1 Este artículo es una adaptación de una comunicación presentada en el Taller internacional sobre la ordenación comunitaria de los recursos naturales, que tuvo lugar del 10 al 14 de mayo de 1998 en el Banco Mundial, Washington, D.C.
J.M. Lindsay
Jonathan M. Lindsay es Oficial jurídico en el Servicio de Derecho para el Desarrollo, FAO.
Requisitos necesarios de las leyes para el apoyo a las actividades forestales comunitarias.
Con la tendencia creciente en todo el mundo a transferir a los grupos comunitarios locales la responsabilidad de la ordenación de los bosques y otros recursos naturales, se está haciendo cada vez más evidente la importancia de que exista un marco jurídico apropiado para desarrollar la actividad forestal comunitaria. La legislación estatal es necesaria en las iniciativas locales de ordenación, tanto para ayudar a definir las normas por las que se rige la interacción de las instituciones comunitarias con los elementos externos, como para delimitar el poder del Estado y proteger los derechos individuales y determinados aspectos que revisten interés para la sociedad en general, por ejemplo, el medio ambiente. Sin embargo, lo cierto es que muchas iniciativas comunitarias de ordenación siguen desarrollándose en una situación de incertidumbre jurídica.
En este artículo se examinan las condiciones para que exista un marco jurídico en el que pueda basarse la actividad forestal comunitaria. Se estudia en primer lugar el ejemplo de ordenación de los manglares de la península de Fumba en Zanzíbar, en la República Unida de Tanzania; las deficiencias de la base jurídica en que se sustenta esta actividad indican la importancia de que exista un marco jurídico en los acuerdos de ordenación. A continuación, se proponen algunos principios básicos para diseñar ese marco, centrándose en dos elementos fundamentales: la seguridad de que no se pueden usurpar los derechos de forma arbitraria; y la flexibilidad de que exista un margen legal que permita elegir opciones que se adapten a las situaciones loe ales. Por último, se identifican las principales dificultades y algunos de los problemas pendientes.
LA LEGISLACIÓN Y LOS MANGLARES DE FUMBA
Desde hace siglos, las comunidades de la península de Fumba dependen de los manglares, en los que se obtienen postes que son un material esencial para la construcción de viviendas y embarcaciones, y cuyos ricos ecosistemas sostienen un abundante suministro de pescado y de otros recursos marinos.
En la actualidad, los manglares de Fumba, como los de muchos otros lugares, están desapareciendo a un ritmo alarmante. Preocupados por esta situación, a comienzos del decenio de 1990, los residentes de la aldea de Kisakasaka, en cooperación con la Subcomisión de Asuntos Forestales de Zanzíbar, adoptaron algunas medidas modestas para afrontar el problema a nivel comunitario. Los habitantes de la aldea y los técnicos forestales convinieron en que la causa del problema era la forma irresponsable y destructiva en que se estaban explotando los manglares, tanto por la población local como por la de otras partes de Zanzíbar y de la zona continental de la República Unida de Tanzania. Cada vez se respetaban menos los conocimientos tradicionales locales sobre la utilización sostenible de esos recursos.
Con el respaldo de los forestales oficiales, la población de Kisakasaka respondió a la situación adoptando un nuevo sistema de ordenación de los manglares. Constituyeron un comité de conservación y aprobaron un conjunto de normas para contribuir a estabilizar la situación y permitir que los manglares pudieran regenerarse. Se establecieron períodos de corta, zonas vedadas y límites a la explotación. Junto con las normas, se implantó un sistema sencillo de sanciones para castigar las infracciones y un sistema rotatorio de vigilancia a cargo de los miembros del comité. Por último, se decidió restringir el acceso de las personas ajenas a la zona, condicionándolo al pago de un derecho y a la obtención de un permiso.
