultivo (con la excepción de frutas y hortalizas) sin dejar de recibir los pagos. Sin embargo, la Ley FAIR mantiene el precio-préstamo como principal medida de protección, aunque los precios-préstamo máximos no pueden exceder de los niveles de 1995 para los cultivos incluidos en el programa (véase la sección 3 infra). Para recibir los pagos, los agricultores beneficiarios deben cumplir ciertas obligaciones en materia de conservación y destinar la tierra a usos agrícolas, respetando al mismo tiempo las restricciones relativas a la plantación de frutas y hortalizas8. Los agricultores participantes recibirían entonces pagos por contrato de flexibilidad de la producción (CFP) correspondientes al 85 por ciento de su superficie de base, multiplicado por su rendimiento establecido, multiplicado por el importe del pago por contrato. La extensión de las tierras que pueden formar parte de las superficies bajo contrato es igual a la superficie de base de una finca para 1996 calculada con arreglo a la Ley agraria de 1990 (que, en el caso del trigo y los cereales secundarios, equivalía al promedio de la superficie plantada entre 1998 y 1990), más cualquier base destinada al Programa de Reserva con Fines de Conservación (PRC) y menos cualquier superficie incorporada al PRC. Los rendimientos a efectos de pagos del programa se han congelado a los niveles de 1995. El importe del pago por contrato deberá calcularse cada año, ya que el importe del pago anual por contrato es específico para cada cultivo y equivale al volumen total de gasto autorizado para cada producto durante el ejercicio fiscal dividido por la suma de las cantidades pagadas por todos los contratos durante un determinado ejercicio fiscal.
8 Los agricultores beneficiarios son los que tienen una base de superficie de cultivos establecida o una base de superficie que podría ser utilizada para primeros de enero de 1995, con un contrato del Programa de reserva con fines de conservación.
En lo que respecta a las limitaciones de los pagos, la Ley FAIR reduce la cuantía de los pagos máximos directos e indirectos que puede recibir una persona en un ejercicio fiscal. Como anteriormente, una persona puede recibir pagos por un máximo de tres explotaciones o entidades diferentes. Sin embargo, la Ley FAIR reduce el pago total a 80 000 dólares EE.UU. por persona y año, frente a los 100 000 dólares EE.UU. previstos en la legislación anterior. El pago anual directo no puede exceder de 40 000 dólares EE.UU., pero una persona puede recibir hasta 40 000 dólares EE.UU. más por dos entidades adicionales (es decir 20 000 dólares EE.UU. por cada entidad). Además, la Ley FAIR amplía a 75 000 dólares EE.UU. por persona y año las disposiciones que limitan los pagos de los préstamos de comercialización y los pagos de complemento.
Aunque, como resultado de la Ley FAIR, los agricultores estadounidenses habrían tenido que responder a las señales del mercado al adoptar decisiones en materia de plantación, la suspensión de las medidas de sostenimiento de los ingresos coincidieron con un aumento de los precios de los cereales en la campaña de 1995/96. Este aumento permitió a los agricultores beneficiarse no sólo de los ingresos provenientes de los pagos en virtud de los CFP, sino también de unos precios más altos al productor. Por otra parte, sigue siendo incierta la eficacia de la Ley FAIR para reducir los gastos presupuestarios derivados de la suspensión de los pagos de complemento. En el Cuadro 5 se muestra la cuantía prevista de esos pagos en caso de que se hubieran mantenido hasta el año 2002, el presupuesto total para CFP por ejercicio fiscal y los pagos anuales para los distintos cereales. Este cuadro indica claramente que los CFP son considerablemente más altos que los pagos de complemento previstos, y al parecer los pagos totales en concepto de CFP durante el período de siete años serían más de tres veces superiores a los pagos compensatorios. Sin embargo, se puede alegar también que, dado que los CFP estaban destinados a expirar en el año 2002, se consideró que el mantenimiento de los pagos de complemento en el futuro era una opción más costosa a largo plazo, mientras que los pagos en virtud de la Ley FAIR se concibieron como compensación a la conclusión de los programas agrarios tras un período de "transición" de siete años. Asimismo, se prevé que, en los años en que los precios se mantengan bajos, los CFP proporcionarán menos protección que los programas anteriores, aunque los productores tendrán más libertad para tomar decisiones en materia de plantación. Se puede llegar a la conclusión de que, en el caso de que los precios descendieran considerablemente mientras estuviera vigente la Ley FAIR, especialmente hasta los niveles anteriores a 1995, no podría descartarse la reincorporación de la legislación más costosa en futuros proyectos de leyes agrarias9.
