R. Prasad
Ram Prasad travaille à l'Institut indien d'aménagement forestier de Bhopal (Inde).
Les études de cas indiquent que les monopoles d'Etat sur les PFNL peuvent présenter des inconvénients aussi bien pour les populations qui les ramassent que pour la forêt.
L'Indian Forest Policy de 1988 (MoEF, 1988) et la résolution suivante émise par le gouvernement sur l'aménagement forestier participatif (MoEF, 1990) soulignent la nécessité d'une participation de la population à la gestion des forêts naturelles. Le document de politique stipule que les communautés locales devraient être incitées à s'identifier au développement et à la protection des forêts dont elles tirent des avantages. Ainsi, la politique envisage un processus de gestion conjointe des forêts par les gouvernements d'Etat (qui ont une responsabilité nominale) et les populations locales, qui seraient chargées de gérer non seulement la ressource mais aussi les gains qui en dérivent.
Dans le cadre de cette gestion forestière conjointe (JFM), les communautés villageoises sont chargées de la protection et de l'aménagement des forêts alentour. Les zones concernées sont généralement dégradées, voire parfois déboisées. Toutefois, dans l'Andhra Pradesh et le Madhya Pradesh, toutes les forêts en bordure de village peuvent entrer dans le cadre dé la gestion forestière conjointe. On demande aux communautés de mettre en place des comités de protection des forêts, des comités forestiers de village, des associations de conservation et de développement des forêts, etc. Chacun de ces organes dispose d'un comité exécutif qui administre les affaires quotidiennes.
Les produits forestiers non ligneux (PFNL) ont un rôle primordial à jouer dans les efforts de gestion forestière conjointe. Prenant de plus en plus conscience de leur potentiel économique et de l'importance croissante accordée à la durabilité des ressources et à la répartition des avantages que l'on en tire, divers gouvernements d'Etat ont pris le contrôle de plusieurs PFNL. Cet article analyse des études de cas portant sur certains PFNL, se demande si ce processus a rempli ses objectifs - par exemple, garantir des rémunérations équitables aux cueilleurs, améliorer la protection de la forêt et accroître les recettes de l'Etat - et examine son impact sur la gestion forestière conjointe.
IMPORTANCE DES PFNL DANS LA GESTION FORESTIÈRE CONJOINTE
Les produits forestiers non ligneux sont importants pour ce qui est des efforts de gestion forestière conjointe, et ce, pour plusieurs raisons. Premièrement, les PFNL font partie intégrante du mode de vie des communautés dépendant de la forêt. Ils remplissent des exigences de base, fournissent un emploi rémunéré durant les périodes de soudure et complètent les revenus de l'agriculture et du travail salarié. Les plantes médicinales jouent un rôle important dans la santé rurale (Prasad et Bhatnagar, 1991). Dans certaines parties du Bengale-Occidental, les communautés tirent jusqu'à 17 pour cent de leurs revenus familiaux annuels de la collecte et de la vente des PFNL (Malhotra et al., 1991). Selon J.Y. Campbell (1988, cité dans Tewari et Campbell, 1995), les petites entreprises forestières, dont beaucoup dépendent des PFNL, assurent jusqu'à 50 pour cent des revenus d'environ 25 pour cent de la population active rurale en Inde.
Deuxièmement, les PFNL ont un avantage incontestable sur le bois si l'on considère le temps qu'il faut pour atteindre des volumes significatifs pour une production avantageuse du point de vue commercial. La production de bois est un processus à long terme, et il arrive que dans de nombreuses régions, la récolte du bois d'œuvre ne soit pas écologiquement souhaitable. De surcroît, de nombreux PFNL sont disponibles dès les premiers stades de la remise en état des terres boisées dégradées.