La Subcomisión de Asuntos Forestales, que no cuenta ni con el personal ni con los fondos necesarios, reconoce la importancia crucial de las comunidades en la ordenación forestal. En otras partes de las islas están teniendo lugar experiencias similares y en la recién aprobada Política Forestal Nacional se afirma la necesidad de que se generalicen (Silima et al., 1994). Se necesita comprobar si el nuevo sistema implantado en Kisakasaka podrá mantenerse frente a las ingentes presiones económicas y demográficas, no es seguro que los incentivos para la participación sean suficientes para superar los costos que entraña la organización y la explotación restringida, y es demasiado pronto también para saber si las normas adoptadas son correctas desde el punto de vista ambiental. Otra cuestión importante ha estado presente en todo momento durante el breve período transcurrido desde que se inició la experiencia de Kisakasaka: ¿es jurídicamente viable ese tipo de iniciativas? ¿Podrá funcionar el experimento en el ordenamiento jurídico de Zanzíbar? Este tipo de interrogantes se plantearon de vez en cuando durante el proceso de diseño del plan de Kisakasaka, pero en último extremo no fueron objeto de una atención sistemática. No cabe sorprenderse por ello: es natural que se desee evitar las complicaciones legales y, después de todo, la comunidad y el Gobierno trataban de conseguir un mismo objetivo, en un clima de mutua confianza. Pero si se hubieran estudiado cuidadosamente estos aspectos, se habrían descubierto algunos puntos débiles en los fundamentos jurídicos del experimento. He aquí algunos ejemplos:
· Todos los manglares, incluidos los de Kisakasaka, son considerados reservas forestales en la legislación forestal de Zanzíbar. En las reservas, las decisiones en materia de ordenación corresponden al Gobierno y los recursos forestales pertenecen al Estado. Aunque la Subcomisión de Asuntos Forestales aceptó que las comunidades pudieran explotar los manglares, ni la ley ni el acuerdo informal de la Subcomisión con la comunidad contenían disposición alguna que impidiera que la Subcomisión modificara unilateralmente su actitud. Por consiguiente, no existía seguridad jurídica con respecto a los derechos de la comunidad para explotar los manglares y percibir los beneficios correspondientes.· El Decreto sobre Reservas Forestales de Zanzíbar de 1950 se promulgó en un momento en que el objetivo principal no era asegurar la participación de la población en la gestión de los bosques, sino mantenerla alejada de ellos. Aunque una interpretación amplia de la ley permitía al Gobierno delegar en las comunidades muchas facultades y responsabilidades en relación con las reservas forestales, los funcionarios sostenían que la ley no contenía una disposición específica que les permitiera otorgar dichas facultades. Se percibía, pues, una cierta inseguridad sobre la facultad jurídica de la Subcomisión de Asuntos Forestales para permitir iniciativas comunitarias en los manglares.
· El grupo de población rural que participaba en el programa se había constituido de forma espontánea e informal y su relación con las instituciones de la administración local no estaba bien definida. Además, los municipios podían promulgar ordenanzas referentes a la ordenación de recursos y también era incierta la relación de esas ordenanzas con las normas adoptadas sobre los manglares. En otras palabras, no estaba bien definida la condición jurídica del grupo de ordenación y su facultad para elaborar y hacer cumplir normas.
Construcción de una casa con postes de manglar en Zanzíbar
No es difícil suponer que estas deficiencias podían tener consecuencias importantes. ¿Qué ocurriría, por ejemplo, si otros zanzibaríes, llevados de la envidia por la regeneración de los manglares de Kisakasaka, comenzaban a argumentar que esos aldeanos no tenían derecho a utilizar una parte de los bosques «nacionales» de Zanzíbar; si algunos de los residentes de Kisakasaka comenzaban a transgredir las normas, argumentando que carecían de fundamento jurídico; o si en las instancias decisorias del sector forestal se integraban personas que no estaban de acuerdo con el principio de la ordenación comunitaria? Esas circunstancias podían hacer que se interrumpiera la experiencia de Kisakasaka. En suma, las actuaciones se han desarrollado en un entorno jurídico que en el mejor de los casos no era adecuado para conseguir los objetivos planteados, y en la peor de las situaciones podía obstaculizar su éxito.
