R.J. Fisher
R.J. Fisher
es el Jefe de Formulación de Programas del Centro Regional de Capacitación en Actividades Comunitarias (RECOFTC) de Bangkok, Tailandia.
La transferencia significativa defunciones administrativas comprende también el poder de tomar decisiones y establecerlos objetivos.
Descentralización y transferencia de competencias son cuestiones de gran importancia en el debate actual sobre la política forestal en Asia y el Pacífico, y en el mundo entero, y muchos países han adoptado la legislación o las medidas necesarias para ponerlas en práctica. Ahora bien, entre la retórica y la formulación de políticas y su aplicación queda un largo camino por recorrer y falta claridad conceptual sobre el significado de los términos descentralización y transferencia. El seminario internacional sobre descentralización y transferencia de competencias de la ordenación forestal en la región de Asia y el Pacífico, que tuvo lugar en Davao (Filipinas), del 30 de noviembre al 4 de diciembre de 1998, se organizó para examinar experiencias y problemas relacionados con la aplicación de los conceptos de descentralización y transferencia de competencias en la región. En este artículo se abordan algunos de los puntos y problemas principales que se plantearon en el seminario.
DIFERENCIAS ENTRE DESCENTRALIZACIÓN Y TRANSFERENCIA
Existen definiciones distintas sobre los conceptos de descentralización y transferencia, términos a los que con frecuencia se da un significado equivalente. Sin embargo, es útil distinguirlos. La descentralización se puede definir como el traspaso de funciones administrativas desde un lugar central, y la transferencia de competencias supone el traspaso de poder desde un lugar central. En este sentido, se puede entender el poder como la capacidad o facultad de contribuir al proceso de adopción de decisiones. Si bien es cierto que la descentralización y la transferencia pueden tener lugar al mismo tiempo, es perfectamente posible descentralizar funciones administrativas sin transferir la facultad de adoptar decisiones importantes.
En la práctica, la transferencia de poder sobre los recursos forestales ha sido en todos los casos muy limitada, incluso cuando la descentralización y la transferencia son cuestiones de política importantes. Se pueden distinguir distintos tipos de descentralización y transferencia, según la dirección en que se traspasan las funciones o poderes:
· desde una burocracia central a las oficinas regionales o locales del aparato burocrático;· desde una burocracia central a las estructuras políticas locales (es decir, a la administración local);
· desde una burocracia central a las comunidades locales o usuarios naturales (es decir, grupos que no se han establecido en función de decisiones administrativas, sino de procesos sociales locales).
La primera de las formas citadas constituye tan sólo descentralización. El análisis se centra básicamente en el segundo y tercer tipos, que comportan descentralización y transferencia de poder.
LA TRANSFERENCIA DE PODER SOBRE LOS RECURSOS
Una de las características de la experiencia de descentralización y transferencia en la región ha sido la tendencia a traspasar a las comunidades locales la responsabilidad de proteger los recursos forestales sin cederles también el derecho a utilizarlos en su propio beneficio. Incluso cuando se concede el derecho de uso local, por lo general se limita a productos secundarios o productos forestales no madereros. Por ejemplo, a una comunidad tribal de Filipinas se le asignó la responsabilidad de proteger una zona de captación de agua, pero no se le otorgó el derecho a utilizar los recursos que contenía. La promulgación de una legislación sobre los territorios de los antepasados tiene por objeto el reconocimiento de la relación tradicional con los recursos como base de una tenencia formal, pero en este caso, la tenencia formal atribuye responsabilidades sin derechos. Otro ejemplo muy ilustrativo es el de los espacios protegidos en la India (véase el artículo de Badola en este mismo número), donde se asigna a la población la responsabilidad de proteger los recursos sin permitirles acceder a ellos. Un problema conexo es la descentralización de funciones sin transferir el poder necesario para adoptar decisiones independientes o aplicar medidas que no se ajusten a los parámetros establecidos por los gobiernos o las autoridades forestales. Son prácticamente siempre los gobiernos o las burocracias los que determinan los objetivos de ordenación, y a las comunidades locales se les concede únicamente la facultad de adoptar las decisiones necesarias para cumplir los objetivos. El esquema de transferencia de responsabilidades sin transferencia de poder es evidente también en los procesos de descentralización y transferencia en los órganos de gobierno local de Filipinas. En efecto, se les da la responsabilidad de ejecutar programas, pero no la oportunidad de formularlos, y tampoco se les conceden los recursos necesarios para desempeñar sus nuevas funciones.
