J.C. Ribot
Jesse C. Ribot
es asociado principal en el Programa de instituciones y gestión de los asuntos públicos, Instituto Mundial sobre Recursos, Washington, D.C., Estados Unidos de América.
Los órganos locales de gobierno son la institución adecuada para asumirla representación de la población en lo que concierne al uso de los recursos públicos.
En Burkina Faso, los comités locales son responsables del control y manejo de la leña
PROMESAS DE DESCENTRALIZACIÓN Y PARTICIPACIÓN
La descentralización y la participación son dos medios para incorporar a los procesos públicos de toma de decisiones sectores más amplios de una población determinada, con un papel de información y control de esos procesos. La mayoría de las justificaciones de una ordenación forestal participativa y descentralizada parten del supuesto de que la mayor participación en la toma de decisiones en asuntos públicos es buena en sí misma y de que puede mejorar la eficiencia, la equidad, el desarrollo y la administración de los recursos. Se piensa generalmente que la descentralización, al acercar más a los ciudadanos a las decisiones de gobierno, promueve la transparencia y por lo tanto, la efectividad en el sector público (Fox y Aranda, 1996). «En el fondo, la descentralización tiende a realizar una de las aspiraciones centrales del gobierno justo: la democratización, o deseo de que los ciudadanos hagan oír su voz en sus propios asuntos. En ese sentido, la descentralización es una estrategia de gobierno promovida por presiones externas o internas para facilitar transferencias de poder hacia aquellos a quienes más afecta el ejercicio del poder» (Agrawal y Ostrom, 1999).
Según la teoría económica y de la cosa pública, la participación y la descentralización pueden aumentar la eficiencia económica y administrativa de varias maneras:
· haciendo que sean las poblaciones locales que soportan los costos de las decisiones sobre el uso de recursos las que tomen esas decisiones, en lugar de que éstas queden en manos de extraños o de personas locales no obligadas a rendir cuentas (esto es, aumentando la eficiencia al interiorizar los costos y beneficios económicos, sociales y ecológicos);· reduciendo los costos administrativos y mercantiles gracias a la proximidad de los participantes locales, el trato con especialistas locales y la disponibilidad de información local;
· utilizando conocimientos y aspiraciones locales para formular, realizar, administrar y evaluar proyectos en los que las acciones correspondan mejor a las necesidades.
Situando los actos de gobierno más cerca de las poblaciones se aumenta la eficiencia por cuanto se contribuye a «aprovechar la creatividad y los recursos de las comunidades locales dándoles la oportunidad de participar en el desarrollo» (Crook y Manor, 1998). Se considera que la descentralización facilita la coordinación y la flexibilidad entre organismos administrativos; la eficiencia en la planificación y la realización de actividades de desarrollo y conservación (Agrawal y Ostrom, 1999). La participación y la descentralización promueven la equidad reteniendo mejor los beneficios procedentes de actividades locales y distribuyéndolos más equitativamente. La participación en los beneficios derivados de los recursos locales puede contribuir a programas de desarrollo aportando rentas a las comunidades locales. No es seguro, por supuesto, que tales resultados puedan atribuirse a la mayor participación o a la descentralización. Las organizaciones de ayuda y los organismos nacionales encargados de la gestión de los recursos públicos suponen a menudo que una mayor participación en la gestión de los recursos se traduce en mejores prácticas ecológicas (Poffenberger, 1994; Shiva, 1989), pero esta suposición no es un hecho demostrado (Little, 1994).
Si la participación y la descentralización han de conducir a una mejor ordenación de los recursos naturales (o a la equidad, la eficiencia y el desarrollo), teóricamente esto se haría mediante mecanismos que concedan mayor peso a las voces locales en las decisiones importantes y en su control. Es decir, que quienes toman las decisiones tendrán que rendir cuentas más detenidamente a sus poderdantes. Una consecuencia de este principio es que debe constituirse localmente una representación democrática en los asuntos públicos para poner a prueba la hipótesis de que la participación y la descentralización producen mejores resultados desde los puntos de vista de la eficiencia, la equidad, el desarrollo y el medio ambiente.
Los estudios encaminados a medir los efectos de la participación rara vez han respondido a estos criterios; en algunos casos de ordenación forestal participativa o descentralizada hay una representación local democrática que no tiene poderes importantes. En otros, en nombre de la participación se delega en órganos no representativos o no democráticos. En otros casos, en fin, la participación se limita a los beneficios pero no a las decisiones, especie de planteamiento caritativo que no concierne directamente a la toma de decisiones. No puede esperarse que estos casos produzcan muchos de los resultados teóricamente previstos.
Los efectos medioambientales de la descentralización y la participación sólo pueden evaluarse realmente sise dan dos elementos de la descentralización: representación local democrática, y libertad de decisión de los representantes en asuntos públicos importantes (es decir, un ámbito de autonomía decisoria local). De estos elementos centrales depende el desarrollo de buenas políticas descentralizadas o participativas.
