O.J. Lynch
Owen J. Lynch es abogado del Centro de Derecho Ambiental Internacional, Washington, D.C., Estados Unidos de América
¿Cómo pueden leyes y políticas innovadoras y equitativas sobre ordenación forestal ayudar a las comunidades locales dependientes de los bosques a hacer valer sus legítimos intereses cuando se trata de tomar decisiones sobre planificación y gestión de los bosques?
Durante los últimos diez años ha crecido notablemente el interés por la ordenación forestal comunitaria sostenible, y se han multiplicado las experiencias al respecto. Paralelamente se ha reconocido que la consecución de un amplio apoyo oficial a este tipo de gestión forestal depende de que la sociedad civil esté fuertemente organizada y tenga un carácter pluralista. El apoyo al pluralismo es un reconocimiento de los muchos intereses y perspectivas en torno a la ordenación de los recursos naturales, e implica que las aspiraciones y los derechos de la población rural que depende directamente de los recursos forestales han sido postergados demasiado tiempo y merecen una atención inmediata.
En este artículo se presenta primero una breve reflexión teórica sobre el pluralismo a partir de la experiencia del autor en la promoción del interés público, los derechos humanos y el derecho y las instituciones para la protección del medio ambiente en Asia, el Pacífico y África. Se analiza después en qué medida leyes y unas políticas innovadoras y equitativas sobre ordenación forestal basada en la comunidad, y en especial el reconocimiento legal de los derechos comunales sobre la tierra, pueden contribuir a dar el necesario empuje a las comunidades locales dependientes de los bosques y hacer que sus intereses estén debidamente representados en las decisiones sobre planificación y ordenación de los bosques. Para concluir se presenta un resumen de las recomendaciones hechas por representantes de las ONG asiáticas que abogan por la ordenación forestal comunitaria sostenible.
PLURALISMO Y ORDENACIÓN FORESTAL SOSTENIBLE
La marginación jurídica, política y económica de muchos usuarios de los recursos rurales en los países en desarrollo, incluidas las poblaciones que vi ven de los bosques, es muchas veces secular y está arraigada en las leyes y en las relaciones generales entre las poblaciones rurales y los gobiernos. Es preciso que este desequilibrio antidemocrático del poder sea reconocido y racionalmente analizado y corregido. Se siente la necesidad de suscitar y promover un equilibrio más equitativo entre los que tienen el dominio de los recursos forestales y obtienen de ellos provecho y aquellos que poseen poco, aunque sus vidas y culturas estén asentadas en el bosque.
Este artículo trata de hacerse eco de la difícil situación de las poblaciones locales que dependen directamente de los recursos forestales. Son las más numerosas pero las más débiles de las voces de los usuarios forestales, y las más necesitadas de las leyes para que se fomente el pluralismo y la silvicultura sostenible. Se podría argüir que este enfoque no es pluralista, ya que presta atención sobre todo a una sola de las partes interesadas. Pero «la humanidad no puede administrar resuelta y conjuntamente los intereses comunes si una de las partes vive en la miseria y a merced de la otra» (Desai, 1997).
UNA SOCIEDAD CIVIL FUERTE
Los sectores público y privado son componentes esenciales de una sociedad pluralista, pero la sociedad civil es también necesaria para que las aspiraciones de los elementos rurales marginados tengan resonancia. Para que emerja y prospere la sociedad civil en un país determinado, las leyes y los sistemas legales nacionales (y estatales o provinciales) deben facilitar a las personas y los grupos ajenos al gobierno y a los ambientes comerciales la obtención y difusión de información, la expresión pública de sus opiniones, la participación en las actividades planificadoras y decisorias que repercutan directamente sobre sus vidas y sus medios de sustento, la asociación libre y pacífica con otros y el ejercicio efectivo de sus reivindicaciones. Estos y otros derechos están incluidos en un proyecto de Declaración de 1994 sobre derechos humanos y medio ambiente (Popovic, 1996). También son importantes los derechos consiguientes de reconocimiento legal de las organizaciones, de apertura y seguridad de cuentas bancarias, y de titularidad de la propiedad sobre la tierra.