En un proceso real de transferencia, a aquellos a quienes se les transfieren responsabilidades se les debe permitir intervenir concretamente para fijar los objetivos y no se debe esperar que se limiten a cumplir lo que otros hayan decidido. Intervenir realmente no comporta necesariamente la transferencia total de la facultad de decisión, pero sí implica la posibilidad real de influir en los resultados y la disponibilidad de quienes transfieren la autoridad a modificar sus objetivos. Este análisis suscita algunos interrogantes importantes acerca de la transferencia. ¿Por qué, a pesar de las políticas oficiales de transferencia y descentralización, y de la retórica que rodea a esta cuestión, los gobiernos y los organismos forestales sólo parecen estar dispuestos a transferir responsabilidades? ¿Acaso lo que intentan es conservar el control de los recursos valiosos reduciendo los costos de gestión? ¿O simplemente no confían en que las comunidades puedan adoptar las decisiones adecuadas? ¿Hasta qué punto son negociables los objetivos de ordenación?
¿SE DEBE CONFIAR A LAS COMUNIDADES EL MANEJO DE LOS BOSQUES?
No existe acuerdo respecto a la conveniencia de transferir a las comunidades el control de los recursos forestales. Mientras que unos piensan que la transferencia a las comunidades no sólo es deseable, sino necesaria, otros la consideran totalmente inapropiada. Entre ambos extremos existen otros puntos de vista matizados. El argumento principal en favor de la transferencia es de carácter pragmático: la ordenación forestal convencional (es decir, a través de departamentos forestales) no ha dado resultados satisfactorios en la región. Las elevadas tasas de deforestación demuestran que el sistema en vigor no funciona correctamente y se espera que el sistema de transferencia permita una ordenación más eficaz. Además, son muchos quienes afirman que la transferencia también es deseable por razones de equidad o justicia social.
El argumento de algunos técnicos forestales en contra de la transferencia de competencias es su convicción de que las comunidades no tienen capacidad para manejar los bosques, o que carecen de la voluntad necesaria para hacerlo. En algunos casos, esta preocupación puede estar justificada, y puede indicar la necesidad de establecer algún tipo de control y de fomentar la creación de capacidad a nivel comunitario, pero no tiene validez como argumento para oponerse al control comunitario de los bosques. Este punto de vista indica una evidente falta de confianza en las comunidades.
La idea de que no se pueden transferir los bosques porque no se puede confiar en que las comunidades los manejen de manera adecuada se basa en un concepto simplista de tenencia, según el cual el control absoluto debe estar en manos de los departamentos forestales o de las comunidades. De hecho, ninguna forma de tenencia legal conlleva, en ninguna parte del mundo, un control absoluto, por lo cual la pérdida de control que supone transferir la propiedad forestal a las comunidades no debe suscitar una gran preocupación (véase el artículo de Lindsay en este mismo número). En todas las sociedades, la propiedad ha estado siempre sometida a algún tipo de reglamentación. Incluso en la forma extrema de propiedad privada en los Estados Unidos, el Gobierno conserva algunos derechos y controles, de forma que los propietarios deben abstenerse de adoptar determinadas medidas incluso en sus propiedades privadas.
Lo que subyace en la inquietud acerca de la posible pérdida de control sobre los bosques es la preocupación de algunos especialistas forestales de renunciar a unos conocimientos, instrumentos y técnicas valiosos de la ciencia forestal. ¿Qué función desempeñarán los forestales si dejan de controlar los bosques? Parece plausible pensar que los forestales se verán beneficiados si se produce una auténtica transferencia, porque lo que perderán es su función de reglamentación, que en ocasiones les aparta de su objetivo central, que es la ciencia forestal. La transferencia de competencias puede representar la oportunidad de replantear qué puede hacer el sector forestal para apoyar la gestión local.
Entre quienes se han opuesto a ceder el manejo de los bosques figuran personas que participan en programas tales como el de la ordenación forestal conjunta. Esto indica un compromiso de descentralización en forma de transferencia de responsabilidades y algún tipo de participación, pero un rechazo explícito a transferir la adopción de decisiones o a compartir el poder. Estos puntos de vista muestran que el diálogo sobre la transferencia sigue siendo muy difuso y que muchas personas que la defienden no distinguen entre transferencia de poder y descentralización.
ENFOQUES DE LA DESCENTRALIZACIÓN Y LA TRANSFERENCIA
Aunque no haya consenso respecto de la conveniencia de la transferencia, la mayor parte de los casos de descentralización y transferencia se pueden agrupar en tres enfoques básicos.
En el primero de ellos, los gobiernos buscan la participación del público en programas que pueden llegar a adquirir una dimensión importante y con unos objetivos que establece el poder central. Este parece ser el modelo en la mayor parte de los casos. Aquí encaja perfectamente el modelo indio de ordenación forestal conjunta; involucra a las comunidades en actividades forestales (incluso la protección y la plantación) que se realizan en tierras del Departamento Forestal. Aunque la participación puede producir algunos beneficios, es el Departamento Forestal el que establece los objetivos, y en función de ellos se adoptan las decisiones. En otras palabras, las comunidades participan en programas oficiales, reciben responsabilidades, algunos beneficios y poca o ninguna autoridad. Este modelo corresponde en gran medida al de la mera descentralización.