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Dépendance des tribus à l'égard des PFNL dans l'Orissa On ne dispose pas d'estimations précises de la dépendance des tribus à l'égard des PFNL pour leur propre consommation ou la vente. Toutefois, une étude conduite par l'Indian Institute of Forest Management en 1996 (MoEF, 1998) donne une idée du mode de ramassage des PFNL et de leur contribution à l'économie de trois tribus (Kondhs, Mundas et Saoras) dans l'Orissa. L'étude a été menée auprès de 301 ménages sélectionnés de façon aléatoire et répartis sur six districts (Boudh, Pholbani, Keonjhar, Mayturbhanj, Sundargarh et Gajapati). Il a été observé qu'une famille tribale moyenne tire environ la moitié de ses revenus annuels des forêts, 18 pour cent de l'agriculture, 18 pour cent d'autres sources d'emploi et 13 pour cent de l'élevage. Environ un tiers des produits cueillis dans la forêt sont échangés. |
Troisièmement, au niveau national, plus de 50 pour cent des revenus forestiers et environ 70 pour cent des recettes forestières d'exportation sont tirés des PFNL, la plupart du temps sous une forme non traitée et brute (Tewari et Campbell, 1997; Prasad, Shukla et Bhatnagar, 1996).
Ainsi, la gestion des PFNL présente des avantages manifestes du point de vue écologique, social et économique. Aménager les forêts pour les produits multiples qu'elles renferment, y compris les PNFL, et leur donner une valeur ajoutée au niveau local sont deux des enjeux les plus pressants que doit affronter le programme de gestion forestière conjointe. En s'efforçant d'optimiser la production de produits multiples pour satisfaire les objectifs des différentes parties prenantes, il faut accorder l'attention voulue au potentiel de production durable des PNFL dans les efforts d'aménagement forestier, y compris les arrangements de gestion forestière conjointe. Le concept de gestion forestière conjointe ne prend son sens véritable que lorsque les forêts sont également gérées dans le but de satisfaire les exigences des populations.
VERS UN CONTRÔLE DE L'ÉTAT SUR LES PFNL
La cueillette des PFNL a toujours été une activité à faible intensité et généralement durable. Toutefois, à mesure que le potentiel économique des PFNL est devenu apparent, la récolte s'est intensifiée et des infrastructures plus importantes de commerce et de transformation ont été mises en place. Cela a soulevé des inquiétudes quant à la durabilité des ressources et à la répartition des avantages qui en sont tirés. En réponse à ces préoccupations, plusieurs gouvernements d'Etat ont pris le contrôle d'un certain nombre de PFNL. Les réglementations des Etats nationalisant certains PFNL sont résumées au tableau 1. Certains des objectifs clairement établis du monopole d'Etat sur le commerce des PFNL sont notamment:
· empêcher des intermédiaires sans scrupules et leurs agents d'exploiter les populations qui ramassent les PFNL:· assurer des salaires équitables aux cueilleurs;
· accroître les revenus de l'Etat;
· garantir la qualité;
· optimiser le ramassage des produits (Prasad et al., 1996).
Dans la plupart des cas, les échanges sont contrôlés par des institutions publiques, telles que les sociétés de développement forestier, les fédérations, les coopératives et les associations tribales. Dans l'Orissa, toutefois, où la loi Forest Produce (Control and Trade) Act de 1981 stipule le monopole sur certains produits forestiers, l'Etat a également la possibilité d'accorder des concessions monopolistiques pour la collecte et le commerce des produits forestiers, comme il l'a fait pour 29 PFNL à une société privée, Utkal Forest Products Ltd (Prasad et Saxena, 1996; Agragamee, 1997; MoEF, 1998). Au titre de cet accord, les populations locales qui ramassent les PFNL ont l'obligation de les vendre aux agents de la société à des prix fixés à l'avance, qui sont plus bas que ceux qu'ils auraient pu obtenir en vendant directement aux entreprises de transformation. Il est intéressant de noter que certains des 29 produits ont des revenus insignifiants, mais ont été néanmoins insérés dans le monopole d'Etat.
