D. Henderson y L. Krahl
Un análisis de la ordenación de los bosques federales en los Estados Unidos y un estudio de los beneficios potenciales de adoptar principios que se han demostrado valiosos en las campañas de silvicultura comunitaria llevados a cabo en los países en desarrollo.
Douglas Henderson, ex dirigente del Programa de Política Forestal de los Estados Unidos para el Instituto Internacional Winrock, es actualmente Asesor regional para la agricultura y el medio ambiente de CARE International, con sede en Colombo, Sri Lanka.
Lane Krahl es consultor en ordenación del medio ambiente, establecido en Santa Fe, Nuevo México, EE.UU.
Nota: El presente articulo se basa en el estudio de los autores Pasos inciertos hacia una silvicultura comunitaria: estudio monográfico en el norte de Nuevo México
En las últimas décadas, los organismos responsables de la ordenación de los bosques públicos en todo el mundo han experimentado tensiones y conflictos cada vez mayores con las sociedades a las que se supone deben servir. Aunque estos organismos se hallan encuadrados en diversas situaciones de orden político, social y ecológico, muchos comparten elementos de un enfoque de los bosques y de la ordenación forestal basado en principios que se desarrollaron en la Europa feudal del medioevo. Los Estados Unidos no constituyen excepción. Si estos organismos reciben contestaciones y críticas es debido a este enfoque pues no es posible una ordenación forestal que equilibre los objetivos nacionales con la necesidad de responder de forma apropiada a las exigencias de las comunidades locales y a las expectativas cada vez mayores de participación que existen en muchas sociedades contemporáneas. Sin cooperación local y sin apoyo público, a los organismos de ordenación forestal les ha resultado difícil o imposible cumplir su mandato de sostener los ecosistemas forestales y aumentar la productividad de los busques.
Por varios motivos, los organismos de ordenación forestal de muchos países en desarrollo han comenzado ya a explorar otras soluciones en las que se subraya la participación de las comunidades locales en la ordenación de los bosques públicos y el establecimiento de mecanismos a través de los cuales las comunidades locales compartan su poder de decisión y sus responsabilidades ejecutivas con el organismo de ordenación forestal. En estos enfoques, el organismo se convierte en un colaborador de las comunidades locales para la adopción de decisiones y las medidas de ejecución en materia de ordenación forestal, y las relaciones del organismo con las comunidades pasan de ser una autoridad a prestar unos servicios. Estos enfoques, aunque no constituyen una solución mágica, han dado lugar a una reducción de los conflictos, a un aumento de la cooperación y apoyo públicos, y a una mejora de las probabilidades de sostenimiento de los ecosistemas forestales en varios casos. En el recuadro de la página 56 se presentan algunas de las características fundamentales de esfuerzos que se han visto coronados por el éxito.
Sin embargo, en los Estados Unidos se ha adaptado un criterio diferente en respuesta a una necesidad sentida de que la ordenación forestal resulte más sensible socialmente y que resuelva conflictos. Se ha modificado el marco tradicional de ordenación forestal para incorporar las demandas de las comunidades, pero no se ha alterado básicamente el poder de decisión y las responsabilidades de ejecución conferidas al organismo forestal federal, el Servicio Forestal del Departamento de Agricultura de los Estados Unidos. Este criterio se caracteriza por la incorporación de mecanismos de intervención de las comunidades en el proceso de planificación del Servicio Forestal, y por la creación de juntas de asesoramiento público cuyas atribuciones y nombramientos suelen depender del organismo. En relación con este criterio, las comunidades pueden hacer sugerencias sobre ordenación forestal pero el organismo no por ello renuncia a su poder de decisión final y de su responsabilidad ejecutoria. No obstante las grandes inversiones hechas en estos procesos de intervención de las comunidades, no está demostrado que este criterio haya aumentado la confianza del público en los organismos o reducido los conflictos en materia de ordenación forestal. Es más, en muchos casos parece que lo que ocurre es todo lo contrario.