El segundo tipo implica la descentralización de las funciones de la ordenación forestal en favor de la administración local, pero no de las comunidades locales. La transferencia de responsabilidades a los organismos de la administración local es un tema importante en la formulación de las políticas en Filipinas. Incluso en este contexto, la discrepancia entre responsabilidad y poder supone un problema. En un caso, un gobernador provincial tuvo que «arrebatar poder» al gobierno central para poder llevar a cabo el programa. Este tipo es un enfoque de descentralización, con un cierto grado de transferencia de poder en algunos casos.
El tercer enfoque comporta el traspaso de un notable grado de control a las comunidades locales. Este sistema - que comprende la descentralización y la transferencia - se considera en general como un modelo ideal, pero pocas veces se pone en práctica. Tal vez el ejemplo más ilustrativo es el de la actividad forestal comunitaria en Nepal, donde se pueden reconocer formalmente los derechos de la comunidad a utilizar los bosques nacionales, con sujeción a la firma de acuerdos de ordenación negociados y aprobados. La legislación y las medidas de política contemplan el aprovechamiento local y un grado notable de transferencia de facultades decisorias. En la práctica, muchos acuerdos de ordenación son conservadores en cuanto a los niveles de aprovechamiento de productos forestales permitidos. La realización de actividades forestales comunitarias en Terai, donde los bosques tienen valor comercial, ha sido muy limitada.
FAVORECER UNA TRANSFERENCIA SIGNIFICATIVA
Para conseguir una transferencia significativa es necesario que los responsables locales de la gestión (ya se trate de organismos de la administración local o de las comunidades locales) tengan capacidad para manejar los bosques y, al mismo tiempo, que quienes tienen la facultad de adoptar decisiones de gestión estén dispuestos a transferir esa facultad. Sería ingenuo pensar que todas las personas que tienen control sobre los recursos renunciarán a su poder en aras del bien común. Sin duda, algunas personas desean mantener el poder sobre los recursos en beneficio propio. Por otra parte, muchos responsables de los recursos son renuentes a delegar la autoridad por temor a los resultados que puedan derivarse de una gestión para la que no se dispone de preparación. Una condición importante para que pueda darse un proceso significativo de descentralización y transferencia es que exista un nivel de confianza en la gestión local.
La confianza es una cuestión de gran importancia. Los arreglos organizativos o sociales que fomentan la confianza mutua son una forma importante de capital social, el cual es un recurso que permite que funcionen las asociaciones. Es indispensable encontrar procedimientos para reforzar la confianza entre los forestales y las comunidades, así como dentro de estas últimas; esto implicará fortalecer la capacidad local y ofrecer ejemplos de gestión local eficaz para demostrar que se dispone de mayor capacidad.
También es esencial que entre las disposiciones que se adopten se incluyan salvaguardias (un sistema de equilibrio de poderes). Sin embargo, este sistema no debe permitir que los departamentos forestales establezcan las normas, las controlen y valoren el desempeño comunitario. También los departamentos forestales han de rendir cuentas a las comunidades, tal vez a través de terceros, mediante tribunales especiales o algún otro mecanismo.
La actuación de los responsables comunitarios de la gestión forestal es importante por dos razones: en primer lugar, porque está relacionada con el establecimiento de un sistema de equilibrio de poderes; y en segundo lugar, porque la supervisión permite identificar personas de la comunidad que llevan a cabo una labor satisfactoria de manejo y contribuir, ofreciendo ejemplos adecuados, a reforzar la confianza.
No obstante, comprobar la capacidad de una comunidad para ejecutar un plan de gestión diseñado por otras personas no es una medida correcta de la capacidad de manejo de la comunidad. Es difícil evaluar la capacidad de manejo de la comunidad si ésta no participa realmente en el proceso de adopción de decisiones. Supervisar el éxito de la ordenación forestal comunitaria sólo puede ser significativo cuando ya existe un nivel importante de transferencia de poder.
Es injusto juzgar las actividades comunitarias según baremos más estrictos que los que se utilizan en la ordenación forestal convencional (Banerjee, com. pers.). Si se considera que una comunidad ha ordenado inadecuadamente sus bosques, es importante recordar la elevada tasa anual de deforestación que tiene lugar bajo el sistema de gestión en vigor.
CONCLUSIONES
El examen de los aspectos principales de la descentralización y la transferencia en la ordenación forestal en la región de Asia y el Pacífico revela que existe una cuestión crucial: no basta con diversificar la responsabilidad para conseguir objetivos que han sido definidos por el poder central; antes bien, en la política de descentralización y transferencia se debe avanzar hacia procedimientos verdaderamente autónomos (y generalmente plurales) para adoptar las decisiones y fijar los objetivos. De lo contrario, la descentralización y la transferencia no supondrán una contribución importante a la ordenación forestal sostenible y al desarrollo humano.