9 Por ejemplo, véase Orden, David "The 1996 Farm Bill: How Much Change and How Permanent? En The American Farm Bill: Implications for CAP Reform. (Colman David, Editor). The University of Manchester Center for Agricultural, Food and Resource Economics, School of Economic Studies, mayo de 1997.
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RECUADRO 7: Cálculo de los pagos a efectos del programa de la Ley FAIR El ejemplo que se ofrece a continuación se refiere a un hipotético productor de maíz. La ecuación para calcular los pagos por contrato de flexibilidad de la producción o CFPt para cada uno de los siete años (t=1996...,2002) es la siguiente: CFPt=(Ba*Ym*Pmt)*0,85, donde Ba es la superficie de base a la que puede aplicarse un contrato de flexibilidad de la producción, sobre la base de los acuerdos anteriores a 1996. Para este agricultor, Ba es igual a 80 hectáreas. Ym y Pm se refieren a los coeficientes de rendimiento y a los pagos por contrato por tonelada. El rendimiento demostrado de este agricultor a efectos del programa es de 6,3 toneladas por hectárea. Los pagos anuales por contrato se basan en las estimaciones del Departamento de Agricultura de los Estados Unidos que se indican a continuación. Aplicando la fórmula anterior, este agricultor recibiría en virtud la Ley FAIR un pago total de 37 948 dólares EE.UU. durante los siete años de vigencia del contrato. |
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Ejercicio Fiscal |
Superficie bajo contrato |
Rendimiento a efectos de pago # |
Importe del pago anual por contrato @ |
Pago anual* |
Pagos por CFP por año |
|
|
|
(toneladas por ha) |
|
($SEE.UU.) |
($SEE.UU.) |
|
1996 |
80 |
6,3 |
0,85 |
9,84 |
4215 |
|
1997 |
80 |
6,3 |
0,85 |
18,11 |
7758 |
|
1998 |
80 |
6,3 |
0,85 |
14,17 |
6070 |
|
1999 |
80 |
6,3 |
0,85 |
13,78 |
5903 |
|
2000 |
80 |
6,3 |
0,85 |
12,60 |
5398 |
|
2001 |
80 |
6,3 |
0,85 |
10,24 |
4387 |
|
2002 |
80 |
6,3 |
0,85 |
9,84 |
4215 |
|
Pago total $ EE.UU. 37 948 | |||||
#El redimiento "demostrado" del agricultor a efectos del programa es igual al rendimiento utilizado para calcular las tasas de pagos para la cosecha de 1995 en la explotación.
@0,85 es un multiplicador de reducción proporcional, dado que en virtud de la ley anterior, el 15 por ciento de la superficie de base no tenía derecho a acogerse a las pagos de complemento.
*Las cifras relativas a tos pagos e importes por CFP para 1997 son estimaciones iniciales del Boletín 211.96 del Departamento de Agricultura de los Estados Unidos (26 de abril de 1996).