REPRESENTACIÓN DEMOCRÁTICA
Los gobernantes dicen ser responsables ante sus pueblos; los pueblos tratan de pedirles cuentas. La rendición de cuentas es pues la medida de la responsabilidad.
(Lonsdale, 1986).
Como sólo en comunidades muy pequeñas es posible escuchar todas las voces, la toma de decisiones desde la base requiere que la población en cuestión esté representada de manera que los representantes respondan ante los representados (Green, 1993). En la ausencia de una tal representación, existe el peligro de que el poder decisorio sea asumido por minorías; de que el disentimiento se propague calladamente; y de que las mujeres, las castas inferiores y los grupos étnicos minoritarios, las sectas religiosas y otros grupos sociales marginados sean excluidos del foro. Es preciso asegurar la representación de los intereses diversos de las comunidades, que suelen estar muy estratificados por sexo, edad, casta, religión, medios de vida, parentesco, etc. (Painter, Sumberg y Price, 1994). Debe haber también mecanismos mediante los cuales se manifieste la responsabilidad del órgano representativo ante la entera comunidad.
Las elecciones son la forma que se suele dar al vínculo que liga a representantes y representados, aunque no todas las estructuras electivas facilitan la rendición de cuentas. En Senegal, por ejemplo, donde los candidatos a elecciones locales sólo pueden presentarse en listas de partidos, los candidatos son responsables en última instancia ante los partidos nacionales registrados, con base en la capital, y no en la población local. No obstante, en Malí habrá candidatos independientes en las elecciones locales de 1999. En ambos países, los gobiernos locales recibirán atribuciones para la administración forestal descentralizada. Sólo en Malí, donde la autoridad descentralizada se ha concebido de manera que sea responsable ante las bases, serán las reformas en materia de medio ambiente una verdadera descentralización; en cuanto a las reformas forestales en Senegal puede hablarse con más propiedad de desconcentración, si se considera que las autoridades locales han de rendir cuentas a sus superiores.
Aun cuando las elecciones estén perfectamente estructuradas, los engranajes de la política y otras formas de amiguismo pueden debilitar el vínculo de responsabilidad de los representantes ante sus electores. De ahí que las elecciones no sean suficientes. Se precisan todavía otros mecanismos para hacer efectiva la responsabilidad local, ante las bases, de los elegidos, designados o cualesquiera otros agentes locales (Ribot, 1999a). Estos mecanismos pueden ser:
· sanciones impuestas por el poder central1;· recurso ante tribunales accesibles;
· supervisión realizada por terceros como la prensa, las organizaciones no gubernamentales (ONG) o controladores independientemente elegidos;
· presiones políticas y gestiones de asociaciones y movimientos asociativos;
· educación cívica e información sobre las funciones y obligaciones de los gobiernos;
· obligación de informar al público;
· una prensa libre;
· arraigo de los dirigentes en sus comunidades;
· sistemas de confianza de los dirigentes y sus comunidades;
· obligaciones morales;
· medidas para estimular la dedicación cívica y el legítimo orgullo de los funcionarios y dirigentes;
· participación bien organizada;
· movimientos sociales, amenazas de agitación social y amenazas de resistencia;
· sistemas de impuestos sobre la renta2.
1Tendler (1997), no obstante, previene contra un sistema de sanciones observando que niveles más altos de autonomía local pueden mejorar el rendimiento de los servicios comunitarios.2 Véase Moore (1997) sobre la cuestión critica de la relación entre operaciones fiscales y rendimiento de cuentas.
Estas medidas para la fiscalización del ejercicio del poder sirven para dar más peso a la voz y el voto locales en las decisiones públicas. Todas ellas pueden contribuir a la emancipación dé las poblaciones locales. Algunas de estas medidas pueden hacer también que ciertos órganos no elegidos (como ONG o jefes que se ocupan del medio ambiente), así como autoridades profesionales o designadas (como agentes forestales o prefectos) conecten mejor con las poblaciones locales.
¿A QUIÉN CONFERIR PODERES?
Las nuevas atribuciones pueden reforzar la autoridad del órgano al que se confieren, tanto si debe dar cuenta de su ejercicio como si no. Como los recursos naturales son públicos, lo más adecuado es confiar su gestión a una institución pública, o por lo menos a instituciones que rindan cuentas públicamente.
Las críticas a los gobiernos en los últimos veinte años han suscitado un movimiento entre los donantes en el sentido de quitar autoridad al gobierno a favor de organizaciones civiles y privadas (Evans, 1997), como si éstas representaran ala sociedad. No obstante, el gobierno tiene su propia función, tanto de orden representativo como en la gestión, protección y adjudicación de los recursos públicos. El gobierno local es una institución adecuada para la ordenación descentralizada de los recursos naturales, pero debe estar facultado y legitimado para ello; a tal fin, se le deben confiar recursos y poderes reales. Aunque a menudo hay buenas razones para desconfiar de las instituciones estatales (bien documentadas por Krueger, 1974; Bates, 1981; Bhagwati, 1982), hay razones para confiar en ellas, en particular cuando se toman medidas para mejorar la práctica de la responsabilidad. Una razón para conferirles poderes públicos es que pueden ser la base de una representación sostenible (en cuanto institucionalizada) y repetible en el espacio.