En este artículo se analiza la historia de la gestión de las tierras forestales federales en los Estados Unidos, sobre todo en relación con el interés oscilatorio en la participación de las comunidades locales y sus esfuerzos para procurarla. Se concluye con la sugerencia de que el Servicio Forestal podría sacar partido de la consideración y adopción, con carácter experimental, de los principios de la silvicultura comunitaria. De forma análoga a lo que ya han hecho muchos países en desarrollo.
Como en otras ex colonias, muchos de los conceptos básicos que conformaron la organización política y los objetivos de gestión por lo que se refiere a los bosques en los Estados Unidos proceden de la tenencia y gestión forestales de la época feudal en Europa. La principal política colonial referente a los bosques fue la Política de la «Bread Arrow», establecida en 1691 por la carta de la Provincia de la Bahía de Massachusetts (Dana, 1956). Esta política, que luego se extendería a otras colonias, incorporaba y enunciaba principios básicos sobre tenencia y ordenación forestales en la Europa feudal: que los derechos e intereses del Estado en los bosques tenía primacía sobre los de la población local, y que los objetivos del Estado para los recursos forestales no tenían que estar determinados por los intereses de la población local y que incluso podían contradecirlos. Esta política se hizo inmediatamente impopular y no pudo ser aplicada (Dana, 1956).
A raíz de la independencia de Gran Bretaña, el Gobierno de los Estados Unidos no se consideró obligado a establecer instituciones de conservación o administración forestales durante casi un siglo. Los recursos forestales se concebían inagotables, es más su abundancia se consideraba un obstáculo para el desarrollo agrícola y las obras de infraestructura. Con su expropiación a los americanos indígenas y las compras hechas a las potencias coloniales, para mediados del siglo XIX, el gobierno federal había adquirido alrededor de 571 400 000 ha de tierras públicas en lo que ahora constituyen los Estados Unidos continentales, más de una tercera parte de cuyo territorio estaba poblado de bosques (Dana y Fairfax, 1980). La política federal respecto de las tierras públicas era doble: primero, eliminación material de los americanos indígenas; segundo, enajenación de las tierras a los Estados, compañías y particulares para su colonización y desarrollo rápido.
En los años 1870, una tala y extracción rápida y general de productos forestales y la destrucción de los recursos de los bosques, especialmente en los Estados del este y los lagos, creó un gran apoyo político a la conservación de los recursos y dio pie a que surgiera un movimiento de conservación que hizo campaña para que los recursos naturales, en particular los bosques quedaran bajo propiedad pública. Los Estados Unidos establecieron su primera norma política destinada expresamente a los bosques en el año 1891. Conocida como la Ley Creativa (26 Stat, 1103), otorga al Presidente la facultad de «reservar... tierras públicas total o parcialmente cubiertas de árboles o de sotobosque... como reservas públicas...». Aunque en la ley no se especificaban los fines de las reservas, para 1897 cas; unos 40 millones de acres de tierras públicas se habían considerado como reservas forestales en virtud de intervenciones presidenciales (Dana y Fairfax, 1980; Robbins, 1982).
La Ley de Administración Orgánica de 1897 (30 Stat. 34) definió los objetivos de las reservas como una combinación de medidas de conservación, aprovechamiento y ordenación: «para mejorar y proteger los bosques... con el fin de asegurar unas condiciones favorables al flujo del agua, y proporcionar un suministro continuo de madera para el provecho de los ciudadanos de los Estados Unidos y para subvenir a sus necesidades». En 1905, las reservas forestales se pusieron bajo la jurisdicción del Departamento Federal de Agricultura, recibieron el nuevo nombre de bosques nacionales, y se creó el Servicio Forestal para administrarlas (Dana y Fairfax, 1980).
En el siglo pasado, el sistema de bosques nacionales administrados por el Servicio Forestal se amplió a 176 bosques. Los bosques nacionales abarcan unas condiciones ecológicas y sociales muy variadas, que van desde los bosques higrofíticos y las tierras desiertas, y desde las estopas a los asentamientos urbanos, y son utilizados y valorados por millones de personas por la amplia gama de beneficios que reportan. Ahora bien, el criterio fundamental para la administración de esos bosques, por el que se otorga al Servicio Forestal la autoridad exclusiva para la ordenación forestal nacional, sigue siendo el establecido a finales del siglo XIX. En las cuatro décadas últimas, a pesar de su mejor empeño, el Servicio Forestal ha registrado un recrudecimiento de los conflictos y de la erosión de la confianza del público en su gestión de los bosques nacionales.
