D. Babin y A. Bertrand
Didier Babin trabaja en CIRAD-Fôret, Montpellier, Francia.
Alain Bertrand trabaja en CIRAD-TERA, Antananarivo, Madagascar.
Planear estrategias que abarquen participantes múltiples en la ordenación forestal sostenible: ejemplos de Africa.
Conciliar una multiplicidad de intereses en el Niger. Un forestal se reúne con los ganaderos
En el período precolonial en el África saheliana, eran los pastores quienes principalmente poseían los conocimientos consuetudinarios sobre los recursos y los espacios forestales. Con la instauración de las colonias, los usos consuetudinarios se trastornan y el derecho forestal colonial se escribe según el modelo del código forestal de los colonos. La presunción de atribución al dominio público de las «tierras vacantes y sin dueño» fue una forma de expropiar a las poblaciones rurales de la gestión de sus tierras y de sus recursos. El Estado instituye entonces unos servicios forestales encargados de vigilar y administrar los espacios forestales.
Este postulado impregna todavía hoy las administraciones, y cada agente forestal se siente ejecutor de la misión de explotar el bosque cuidando del rendimiento maderero sostenible y protegiéndolo contra agresiones exteriores. Se forjó e instrumentalizó así un modelo de la gestión forestal que considera un solo actor de tal gestión (el Estado), y ésta se concentra en los recursos madereros a posar de que los pastos, la caza, las cosechas de gramíneas, etc. se mencionen explícitamente como productos de los bosques en los códigos forestales sahelianos.
EL REDESCUBRIMIENTO DE UN PLURALISMO FORESTAL
Durante los últimos decenios, las administraciones forestales africanas no han tenido ya medios para aplicar esa política que impedía a ciertos usuarios el uso de los bosques y reprimía a los contraventores. Se plantea la cuestión de una gestión que haga intervenir a otros actores distintos de los agentes de la administración forestal. Este hecho, unido a un mejor conocimiento de los vínculos estrechos y múltiples entre las poblaciones rurales y los bosques, ha contribuido al desarrollo de la silvicultura comunitaria, y en general a la participación de las poblaciones locales en la gestión forestal (FAO, 1991).
Los múltiples usos de los bosques se reconocen cada vez más. Además de la madera como material de construcción y de la leña para producir energía doméstica, de la caza y de los pastos, que son los productos más conocidos si no los más importantes, los usos de los recursos forestales en las zonas tropicales son muy diversos (pértigas, estacas, postes, forrajes, miel, medicinas, animales comestibles, frutos, nueces, hojas, gomas, paja para techos, esteras, cestería) (FAO/CIRAD/SLU/SIDA, 1997). Estos usos múltiples ocasionan conflictos entre los diversos usuarios con diferentes formas de vida y concepciones sobre los bosques. El concepto de bosque encierra realidades que difieren de un pueblo a otro, de una categoría de individuos a otra, y a veces dentro del mismo lugar.
Aparte de los usos múltiples, los grupos humanos vinculados al bosque también tienen una marcos de referencia muy variados, y todos ellos tienen una apreciación silvícola diferente. La diversidad de las situaciones locales se alimenta pues a la vez de esta complejidad, de la pluralidad de los operadores económicos y sociales de la vida local, de la diversidad de las condiciones físicas del medio natural, el espacio y el clima, y también de la multiplicidad de los recursos existentes y de la manera de utilizarlos. Es raro que un espacio tenga un solo uso, un solo usuario o un solo período de interés al año. La regla general es la contraria: la pluralidad combinada de usos múltiples y sucesivos por operadores diferentes, cada uno de los cuales tiene reglas precisas de acceso y utilización y dispone o no de un poder de gestión o de decisión sobre el recurso o el espacio considerado. La complejidad de las modalidades de utilización y de las reglas de acceso a los recursos respecto a cada uno de esos usos exige, para que cada cual pueda ejercer sus actividades, la aceptación por todos de unas reglas que definan los poderes, las responsabilidades y los derechos de cada individuo o cada grupo. La realidad está muy lejos del simplismo de una distinción que se contentase con oponer propiedad privada y propiedad comunal, o que confundiese propiedad comunal con acceso libre. No parece que tales sistemas de reglas puedan adoptarse sin realizar una verdadera negociación en la que intervengan todas las partes interesadas. Toda la dificultad radica entonces en la diversidad de los objetivos y de las estrategias a menudo rivales de las partes en juego. Cuando estas lógicas se enfrentan a propósito de los recursos forestales renovables, se asiste a menudo a una «tragedia del libre acceso» (Weber, 1994).