En muchas naciones, las reglamentaciones y prohibiciones impuestas por los gobiernos a la sociedad civil circunscriben o incluso impiden el ejercicio de estas condiciones básicas para promover el pluralismo. Este hecho puede tener a su vez efectos negativos sobre el fomento de una silvicultura comunal sostenible. En Tanzania, por ejemplo, el Gobierno considera que la libertad de asociación es un privilegio, no un derecho. En septiembre de 1996, el Gobierno decidió cancelar la inscripción en el registro de una ONG dinámica que se había organizado para promover la equidad para la mujer en varias esferas de la vida pública, incluida la ordenación de los recursos naturales. Esta decisión ha sido impugnada ante los tribunales por una coalición de ONG tanzanianas y el fallo todavía no se ha pronunciado. La relativa independencia del poder judicial en Tanzania permite esperar que el resultado sea favorable para el progreso del pluralismo (Nshala, 1997).
En algunos países en desarrollo como Filipinas, Indonesia, India, Sri Lanka, Bangladesh, Nepal, Papua Nueva Guinea, Kenya, Tanzania, Sudáfrica, México, Colombia y Perú, un número reducido de abogados han encabezado los esfuerzos de impugnación del status quo y promoción de una distribución justa y democrática del poder, la riqueza y otros valores (Moniaga, 1993; Smith, 1996; Nshala, 1997; Leonen, 1998; Frondorf, 1998). Las instituciones para las que trabajan suelen ser organizaciones no gubernamentales de interés público preocupadas por el medio ambiente. El empeño puede ser peligroso. Muchos gobiernos temen a los abogados y las instituciones que trabajan en interés del público y ejercen una represión sobre ellos (Lawyers Committee for Human Rights, 1994).
LA LEY NACIONAL Y LA ORDENACIÓN FORESTAL COMUNITARIA
Los tipos de cambios institucionales y legislativos que se precisan para promover una ordenación forestal comunitaria sostenible están estrechamente vinculados a procesos más generales de promoción del pluralismo y la democratización. Sin espacio político es sumamente difícil que las poblaciones locales que viven directamente de los bosques se organicen o tengan voz en los procesos de formulación de políticas.
Desde una perspectiva jurídica, la dificultad consiste en superar los obstáculos legislativos y judiciales que se oponen a la ordenación forestal comunitaria y sustituirlos por incentivos para fomentar relaciones jurídicas, reglamentarias y económicas apropiadas entre las comunidades locales, las instituciones oficiales y, en algunos casos, las empresas comerciales.
La ordenación y el uso sostenibles de los recursos forestales requieren que se aprecie y se apoye la participación de las personas cuya subsistencia depende directamente de los recursos forestales. Es preciso reconocer y aprovechar los conocimientos y habilidades locales y la experiencia en la gestión de los recursos naturales; comprender los intereses y motivaciones de las poblaciones que encuentran directamente en los recursos naturales su medio de vida; situar las preocupaciones ecológicas generales en contextos específicos locales; ayudar a identificar y reforzar las capacidades institucionales locales, e impugnar y revisar las ideas inexactas sobre la naturaleza y las causas de los problemas ambientales locales.
La promoción efectiva de la ordenación forestal sostenible requiere a menudo la promulgación de nuevas leyes o la revisión y reinterpretación de las leyes, reglamentos y políticas nacionales en vigor. En Filipinas, una abogacía bien organizada y la presencia de grupos civiles fuertes, de ámbito nacional, políticamente conscientes y de ONG que se ocupan de la promoción de la justicia social y el desarrollo sostenible están forzando al Gobierno a escuchar las voces populares, incluidos pescadores, agricultores y poblaciones indígenas directamente dependientes de los recursos naturales. Estas fuerzas han contribuido en gran medida a la promulgación en octubre de 1997, de la importante Ley de derechos de los pueblos indígenas (Ley de la República N° 8371).
Se precisa prestar más atención a los problemas y contribuciones de las poblaciones rurales y a las cuestiones medioambientales, en particular en lo que se refiere a incentivos locales y ordenación forestal comunitaria sostenible. Son pocos los países en desarrollo que reconocen sin reservas los derechos de las comunidades sobre la tierra o las contribuciones de las poblaciones rurales a la conservación y la ordenación sostenible de los bosques (Thrupp, Hecht y Browder, 1997). Se ha desdeñado especialmente el papel específico de la mujer (Sarin, 1994 y 1996). Pocos también son los países en desarrollo que hacen participar a las comunidades rurales en las decisiones sobre conservación y ordenación de los recursos naturales locales. Para cambiar la situación e introducir una auténtica democracia, las instituciones de la sociedad civil deben ejercer presiones oportunas (Hudduck, 1997).