Monopole sur la collecte et le commerce des feuilles de tendu
Le premier produit forestier non ligneux à avoir été assimilé au monopole d'Etat a été les feuilles de tendu (Diospyros melanoxylon), utilisé pour la fabrication des cigarettes traditionnelles (bidi). Cette essence se trouve en abondance dans les forêts décidues tropicales, parfois sur les terres incultes, et dans certaines exploitations privées. Le ramassage du tendu a été nationalisé parle Madhya Pradesh en 1964 (voir tableau 2), suivi du Maharashtra (1969), de l'Andhra Pradesh (1971), du Bihar (1973), du Gujarat (1979) et de l'Orissa (1981) (voir tableau 3). Le monopole du tendu a été rapidement reproduit pour d'autres PFNL économiquement importants, notamment les graines de sal (Shorea robusta), les gommes et les myrobolans (Terminalia chebula et Terminalia bellerica).
TABLEAU 1. Réglementations des gouvernements d'Etat sur le commerce des produits forestiers
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État |
Réglementations |
Implications |
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Andhra Pradesh |
Andhra Pradesh Minor Forest Produce (Regulation of Trade) Act, 1971 |
Le commerce des PFNL est déclaré monopole d'Etat qu'il appartienne ou non à l'Etat |
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Bihar |
Bihar Kendu Leaves (Control of Trade) Act, 1973 |
La State Forest Development Corporation du Bihar agit en tant qu'agent du gouvernement d'Etat pour le ramassage et le commerce de: feuilles de kendu, graines de sal, fleurs de Madhuca latifolia et harra |
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Gujarat |
Gujarat Minor Forest Produce (Regulation of Trade) Act, 1979 |
Les produits forestiers mineurs comprennent: feuilles de tendu, fleurs de Madhuca latifolia, fruits, graines et gommes |
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Himachal Pradesh |
Himachal Pradesh Resin and Resin Produce (Regulation of Trade) Act, 1981 |
Les résines, le bambou et Acacia catechu (khair) sont ramassés par le biais de la Himachal Pradesh Forest Development Corporation Ltd |
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Madhya Pradesh |
Madhya Pradesh Vanopaj (Vyapar Viniyam) Adhiniyam, 1969 |
Les produits sous monopole comprennent: feuilles de tendu, graines de sal, harra et gommes; la Minor Forest Produce (Trade and Development) Federation du Madhya Pradesh agit en tant qu'agent du gouvernement d'Etat |
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Rajasthan |
Rajasthan Tendu Leaves Act, 1974 |
La Tribal Area Development Federation du Rajasthan ramasse et commercialise les PFNL |
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Orissa |
Orissa Forest Produce (Control of Trade) Act, 1981 |
La collecte et la vente des PFNL sont monopolisées par le Département des forêts et exploitées par la Tribal Development Cooperative Society qui, à son tour, sous-traite le ramassage et le commerce; la collecte et la vente des feuilles sont gérées par la Forest Corporation. |
Source: MoEF, 1998.
TABLEAU 2. Phases de ramassage de feuilles de tendu au Madhya Pradesh
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Phase |
Période totale |
Collecte par an |
Taux de croissance |
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1965-1980 |
15 |
2-3 |
+1,0 |
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1981-1988 |
8 |
6-7 |
+5,93 |
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1989-1996 |
8 |
4 |
-1,87 |
Source: Prasad, Shukla et Bhatnagar, 1996.
TABLEAU 3. Evolution de la collecte de certains PFNL monopolisés dans l'Orissa
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Produit |
Collecte |
Augmentation ou baisse |
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Avant le monopole |
Après le monopole |
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Feuilles de tendu |
36 000 (1967-1973) |
35200 (1979-1985) |
-2,02 |
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Graines de sal |
200 000 (1977) |
60000 (1987) |
-70 |
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Lac |
32 000 (1961-1970) |
16000 (1981-1986) |
-50 |
Source: Agragamee, 1997.
Avant l'adoption par le Madhya Pradesh d'une structure de coopératives pour le commerce des feuilles de tendu en 1988, le ramassage des feuilles oscillait, d'après les chiffres officiels, entre 6 et 7 millions de sacs standard (tableau 2). Après 1989, ce chiffre est tombé à environ 4 millions de sacs par an. La baisse ne s'explique pas par un manque de ressources, mais plutôt par le rejet de feuilles qui auraient été précédemment ramassées, mais qui n'étaient pas d'assez bonne qualité pour les coopératives (Prasad, Shukla et Bhatnagar, 1996). On sait, toutefois, que les producteurs locaux de cigarettes bidi achetaient quand même des feuilles de tendu directement aux cueilleurs.