En el mundo en desarrollo, confiar en el gobierno local significa con frecuencia construir o legitimar esta parte de la estructura estatal. La ordenación de los recursos naturales puede desempeñar un papel importante en la transición hacia un gobierno local fiable y responsable ante la población local. Una gran parte de la autonomía local respecto al uso de la naturaleza podría ponerse en manos de representantes responsables sin peligro alguno para la ecología local, en particular en el Sahel (Ribot, 1999b). El mayor control de los recursos naturales puede capacitar y legitimar al gobierno local proporcionando ingresos y dando a los representantes locales poderes de decisión sobre recursos que condicionan las vidas cotidianas de sus representados. Además, los órganos representativos capacitados pueden servir también como órganos en torno a los cuales pueden cristalizar acciones de la sociedad civil. Grupos de interés se formarán probablemente a la sombra de órganos que tengan un poder real y responsabilidades sobre asuntos públicos y que, por tener que rendir cuentas, sean accesibles a la influencia pública (A. Joshi, comunicación personal). Si carecen de poderes, los órganos representativos no pueden ofrecer sino un canal de comunicación con autoridades decisorias de nivel superior. El poder de decisión sobre recursos valiosos contribuye a dar sentido a los órganos representativos.
Muchos grupos no estatales en los que se basan los planteamientos participativos y descentralizados no rinden cuentas necesariamente ante sus bases. En el bosque Nazinon de Burkina Faso, por ejemplo, se han conferido atribuciones para la gestión de la leña a comités compuestos básicamente de personas privadas interesadas. Sólo hay un representante local, que en cuanto uno de los cuatro miembros del comité no tiene un poder de decisión concluyente. Además, las decisiones del comité deben ser aprobadas por el personal forestal. El comité no responde ante la población, pero controla un recurso público (Ribot, 1999a). En el marco del programa Campfire de Zimbabwe, en algunos casos los jefes hereditarios de aldea tienen que tomar decisiones públicas (Dzingirai, 1998). Estas autoridades pueden no tener que rendir cuentas a las personas sobre cuyos recursos deciden. Es interesante que en el programa Campfire se hace hincapié en la representación. Sin embargo, frecuentemente hay una diferencia entre las intenciones iniciales y la práctica.
Dado que la delegación de poderes refuerza a quienes los reciben, puede ser contraproducente promover la delegación de poderes públicos a jefes y otros dirigentes tradicionales hereditarios, comités de proyecto o administrativos no representativos, grupos constituidos temporalmente mediante procesos participativos predeterminados, cooperativas, grupos de interés, organizaciones benéficas privadas o no gubernamentales. Estos grupos pueden ser (o no) bienintencionados, pero no son necesariamente representativos ni rinden cuentas al público. Aunque todos estos grupos pueden (y deberían) estar sujetos a las medidas antes mencionadas para hacer efectiva la responsabilidad, son menos idóneos que el sistema representativo de un gobierno local permanente de base electoral, con las correspondientes medidas para hacer efectiva la responsabilidad ante las bases. Aquellos organismos tienen una función adecuada como consultores, asesores o agentes de los órganos representativos, pero no debe considerarse que representen a toda una población, ni por consiguiente se les deben confiar independientemente recursos o decisiones de la población.
En la descentralización en cuestiones de medio ambiente (y otras), los tipos de relaciones de representación responsable en que están incluidos los apoderados condicionan las posibilidades de obtener los beneficios previstos de la descentralización. Como observan Fox y Aranda (1996) la descentralización reforzará a los gobernantes locales autocráticos o democráticos, según sean las autoridades locales a las que se aplique.
CONCLUSIÓN
Para ser sostenibles, la representación local y el control por ésta de los recursos públicos deben institucionalizarse. Un gobierno local elegido es la institución adecuada para confiarle la representación de las poblaciones locales en cuestiones de uso de los recursos públicos. Un gobierno local puede responder ante la base popular y, siendo una institución permanente, es sostenible a través del tiempo.
Si se conceden atribuciones a otras instituciones como las ONG y los jefes de aldea se puede socavar la fuerza del gobierno local privándolo de recursos y de la legitimidad que necesita para atender a las necesidades de la sociedad.
Cuando no existe un gobierno local representativo y responsable, resulta problemático establecer una participación sostenible. Los analistas de la descentralización o de la política medioambiental deben hacer saber a los países en que trabajan que una representación con las debidas atribuciones y responsable ante sus poderdantes es una de las condiciones que hacen posible la tarea de la gestión equitativa y participativa de los recursos naturales. Una representación auténtica sin poderes es una vaciedad, y una delegación de poderes sin representación auténtica puede ser peligrosa. El establecimiento de una representación que rinda cuentas realmente a los habitantes locales y que tenga los poderes necesarios equivale a una declaración de principio por parte del Estado en el sentido de que valora la participación y la democracia. Si no se establece tal representación, se bloquean el desarrollo de la democracia local y sus beneficios.
Bibliografía
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