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Obsérvse que el importe del pago final o efectivo dependerá del número de productores que participen en el programa cada año y también de la incorporación al PRC. Para más información sobre los pagos e importes por CFP, véase el Cuadro 1 en el Apéndice de Provisions of Federal Agricultural Improvement and Reform Act. Para 1996, los pagos estimados se ajustan a la baja con el fin de tener en cuenta los pagos aún pendientes para 1994. En cambio, los pagos para 1997 se ajustan al alza con el fin de tener en cuenta la devolución de los pagos de complemento adelantados para 1995. |
Cuadro 5 - Cuantía total de los pagos por contrato, por ejercicio fiscal, y asignaciones para cereales 1996-2002 (campañas agrícolas) 1/
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Ejercicio fiscal |
Pagos de complemento previstos 2/ |
CFP totales 3/ |
Trigo |
Maíz |
Cebada |
Avena |
Sorgo |
Arroz 4/ |
|
Cuantía de los pagos anuales en miles de millones de SEE.UU. |
||||||||
|
1996 |
1,500 |
5,700 |
1,4627 |
2,5745 |
0,1203 |
0,0084 |
0,2846 |
0,4718 |
|
1997 |
0,500 |
5,380 |
1,4141 |
2,4889 |
0,1163 |
0,0081 |
0,2752 |
0,4561 |
|
1998 |
2,300 |
5,800 |
1,5231 |
2,6808 |
0,1253 |
0,0087 |
0,2964 |
0,4913 |
|
1999 |
2,400 |
5,600 |
1,4713 |
2,5897 |
0,1210 |
0,0084 |
0,2863 |
0,4756 |
|
2000 |
2,000 |
5,130 |
1,3471 |
2,3711 |
0,1108 |
0,0077 |
0,2621 |
0,4345 |
|
2001 |
1,500 |
4,130 |
1,0845 |
1,9089 |
0,0892 |
0,0062 |
0,2110 |
0,3498 |
|
2002 |
1,100 |
4,010 |
1,0525 |
1,8525 |
0,0866 |
0,0060 |
0,2048 |
0,3395 |
|
Total |
11,300 |
35,626 |
9,3553 |
16,4664 |
0,7695 |
0,0535 |
1,8204 |
3,0186 |
Fuentes: Hoffman en Provisions of the Federal Agricultural Improvement and Reform Act of 1996. USDA, ERS Agricultural Information Bulletin 729, Septiembre de 1996; y Young y Westcott en The 1996 Farm Act Increases Market Orientation. USDA, ERS, 1996.
1/ La cuantía anual en dólares deberá ajustarse para tener en cuenta los reintegros, los límites de los pagos y la expiración de los contratos.
2/ Fuente: Young y Westcott, 1996.
3/ Los CFP totales incluyen 4 140 millones de dólares correspondientes al algodón para el período de siete años.
4/ El arroz recibirá una asignación adicional de 8 500 000 dólares EE.UU. por ejercicio fiscal de 1997 al año 2002.
A partir de la campaña de 1996, la Ley FAIR eliminó la "autoridad" para los PRS, con lo que se suprimió el requisito de detraer tierras al cultivo para recibir pagos de complemento. En virtud de las leyes agrarias de 1985 y 1990, para acogerse a los pagos a efectos del programa, los productores de cereales participantes tenían que dejar en barbecho una parte de la superficie de base de sus cultivos o destinarla a fines de conservación. Dado que el objetivo principal del PRS era controlar la producción de cultivos excedentarios, los niveles del programa estaban determinados por la relación prevista entre existencias finales y utilización de los distintos cereales. El grado en que la suspensión del PRS podría afectar a la superficie sembrada entre 1996 y el año 2002 depende sobre todo de los supuestos relativos al modo en que el PRS afectó a las decisiones en materia de plantación mientras estuvo vigente la legislación anterior. Los niveles del PRS se habían reducido ya considerablemente en el decenio anterior a la Ley FAIR. Por consiguiente, como se muestra en el Cuadro 6, en 1994 y 1997 el PRS vigente fue de un cero por ciento para los cultivos de trigo, cebada, sorgo y avena, mientras que los productores de maíz y arroz tuvieron que detraer un 7,5 y un 5 por ciento, respectivamente, de sus tierras de cultivo para acogerse a los beneficios previstos en 1995.10
10 Bajo el Acta de 1990, un PRS de zero para la avena era obligatorio entre 1991 y 1995, mientras que para otros cerales secundarios el PRS fue fijado separadamente.