Al crear unas reservas forestales y al otorgar facultades para su gestión a una élite profesional al servicio de la Administración, los Estados Unidos siguieron el modelo europeo para la gestión de los bosques. Pero existe una diferencia sustancial: en el paradigma europeo para la gestión de los bosques públicos, la silvicultura americana injertó unos ideales populistas. En la Ley Creativa se ordenaba que las reservas forestales «se administrasen en beneficio de la gente» (26 Stat. 1103; West, 1992). La Ley Orgánica establecía que las reservas forestales se ordenaran «para proporcionar un suministro continuo de madera para provecho de los ciudadanos de los Estados Unidos y para subvenir a sus necesidades» (30 Stat. 34). En 1905, se estableció una norma según la cual «En la gestión de cada reserva, las cuestiones locales se decidirán por motivos locales», pero en esa misma directiva se establecía que «cuando tengan que conciliarse intereses contradictorios, la cuestión siempre se decidirá desde el punto de vista del mayor beneficio para el mayor número a largo plazo» (Wilson, 1905).
Aunque no se refleja en las actas del debate legislativo (SAF, 1989), el apoyo a la aprobación de las leyes Creativa y Orgánica constituyó en el pasado motivo de interés para las comunidades, muchas de las cuales habían sufrido las consecuencias de economías de auge y depresión repentina a causa de la rápida extracción de madera y la destrucción de los bosques en los Estados del este y de los lagos (Schallau y Alston, 1987); Wear et al., 1989). La Ley Orgánica reconoció también las necesidades de la población y comunidades locales en sus disposiciones sobre derechos de acceso de los colonos a las tierras de propiedad privada dentro de las reservas forestales y el empleo de las tierras de los bosques nacionales para casas, escuelas e iglesias.
Pinchot, el primer jefe del Servicio Forestal y arquitecto principal de la primera política forestal estadounidense, se preocupó claramente de las comunidades locales. En una publicación de 1907 destinada a informar al público sobre los bosques nacionales, escribía lo siguiente: «Los bosques nacionales están hechos para la población y son propiedad de ella. Deben también ser administrados por la población. Su razón de ser no es la de dar a sus encargados la oportunidad de elaborar teorías, sino para dar a la gente que los utiliza y a los que están afectados por su empleo, una oportunidad para sacarles sus beneficios. Lo cual quiere decir que, s; los bosques nacionales han de cumplir un fin que valga la pena, la población tiene que saberlo y debe tomar parte muy activa en su gestión. A los funcionarios encargados les paga el pueblo para actuar como agentes suyos y para procurar que todos los recursos de los bosques se empleen en el mejor provecho de todos los interesados» (Pinchot, 1907).
Esa era la visión de la silvicultura comunitaria, motivada al menos en parte por el reconocimiento de que muchas comunidades locales dependen de los recursos forestales nacionales. Sin embargo, Pinchot no llegó a conciliar la incongruencia entre la silvicultura de estilo europeo y su compromiso populista de administrarla por y para «la gente». Los supuestos teóricos y los modelos institucionales de la silvicultura al estilo europeo no se prestaban bien para fomentar la participación o para responder a las necesidades comunitarias. Modelada directamente a la imagen de la ordenación de las haciendas forestales en Europa, la misión del Servicio Forestal era gestionar los busques nacionales, haciendo hincapié en la aplicación de la silvicultura y de otras estrategias técnicas, encaminadas a la producción de madera y otros productos, sobre los que tenía autoridad exclusiva. El Servicio Forestal no fijaba mecanismos para la participación pública en la toma de decisiones nacionales de carácter forestal o para compartir la adopción de decisiones con las comunidades locales y los usuarios forestales. Aunque las políticas estimulaban a tener en cuenta los intereses de la población local y de las comunidades del lugar, los administradores de las tierras forestales federales no teman responsabilidades u obligaciones específicas para con las comunidades locales, y la población local no compartía la toma de decisiones en lo referente a los bosques nacionales. El Servicio Forestal retenía en su poder toda la autoridad oficial de la toma de decisiones, un modelo que podría muy bien denominarse de tecnocracia benevolente.