Au Madhya Pradesh, les cueilleurs partagent les profits grâce à un plan de primes à la fin de chaque saison. Dans l'Orissa, où il existe également une grande abondance de PFNL, les cueilleurs sont uniquement rémunérés pour leur collecte; l'essentiel des profits va à la société de développement forestier, qui a reçu le monopole par le gouvernement d'Etat (Agragamee, 1997). Comme au Madhya Pradesh, la collecte du tendu est limitée par la volonté de ne ramasser que les meilleures feuilles.
Monopole du brome et autres PFNL dans l'Orissa
Le brome pousse à l'état sauvage dans la plupart des régions vallonnées du district de Raygada (Orissa). Les femmes tribales, par le biais des comités de défense des forêts, ont protégé cette plante herbacée du pâturage et du feu et ont tiré des revenus de sa vente. Néanmoins, depuis que le commerce du brome est passé sous le contrôle de l'Etat, son ramassage et sa vente ont accusé une baisse sensible. Alors que les femmes perçoivent de 1,5 à 3 roupies (0,03 à 0,06 dollar EU) pour chaque kilo gramme de brome, les bénéfices de la société qui exerce le monopole (Utkal Forest Products Ltd) peuvent atteindre 600 pour cent (Prasad et Saxena, 1996; Agragamee, 1997). On a également noté une diminution de la collecte de T. chebula, de gommes et de fleurs de Madhuca latifolia depuis que ces produits ont été nationalisés. En revanche, la collecte de Buchananea lanzan et de Chlorophytum tubersum a augmenté, au risque de compromettre sa durabilité, compte tenu d'une forte demande commerciale (Bhatnagar et Bhavsar, 1988; Prasad et Bhatnagar, 1990 et 1991).
TABLEAU 4. Objectifs déclarés du monopole d'Etat sur les PFNL et situation sur le terrain
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Objectifs déclarés |
Situation réelle |
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Bien-être des communautés dépendant de la forêt | |
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Garantir l'accès aux forêts (sous-entendu) |
Limité par les agents du gouvernement, par exemple dans l'Orissa. (Agragamee, 1997) |
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Assurer des salaires équitables par des paiements rapides et justes |
Dans l'Orissa, l'essentiel des profits va aux intermédiaires/gouvernement d'Etat; au Madhya Pradesh, les paiements sont tardifs et insuffisants car la collecte concerne des quantités fixées à l'avance (tableau 2) |
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Eliminer les intermédiaires |
Les intermédiaires sont des agents et sous-agents des sociétés de concession des monopoles, notamment dans l'Orissa (Agragamee, 1997) |
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Empêcher l'exploitation des cueilleurs de PFNL |
La commercialisation des PFNL par le gouvernement seul est inefficace, tandis que lorsque c'est le secteur privé qui s'en occupe, il est exploiteur (Prasad et Saxena, 1996) |
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Assurer de meilleures conditions socioéconomiques |
On n'entrevoit aucune amélioration perceptible des conditions économiques |
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Accroître la collecte pour de meilleurs salaires |
La collecte est réglementée, ce qui fait que les gains qui en dérivent ne vont pas aux cueilleurs de PFNL, comme le montre le ramassage des PFNL en recul dans l'Orissa et le Madhya Pradesh |
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Maintenir le partage des avantages et l'équité entre les sexes |
La Commission nationale de la femme signale que les femmes perçoivent de très faibles rémunérations, ce qui est dû à l'ignorance et à leurs craintes de ne pas avoir accès au ramassage dans les forêts (Prasad et Saxena, 1996) |
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Aménagement durable des forêts | |
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Exploitation durable |
Les agents et sous-agents des sociétés de monopole sont intéressés à une augmentation des revenus et ne se préoccupent aucunement de l'impact à long terme de l'exploitation destructrice (Emblica officinalis, Buchanania lanzan, Diospyros melanoxylon, Madhuca spp.) |
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Protection de la forêt |
Pour la collecte de graines de sal, de Madhuca latifolia, etc., il faut faire de grands feux de forêt pour nettoyer le sol de la litière et mieux distinguer ainsi les produits à ramasser |
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Régénération naturelle |
La régénération est très limitée en raison de l'exploitation non viable, des pâturages et du feu |
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Productivité de la forêt |
La dégradation des forêts se poursuit |
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Revenus forestiers de l'Etat |
Les recettes que l'Etat tire de la forêt ont considérablement augmenté |
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Protection des intérêts de l'utilisateur final |
L'utilisateur final continue à payer plus cher car le marché est contrôlé par des tiers |
LE MONOPOLE D'ÉTAT REMPLIT-IL SES OBJECTIFS?