El bosque no debe aislarse del resto de la sociedad. Los espacios forestales están en particular sometidos a los efectos de las políticas de ordenación territorial, como se ha visto en tiempos pasados (colonización, independencia) y como se ve actualmente con las orientaciones democráticas o descentralizadoras de muchos países.
ADMINISTRAR EL PLURALISMO
¿Cómo administrar la multiplicidad de actores, usos e intereses a menudo contradictorios e incompatibles sobre un mismo espacio? No se trata ya de dar las claves técnicas para tomar la decisión correcta, sino de facilitar la coordinación de esos actores a través de un proceso de decisión y mediante la aparición de una forma de gestión descentralizada a cargo de esos actores. La administración del pluralismo puede consistir entonces en establecer de común acuerdo unas opciones de objetivos y unas reglas de juego.
El Estado y la sociedad civil en la ordenación de los recursos forestales renovables
En muchos países, el reconocimiento de la impotencia de los servicios estatales ante el problema de la vigilancia de los bosques estimula también la búsqueda de una participación de las poblaciones en la ordenación de los espacios forestales. El control social debería ser más económico y eficaz que el control administrativo. La gestión local de los recursos forestales renovables se presenta como una de las soluciones a la escasez de medios de la administración forestal y una de las consecuencias de los cambios políticos en marcha (redefinición del papel del Estado). Sin embargo, no parece posible realizar de una manera realista una verdadera política de descentralización con un Estado en extrema debilidad. Las políticas de gestión local de los recursos forestales renovables y de descentralización requieren que el Estado asuma todas sus funciones de árbitro, de director del juego económico, de regulador de las actividades, de control de las intervenciones y de sus efectos y de planificador de las acciones con miras a la ordenación del territorio. Para poner en práctica la ordenación local de los recursos renovables, en particular de los forestales, es preciso que el Estado establezca los instrumentos de orientación y evolución estructural indispensables para el ejercicio por las poblaciones rurales de sus nuevas responsabilidades.
Intentar combinar «menos Estado» con «un Estado mejor» limitando las intervenciones de éste a sus funciones de regulación, orientación, dirección, control y mantenimiento del orden, puede llevar a recurrir al principio de subsidiariedad. En el plano económico, el principio de subsidiariedad apunta a la ejecución eficaz de las tareas de una política y, por extensión, a la se lección de un nivel jerárquico de ejecución que reduzca al mínimo los costos económicos y potencie al máximo el bienestar social (Mors, 1993). Se asumen las responsabilidades y se toman las decisiones en el nivel más bajo en que sea posible hacerlo de manera económica y operativa. El principio de subsidiariedad se apoya, a partir de una descentralización efectiva del poder, en la sociedad civil para la realización de ciertas tareas de interés general.
