A. Onibon, B. Dabiré y L. Ferroukhi
Alain Onibon
es el facilitador nacional del Programa bosques, árboles y población (FTPP) de la FAO en Benín.
Bernard Dabiré es coordinador regional del FTPP para el África occidental francófona.
Lyès Ferroukhi es un Oficial profesional asociado de la FAO que trabaja en el FTPP en Costa Rica.
La dimensión de las instituciones locales: nuevos pode res y viejas autoridades.
Por «prácticas locales» se entiende no sólo las maneras, los métodos y las técnicas de manejar los recursos naturales, sino sobre todo los papeles y funciones de las instituciones y estructuras locales - organizaciones no gubernamentales, asociaciones de pequeños agricultores, asociaciones juveniles, unidades administrativas locales, jefes tradicionales y locales, estructuras técnicas y administrativas descentralizadas, etc. - que intervienen activamente en la gestión de los recursos.
No se considera en este artículo el contexto (política, estrategias, acciones y problemas conexos) de la gestión de los recursos naturales ni la forma en que se están realizando los procesos de traspaso de atribuciones en los países de la subregión, sino que se estudian los principales problemas que se plantean a los diversos actores.
DUALISMO EN LA ORDENACIÓN DE LOS RECURSOS NATURALES DE LA SUBREGIÓN
Funcionamiento de sistemas tradicionales carentes de base legal
En toda la subregión los grupos humanos han establecido sistemas consuetudinarios para el uso de las aguas, los bosques, las tierras agrícolas, etc., muchos de los cuales consiguen un equilibrio satisfactorio entre equidad y justicia social, eficiencia, sostenibilidad y conservación de la biodiversidad. Como ejemplos pueden citarse el sistema local de práctica de la pesca en las llanuras inundables del río Logone en Chad y Camerún (Drijver, van Wetten y de Groot, 1995), los sistemas tradicionales de uso de la tierra y los bosques en el país Nagot de Benín (Onibon, 1995) y sistemas locales bastante corrientes de administración de la leña necesaria para cocinar y otros fines domésticos en la sabana sudano-guineana del Sáhara meridional (Keita, 1985). Estos sistemas tradicionales de ordenación de los recursos naturales se basan en marcos institucionales y reglamentarios bien adaptados a las condiciones sociales y ambientales de sus respectivos entornos.
Lamentablemente, las autoridades forestales, tanto en tiempos coloniales como después de la independencia, han ignorado los sistemas consuetudinarios de manejo de los recursos naturales a la hora de diseñar políticas forestales y formular amplios conceptos y principios legislativos. Las comunidades locales se vieron así privadas de sus legítimos derechos respecto a la gestión de las zonas rurales. En casi toda la subregión las funciones reales de ordenación de los recursos naturales se realizan todavía hoy por instituciones tradicionales.
Legalidad no funcional
En casi todos los países del África occidental, el Estado se ha declarado propietario de los recursos naturales y se ha arrogado la autoridad para ordenarlos, pero en la práctica ha sido incapaz de asumir tales funciones. Es lo que Soumaré (1998) llama una situación de «legalidad no funcional». Según Keita (1985) y Onibon (1995), la acción del Estado al despojar a las instituciones tradicionales de sus derechos seculares de gestión de los recursos naturales, mientras que de hecho tales instituciones siguen ocupándose de dicha gestión, ha conducido a que funcionen ilegalmente. Se diría que esta situación tendría que conducir casi forzosamente al descontrol. Los bosques, declarados propiedad del Estado como los recursos pesqueros de lagos y ríos, pueden ser invadidos por usuarios destructores, y al mismo tiempo, pueden surgir conflictos en el interior de las comunidades.
Persistencia de un dualismo estéril
El marco institucional y legislativo para el manejo de los recursos naturales en la subregión se caracteriza así por la persistencia de un dualismo estéril. Por un lado, la ley que hace del Estado el propietario principal de los recursos naturales no es operativa ni para el Estado ni para los habitantes locales, mientras que por otro lado los sistemas tradicionales siguen siendo el marco de referencia para la población rural en sus actividades cotidianas en el manejo de los recursos naturales (Soumaré, 1998). En varios países hay además un sistema religioso que debe distinguirse del sistema tradicional, ya que en África occidental este último es esencialmente preislámico. Los habitantes de las aldeas invocarán a menudo estas esferas de legitimidad en relación con diversas reivindicaciones referentes a su identidad (por ejemplo, las mujeres o los grupos no indígenas a quienes la legislación moderna confiere derechos iguales) y ala naturaleza de los recursos (acceso a crédito para proyectos o a la tierra) a los que se aspira. Este dualismo estéril es el telón de fondo ante el cual varios países de la subregión han emprendido sus propios procesos de descentralización y transferencia de atribuciones. La finalidad es transferir la autoridad del Estado a varias unidades administrativas locales. La cuestión es en qué medida puede esta delegación de poderes capacitar a las comunidades locales para asumir la responsabilidad de manejar los recursos naturales.
