La descentralización y la transferencia de competencias en el sector forestal
Los términos «descentralización» y «transferencia de competencias» aparecen con frecuencia en los debates sobre las políticas y las prácticas encaminadas a la consecución de la ordenación forestal sostenible. Existen muchas definiciones diferentes de estos dos términos. Un punto de partida adecuado consiste en definir la descentralización como el traspaso de funciones administrativas desde un lugar central, y la transferencia de competencias como el traspaso de poder desde un lugar central, entendiendo el poder como la capacidad o facultad de contribuir a la adopción de decisiones.
Los intentos de transferir funciones y facultades en materia de ordenación pueden adoptar formas distintas en una escala progresiva que va desde el control central total de los recursos forestales hasta la plena descentralización y transferencia de la autoridad y las facultades, aunque las soluciones en cualquiera de los dos extremos de la escala suelen ser inadecuadas. En estás páginas se examinan diversos temas relacionados con la redistribución de la autoridad y las facultades sobre los bosques y la actividad forestal. Este asunto tiene su origen en el debate que se suscitó en el seminario internacional sobre descentralización y transferencia de competencias de la ordenación forestal en la región de Asia y el Pacífico, que tuvo lugar en Davao (Filipinas) del 30 de noviembre al 4 de diciembre de 1998.
En el artículo inicial, R. Fisher, uno de los organizadores, resume los temas generales que se abordaron en el seminario y las enseñanzas que se extrajeron. Se centra en una serie de planteamientos prácticos para una transferencia eficaz de la facultad de adopción de decisiones.
Los distintos objetivos básicos de la ordenación forestal dan lugar a diferentes perspectivas sobre la descentralización y la transferencia de competencias. Cuando el objetivo esencial es la conservación de la biodiversidad, se ha considerado muchas veces que la población local y sus actividades económicas son una amenaza para el funcionamiento inalterado de los ecosistemas naturales, y no sólo se la ha excluido de los procesos de adopción de decisiones, sino que se la ha alejado físicamente de los espacios protegidos. Sin embargo, los intentos de modificar esas prácticas y de transferir a la población local la responsabilidad de la conservación de la biodiversidad plantean nuevos problemas. El artículo de T. Enters y J. Anderson pone en tela de juicio la convicción general de que las poblaciones locales siempre tienen interés y capacidad para conservar los recursos forestales y utilizarlos de forma sostenible, y que los sistemas comunitarios locales de tenencia de la tierra, de conocimientos y de ordenación son idóneos para la conservación de la diversidad de los bosques y para la ordenación forestal. Los argumentos de los autores son corroborados por un corto artículo de R. Badola, que señala algunos aspectos negativos de la ordenación forestal conjunta y el desarrollo ecológico en la red de espacios protegidos de la India. Otro breve artículo complementario de C. Encarnación presenta un estudio de caso del proyecto de desarrollo de granjas forestales de Kalaha, de la Red para la conservación de la biodiversidad, en Filipinas.
Una cuestión esencial en la descentralización y transferencia de competencias es la de quién debe asumir la autoridad y las facultades, las estructuras estatales de ámbito local o nacional, las bases tradicionales de poder a nivel local o las organizaciones no gubernamentales. J. Ribot se basa en algunos ejemplos tomados de África para afirmar que los órganos elegidos de la administración local son la institución que debe encarnar la representación de la población en lo que se refiere a la utilización de los recursos públicos. El artículo de A. Onibon, B. Dabiré y L. Ferroukhi pone de manifiesto las disparidades que se advierten entre los diversos sistemas de descentralización de la autoridad y la transferencia de facultades en los sistemas de ordenación forestal del África occidental francófona.
El aspecto jurídico tiene una importancia crucial en el proceso de transferencia del control sobre los recursos forestales. Partiendo del análisis de una iniciativa para fomentar la ordenación comunitaria de los manglares de la península de Fumba, de Zanzíbar, en la República Unida de Tanzania, J. Lindsay señala las deficiencias de los fundamentos jurídicos de las actividades forestales comunitarias que existen prácticamente en todos los países. En el artículo se afirma que la seguridad y la flexibilidad son las cualidades esenciales que ha de tener una norma legal destinada a reglamentar la ordenación comunitaria de los recursos forestales.
Dos de los artículos de este número se refieren a países desarrollados. M. Clarke examina los efectos de la privatización - otra forma de transferencia de competencias - de los bosques y la industria forestal en Nueva Zelandia y, por su parte, A. Inglis examina los acontecimientos políticos acaecidos recientemente en Escocia y sus posibles repercusiones sobre la ordenación forestal, particularmente sobre la participación de las comunidades locales.
Un número anterior de Unasylva se ocupó de la conciliación de intereses muy diversos en el sector forestal y del concepto de pluralismo. En el último artículo, referente al tema central de este número, A. Fernández-González y B. Aylward contrastan el análisis del pluralismo efectuado en Unasylva con el concepto de «policentrismo» y estudian algunas expresiones prácticas del concepto tal como se aplica en una cuenca hidrográfica de Costa Rica.