Existen perspectivas de una modificación positiva del marco jurídico. En 1996, Zanzíbar aprobó una nueva Ley de conservación y ordenación de los recursos forestales que puede dar respuesta a los problemas que se acaban de apuntar. La nueva ley prevé un mecanismo para establecer acuerdos de ordenación forestal comunitaria que se pueden utilizar tanto en las reservas forestales como en otras zonas en las que la explotación comunitaria puede resultar adecuada. La ley establece procedimientos para delimitar las zonas forestales y define los derechos y competencias básicos de las dos partes de un posible acuerdo, es decir, el grupo comunitario y la Subcomisión de Asuntos Forestales. Se concede la facultad de adoptar reglamentos de obligado cumplimiento (sujetos a la aprobación de la Subcomisión) a grupos que pueden ser reconocidos como personas jurídicas. Sin embargo, la ley no contiene disposiciones detalladas, sino que opta por un enfoque flexible que permita que los acuerdos se adapten a las condiciones locales y a las aspiraciones de la comunidad.
LA LEY Y LA ORDENACIÓN COMUNITARIA
El de Kisakasaka no es un caso único por la debilidad de los fundamentos jurídicos en que se sustenta. Muchas iniciativas de ordenación comunitaria en todo el mundo carecen del respaldo legal necesario para que la población local pueda gozar de derechos legales exigibles sobre los recursos de los que depende, o intervenir activamente en la planificación y explotación de esos recursos. Ciertamente, la ordenación comunitaria se puede efectuar sin tomar en consideración el marco jurídico, siempre que (por diseño o indiferencia) las condiciones políticas, sociales y económicas sean favorables. Algunos sistemas de ordenación existen desde hace muchos siglos y continúan funcionando sin el respaldo de la legislación estatal, o incluso en contradicción directa con ella. Ahora bien, los sistemas de ordenación comunitaria no se dan nunca aisladamente. Como los recursos naturales son objeto de un conflicto creciente en todo el mundo, las iniciativas de ordenación comunitaria están siendo objeto de mayor atención (tanto en sentido positivo como negativo) y están más sometidas a las influencias de las economías nacionales e internacionales. En este contexto, la legislación - o los problemas derivados de su inexistencia - tendrá cada vez mayor importancia.
Las iniciativas de ordenación necesitan una ley estatal (algunas veces más de lo que están dispuestos a reconocer quienes las propugnan, aunque menos de lo que los gobiernos se muestran dispuestos a admitir), porque constituyen una base que no pueden proporcionar por sí solas las instituciones locales o las normas comunitarias.
· Las instituciones comunitarias no pueden definir por sí solas las normas con arreglo a las cuales interactúan con el mundo exterior. A menudo, los grupos locales necesitan una personalidad jurídica que otros puedan reconocer y protección legal frente a las infracciones y las conductas destructivas o criminales de elementos ajenos a esos grupos.· Las normas locales no pueden definir los límites de la autoridad del Estado, es decir, en qué medida el Estado respetará la autonomía local y cuándo conservará la facultad de intervenir. En el mejor de los casos, los grupos comunitarios, otros componentes de la sociedad civil y el Gobierno definen conjuntamente esos límites. Pero a menos que estén reflejados en una legislación estatal, es muy difícil que las normas comunitarias por sí solas puedan hacerlos respetar.
· La legislación estatal puede desempeñar un papel importante en la protección de los individuos contra el abuso del poder local, aunque resulta difícil establecer en qué medida debe intervenir la legislación estatal en beneficio de la población local oprimida, o si puede hacerlo con eficacia.
· La legislación estatal es necesaria para determinar las directrices básicas para la protección de intereses legítimos de otros interesados, incluidas las generaciones futuras, y aspectos de interés social más amplio, como el medio ambiente, aunque la visión del interés nacional que pueda tener el Gobierno pueda socavar a veces la autonomía y el proceso de adopción de decisiones a nivel local, al no tener en cuenta las necesidades y aspiraciones de la población local (Lynch, 1998).