DESCENTRALIZACIÓN: UNA ENCRUCIJADA PARA LOS PAÍSES DEL ÁFRICA OCCIDENTAL
La descentralización y la ordenación de los recursos naturales son actualmente importantes tareas pendientes, especialmente para los países en desarrollo. Como la descolonización y la independencia en los años sesenta, y la democracia y los sistemas de pluralidad de partidos en los noventa, muchos ven ahora en la descentralización una alternativa cada vez menos negociable.
Sin embargo, la descentralización no es un fenómeno nuevo en los Estados africanos, sobre todo desde el punto de vista de la organización territorial y administrativa; de hecho, algunos analistas consideran que la descentralización es una constante política y legal en los países del África occidental. Aunque se hablaba de descentralización durante el período colonial, la cuestión se hizo más candente después de la independencia y especialmente en los años ochenta. Las cuestiones de descentralización y ordenación de los recursos naturales se volvieron actuales a raíz de acontecimientos como la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (CNUMAD) y, para los países del África occidental, la Conferencia Regional sobre Tenencia de la Tierra y Descentralización convocada en Praia, Cabo Verde, por el Comité Interestatal Permanente de Lucha contra la Sequía en el Sahel (CILSS) en junio de 1994.
El tema de la descentralización y la ordenación de los recursos naturales sigue suscitando, no obstante, muchos debates, pues presupone tanto una cierta manera de utilizar y conservar los recursos naturales como una redistribución del poder entre varios actores a todos los niveles.
La situación actual
Aunque los procesos en curso en la mayoría de los países francófonos del África occidental no son idénticos, tienen tres rasgos principales en común: son promovidos y realizados por el Estado; su impulso principal se orienta a la redacción de textos; y se basan en la creación de instituciones descentralizadas.
Por el momento, los procesos de descentralización hacen hincapié en la reforma de la administración territorial. Aunque la transferencia de responsabilidad a unidades administrativas descentralizadas ha atraído atención, la descentralización no ha conducido a menudo a delegar en instituciones tradicionales o locales la responsabilidad de la gestión del desarrollo y el medio ambiente, o de los bosques. La responsabilidad de la ordenación forestal se ha transferido pues, básicamente, a unidades administrativas descentralizadas, pero las personas y los órganos encargados en la práctica de esta esfera - las instituciones tradicionales y su marco regulador, formado por costumbres y prácticas - no se han tenido en cuenta.
Aun cuando se afirme la finalidad de transferir autoridad en materias locales a unidades administrativas descentralizadas para que éstas puedan dirigir su desarrollo, la descentralización en la subregión se ha emprendido a menudo no porque lo desearan los gobernantes en el poder, sino porque era una condición exigida por los donantes internacionales por su ayuda (FAO, 1997).
Una base en el derecho positivo de cada Estado
La descentralización ha recibido mucha atención jurídica en todos los países del África occidental; ha sido objeto de leyes formalmente aprobadas y promulgadas y de documentos legislativos, y a veces es una exigencia constitucional. Ha conducido también al establecimiento de instituciones de derecho público: ministerios, misiones de descentralización, comisiones nacionales, etc. Esta intensa atención jurídica podría degenerar en rémora importante si la descentralización no va acompañada de una real transferencia de poder a quienes son responsables de ordenar los recursos naturales, es decir las instituciones locales.
El contexto institucional se caracteriza por la creación de estructuras y unidades administrativas llamadas generalmente colectividades locales descentralizadas. Con ligeras variaciones de un país a otro, estas entidades se encuentran en tres niveles: región, provincia o departamento; comuna; y distrito (formado por varias aldeas). Con pocas excepciones, de estos tres niveles sólo la comuna existe como entidad legal, tiene autonomía financiera y es administrada por una autoridad electiva.