En 1908, una investigación llevada a cabo por el Servicio Forestal sobre el impacto que tenía la extracción del tipo de «talar y escapar» sobre las comunidades rurales se llegó a la conclusión de que para favorecer la estabilidad de la comunidad hacía falta la propiedad pública y un rendimiento sostenido (Dana, 1918). El Servicio Forestal guiado por la idea de sostener a las pequeñas comunidades con muchos pequeños aserraderos diseminados por los bosques públicos para sostenimiento (Clary, 1986), interpretó su función de promoción de la estabilidad comunitaria como una obligación para proporcionar a los aserraderos locales muchas ventas de madera de pequeño volumen y a corto plazo, sobre la base de un rendimiento sostenido. En Europa, con el concepto de rendimiento sostenido se quería significar el fijar un aprovechamiento de madera igual al crecimiento de la misma; se impedía con ello el aprovechamiento excesivo y se conseguía un flujo estable de madera desde los bosques europeos que hacía tiempo que eran objeto de una tala reglamentada. Un flujo estable de madera creaba, a su vez, una estabilidad económica para las comunidades de base forestal, que en Europa eran a menudo unidades políticas independientes sin intercambio comercial regional alguno en la práctica (Waggener, 1977). El Servicio Forestal estimaba que conseguir un rendimiento sostenido era la forma de proteger los recursos forestales y proporcionar estabilidad comunitaria a las comunidades dependientes de los bosques, y adoptó un rendimiento sostenido como un gran objetivo de ordenación forestal nacional.
Muchos bosques nacionales se hallaban dominados por una masa de crecimiento viejo (árboles de una edad superior a su madurez en una rotación administrada), por lo que la aplicación de la definición europea de rendimiento sostenido no crearía eficazmente una situación reglamentada y un flujo estable de madera. Para principios de los años veinte, el organismo definió de nuevo el rendimiento sostenido en el sentido de permitir que los aprovechamientos anuales fueran iguales al crecimiento anual más una eliminación ordenada de árboles viejos (Parry et al., 1983). Como consecuencia de todo ello, el Servicio Forestal pasó de unas ventas pequeñas a corto plazo, que favorecieron a los pequeños aserraderos y proporcionaron un flujo estable de madera, a las ventas de gran volumen y a largo plazo, que favorecían a los grandes aserraderos y permitían mayores fluctuaciones en los flujos de madera. Aunque el objetivo del rendimiento sostenido siguió guiando la ordenación nacional de bosques, su aplicación para conseguir una reglamentación forestal eclipsaba a la de proporcionar una estabilidad a la comunidad.
El aprovechamiento rápido de árboles de edad madura en los bosques nacionales incrementó el volumen de la madera disponible en el mercado en un momento en que los mercados de la madera se caracterizaban por una oferta excesiva y la depresión de los precios (Steen, 1976). A finales de los años veinte, ante un gran colapso provocado por la oferta excesiva de madera (Clary, 1986), la industria respectiva quiso limitar su producción y se propuso volver a definir el rendimiento sostenido pasando del sostenimiento de los rendimientos de la madera al sostenimiento de las industrias forestales:
«La ordenación forestal de rendimiento sostenido consiste para un determinado bosque en limitar la tala anual media a la capacidad de producción constante. Esta regulación de la tala es muy ventajosa para una unidad de superficie forestal suficientemente grande como para proveer continuamente de materia prima a una planta eficiente, que funciona a su capacidad o casi, transformando los productos forestales en mercancía para la venta.» (Masón, 1927).
En 1944, se aprobó la Ley de Ordenación Forestal de Rendimiento Sostenido (58 Stat. 132) con el fin de «fomentar la estabilidad de las industrias forestales, del empleo, de las comunidades y de una riqueza forestal sujeta a imprevisto, mediante los suministros continuos de madera». En la Ley «se estableció un marco filosófico que se basaba en una ecuación clara: un rendimiento sostenido asegura la estabilidad de la comunidad, con la consiguiente seguridad de la felicidad y del bienestar de las poblaciones que dependen de la madera y de la gente que vive en ellas». Sin embargo, la Ley tenía como objeto claro limitar la producción de madera en beneficio de la industria maderera (Robbins, 1989) y no abordaba el desarrollo de la comunidad, el bienestar social, o el proceso político en relación con la ordenación forestal.