Pero, si bien es cierto que legislación estatal debe crear un marco favorable para la ordenación comunitaria, generalmente no ha cumplido eficazmente esa función en casi ningún país del mundo. Muchas legislaciones nacionales continúan manteniendo un enfoque centralista en la ordenación de los recursos y un concepto restringido de los derechos de propiedad, que ha contribuido a socavar los sistemas comunitarios existentes y ha frenado gravemente los intentos de la población local y de los funcionarios estatales progresistas de buscar nuevas soluciones comunitarias (Bruce, 1999). Sin embargo, en los últimos años se han promulgado en un número creciente de países nuevas leyes que son más favorables, o menos hostiles, a las iniciativas comunitarias. Se trata, entre otras, de:
· leyes que reconocen los derechos de propiedad o de posesión sobre la tierra y los recursos naturales en base a derechos históricos (por ejemplo, la legislación relativa a los dominios ancestrales que reconoce los derechos tradicionales sobre la tierra de las comunidades indígenas de Filipinas, las leyes sobre los títulos de propiedad nativos en Australia, las leyes sobre los derechos indígenas de propiedad en varios países de América Latina);· leyes que prevén mecanismos para delegar en la población local determinadas competencias de gestión de tierras y recursos estatales, ya sea por tiempo indefinido o por un plazo determinado (por ejemplo, la ordenación forestal conjunta en la India y la mayor parte de los restantes sistemas de ordenación conjunta);
· leyes que fomentan la delegación de facultades en unidades de la administración local.
Algunas leyes de este último tipo pueden dar lugar a una mayor participación de las instituciones comunitarias locales en la ordenación de los recursos, pero no siempre ocurre así, especialmente cuando la descentralización consiste simplemente en la delegación de facultades en comunidades locales de los gobiernos centrales, o cuando las instituciones de la administración local tienen más responsabilidad frente a los niveles superiores del Gobierno que frente a la población local (Ribot, 1997). Algunas situaciones parecen más prometedoras, como ocurre con la nueva Ley de tierras comunales de la República Unida de Tanzania, que confiere a las instituciones rurales un amplio control sobre los recursos comunitarios, con miras a su manejo de conformidad con las normas comunitarias (Wily, 1998).
EL ESTABLECIMIENTO DEL MARCO JURÍDICO
En un trasfondo de tradiciones extremadamente diversas, tal vez no sea prudente buscar principios básicos de aplicación general en los que basar un marco jurídico mejorado, y buscar modelos que sean fácilmente trasladables de un país a otro. Las características de las leyes que han de ser el fundamento de las actividades de ordenación comunitaria variarán notablemente en función de la naturaleza de los arreglos legales e institucionales existentes, de los objetivos de la ordenación comunitaria, y de una gran diversidad de factores sociales, políticos y económicos. Sin embargo, se pueden señalar dos principios básicos en la tarea de mejorar el marco jurídico de la ordenación comunitaria: la seguridad y la flexibilidad. La legislación de la mayor parte de los países deja mucho que desear en ambos aspectos.
La seguridad
Para que una iniciativa comunitaria pueda tener éxito, debe ofrecer una esperanza realista de conseguir beneficios sustanciales e inspirar confianza en que los derechos sobre esos beneficios son seguros y no pueden ser arrebatados arbitrariamente. Sin duda, la seguridad es en parte un estado de ánimo. En aquellos países donde las relaciones entre la comunidad y el gobierno han sido tradicionalmente positivas, la población local se puede sentir tranquila para iniciar las tareas de ordenación basándose simplemente en una promesa de los funcionarios locales. En otras situaciones, cuando la población siente una gran desconfianza en la legislación y las instituciones legales estatales, las comunidades tal vez no se sentirán seguras aunque sus derechos se reflejen con toda firmeza y cuidado en documentos legales. La ley no puede conferir seguridad en un entorno básicamente inseguro.
Se ofrece a continuación una muestra de los factores que se han de tener en cuenta cuando se intenta definir derechos jurídicos seguros. Es sorprendente que la mayor parte de los regímenes jurídicos estatales no proporcionen estos elementos básicos de seguridad a las iniciativas de ordenación comunitaria.
No se trata de una enumeración exhaustiva y no todos los criterios serán pertinentes para una situación determinada.