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El poder de las instituciones locales En casi todas las aldeas de los países del África occidental francófona, se reconoce la autoridad de varias instituciones locales, tanto tradicionales como modernas, en esferas específicas (CILSS, 1994). Siendo los jefes tradicionales vistos a menudo como sostenedores del patriarcado y de la inercia social, y habiendo sido forzados por el poder indirecto colonial a recaudar impuestos y movilizar mano de obra, no siempre están hoy en una posición cómoda y a veces han adquirido su representatividad a falta de otros con mejores títulos. Pero aunque en la actualidad se impugne la legitimidad de algunas de las instituciones locales, su poder sigue siendo innegable. En Malí rural, por ejemplo, la descentralización se ha interpretado claramente como «la vuelta del poder a casa», con todas las implicaciones de tal interpretación en un contexto en el que la racionalidad del poder tradicional domina en las aldeas (Béridogo, 1997; Koné, 1997). En Malí ha habido siempre una política de integración de las autoridades de aldea: los jefes locales y los consejos de linaje que representan el poder oficial en las aldeas. Sin embargo, aunque el hecho a menudo se pasa por alto, estas autoridades no detentan necesariamente el poder dentro de las comunidades en lo que se refiere a decisiones locales sobre derechos de tenencia de la tierra y utilización de los recursos naturales. Al retirar gradualmente el Estado su influencia en virtud de las actuales políticas de descentralización y como consecuencia de acontecimientos políticos recientes, se supone que la influencia de las autoridades de aldea en la administración de los recursos naturales será cada vez más fuerte. Quedan, no obstante, asuntos no resueltos por los gobiernos respecto a la responsabilidad de las autoridades de aldea que deban incluirse en las colectividades locales descentralizadas. Puede haber un riesgo de que las autoridades consuetudinarias locales que realmente se ocupan de la gestión de los recursos naturales pierdan con la descentralización algo de su autoridad tradicional, lo que podría suscitar tensiones en la comunidad. Quedan también otras dudas sobre qué poderes se traspasan realmente a las autoridades de aldea. |
El principio es que el Estado divide entre las diversas unidades administrativas descentralizadas la autoridad sobre asuntos locales, en especial la ordenación del medio ambiente y de los recursos naturales.
La comuna, que suele ser la unidad descentralizada a la que se confiere autoridad para la ordenación de los recursos naturales, puede contener una serie de sistemas tradicionales diferentes para la ordenación de los recursos naturales. En la mayoría de los casos la comuna, como entidad a la que se confiere el poder legal, no es congruente con las instituciones locales y tradicionales que tienen realmente en su mano la administración de los recursos naturales.
PROBLEMAS QUE SE PLANTEAN EN LA SUBREGIÓN
¿Quién transfiere y quién recibe?
Dado el ejercicio de facto del poder por instituciones locales en cuanto a la gestión de los recursos naturales, ¿en qué sentido se hace realmente la transferencia? ¿Es del Estado a las nuevas unidades administrativas descentralizadas, o de las instituciones locales a las unidades administrativas descentralizadas? En el segundo caso - que parece más próximo a la verdad - ¿cuáles son las consecuencias para las interacciones sociales consuetudinarias?
¿Cuál será más fuerte: la nueva legalidad o la situación de facto?
Las unidades administrativas descentralizadas del futuro tendrán atribuciones legales, pero es prácticamente seguro que las instituciones locales tradicionales seguirán reivindicando sus derechos y ejerciéndolos de hecho. ¿Será capaz el Estado de persuadir a los titulares consuetudinarios de tales derechos para que traspasen a las nuevas autoridades electivas la administración de recursos que pueden tener incluso un carácter sagrado para ellos? Y suponiendo que se avengan a ello, ¿hay alguna garantía de que las nuevas unidades administrativas descentralizadas, con recursos financieros limitados, tendrán más éxito que el Estado en las tareas de gestión de los recursos naturales?
Desde esta perspectiva, parece que el Estado se está desprendiendo de responsabilidades legales que ha sido incapaz de ejercer debidamente, sin garantía de que los nuevos titulares lo hagan mejor.
¿Podrá la transferencia de responsabilidades resolver el problema del dualismo estéril?
Parece que los procesos de descentralización, tal como están proyectados, transforman simplemente el conflicto del Estado frente a instituciones locales o tradicionales en un conflicto de unida des administrativas descentralizadas frente a instituciones locales o tradicionales. Estando radicadas en el lugar, las unidades administrativas descentralizadas se encontrarán en mejor posición para tratar de ejercer la autoridad que se les ha transferido, mientras que las instituciones locales o tradicionales no están dispuestas a dejar hacer. De esta manera, el riesgo de un dualismo estéril está tan presente como siempre. Este nuevo tipo de dualismo puede entrañar incluso más conflicto que la situación anterior.