En la Ley se autorizaba al Servicio Forestal a establecer dos tipos de unidad de rendimiento sostenido. Un tipo, el de las cooperativas, comprendería las tierras forestales tanto privadas como públicas, con una ordenación coordinada a través de acuerdos de cooperación. Un segundo tipo, las unidades federales, abarcaría sólo las tierras forestales públicas y su objeto era servir a las comunidades en las que la industria forestal dependía totalmente de la madera federal. En ambos tipos de unidades, la madera se ordenaría empleando un rendimiento sostenible y se vendería a un único aserradero local designado por el Servicio Forestal. Por desgracia, ambos tipos de unidades de rendimiento sostenido se demostraron unos fracasos. Sólo llegó a establecerse una unidad cooperativa (la Unidad Cooperativa de Rendimiento Sostenido Shelton, en el año 1949, en medio de un vendaval de controversias públicas, véase Clary, 1987; Mason, 1947), y sólo se crearon cinco unidades federales, «cada una de ellas fuente perpetua de frustraciones y quejas» (Clary, 1987). Como ejemplo de la incapacidad del enfoque de unidades de rendimiento sostenido para cubrir las necesidades de las comunidades locales (véase el recuadro).
A raíz de las dolorosas experiencias de finales de los años cuarenta con sus esfuerzos por realizar unidades rendimiento sostenido, el Servicio Forestal dejó de ordenar los bosques en beneficio de las comunidades locales y volvió a su antiguo objetivo de asegurar la permanencia de los bosques (Josephson, 1976; Schallau y Alston, 1987). En la Ley de 1960 sobre rendimiento sostenido y uso múltiple (74 Stat. 215) no se hacía mención de la estabilidad de la comunidad; más bien ordenaba al Servicio Forestal que basara la ordenación en la productividad de los recursos y en la situación del mercado (Robbins, 1989), y que gestionara los recursos forestales nacionales «de manera que se emplearan en la combinación que mejor satisficiera las necesidades de la población americana... sin menoscabo de la productividad de la tierra».
A finales de la década de 1960 y principios de la de 1970, una comunidad ecológica en expansión se volvió cada vez más franca y crítica respecto a la ordenación de los bosques nacionales. En 1973, se obtuvo un mandamiento judicial contra la tala del bosque nacional de Monongahela en Virginia occidental. Este mandamiento planteó la posibilidad de una prohibición judicial de talar toda clase de bosque nacional, un espectro de tan tremendas ramificaciones para la ordenación forestal nacional que dio lugar a la aprobación de la Ley de Ordenación de Bosques Nacionales de 1976 (Schallau y Alston, 1987). Esta Ley ordenó al Servicio Forestal que creara mecanismos para la participación del público en la planificación de los bosques nacionales. En la misma, la participación del público se contempla fundamentalmente como un mecanismo para interesar a los ecologistas en la planificación de los bosques y evitar futuras «Monongahelas», aunque también ofrece una vía para que otros usuarios manifiesten sus preocupaciones.
Dicha Ley desplazó el objetivo del Servicio Forestal respecto a las comunidades locales, pues dicho objetivo pasó de la estabilidad comunitaria a la intervención pública en la planificación de los bosques nacionales. En teoría, estos mecanismos ampliados de participación pública permitirían a las comunidades locales, así como a otros electorados públicos, ejercer una mayor influencia y control en la ordenación de los bosques nacionales. Esto daría lugar a su vez a una mayor cooperación, a más confianza y una reducción de los conflictos entre estos electorados y el Servicio Forestal sobre la
Ordenación Forestal Nacional. Sin embargo, en la práctica, el conflicto sobre la ordenación de los bosques nacionales sigue acérrimo, lo que da a entender que el enfoque de la participación pública no está resultando muy eficaz.