· Los derechos deben ser claros. Existen en todo el mundo textos legales I que describen los derechos de manera tan vaga que resultan prácticamente inútiles, por ejemplo mediante expresiones tales como «los derechos consuetudinarios de los habitantes de los bosques se respetarán en el mayor grado posible», o «se respetará la ley consuetudinaria salvo que lo impida el interés nacional». La ambigüedad es un problema de comunicación, comprensión o redacción, y a veces es intencionada.· Debe existir la certidumbre de que los derechos no podrán ser usurpados ni modificados unilateral e injustamente. Prácticamente, todas las estructuras jurídicas reconocen que existen circunstancias en las que los derechos pueden perderse o verse reducidos, pero se deben explicitar claramente las condiciones y procedimientos para hacerlo y se debe afrontar la cuestión de la compensación. En los arreglos de ordenación conjunta, es importante que el gobierno no pueda dar unilateralmente por concluida la cooperación salvo si se producen infracciones graves y permanentes y no se corrigen esas infracciones después de que se han notificado (Kant y Cooke, 1998).
· Se deben garantizar los derechos a perpetuidad o durante un período claramente establecido y lo suficientemente prolongado para que la participación pueda rendir todos sus beneficios. Los arreglos de ordenación conjunta o los acuerdos de actividad forestal comunitaria en los que se prescriben plazos de cinco a diez años solamente, o que están vinculados a un ciclo de crecimiento (como ocurre, por ejemplo, en algunas de las notificaciones de ordenación forestal conjunta de la India) pueden socavar el sentido de propiedad de los recursos de la comunidad y debilitar su actitud a largo plazo con respecto a la ordenación (Lindsay, 1994).
· Es necesario que se pueda obligar al Estado (incluidas las instituciones de la administración local) a respetar los derechos. El sistema jurídico debe reconocer la obligación del Estado de respetar los derechos. En muchos contextos, no es seguro que la ley estipule que los acuerdos de ordenación conjunta contienen obligaciones contractuales de obligado cumplimiento por parte del Estado (Eggertz, 1996).
· Los derechos deben ser exclusivos. Los titulares de derechos sobre un determinado recurso deben tener la posibilidad de excluir o controlar el acceso de los elementos extraños. El gobierno no debe poder asignar a otros un derecho sobre los mismos recursos (por ejemplo, asignar concesiones mineras en una zona forestal comunitaria). Además, cuando sea necesario, el gobierno debe contribuir a proteger y hacer observar los derechos del grupo frente a las interferencias del exterior.
· Debe existir seguridad sobre los sujetos de los derechos. Es esencial clarificar los límites de los recursos a los que se aplican los derechos y establecer quien puede reclamar esos derechos.
· El organismo gubernamental que suscribe el acuerdo debe estar claramente facultado para hacerlo. Un organismo oficial no puede otorgar a un grupo de ordenación comunitaria un derecho exclusivo sobre una tierra propiedad del Estado si dicho organismo no tiene el derecho a excluir y la facultad de delegar ese derecho. En ocasiones, se han suscrito acuerdos de ordenación conjunta cuando existe desacuerdo o falta de claridad sobre cuál es el organismo estatal al que corresponde el control de los recursos en cuestión.
· La ley debe reconocer al titular de los derechos. El titular de los derechos debe ser reconocido como una persona jurídica con capacidad para adoptar medidas muy diversas, como solicitar créditos o subvenciones, estipular contratos con personas ajenas o recaudar derechos.
· La ley debe prever la protección de los derechos. Debe ofrecer procedimientos accesibles, posibles y justos para recabar protección, solucionar diferencias e interponer recursos contra las decisiones de los funcionarios públicos.
La flexibilidad
La ordenación comunitaria de los recursos naturales se basa en opciones de carácter local y en la adaptación a las condiciones locales; estas últimas podrían correr el riesgo de no ser satisfechas cuando se aplican planteamientos excesivamente rígidos e uniformes. Es importante contemplar la ley como un instrumento general, y no como un conjunto complejo de normas que prescriben soluciones para los problemas locales. Sin embargo, con frecuencia se ignora este principio.
No es tarea fácil proteger la flexibilidad en la ley. Aun cuando sea justo y eficaz que la legislación estatal permita que proliferen las normas comunitarias, e incluso los sistemas tradicionales de leyes consuetudinarias, con arreglo a su propia dinámica, la flexibilidad no puede ser ilimitada. Tanto la sociedad en general, como las personas que integran el grupo local, tienen intereses que deben ser tomados en consideración. Proteger esos intereses y conseguir, al mismo tiempo, que exista el margen necesario para la toma de decisiones a nivel local, exige alcanzar un delicado equilibrio.