¿Puede la descentralización perturbar las interacciones sociales?
En ciertos casos parece que los objetivos de las políticas de descentralización no pueden lograrse porque las elites neotradicionales pueden explotar las medidas de descentralización para reforzar su poder a expensas de los resultados deseados de desarrollo rural (por ejemplo, en Mauritania; véase Abdoul, 1996). Esta deficiencia sólo puede remediarse encontrando medios innovadores y razonables para que las instituciones comunitarias tradicionales de base local se integren en los procesos de manera adecuada (Ribot, 1995; Ribot, 1996).
Un nuevo desafío
Los puntos débiles puestos de manifiesto en estos análisis permiten dudar de que los Estados del África occidental tengan conciencia del desafío que plantea la descentralización. Pero ¿la tienen los otros actores, en vista del gran entusiasmo suscitado por estos procesos? ¿Se ha percibido hoy correctamente el desafío? ¿Están decididos los actores a aceptarlo? ¿De qué manera? ¿Cuáles son las responsabilidades de los gobiernos, las instituciones locales, las unidades administrativas descentralizadas y los programas nacionales e internacionales?
CONCLUSIÓN
Muy a menudo los esfuerzos de descentralización no han tenido en cuenta la dimensión de las instituciones locales, tanto tradicionales como modernas. En toda la subregión han existido instituciones locales o tradicionales con atribuciones en la gestión de los recursos naturales. Pero ningún país menciona en sus leyes descentralizadoras de manera explícita, o ni siquiera implícita, las responsabilidades de tales organizaciones. Se transfiere el poder a instituciones de nueva creación: las unidades administrativas locales descentralizadas. Estas unidades permanecen en general distantes de las poblaciones locales e inevitablemente rivalizan con las instituciones del viejo orden existente. Aun en Senegal, donde la transferencia de poder se ha hecho lo más cerca posible de la base, hay un conflicto latente entre los nuevos poderes y las viejas autoridades cuyo funcionamiento ha quedado fuera de la ley.
Es cada vez más importante empezar a considerar la capacidad de las instituciones locales no como alternativa sino como complemento de las instituciones tanto centrales como descentralizadas. Hoy en día, la cuestión clave sigue siendo: ¿ Quién transfiere y quién recibe? No es en absoluto evidente que la transferencia de responsabilidades del centro a las instituciones administrativas descentralizadas aumente la capacidad de los actores locales. De hecho, el resultado puede ser justamente el contrario.
Bibliografía
Abdoul, M. 1996. Les communes dans le processus démocratique: la quête difficile d'un pouvoir local effectif en Mauritanie. Africa Development, 21(4): 75-92.
Béridogo, B. 1999. Processus de décentralisation au Mali et couches sociales marginalisées. APAD Bulletin, 14.
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Drijver, C.A., van Wetten, J.C.J. y de Groot, W. 1995. Working with nature: local fishery management on the Logone floodplain in Chad and Cameroun. En J.P.M. Van den Breemer, C.A. Drijver y L.B. Venema, eds. Local resource management in Africa, pp. 29-45. Chichester, Reino Unido, John Wiley & Sons.
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Keita, J.D. 1985. Le rôle des administrations forestières publiques dans le développement rural. En Rapport du séminaire sur l'administration au service du développement, 26-29 de noviembre de 1985, Túnez. FAO.
Koné, F.Y. 1999. Les micro-communes (Mali): expressions de logiques locales. APAD Bulletin, 14.
Onibon, F.A. 1995. Mission de formulation des actions pour la conservation et la promotion de la biodiversité dans la région des Monts Kouffè: étude des systèmes locaux de gestion.
Ribot, J. 1995. Local forest control in Burkina Faso, Mali, Niger, Senegal and the Gambia: a review and critique of new participatory policies. Washington, D.C., Estados Unidos, Banco Mundial.
Ribot, J. 1996. Participation without representation: chiefs, councils and rural representation. Cultural Survival Quarterly, otoño (número especial).
Soumaré, S. 1998. La gestion des ressources naturelles, un des principaux enjeux de la décentralisation en zone rurale au Mali. Estudio preparado para el seminario sobre el Programa bosques, árboles y población, Dakar, Senegal, 20-28 de octubre de 1998.