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El ejemplo de la nueva política forestal en Níger La reforma de los reglamentos permite transferir del Estado a la población rural la responsabilidad de gestión (no la propiedad) de los recursos forestales. Esta transferencia es directa, inmediata, y confiere una gran autonomía local en función de un contrato negociado entre el Estado y una estructura local de gestión fija los límites del espacio administrado localmente y una cuota anual de extracción. La creación de un mercado rural de leña permite una gestión autónoma de la explotación, de la comercialización y de la regeneración de los recursos. Más bien que proponer soluciones predeterminadas a los problemas, el proyecto favorece la búsqueda de soluciones posibles y la autoorganización. El ingreso generado ayuda a la población a desarrollar un sentido de la responsabilidad al manejar el recurso. El objetivo es dar al árbol en pie un valor que induzca a los campesinos a protegerlo, dejarlo crecer y explotarlo en beneficio propio. El reparto de ingresos entre leñadores-explotantes, gestores y cajas de las aldeas y la instauración de un sistema de cobro de impuestos a nivel de los mercados y de un control forestal a la entrada de las ciudades permiten financiar actividades de desarrollo forestal local e iniciativas locales diversas. Un sistema de impuesto diferencial permite favorecer el consumo de leña procedente de los mercados rurales. Principales resultados y dificultades (Montagne, Ichaou y Ada, 1997) · la fiscalidad es funcional desde 1994; · 150 000 hectáreas de bosques en proceso de ordenación; · 100 mercados rurales de leña son operacionales; · el funcionamiento comercial y técnico es adecuado (cuotas y modalidades de corta); · el nivel de cobro de los impuestos es bueno y los pagos al Estado y a las colectividades son efectivos; · del 15 al 20 por ciento de las necesidades de Niamey se cubren con la leña y la madera de los mercados rurales (15 000 a 20 000 toneladas/año); · cifra de negocios de los productores de 100 millones de FCFA anuales; · aumento del valor de la madera en pie de 5 a 8 FCFA por kg de 1989 a 1995; · desarrollo de la capacidad de seguimiento de la administración (cuenta de depósito alimentada por los impuestos); · costos de establecimiento estimados en menos de 10 dólares EE.UU/hectárea; · acciones de desarrollo forestal generadas por el comercio de madera (pequeños viveros, cortafuegos, plantaciones); · acciones de inversiones libres (construcción de aulas escolares, compra de carretas, compra de cereales, reparación de mezquitas). Pero: · la estrategia entra en conflicto con múltiples intereses y poderes establecidos; · el nuevo sistema es a menudo incomprendido por los comerciantes-transportistas o los agentes forestales, y se necesitan esfuerzos de información y divulgación; · los logros son todavía frágiles, sobre todo para la solución de los problemas de la propiedad de la tierra y en materia de silvicultura. La nueva política forestal en Níger subraya tres principios que, si no pueden generalizarse a otros países, podrían al menos servirles de inspiración: · una política global en la que el Estado planifica y administra a nivel nacional y regional los recursos forestales, dejando a las poblaciones la gestión local; · la confirmación de que el bosque, por la madera y los ingresos que proporciona, es un elemento determinante del funcionamiento de los sistemas agrarios; · la reducción de los costos de ordenación permite que el sistema sea viable a largo plazo gracias a la reforma de los reglamentos y de la fiscalidad: ello obliga a replantear desde la base la técnica problemática de la ordenación territorial |
Ordenación local de los recursos arbóreos en el Níger
Además, en tiempos de ajuste estructural y de reducción drástica de los recursos y de los medios de las administraciones de los países africanos, las políticas de gestión local de los recursos forestales renovables sólo pueden ponerse en práctica en el marco de soluciones (institucionales, orgánicas, técnicas, etc.) de costos muy reducidos. Ello equivale a reconocer a las poblaciones rurales interesadas la responsabilidad enteramente legítima, con una parte del costo y de los beneficios, de las funciones esenciales de la gestión local de los recursos (véase el recuadro).
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Las etapas de una mediación patrimonial · Iniciación - identificación de los actores; · Construcción o reconstrucción de opciones constitucionales - discusión sobre objetivos a muy largo plazo (25-30 años); · Elaboración de escenarios de gestión para alcanzar los objetivos a muy largo plazo de las partes interesadas; - selección de instrumentos de gestión; · Instauración de una estructura local de gestión |
LA MEDIACIÓN PATRIMONIAL
Conferir un papel más importante a las poblaciones locales equivale a hacer que participen desde el principio en la formulación de los objetivos de gestión y en el proceso de decisión. Es necesario «inventar estrategias que permitan a cada cual, y en especial a los actores sociales más humildes, negociar su futuro» (Olivier de Sardan y Jaffré, 1991). La mediación patrimonial es un método de negociación que hace intervenir a un tercero neutral (mediador) para poner de acuerdo a las partes interesadas. La mediación recurre a la traducción entre esas partes de sus respectivas maneras de ver la cuestión o el problema. El patrimonio está constituido, según la definición dada por Ollagnon (1991), por «el conjunto de los elementos materiales e inmateriales que contribuyen a mantener y desarrollar la identidad y la autonomía de su titular en el tiempo y el espacio mediante una adaptación en un contexto evolutivo».