Cuadro 6 - Reducciones de la superficie, 1989-1995
|
1990 |
1991 |
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
|
|
........................... in percent. ............................ |
||||||
|
Trigo |
5 |
15 |
5 |
0 |
0 |
0 |
|
Maíz |
10 |
7.5 |
5 |
10 |
0 |
7.5 |
|
Sorgo |
10 |
7.5 |
5 |
0 |
0 |
0 |
|
Cebada |
10 |
7.5 |
5 |
0 |
0 |
0 |
|
Avena |
5 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
|
Arroz |
20 |
5 |
0 |
5 |
0 |
5 |
Fuente: Departamento de Agricultura de los Estados Unidos (varios informes)
Los resultados de varios estudios indican que, aun en el caso de que los PRS prosiguieron hasta el año 2002, se mantendrían con toda probabilidad en niveles cercanos a cero para casi todos los cereales, debido sobre todo a que se prevé que la demanda de exportación de cereales de los Estados Unidos, en especial trigo y maíz, seguirá siendo muy activa. Cabe prever que la supresión de las restricciones relativas a la detracción de tierras redundará en un aumento de la superficie sembrada de los cultivos a los que se aplicaron niveles más altos en los PRS de los últimos años, en particular el maíz.
El PRC es uno de los tres principales programas de conservación incluidos en el Programa de Reserva de la Superficie con Fines de Conservación Ambiental, establecido en virtud de la ley de 1985 con miras a la exclusión voluntaria de tierras de cultivo. Se garantizó a los propietarios de tierras participantes que aplicaran durante 10 años el PRC a tierras de cultivo muy expuestas a la erosión una renta anual y el reembolso parcial del costo de las prácticas de conservación, además de ventajas fiscales en los programas gubernamentales y de otras entidades11. Para 1996 se estimaba que se habían incorporado al programa 14,7 millones de hectáreas12, de las cuales un 58 por ciento aproximadamente eran tierras sembradas anteriormente de cereales, como se indica en el Cuadro 7. En virtud de la Ley FAIR, el PRC máximo se fija en 14,7 millones de hectáreas, pero es posible retirar tierras de este programa antes de que expire el contrato original y acogerse al CFP siempre que la tierra haya participado en aquel programa durante cinco años como mínimo.
11 Para más detalles véase The Conservation Reserve Program. USDA, ERS, Informe N° 626, 1990.
12 De los 41 millones de hectáreas de tierras de cultivo muy expuestas a la erosión que, según las estimaciones, podían acogerse al PRC.
Cuadro 7 - Cereales incluidos en el Programa de reserva con fines de conservación
|
1990 |
1991 |
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
|
|
........................ en millones de hectáreas ........................ |
|||||||
|
Trigo |
4,2 |
4,2 |
4,3 |
4,4 |
4,4 |
4,4 |
4,3 |
|
Maíz |
1,5 |
1,6 |
1,7 |
1,7 |
1,7 |
1,7 |
1,6 |
|
Sorgo |
1,0 |
1,0 |
1,0 |
1,0 |
1,0 |
1,0 |
1,0 |
|
Cebada |
1,1 |
1,1 |
1,1 |
1,1 |
1,1 |
1,1 |
1,1 |
|
Avena |
0,5 |
0,5 |
0,6 |
0,6 |
0,6 |
0,6 |
0,6 |
|
Arroz |
0,005 |
0,005 |
0,005 |
0,005 |
0,005 |
0,005 |
0,0 |
|
Total |
8,301 |
8,423 |
8,625 |
8,827 |
8,827 |
8,827 |
8,498 |
Fuente: Departamento de Agricultura de los Estados Unidos (varios informes)
Con anterioridad, un aumento (descenso) de la superficie incluida en el PRC sólo habría ocasionado un descenso (aumento) a medio plazo de los niveles del PRS, dado que éstos se ajustaban cada año. Con la supresión del PRS y la reducción de las obligaciones correspondientes a la participación en el PRC de 10 a cinco años, se ha incrementado la importancia potencial de estre último programa como medida de control de los suministros que influye en la magnitud de la superficie sembrada. Sin embargo, su eficacia estará determinada en gran media por el nivel de los precios del mercado y los criterios para poder acogerse al programa. Estableciendo el PRC total en un máximo fijo de 14,7 millones de hectáreas, podría retirarse del programa una extensión considerable de tierras en caso de que los precios de los cereales