Para establecer relaciones de doble dirección que faciliten la ordenación forestal, las comunidades locales han de entender cuáles son sus opciones, derechos y deberes a tenor de las leyes nacionales. Las leyes nacionales deben por su parte apoyar los derechos y reivindicaciones de las poblaciones y comunidades locales (Bruce y Migot-Adholla, 1994; Seymour y Rutherford, 1993). En algunos países, proyectos experimentales han establecido precedentes legales que dan impulso al establecimiento de nuevas políticas y programas basados en la comunidad. Un régimen jurídico adecuado que reconozca el papel de las instituciones comunitarias locales y les permita definir, controlar y adaptar las reglas para el uso de los recursos puede conducir a la realización de proyectos experimentales. Hay que aspirar a ir más allá de los proyectos experimentales para desarrollar en gran escala políticas y actividades creadoras.
Se están multiplicando las actividades de investigación innovadoras sobre la ordenación forestal comunitaria, que tratan de precisar en el mapa los perímetros de las zonas ocupadas y utilizadas por comunidades dependientes de los recursos naturales, en especial en las zonas clasificadas como forestales y protegidas. (La descripción de algunas actividades cartográficas en Indonesia puede verse en Peluso [1995] y en Topatimasang [1997].) La cartografía de las tierras y la consiguiente planificación del uso de los recursos pueden servir para que las poblaciones forestales controlen el uso que ellas mismas y otros hacen de los bosques. Los mapas pueden utilizarse en apoyo de la educación comunitaria y de la unidad política y para propiciar la participación local en los programas gubernamentales de conservación. Son también esenciales para los planes de control del acceso, lo que es imprescindible para evitar una «tragedia del pueblo llano». Agrupando a las comunidades para cartografiar sus tierras y debatir sobre el desarrollo regional, las poblaciones rurales pueden adquirir una perspectiva más amplia del uso de los recursos en la región y percibir la repercusión de tal uso sobre ellas. La colaboración estimulará la solidaridad entre las diversas comunidades y fortalecerá su posición negociadora con los gobiernos y con otras instituciones.
DERECHOS COMUNALES PRIVADOS
La mejor manera de garantizar unos incentivos comunitarios para la ordenación sostenible sería establecer un compromiso legalmente vinculante que reconociese la vigencia de los derechos comunales cuando hay una tradición en la población local de protección y ordenación sostenible de los recursos naturales.
Además de dar a la población local la seguridad de beneficiarse de sus inversiones en tiempo y trabajo, el reconocimiento de los derechos comunitarios contribuiría a crear un ambiente de buena voluntad entre las comunidades locales y los gobiernos. Podría conferir también a las comunidades una autoridad respaldada por el Estado para controlar el acceso a sus territorios, a zonas que son a veces ecológicamente frágiles e incapaces de sustentar un exceso importante de pobladores. Por supuesto que los derechos sobre la tierra por sí mismos no ofrecen incentivos y condiciones suficientes para la ordenación sostenible. Son una condición necesaria pero no suficiente. Otros elementos esenciales son, por ejemplo, la asistencia técnica para desarrollar y reforzar la capacidad organizativa local y propiciar la ordenación sostenible y la conservación, junto con programas de crédito adecuados.
En cuanto a los derechos sobre la tierra, lo mejor parece ser reconocer los derechos comunales privados. Como titulares de derechos privados, las comunidades tendrían una fuerza negociadora frente a intereses ajenos mucho mayor que si tuviesen sólo derechos públicos (Lynch y Talbott, 1995). En Papua Nueva Guinea, por ejemplo, las comunidades locales pueden obligar legalmente al Gobierno a consultarlas y conseguir su aprobación antes de emprender iniciativas de conservación o desarrollo. Como titulares de derechos privados, están en una posición mucho más fuerte para conseguir que el Gobierno anuncie, emprenda el debido procedimiento y ofrezca una indemnización justa en caso de que los derechos comunales sean objeto de expropiación con fines públicos.