Iniciación
La iniciación supone una identificación de los actores realmente interesados en el objeto de la mediación. Conviene en especial identificar a los «terceros ausentes»: aquellos cuyo papel es importante para el devenir del ecosistema, pero que se consideran exteriores al problema local. Los actores reales tienen todos un interés directo en la mediación patrimonial. La finalidad de esta fase es permitir que los actores expresen su manera de ver la situación actual y su evolución y tomen contacto entre sí, informándose mutuamente con claridad. Es una cuestión de comunicación, no de conocimiento.
Construcción de los objetivos patrimoniales a muy largo plazo
La mediación patrimonial apunta ante todo a establecer «opciones constitucionales», según la expresión de Ostrom (1990). Estas opciones se considerarán desde entonces intangibles y como referencia permanente de la acción por los actores que las han formulado y aceptado. Estos objetivos a muy largo plazo serán institucionalizados, y su fuerza vinculante se extenderá más allá de quienes han generado este acuerdo a muy largo plazo. Tienen la virtud de dejar caducos muchos de los conflictos y desplazar los que persisten. Debiendo ser patrimoniales, no rediscutibles, intangibles, constitucionales, los objetivos a muy largo plazo requieren una legitimación fuerte y una ritualización. La legitimación es el procedimiento por el que un acuerdo entre determinado número de personas es aceptado como vinculante para el conjunto de los actores, presentes y ausentes. La ritualización, mediante un ceremonial que depende de los lugares y de las culturas en presencia, inscribe el acuerdo a muy largo plazo en el orden simbólico, haciéndolo así inalienable, no monetizable y difícil de transgredir.
Elaboración de escenarios de gestión
La etapa siguiente de la mediación consiste en el establecimiento de escenarios a plazo medio que permitan alcanzar los objetivos a muy largo plazo. Los actores siguen dominando esta fase, como la anterior, con la asistencia del mediador. Es entonces cuando intervienen los conocimientos científicos, en especial económicos. No corresponde a los expertos decir lo que hay que hacer, sino evaluar la viabilidad comparada de los escenarios elaborados por los actores. «Los conocimientos elaborados deben permitir cuestionar tanto los discursos científicos como los populares. La insapiencia (de los actores) resulta entonces productiva en el sentido de que permite la emergencia de una demanda en el seno de una negociación» (Olivier de Sardan y Jaffré, 1991).
Elaboración de una estructura de gestión
La estructura de gestión es puramente ejecutiva, y pone en práctica las estrategias aceptadas. Aplica los instrumentos de gestión escogidos fuera de ella. La estructura de gestión tiene que poder ser transformable si es preciso. Su cometido consiste en ejecutar las decisiones tomadas en lo que se refiere a controlar el acceso, a excluir elementos ajenos, a indicar las sanciones a la autoridad encargada de aplicarlas, a recaudar impuestos sobre las extracciones de recursos naturales. La estructura de gestión podría diferir de una comunidad a otra, dentro de las funciones comunes a todas.
La mediación patrimonial difiere del enfoque participativo clásico en la medida en que implica una acción que se basa en un contrato y va más allá de las soluciones consensuales a corto y medio plazo.
Un mediador rural (Ray amandreny) en una sesión de trabajo en Madagascar
Los contratos GELOSE y los mediadores ambientales en Madagascar
En Madagascar, la política de transferencia contractual de la gestión de los recursos renovables a las comunidades rurales está regulada, desde 1996, por la ley 96-025 sobre la gestión local de los recursos renovables. La gestión de los recursos renovables (bosques, fauna y flora silvestre acuática y terrestre, aguas, caminos públicos) de propiedad del Estado o de las colectividades territoriales es transferible.
Esta ley fija el marco reglamentario de los contratos GELOSE (Gestion locale sécurisée). Los contratos se conciertan entre el Estado, la comuna y la comunidad rural de base. El contrato GELOSE organiza simultáneamente la transferencia contractual de la ordenación de un recurso renovable en un espacio comunitario delimitado de una comunidad local; y la correspondiente seguridad territorial, es decir la constatación pública y contradictoria de las ocupaciones territoriales individuales o colectivas del conjunto de los espacios de la circunscripción.