aumentaran en tal medida que resultara más atractivo ampliar la superficie sembrada que recibir rentas por la tierra incluida en la reserva con fines de conservación. Sin embargo, aunque los niveles de los precios podrían afectar a la superficie de las tierras incluidas en el PRC, la Ley no indica los criterios precisos para poder acogerse al programa. Por ejemplo, si se diera prioridad a los criterios relativos a la calidad del agua, se favorecería la liberación de tierras del PRC en las regiones productoras de cereales, mientras que si se diera la máxima prioridad a la erosión del suelo y a la flora y fauna silvestres, habría que aumentar las rentas para que las tierras siguieran acogiéndose al PRC13. Aunque el 14 por ciento aproximadamente de las tierras dedicadas al cultivo de trigo está incluido en el PRC, el tamaño final de la superficie plantada de trigo que podría retirarse de la reserva con fines de conservación y destinarse al cultivo de trigo, y no de otros productos, dependería tanto de los criterios del programa como de los precios relativos de los distintos cultivos.
13 Para un examen más detallado de esta cuestión, véase V.H. Smith y J.W. Glauber "The Effects of the 1996 Farm Bill on Feed and Food Grains " in The American Farm Bill: Implications for CAP Reform.
Además, la tierra incluida en el PRC que vuelve a destinarse a la producción seguirá estando sujeta al cumplimiento de normas en materia de conservación. Sin embargo, en virtud de la legislación anterior, el derecho a acogerse a los beneficios del programa, como por ejemplo los pagos de complemento, estaba supeditado al cumplimiento de prácticas de conservación del suelo. Esto significaba que la eficacia de las disposiciones sobre conservación dependía también de la capacidad de las medidas de sostenimiento del Gobierno para inducir a los agricultores a participar en los programas de productos básicos. Con la supresión de los pagos complemento, los pagos por CFP estarán vinculados a las prácticas de conservación de los agricultores, pero se trata de sumas fijas decrecientes y, en cualquier caso, sólo pueden pagarse a los productores que se habían incorporado ya en el momento de la firma, que tuvo lugar en agosto de 1996.
La Ley FAIR mantiene en gran medida las medidas de protección de las disposiciones originales sobre préstamos de reembolso limitado para productos básicos y asistencia para préstamos de comercialización aplicables en las campañas agrícolas de 1996-2002, sujetas al precio-préstamo máximo14. Salvo en el caso del arroz y del centeno, los precios-préstamo básicos continúan basándose en el 85 por ciento del promedio de los precios al productor en los cinco años anteriores, con exclusión del año más alto y del año más bajo. Los precios básicos podrían reducirse a discreción del Secretario de Agricultura en hasta un 10 por ciento, aplicando el criterio de la relación entre las existencias finales y su utilización total15. Sin embargo, se suprime la facultad del Secretario para establecer otro ajuste discrecional del 10 por ciento16. A diferencia de la legislación anterior, los precios-préstamo no pueden exceder de sus niveles de 1995; por consiguiente, los precios-préstamo máximos para el trigo y el maíz son de 95 y 74 dólares EE.UU. por tonelada, respectivamente. El nivel de los precios-préstamo para la cebada, la avena y el sorgo siguen fijándose en niveles considerados "razonables" en relación con los precios-préstamo del maíz. En lo que respecta al arroz (con cascara), el precio se fija en 145,6 dólares EE.UU., mientras que los precios-préstamo para el centeno han dejado de estar vigentes. Las disposiciones relativas a los préstamos de comercialización se mantienen para el trigo, los cereales secundarios y el arroz. Los préstamos de comercialización tienen un carácter discrecional para el trigo y los cereales secundarios desde 1985, pero hasta la fecha no se ha utilizado nunca esta posibilidad.