Este criterio de participación del público adoptado en virtud de la mencionada ley se ha caracterizado por su carácter consultivo más que participativo (Behan, 1988a, 1988b) porque no altera básicamente la situación del Servicio Forestal como una élite de expertos que toman decisiones con facultades exclusivas sobre los bosques nacionales. En virtud de esta Ley, se exige al Servicio Forestal que informe al público de sus planes, que se invite al público a responder y que el Servicio Forestal tenga que escuchar la respuesta del público. Sin embargo, este organismo no está obligado a incorporar las ideas del público en sus planes y decisiones. Lo que es todavía más importante, el Servicio Forestal no tiene que establecer mecanismos de ordenación forestal en virtud de los cuales el público, incluidas las comunidades locales, puedan participar más activamente sobre los planes de los servicios forestales o tratar de que se rectifique recurriendo a los tribunales si el Servicio Forestal no sigue su procedimiento determinado de planificación o no aplica las medidas previstas. Aunque algunos bosques nacionales han establecido comités de asesoramiento especiales, éstos no tienen autoridad vinculante sobre las decisiones del Servicio Forestal. No existen mecanismos oficiales que proporcionen a las comunidades locales facultades decisorias, como consejos de administración o equipos gestores en que estén representadas las comunidades locales.
La estabilidad comunitaria y su corolarío, la estabilidad industrial, aunque ha mermado de importancia, no ha desaparecido por completo de la ordenación del Servicio Forestal. En 1963, el Servicio Forestal adaptó una política maderera equilibrada «para facilitar la estabilización de las comunidades» (CFR 221.3 (a)(3)), que se incorporó a dicha Ley (Parry et al., 1983). En los años ochenta, el Servicio Forestal utilizó la estabilidad de la comunidad como justificación para vender madera por debajo del costo (Hyde y Daniels, 1987). Sin embargo, mientras la estabilidad comunitaria fue en un tiempo un objetivo primordial de la ordenación forestal nacional, es ahora una justificación para las políticas del Servicio Forestal o un componente del análisis social necesario para formular propuestas del Servicio Forestal. Y aunque se ha redefinido como «capacidad de una comunidad para administrar el cambio sin grandes dificultades o trastornos» (USDA Forest Service, 1988, sec.30.5), el Servicio Forestal no ha formulado directrices precisas para administrar los bosques nacionales de manera que se eviten esas dificultades en las comunidades. Así pues, el Servicio Forestal todavía no ha definido operativamente las relaciones fundamentales o responsabilidades para con las comunidades locales ni ha encontrado un mecanismo aceptable para integrar los intereses locales y nacionales con los criterios sociales y técnicos.
En los Estados Unidos, el Servicio Forestal sigue administrando los bosques nacionales de forma análoga a la aplicada a las haciendas forestales aristocráticas de la Europa feudal. Este criterio entra en conflicto con los ideales y tendencias de una participación, planteando la cuestión de si sigue siendo viable en una sociedad contemporánea. Los mecanismos de intervención pública adoptados por el Servicio Forestal, aunque son encomiables en principio, no han alterado las relaciones fundamentales entre el organismo y el público: este puede ofrecer sugerencias, pero el organismo sigue siendo el que tiene el poder exclusivo de decisión en materia de ordenación de los bosques nacionales. El constante conflicto que existe entre el Servicio Forestal y el público sobre la ordenación de los bosques nacionales da a entender que estos mecanismos de participación pública no son eficaces y que los cambios de objetivos técnicos, como la sustitución de la ordenación de ecosistemas por una ordenación de uso múltiple, desplazarán pero no atenuarán el conflicto en el que se halla inmerso el propio organismo. Hace falta un cambio más fundamental en el planteamiento, una nueva modalidad política que permita a la ordenación de bosques nacionales adquirir un carácter auténticamente participativo.
Desde su creación hace 100 años, el Servicio Forestal ha reconocido los efectos de la ordenación forestal en las comunidades locales y ha adaptado, en plan retórico, ideales populistas para servir a la gente y a las comunidades. Sin embargo las estrategias seguidas por el Servicio Forestal para atender a las necesidades de las comunidades locales - la estabilidad comunitaria a través de un rendimiento sostenido y de la participación del público en la planificación de los bosques nacionales - no han logrado conseguir ese objetivo. El fracaso deriva de la adopción por el Servicio Forestal de una relación de «tecnocracia benévola» con las comunidades locales, tratando de ordenar los bosques y el desarrollo forestal de los mismos en cambio de establecer una colaboración sensible y responsable.