El objetivo es poner fin al acceso libre haciendo responsables a las comunidades rurales de los recursos de su circunscripción. Estos contratos sólo pueden concertarse a petición de las comunidades rurales y deben permitir una explotación y una valoración de los recursos en beneficio de las comunidades rurales y de las comunas. Las formas de este contrato implican una negociación entre la administración, la colectividad territorial (comuna) y la comunidad local sobre la base de una mediación patrimonial. Esta obligación tiende a evitar la conclusión de contratos apresurados o mal pergeñados sobre la base de un desequilibrio flagrante de las partes presentes. Cuenta para ello con la asistencia de un mediador ambiental escogido por la comunidad. No se excluye a priori a ningún actor de la vida social o económica local. El sistema promueve necesariamente una reflexión colectiva sobre el destino y la utilización a largo plazo de los diversos espacios constitutivos de la circunscripción de la comunidad. Estos contratos se conciertan por un período de prueba de tres años y son prorrogables, tras una fase de control administrativo, por un período de diez años.
La comuna, cosignataria del contrato, vela por la ejecución de las obligaciones contractuales. Pero debe cuidar también de la protección del monopolio de acceso en favor de los miembros de la comunidad rural gestora. La GELOSE garantiza el derecho de disfrute y de gestión de las comunidades rurales en calidad de usufructuarias. Hace legal lo legítimo, permitiéndoles ser las primeras beneficiarias y haciéndolas elementos dinámicos del desarrollo local. La GELOSE trata de impulsar iniciativas locales y de devolver a los actores locales la seguridad en sí mismos y el sentido de la responsabilidad.
El mediador ambiental malgache es una persona física, escogida por la comunidad rural de base (fokon' olona) que solicita el contrato GELOSE. El mediador tiene la misión de asistir a las comunidades de base en la preparación y elaboración de proyectos de contratos de ordenación de los recursos naturales renovables. Su papel es, por lo tanto, facilitar la negociación y la elaboración de los contratos en la medida en que debe acercar las concepciones, las percepciones y los objetivos que pueden tener los diferentes actores interesados en los contratos de transferencia de gestión. Facilita por lo tanto las negociaciones y los debates entre todas las partes interesadas en el proceso de transferencia de gestión. «Para poder cumplir su misión el mediador debe ante todo saber escuchar. (...) Las nociones de confianza y de complicidad conducen a la noción malgache de Ray amandreny. El Ray amandreny es un mediador por excelencia: es un sabio y un reconciliador, sabe escuchar y por ello se puede confiar en él.» No posee sobre las partes otro poder que la confianza que suscita por su capacidad de escucha. A diferencia de un juez que dirime entre las partes, sólo puede hacer surgir mediante sus interrogaciones la elaboración de soluciones concretas del contrato. Su único poder, y no es pequeño, radica en que es el único que puede poner término al proceso de negociación cuando estima que el acuerdo obtenido es viable a largo plazo (Andria-tahiana et al., 1996).
La instauración de la mediación patrimonial para la conclusión de los contratos GELOSE en Madagascar no se hará naturalmente sin riesgos, sin aprendizajes dolorosos y sin errores. No obstante, se aprecian ciertas ventajas como la participación reforzada en el proceso de decisión, la responsabilización de los beneficiarios, la revalorización del papel del Estado, de sus agentes y de los diversos actores interesados, y la posibilidad de asunción interna de los costos de control de los recursos y los espacios. La GELOSE es una de las componentes transversales del Plan Ambiental de Madagascar (Banco Mundial, 1996). Está asociada a un apoyo a la gestión regionalizada de enfoque espacial. Esta otra componente del Plan Ambiental debe contribuir a la planificación negociada regionalmente de acciones de desarrollo.
La pluralidad asumida obliga a innovar en lo que se refiere a organización. Los instrumentos de gestión deben evolucionar paralelamente. Nada es inalterable, y es necesario ofrecer en numerosos puntos nuevos tipos de procedimientos. Hay que hacer frente también a un reto técnico en muchos ámbitos. La Ley malgache sobre la gestión comunitaria local prevé la aplicación de instrumentos que faciliten una mejor valoración de los recursos renovables en beneficio de las comunidades rurales gestionarias y de los productores o recolectores. Estos instrumentos serán sin duda, muy a menudo, a la vez económicos, institucionales, reglamentarios y fiscales. La combinación y las modalidades de aplicación de estos diferentes instrumentos deberá definirse precisamente para cada recurso en función de la estructuración económica de cada proceso comercial.