14 Las disposiciones de los préstamos prevén que todos los productores de cereales que participan en un CFP reciban de la Corporación de Crédito para los Productos Básicos (CCC) un préstamo de ayuda a la comercialización utilizando como garantía su producción (incluida la obtenida en zonas a las que no se aplica el contrato). Se denominan préstamos de reembolso limitado porque si el prestatario decide entregar el cereal a la CCC en lugar de devolver el préstamo, el Gobierno no tiene más remedio que aceptar este producto como pago total del mismo. El Secretario de Agricultura puede ofrecer también a los productores de cereales la posibilidad de devolver los préstamos de sostenimiento de los precios a un tipo inferior al nivel anunciado de sostenimiento de los precios, principalmente para aumentar al máximo las posibles entregas y reducir al mínimo la acumulación de existencias.
15 Por ejemplo, los precios-préstamo para el trigo y el maíz podrían reducirse en un 5 por ciento si las relaciones entre las existencias y su utilización se situaran en un 15-30 por ciento y un 12,5-25 por ciento, respectivamente. Para más detalles y ejemplos, véase Examen de las políticas cerealeras 1990-91.
16 Just y Laslie en Provisions of the Federal Agricultural Improvement and Reform Act of 1996 USDA (1996).
La importancia del mecanismo del precio-préstamo como instrumento para sostener los precios del mercado ha disminuido considerablemente desde mediados del decenio de 1980. Sin embargo, teniendo en cuenta que los precios-préstamo elevados son la principal causa de la acumulación de existencias en poder del Gobierno y, por consiguiente, de los altos costos de almacenamiento, dichos precios se redujeron ya en 1990 en un 40 por ciento en comparación con sus niveles de 1985. En virtud de la Ley FAIR, la importancia de los precios-préstamo como instrumento de política de sostenimiento de los ingresos sería aún menor, considerando que los precios máximos se han congelado en sus niveles de 1995, mientras que los precios del mercado podrían seguir siendo muy superiores a estos precios, como se observó durante las dos últimas campañas.
La Ley FAIR suspendió también la Reserva Perteneciente a los Agricultores (RPA) hasta la cosecha del año 2002. En el marco de la legislación anterior, los productores de trigo o cereales secundarios que habían recibido préstamos ordinarios de nueve meses de la Corporación de Crédito para los Productos Básicos (CCC), podían recibir, siempre que cumplieran ciertos criterios, préstamos de reembolso limitado de la RPA por un máximo de 33 meses y recibir además pagos mensuales en concepto de almacenamiento y un préstamo. La RPA desempeñó tradicionalmente una función de estabilización de los precios, ya que alentaba el almacenamiento de los cereales cuando los precios se situaban por debajo de un nivel mínimo y activaba su liberación cuando superaban un determinado nivel. No obstante, dadas las numerosas modificaciones introducidas desde 1985, incluida la reducción de los precios-préstamo y los criterios más restrictivos para el acceso, la importancia de la RPA había disminuido ya en gran medida. Mediante otro cambio que repercutió en el volumen de las existencias, la Ley FAIR enmendó la Ley Agraria de 1980 y creo la Reserva de Productos Básicos de Seguridad Alimentaria. La Ley de 1980 había establecido la Reserva de Trigo de Seguridad Alimentaria, que representaba una reserva de hasta 4 millones de toneladas de trigo únicamente, destinada a atender las necesidades de los programas de ayuda alimentaria de urgencia de los Estados Unidos en los países en desarrollo. En virtud de la Ley FAIR, la reserva de 4 millones de toneladas incluirá ahora maíz, sorgo y arroz además de trigo17.
17 La Ley FAIR aumenta las entregas para socorro humanitario urgente en casos de catástrofe de 300 000 a 500 000 toneladas en el caso de necesidades imprevistas y permite una entrega adicional de 500 000 toneladas de los productos admisibles.