Aunque la flexibilidad debe ser considerada en todos las fases del diseño de la ordenación comunitaria, se examina en este contexto con respecto a tres aspectos interrelacionados: la planificación y la ordenación; el reconocimiento de los grupos locales; y la determinación de la composición y la jurisdicción del grupo.
Objetivos de ordenación y normas que deben observarse para conseguirlos.
Incluso en algunas de las nuevas leyes más progresistas que respaldan la ordenación comunitaria, el gobierno mantiene celosamente la función de adopción de decisiones. La ley no puede eliminar por sí sola la tendencia de los funcionarios a imponer decisiones en materia de planificación y ordenación, pero su redacción puede contribuir a que se vaya más allá de la consulta rutinaria, hacia una participación local más intensa en el proceso de planificación.
En la ordenación comunitaria de los recursos naturales, las decisiones están influidas por las preocupaciones de los diferentes sectores, con numerosas estrategias participativas coincidentes y leyes distintas sobre los recursos hídricos, forestales, pesqueros, ganaderos, etc. Las categorías utilizadas en la legislación - por ejemplo, la circunstancia de que la tierra dependa de un organismo determinado del gobierno y no de otro - pueden impedir a veces optar por una opción. Por ejemplo, un estudio de la ordenación conjunta de las tierras forestales del Estado en el África austral reveló que ya se habían adoptado la mayor parte de las decisiones importantes para el futuro, de manera que era muy poco lo que quedaba por discutir en la mesa de negociaciones (Matose, 1997).
Reconocimiento de los grupos locales.
La legislación estatal debe reconocer a los grupos comunitarios de ordenación una determinada personalidad jurídica. La dificultad estriba en la forma de plasmarla en la ley. Ha existido una tendencia a que la ley prescriba de forma excesivamente detallada la estructura de las organizaciones locales y las normas por las que se rigen. Uno de los principios de la ordenación comunitaria de los recursos naturales es la conveniencia de basarse en instituciones locales que se apoyan en valores y prácticas locales; por consiguiente, es contradictorio que la ley convierta estas instituciones en organismos uniformes complejos y extraños a la situación local.
Por ejemplo, en Australia, la Ley sobre consejos y asociaciones aborígenes de 1976, que establece formas jurídicas para que los grupos indígenas posean títulos nativos, tenía como objetivo que los grupos indígenas pudieran «desarrollar órganos reconocibles jurídicamente que reflejen la cultura [de la población aborigen] y que no exijan subyugar esa cultura a los conceptos jurídicos de Europa occidental predominantes». Sin embargo, tal como se redactó, la ley apenas dejaba margen para la variación cultural en las estructuras y procesos de adopción de decisiones de los distintos grupos, hasta el punto de que se ha afirmado críticamente que de hecho ha sido la causa de que los grupos pierdan el control sobre sus propios asuntos. Por el contrario, la Ley sobre títulos nativos de propiedad de la tierra, aprobada en los años noventa, reconoce más abiertamente las formas institucionales existentes, estipulando requisitos y directrices básicos, pero permitiendo que sea el propio grupo el que determine los pormenores del funcionamiento interno del grupo (Fingleton, 1998).
El reconocimiento legal de las instituciones comunitarias puede tener consecuencias imprevistas. Por ejemplo, puede servir para que algunos grupos privilegiados de una comunidad refuercen su poder a expensas de los elementos más débiles del grupo. Es posible que los miembros de la comunidad necesiten directrices básicas que les ayuden a obligar a sus dirigentes a rendir cuentas.
Definición de los grupos de ordenación y de las esferas de jurisdicción.