CONCLUSIONES Y PERSPECTIVAS
En muchos casos, los métodos o los instrumentos de gestión de los recursos propuestos por cada una de las partes serán un reflejo implícito de sus respectivas concepciones sociales. En el ejemplo de los mercados rurales de madera y leña en Níger, las técnicas de explotación y de silvicultura preconizadas al principio por la administración forestal estaban formuladas prácticamente como dogmas ineludibles: solo la administración forestal podía ser depositaria de un saber técnico, y los conocimientos y prácticas consuetudinarias de las poblaciones rurales no merecían consideración. Sin embargo, un análisis y un examen atento de esas prácticas muestra que son también portadoras de una racionalidad técnica.
La aceptación del pluralismo pasa también por un reconocimiento de las competencias o limitaciones de cada uno. Es una de las bases de la aplicación del principio de subsidiariedad. Pero esto plantea un gran problema de subjetividad que se convierte también en un mecanismo de poder. El que juzga sobre la competencia debe estar al margen de este mecanismo de poder.
El redescubrimiento del pluralismo en materia forestal devuelve al ecosistema forestal el lugar central en los procesos de desarrollo rural. El ecosistema se reintegra en la sociedad. Interesa a múltiples actores y promueve muchos recursos o usos. Se trata ahora de coordinar esos usos y esos usuarios. Las preocupaciones se dirigen entonces hacia la posible coexistencia del ecosistema y de esos usuarios en una perspectiva de largo plazo; las condiciones de eficiencia que apuntan más a controlar y pilotar confiriendo responsabilidad que a prohibir; y la instauración de una cierta equidad entre los actores, a nivel económico, social y político.
Querer administrar el pluralismo para una silvicultura y un desarrollo duraderos es por lo tanto, en cierto modo, una revolución. Es ante todo impugnar el concepto de la autoridad de decisión omnipotente y omnisciente. Es reconsiderar el papel y la responsabilidad de los múltiples y diversos actores interesados en los espacios forestales y sus recursos. Es, en fin, la perspectiva de concebir la problemática de la ordenación por encima del espacio forestal con un enfoque intersectorial de ordenación del territorio y de desarrollo rural.
Algunos países en desarrollo se orientan hacia una gestión cada vez más local de los recursos forestales y del medio ambiente. En Níger, y ahora en Malí, el cambio de política forestal ha llevado a basar la gestión local de la leña en la transferencia de la administración forestal a estructuras locales de gestión que valoran directamente la producción por intermedio de mercados rurales. El control administrativo de esta transferencia se realiza a posteriori sobre la base del respeto por esas estructuras locales de una cuota de leña negociada y de directrices sencillas de explotación.
En Madagascar, es un movimiento todavía más amplio que tiende a transferir la gestión del conjunto de los recursos renovables a las comunidades locales. Se aplica, de esta manera, una verdadera política de descentralización de la gestión. Es indiscutible que, dada la profundidad de las transformaciones, acechan peligros. Los primeros se refieren a la utilización de soluciones potencialmente universales (descentralización, desarrollo económico) sin esforzarse por adaptarlas a las situaciones locales. Los segundos conciernen a las cualidades operacionales de las soluciones adoptadas. Sin embargo, los trabajos en curso no son simples experimentaciones sociales, sino que intentan responder, conciliándolos, tanto a la necesidad de acciones como al principio de precaución.
La revolución introducida por la irrupción del pluralismo es difícil de evaluar. Se trata en realidad de una innovación importante en sistemas complejos con dimensiones tanto culturales como ecológicas y políticas. Nada permite tener la seguridad de que la gestión de este pluralismo conducirá a una administración viable de los bosques. Pero esta es la apuesta de los proyectos que están en marcha, creando las condiciones para la realización de esa ambición. Habrá que seguirlos atentamente para ver en qué medida pueden cumplir su propósito.
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