Dada la gama de intereses e inquietudes que se debe incorporar para una ordenación «ideal» de los bosques estatales, es inevitable un cierto grado de conflictos y tensiones. Sin embargo, el enfoque participativo incorporado a la silvicultura comunitaria es una alternativa que se ha demostrado útil en otros países para atenuar esos conflictos. Este enfoque podría proporcionar al Servicio Forestal del Departamento de Agricultura, de los Estados Unidos vías para aliviar los conflictos crónicos que derivan de su actual enfoque de gestión, y favorecer el establecimiento de una relación y un diálogo productivos entre el organismo y las comunidades locales. El Servicio Forestal debe analizar las experiencias de silvicultura comunitaria de los países en desarrollo y estudiar la posibilidad de adoptar sus principios rectores, con carácter experimental, para aprender si pueden ayudar a mejorar la ordenación de los bosques públicos de los Estados Unidos.
Desde principios de los años ochenta se han puesto en marcha muchos proyectos y programas basados en los objetivos y las estrategias de la silvicultura comunitaria. Los organismos silvícolas de muchos países en desarrollo han adoptado métodos de silvicultura comunitaria y han acumulado experiencia en la gestión comunitaria de los recursos forestales. Se han señalado varias características que debe reunir una silvicultura comunitaria próspera (Gregersen et al., 1989; Hoskins, 1991; Peri et al., 1991; Arnold en FAO, 1992; Wells et al., 1992). Cinco de ellas parecen de importancia decisiva para el éxito (Henderson y Krahl, 1994).
La primera característica es una buena disposición de los profesionales y organismos forestales a establecer una colaboración con la población local para responder eficazmente a sus necesidades. Para ello hace falta crear y mantener una comunicación eficaz entre los forestales y los organismos de montes y la población local. A los forestales y organismos de montes se los coloca en la función de oyentes y prestadores de servicios a las comunidades locales, y no como expertos y elementos decisorios.
La segunda característica es un cambio en la cultura interna de los organismos forestales reflejando el cambio de prioridad al centrarse no en los árboles sino en la población, para que los organismos forestales conozcan lo que la población quiere y colaboren con ella para ayudarla a conseguir sus objetivos.
La tercera característica es pasar de una ordenación centralizada y jerárquica a una gestión descentralizada y a compartir la responsabilidad de la toma de decisiones con los usuarios forestales del lugar y las comunidades locales.
La cuarta característica decisiva es la reorientación de las tecnologías para centrar los beneficios que derivan de la ordenación forestal en las comunidades locales en las formas que se quiera y con el apoyo de las comunidades locales. Esta característica también da lugar muchas veces a una gestión de recursos forestales no madereros.
La última característica fundamental es la cooperación y coordinación con organizaciones de base comunitaria que representen al público local y sus intereses. Muchos de los componentes de desarrollo de la silvicultura comunitaria podrían gestionarse mejor en manos de organizaciones no gubernamentales basadas en las comunidades.
Muchos aspectos de estas características reflejan una buena programación extensionista, cuya eficacia deriva de buenas comunicaciones y una orientación de los servicios más que de la insistencia en la «solución técnicamente óptima» (naturalmente, desde el punto de vista del organismo gubernamental). No todas estas características se encuentran en todos los programas de silvicultura comunitaria que tengan éxito. Ahora bien, los programas de éxito se han centrado en la gente, han reorientado sus tecnologías de ordenación de tierras y han cooperado y se han coordinado con organizaciones no gubernamentales de base comunitaria.
La historia de la Unidad Federal de Rendimiento Sostenido de los Vallecitos sirve de ejemplo de la incapacidad del enfoque de unidad de rendimiento sostenido para subvenir a las necesidades de las comunidades locales. Establecida en 1947 en el bosque nacional Carson de Nuevo México, el objetivo declarado de dicha unidad era proporcionar «el apoyo permanente máximo posible a la comunidad de los Vallecitos y zonas cercanas». Si se exceptúan algunos años, la historia de la unidad revela un conflicto crónico entre las comunidades locales y el Servicio Forestal, la frustración de las comunidades por haber sido excluidas de la toma de decisiones en materias que les interesaban, y que no mejoren la situación económica de las comunidades locales en grado notable.