Si les objectifs du monopole d'Etat sont tout à fait louables, une comparaison des objectifs déclarés et de la situation réelle (tableau 4) révèle que, dans l'ensemble, les résultats ne sont pas positifs. Les revenus forestiers de l'Etat ont certes progressé, mais les communautés forestières dépendant de la forêt ne semblent guère tirer d'avantages en termes de salaires, de conditions socioéconomiques ou d'équité entre les sexes, et le coût qui se répercute sur l'utilisateur final n'a cessé d'augmenter. Les intermédiaires n'ont pas été éliminés, mais ont été remplacés par des agents des sociétés de monopole. Qui plus est, cela n'a pas enrayé la dégradation des forêts et, dans certains cas, on a observé une exploitation destructrice là où les perspectives de profit immédiat ont pris le pas sur la durabilité à long terme.
IMPACT DU MONOPOLE DES PFNL SUR LA GESTION FORESTIÈRE CONJOINTE
Dans de nombreux Etats, la composition des comités de gestion forestière conjointe et des sociétés de cueilleurs des produits des forêts primaires (PFPC) n'est pas la même. Si l'adhésion aux comités de protection des forêts (FPC) et aux comités des forêts de village (VFC) est ouverte à toutes les familles du village, les PFPC ne sont constituées que de cueilleurs. Les FPC et les VFC sont chargés de la conservation et du développement des forêts et des PNFL, tandis que les cueilleurs ne doivent pas assumer ces tâches. Ainsi, tandis que les PFPC reçoivent des primes et autres avantages monétaires dérivant de la vente des PFNL sous monopole, ils ne sont pas tenus responsables de la gestion de la ressource. En revanche, ceux qui sont chargés de la protection de la ressource ne tirent aucun bénéfice de son exploitation. Les deux types d'organisations devraient par conséquent se fondre, de sorte que les intérêts des membres qui conservent et développent la ressource forestière et les intérêts des cueilleurs de PFNL ne soient pas en contradiction. Cela serait possible en insérant des membres des comités de gestion forestière conjointe dans les PFPC. Une autre solution serait également d'octroyer une part des profits tirés des PNFL aux membres des comités de gestion forestière conjointe qui n'ont pas adhéré aux PFPC.
RÉSUMÉ ET CONCLUSIONS
Il semble que le monopole d'Etat sur les PFNL - réduire l'exploitation des populations tribales et autres communautés tributaires des forêts, et promouvoir l'aménagement durable des PFNL - n'ait guère atteint ses objectifs. Le contrôle de l'Etat sur le commerce des PFNL s'est souvent traduit par des problèmes plus graves d'accès limité aux ressources et de produits non rémunérateurs pour les cueilleurs. Les PFNL sont une des clés de la gestion forestière conjointe. Cependant, si les populations locales qui ramassent les PFNL ne perçoivent pas un salaire équitable en échange de leur travail laborieux, même lorsque le commerce est géré par des organismes nommés par le gouvernement, la gestion forestière conjointe pourrait se révéler un outil peu viable pour un aménagement durable des forêts.
Bibliographie
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