Los derechos sobre los recursos naturales, sean públicos o privados, suelen abarcar un conjunto de derechos. Los términos propiedad, título y arrendamiento con frecuencia Usados desde fuera para describir los derechos sobre la tierra, se basan en una idea de la propiedad que está a menudo en contradicción con los principios y las prácticas de la tenencia comunal. Los sistemas de tenencia son complejos y especifican en qué circunstancias y en qué medida los individuos y las comunidades pueden disponer de ciertos recursos. Acuerdos de usufructo como certificados, arriendos u otros instrumentos restrictivos del disfrute pueden ser idóneos en algunas circunstancias, pero en otros casos tal vez no favorezcan el logro de objetivos de sostenibilidad a largo plazo. Están expuestos a la cancelación arbitraria, de manera que no ofrecen a los arrendatarios o usufructuarios incentivos suficientes para realizar las fuertes inversiones de tiempo y trabajo que se precisan para realizar beneficios a largo plazo. Las autoridades políticas deben procurar que las poblaciones locales tengan incentivos suficientes y gocen de un dominio amplio y seguro de la base de recursos naturales que constituye su sustento (Banerjee et al., 1997; Dove, 1993).
CONCLUSIÓN
Los esfuerzos para promover la ordenación forestal comunitaria sostenible se enfrentan en muchas naciones con restricciones legales sobre las instituciones de la sociedad civil y el pluralismo, y con leyes nacionales y concepciones jurídicas, en especial los derechos sobre la tierra, que perjudican a las poblaciones rurales directamente dependientes de los recursos forestales. En muchas naciones, por consiguiente, la ley sigue siendo un obstáculo para el pluralismo y la ordenación forestal comunitaria sostenible.
La ley puede ser un instrumento importante para reconocer a varios grupos independientes y autónomos sus derechos como actores potenciales decisivos en la ordenación forestal comunitaria sostenible. En una reciente reunión de trabajo, los representantes de ONG de 14 países de Asia y el Pacífico pusieron en común sus experiencias e ideas con otros defensores de la ordenación forestal comunitaria y llegaron a tres conclusiones principales (Bardan y Pasimio, 1996):
· El modelo dominante que atribuye a la nación-Estado la propiedad y la ordenación de los recursos forestales (en los países en desarrollo) no es sostenible.· Una política y un marco jurídico diferentes que apoyen a la sociedad civil y reconozcan los derechos comunales de tenencia de la tierra ofrecen buenas perspectivas para mejorar la ordenación forestal.
· Para establecer un equilibrio entre los derechos y deberes respectivos de la nación-Estado y de las comunidades locales, es preciso un mayor desarrollo y perfeccionamiento de la autoridad y de las estructuras administrativas locales.
Al término de la reunión, los participantes aprobaron la Declaración de Baguio, en la que los firmantes se comprometieron e invitaron a otros a respetar diez principios y a actuar de acuerdo con ellos. Los dos primeros principios dicen que «los derechos comunales de las comunidades indígenas y tradicionales sobre los recursos naturales deben ser reconocidos y protegidos como lo son los derechos de otros sectores» y que «el reconocimiento por los gobiernos de los derechos comunales vigentes es preferible a los derechos basados en concesiones de los gobiernos». La declaración insta a promover y reconocer los grupos locales con sus propios intereses y objetivos en un contexto pluralista, esencial para la ordenación forestal comunitaria.
Estos principios pueden utilizarse como base de percepciones comunes y una voluntad política para suscitar cambios en las leyes y las normas de conducta nacionales e internacionales.
Se ha de colaborar para desarrollar mejores estrategias e instrumentos jurídicos eficaces que promuevan la sociedad civil, el pluralismo y la ordenación forestal comunitaria. Es preferible que los gobiernos -sea en el plano internacional, en el nacional o en el local apoyen estos esfuerzos. Pero el empeño por reforzar el pluralismo y promover la ordenación forestal sostenible no puede sufrir demora.
Bibliografía
Banerjee, A. et al., eds. 1997. Participation in forest management and conservation. Environment Department Papers, Participation Series No. 049. Washington, D.C., Banco Mundial, Departamento del Medio Ambiente, División de Políticas Sociales y Reasentamiento.
Berdan, M.S. y Pasimio, J.P.A., eds. 1996. Common problems, uncommon solutions: proceedings from the NGO policy workshop on strategies for effectively promoting community-based management of tropical resources, Quezon City, Filipinas, Legal Rights and Natural Resources Center- Kasama sa Kalikasan.
Bruce, J.W. y Migot-Adholla, S.E., eds. 1994. Searching for land tenure security in Africa. Dubuque, Iowa, Estados Unidos, Kendall/ Hunt Publishing.