Los Estados Unidos es el mayor exportador mundial de cereales y los cambios en su política cerealera tienen por consecuencia repercusiones mundiales. Aunque la Ley de 1996 introduce modificaciones secundarias en los programas de exportación de cereales hasta el año 2002, sus consecuencias a más largo plazo podrían ser aún más importantes. Con anterioridad, las exportaciones de cereales, en particular de trigo y maíz, se beneficiaron considerablemente de los programas de asistencia del Gobierno. Por ejemplo, en los años anteriores a la Ley FAIR, se estima que el 80 por ciento de las exportaciones de trigo de los Estados Unidos correspondieron a alguna forma de asistencia del Gobierno18. Entre los programas que influyeron especialmente en las exportaciones de cereales figuraron el Programa de fomento de las exportaciones (PFE) y los programas de garantía del crédito a la exportación (GSM) y de ayuda alimentaria.
18 Para más detalles, véase Agricultural Export Programs: Background for 1995 Farm Legislation. USDA, ERS, Agricultural Economic Report 716, junio de 1995.
En el marco de la Ley FAIR, se establece para los gastos totales del PFE un máximo inferior a los niveles permitidos en virtud del Acuerdo sobre la Agricultura de la Ronda Uruguay de 1996 a 1999 y a partir de entonces se elevan a los niveles máximos autorizados por este acuerdo del año 2000 al 200219. Sin embargo, para casi todos los años, el gasto anual del PFE autorizado en virtud de la Ley FAIR sería inferior al previsto en la legislación anterior. La Ley FACT de 1990 establecía un nivel mínimo anual de financiación de 500 millones de dólares EE.UU. En 1994, los gastos del PFE se elevaron a un nivel sin precedentes de 1 500 millones de dólares EE.UU. antes de que en 1995 se estableciera su máximo en 800 millones de dólares EE.UU. Cabe señalar que las subvenciones del PFE no se han utilizado desde julio de 1995, debido sobre todo al fuerte incremento de los precios internacionales de los cereales durante la campaña de 1995/96 y sus niveles por lo general firmes en el curso de 1996/97.
19 La Ley FAIR limita los gastos totales del PFE a 350 millones de dólares EE.UU. durante el ejercicio fiscal de los Estados Unidos de 1996, 250 millones en el de 1997, 500 millones en el de 1998, 550 millones en el de 1999, 579 millones en el del año 2000 y 478 millones en los de los anos 2001 y 2002.
En lo que respecta a los créditos a la exportación, se han iniciado análisis sobre la disciplina internacional en este sector, pero aún no se ha tomado ninguna decisión. La Ley FAIR prevé la continuación de los programas de garantía a la exportación a corto plazo (hasta tres años) (GSM-102) y a plazo medio (3-10 años) (GSM-103) y fija en 5 500 millones de dólares EE.UU. el nivel anual de los fondos del programa hasta el año 2002, pero es flexible en lo que respecta a la cuantía disponible para cada programa. En virtud de la Ley FACT se autoriza también el Programa para las Democracias Incipientes hasta el año 2002. En el marco de este programa, que ha cambiado su nombre por el de Programa para los Mercados Incipientes (PMI) podrán facilitarse crédito directo de la CCC o garantías de crédito por un valor de 1 000 millones de dólares EE.UU. con el fin de promover las exportaciones agrícolas de los Estados Unidos a las "democracias incipientes". La Ley FAIR sustituye también el Programa de Fomento del Mercado (PFM) por el Programa de Acceso al Mercado (PAM) y limita sus fondos anuales a 90 millones de dólares EE.UU., frente al mínimo de 200 millones de dólares EE.UU. autorizado en virtud de la Ley FACT.