Es extremamente difícil establecer en qué forma la legislación estatal debe definir la autoridad de cada grupo sobre los recursos y zonas. Uno de los métodos posibles consiste en que la ley designe a un órgano local con control sobre una zona preestablecida, por ejemplo, un distrito o un municipio. Otro sistema, que se manifiesta especialmente en el contexto de la ordenación conjunta, consiste en reconocer diferentes grupos constituidos en torno a distintas funciones y objetivos. La Ley Forestal de Nepal de 1993, por ejemplo, entrega las tierras forestales a grupos autoconstituidos, que no guardan relación con los límites de la administración local.
El primer enfoque es más fácil de definir en la legislación, porque ya existen estructuras locales uniformes. Sin embargo, conferir el poder a un órgano de la administración local no asegura que la población local vaya a intervenir más activamente en la ordenación de los re cursos locales, salvo en el caso de que dichos órganos sean democráticos, representativos y responsables (Ribot, 1997). Además, normalmente no existe relación entre los recursos naturales y los límites administrativos (Emsail, 1997). Es posible que en muchos contextos no haya un concepto único de comunidad, y en una zona determinada puede haber pretensiones legítimas coincidentes de varios grupos a utilizar de forma distinta los recursos. La flexibilidad da una mayor posibilidad de adaptar las disposiciones locales para reflejar la relación, con frecuencia muy prolongada, entre la población local y los recursos, así como la multiplicidad de intereses que pueden estar implicados.
DAR SENTIDO A LA REFORMA LEGAL
Una serie de principios generales podrían ayudar a conseguir que la ley sea una presencia significativa en lugar de un gesto bienintencionado pero vacío de contenido.
Es importante tratar de conseguir que el diseño de la ley - tanto la legislación nacional como los acuerdos locales - se inspire en las necesidades, aspiraciones, conocimientos y capacidades de quienes vayan a utilizarla y que no se base en los prejuicios de juristas, donantes y otras personas ajenas, por muy bienintencionadas que puedan ser. No resulta coherente que un proceso concebido para fomentar la participación se imponga desde arriba sin que haya participación en su diseño. Hay que hacer hincapié en este principio, aunque pueda parecer obvio, puesto que - incluso en muchas sociedades democráticas - se ignora o se ve con inquietud la idea de que las personas afectadas en el proceso legislativo participen desde el primer momento. Es necesario que los juristas hagan que los conceptos y el lenguaje jurídicos sean accesibles y, por su parte, los responsables locales de las tareas de ordenación deben recibir capacitación en el lenguaje y los procedimientos jurídicos.
Es preciso fortalecer la capacidad de la población para comprender y utilizar las leyes. No sólo han de recibir educación los encargados locales de las tareas de gestión, sino también los funcionarios estatales, las fuerzas de policía y los jueces. El potencial de conferir poder que tienen la ley y la política no ha de verse únicamente desde la perspectiva de los grupos comunitarios, sino también de los funcionarios estatales progresistas. De hecho, el impulso de la reforma jurídica ha procedido a veces de los propios funcionarios, ante las limitaciones que impone la ley a su capacidad de responder y apoyar las iniciativas comunitarias (Shah, 1998).
Es menester perfeccionar la maquinaria del derecho. Es esencial que exista un poder judicial relativamente independiente, pero en la mayor parte de los países los responsables de la gestión comunitaria no pueden acudir al sistema judicial para la defensa de sus derechos. Para introducir cambios sustantivos en los derechos será crucial idear nuevos procedimientos de solución de los conflictos.
Las expectativas deben ser realistas. Las leyes que pretendan cambiar demasiadas cosas serán ignoradas. No deben promulgarse leyes cuya aplicación dependerá de recursos que no poseen el Gobierno o las comunidades o de una modificación profunda de instituciones que es muy improbable que se produzca.
Los gestores comunitarios y sus asociados deben adoptar opciones estratégicas sobre las prioridades. Deben considerar si es mejor, por el momento, trabajar con unos instrumentos jurídicos imperfectos y concentrarse en la labor de persuasión y en la forja de alianzas, en lugar de promover inmediatamente cambios legales que en algunos casos pueden arruinar con unas coaliciones delicadas.
La búsqueda de regímenes jurídicos que garanticen derechos seguros y flexibles a la ordenación comunitaria es esencial para que ésta llegue a ser una estrategia sostenible y generalizada, y no sea únicamente un enfoque ocasional.
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