Desai, B. 1997. Global accords and quest for a new international ecological order: from law of indifference to common concern. Business & the Contemporary World, IX: 545-572.
Dove, M. 1993. A revisionist view of tropical deforestation. Environmental Conservation, 20(1).
Frondorf, M., ed. 1998. Local people and lawyers: building alliances for policy change. Washington, D.C., Paul H. Nitze School of Advanced International Studies Programme on Social Change and Development, Johns Hopkins University.
Hafild, E. 1997. Social movement, community based resource management and the struggle for democracy: experiences from Indonesia. Documento preparado para la conferencia sobre "Representing Communities: Histories and Politics of Community-Based Resource Management, sponsored by the University of Georgia and the Ford Foundation".
Hudduck, A. 1997. Setting the development agenda: development vs. democracy? Washington, D.C., Paul H. Nitze School of Advanced International Studies Programme on Social Change and Development, Johns Hopkins University.
Lawyers Committee for Human Rights. 1994. Shackling the defenders: legal restrictions on independent human rights advocacy worldwide. Nueva York, Estados Unidos, Lawyers Committee for Human Rights.
Leonen, M.M.V.F. 1998. Engaging the rhetoric: law and its interface with community action. En M Frondorf, ed. Local people and lawyers: building alliances for policy change. Washington, D.C., Paul H. Nitze School of Advanced International Studies Programme on Social Change and Development, Johns Hopkins University. Preparado para una conferencia en 1994 y publicado también como estudio monográfico por el Legal Rights and Natural Resources Center- Kasama sa Kalikasan, Quezon City, Filipinas.
Lynch, O.J. y Talbott, K. 1995. Balancing acts: community-based forest management and national law in Asia and the Pacific. Washington, D.C, Instituto Mundial sobre Recursos.
Maggio, G. y Lynch, O.J. 1996. Human rights, environment and economic development: existing and emerging standards in international law and global society. Documento preparado para el Consejo de la Tierra, Costa Rica.
Moniaga, S. 1993. Toward community-based forestry and recognition of adat property rights in the outer islands of Indonesia. En Legal frameworks for forestry management in Asia: case studies of community/state relations. Honolulu, Hawaii, Estados Unidos, East-West Center Programme on Environment.
Nshala, R. 1997. The freedom of association in Tanzania: implications for civil society and sustainable development. En Lawyers' Environmental Action Team (LEAT) Policy Brief No. 1 (noviembre de 1997). República Unida de Tanzania, LEAT.
Peluso, N.L. 1995. Whose woods are these? Counter-mapping forest territories in Kalimantan, Indonesia. Cambridge, Reino Unido, Blackwell.
Popovic, N.A.F. 1996. In pursuit of environmental human rights: Commentary on the draft principles on human rights and the environment. Columbia Human Rights Law Review, (27): 1-123.
Sarin, M. 1994. Regenerating India's forests: reconciling gender equity with joint forest management. Documento preparado para un taller internacional sobre "India's Forest Management and Ecological Revival".
Sarin, M. 1996. Who is gaining? Who is losing? Gender and equity concerns in joint forest :management. A Working Paper by the Gender and Equity Sub-Group, National Support Group for Joint Forest Management Society for Promotion of Wastelands Development, Nueva Delhi.
Seymour, F.J. y Rutherford, D. 1993. Contractual agreements in the Java Social Forestry Programme. En Legal frameworks for forestry management in Asia: case studies of community/state relations. Honolulu, Hawaii, Estados Unidos, East-West Center Programme on Environment.
Smith, H. 1996. Namaqualand and challenges to the law: community resource management and legal frameworks. Notes for panel discussion, Reforming communal land tenure arrangements in post-apartheid South Africa: strengthening tenure security under a diversity of systems. Voice from the Commons Conference, International Association for the Study of Common Property, 5-8 Jane 1996. University of California, Berkeley, Calif, Estados Unidos.
Thrupp, L.A, Hecht, S.B. y Browder, J.O. 1997. The diversity and dynamics of shifting cultivation: myths, realities, and policy implications. Washington, D.C., Instituto Mundial sobre Recursos.
Topatimasang, R. 1997. Mapping as a tool for community organizing against police power: a Moluccas experience. Documento preparado para la conferencia sobre "Representing Communities: Histories and Politics of Community-Based Resource Management", auspiciada por la Universidad de Georgia y la Fundación Ford.