La ley de 1996 amplía también a siete años los programas de ayuda alimentaria y acuerdos sobre alimentos para el progreso, pero hace más hincapié en sus aspectos relacionados con el fomento del mercado. El programa de ayuda alimentaria de los Estados Unidos, conocido habitualmente como Programa de Alimentos para la Paz o PL 480, se rige principalmente por la Ley de Desarrollo y Asistencia al Comercio Agrícola de 1954. La Ley de 1990 había introducido ya varios cambios importantes en el PL 480, como el establecimiento de un nuevo programa bilateral de donaciones, responsabilidades directas de gestión y condonación de deuda. Entre sus novedades más importantes, la Ley FAIR modifica el Título I, es decir el programa de crédito en condiciones de favor, que financia las ventas de productos agrícolas de los Estados Unidos a países en desarrollo, incluyendo a entidades privadas además de los organismos públicos de los países beneficiarios y eliminando también el período mínimo de reembolso de 10 años y reduciendo el período máximo de gracia de siete a cinco años. También aumenta la cuantía máxima de los fondos disponibles con arreglo al Título II y añade organizaciones intergubernamentales, como por ejemplo el Programa Mundial de Alimentos, a la lista de organizaciones que tienen derecho a recibir esos fondos. Además, modifica el Título IV con objeto de ampliar la gama de productos disponibles para su inclusión en el Programa PL 480. Por último, amplía la validez de los acuerdos sobre alimentos para el progreso hasta el año 2002 y la posibilidad de realizar ventas a crédito a todos los países que reúnen los requisitos exigidos, y no sólo a los nuevos estados independientes de la ex Unión Soviética.
La Ley FAIR suprime el vínculo entre pagos de sostenimiento de los ingresos y precios agrícolas, elimina el Programa de Reducción de la Superficie, suspende la Reserva Perteneciente a los Agricultores e introduce también algunas modificaciones en el mecanismo de préstamo y en los programas de exportación y de ayuda alimentaria. La Ley sustituye los pagos de complemento, que estaban vinculados al nivel de los precios agrícolas, por pagos por contrato de flexibilidad de la producción fijos pero decrecientes durante siete años (1996-2002). Con arreglo a estos acuerdos, los agricultores participantes recibirán pagos del Gobierno independientemente de las oscilaciones de los precios agrícolas y prescindiendo del volumen de la producción. Esta disposición, unida a la conclusión del Programa de Reducción de la Superficie, permitirá a los productores plantar cualquier cultivo (con limitaciones en lo que respecta a las frutas y hortalizas) en el 100 por ciento de su superficie total bajo contrato, sin dejar de recibir pagos. Como resultado de ello, se prevé que los productores recurrirán en mayor medida al mercado como guía para tomar decisiones en materia de producción.
La Ley mantiene los préstamos de reembolso limitado, con arreglo a los cuales los productores pueden devolver el préstamo y recuperar el control del producto prometido o entregar el producto al Gobierno. En general, los precios-préstamo anuales seguirán basándose en el 85 por ciento del promedio de los precios agrícolas durante los cinco años precedentes (con exclusión del año más alto y del año más bajo) pero se seguirán fijando precios máximos. La ley agraria de 1980 había sido modificada para crear una Reserva de Productos Básicos de Seguridad Alimentaria que ampliaba al maíz, sorgo y arroz, además del trigo, la reserva autorizada de cuatro millones de toneladas. La Ley suspende también, hasta la campaña agrícola del año 2002, la facultad concedida anteriormente al Secretario de Agricultura para autorizar la entrada de trigo y cereales secundarios en la Reserva Perteneciente a los Agricultores.
La Ley FAIR introduce también varios cambios en los programas de exportación y de ayuda alimentaria. Limita los gastos del PFE para el período comprendido entre 1996 y el año 2000 a niveles inferiores al máximo autorizado en virtud del Acuerdo de la Ronda Uruguay. Los programas de garantía del crédito a la exportación de la CCC se han simplificado también, mientras que los programas de ayuda alimentaria se han modificado para aumentar la participación del sector privado y ampliar el número de productos incluidos.
Si, mediante la reducción de las ayudas y las subvenciones a la exportación, la Ley FAIR consigue su objetivo principal, que es lograr que la agricultura de los Estados Unidos sea más eficiente y esté más orientada al mercado, este país podría llegar a ser un exportador de cereales más competitivo. En caso de que, como resultado de ello, los Estados Unidos, aumente su cuota de mercado, la evolución de los suministros en este país tendría una mayor repercusión sobre el comercio y los precios internacionales.