La región de Nuevo México donde se halla ubicada la unidad fue colonizada por los españoles en siglo XVII, y mucha gente del lugar desciende de los primitivos colonos españoles. A finales del siglo XIX, un tribunal sobre reclamaciones territoriales establecido por la Federación otorgó al Gobierno estadounidense la propiedad de la zona y en 1906 dichas tierras se incorporaron al nuevo sistema de reservas forestales y se incluyeron en el busque nacional Carson en 1908, ano de su creación. Sin embargo, mucha gente del lugar nutre viejas quejas sobre la propiedad de esas tierras que ellos creen le fueron arrebatadas injustamente, incluso las tierras ahora administradas como bosque nacional.
Aunque la extracción comercial de madera llegó a la zona a principios del siglo XX, el pastoreo siguió siendo la utilización primordial del bosque nacional por parte de los residentes del lugar. El Servicio Forestal notó que ese pastoreo excesivo constituía un problema y a mediados de los años cuarenta paso en marcha un programa de reducción del pastoreo que provocó hostilidad contra el Servicio Forestal por parte de los residentes locales. El Servicio Forestal, motivado en gran parte por la esperanza de que los puestos creados por una unidad de rendimiento sostenido compensasen los efectos de la reducción del pastoreo para la población local, proyectó y estableció la unidad de rendimiento sostenido de los Vallecitos. Con respecto al plan elaborado por el Servicio Forestal, la madera de la unidad se cortaría y elaboraría por un único concesionario, el cual establecería un aserradero local y emplearía a los residentes.
La primera empresa concesionaria seleccionada por el Servicio Forestal nunca cumplió las condiciones de su destinación y su propietario desapareció al cabo de seis meses. El Servicio Forestal no designó a otra empresa en los cinco anos siguientes, a pesar de los denodados esfuerzos desplegados por la gente del lugar a favor de un solicitante. rechazado por el Servicio Forestal porque su capacidad no bastaba para elaborar suficiente madera a fin de conseguir que se aplicara la reglamentación forestal. La empresa que luego eligió el Servicio Forestal violó las condiciones de su designación a lo largo de sus cinco anos de funcionamiento, que terminaron cuando el aserradero quedó reducido a cenizas, causando un enorme conflicto. De 1957a 1972, la unidad no tuvo un concesionario designado. En 1972, se designó a una empresa que había hecho gestiones para que suprimiera la unidad y evitar así sus condiciones especiales, en particular la de tener que emplear a gente del lugar. Aunque se le ha acusado reiteradamente de prácticas de empleo injustas para los residentes, el concesionario sigue siendo el mismo.
Tras décadas de agitaciones y promesas quebrantados' el Servicio Forestal ha sido el arquitecto y el gestor de la unidad, comportándose con las comunidades locales como «autócrata benévolo» con autoridad exclusiva a sobre la unidad. A pesar de sus fracasus, el Servicio se ha mantenido aferrada una estrategia, dominada por la preocupación de establecer normas forestales, donde se prevé que los flujos sostenidos de madera que van a parar a una única empresa que emplea personas del lagar, producirá una satisfacción en la comunidad por lo que respecta a la administración forestal. Aunque el Servicio Forestal ha tratado a veces de suprimir la unidad. nunca ha pensado en aplicar una estrategia alternativa. Ha rechazado cualquier sugerencia, tanto las procedentes de su personal como las de los oficiales superiores del Departamento de Agricultura y senadores de los Estados Unidos, y de la gente del lagar, para establecer mecanismos que aseguren a la población local el poder compartir los procesos de adopción de decisiones y gestión practicados por la unidad. Hay autores que aducen que la unidad habría tenido mayor éxito si el Servicio Forestal, en lagar de administrarla a favor de la comunidad, la hubiese administrado junto con la comunidad, estableciendo mecanismos para la adopción compartida de decisiones y de colaboración.
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