(¹ Documento preparado como base de discusión en el Curso de Aprovechamiento de Tierras para Silvicultura y Agricultura, Departamento Forestal, Universidad de Oxford, 1959. En otro lugar de este número figura una nota sobre dicho curso.)
J. J. MACGREGOR
Departamento de Silvicultura, Universidad de Oxford, Reino Unido
Es cosa sorprendente comprobar que, a pesar de los importantes cambios que ha registrado el contenido de la economía aplicada desde el decenio de 1930, se haya desatendido un poco la aplicación de las modernas herramientas del análisis económico a los problemas de la silvicultura. Habíase generalizado la creencia de que ésta era algo diferente de todas las demás ramas de la actividad económica, por lo que exigía métodos económicos privativos; en consecuencia, la « economía forestal », según se la ha denominado, vióse envuelta casi por completo en lo que no parecen ser otra cosa que complicadas fórmulas, exigidas por el cálculo del interés, sin que pueda percibirse sino apenas rara vez lo que se considera ser un planteamiento económico ortodoxo, como el que se observa en los estudios de la agricultura, la industria del carbón o la de los tejidos.
El presente artículo persigue por finalidad:
1. Examinar cuáles son los factores económicos que determinan el nivel de productividad de las tierras destinadas a la explotación forestal y, en particular, explorar toda determinante que parezca ser exclusiva de esta forma de actividad económica. De esas influencias económicas trataremos en conexión con los instrumentos económicos ortodoxos más corrientes.2. Ilustrar, muy brevemente, el empleo de la economía en la formulación de las políticas relativas al aprovechamiento forestal de la tierra, haciendo referencia en esta segunda sección a las cuestiones actuales que se relacionan con ese tema.
Factores económicos determinantes de la productividad del aprovechamiento forestal de la tierra
Harto evidentes son los factores naturales - suelos, topografía y clima-que influyen en la productividad, siendo lógico esperar que esta última influya en la silvicultura en forma análoga a como lo hace en la agricultura, aunque lo prolongado del período de producción oscurezca el efecto de las influencias estacionales. Como el árbol se aprovecha de capas o estratos diferentes, puede ocurrir que las tierras que sean sub-marginales para la agricultura se conviertan en supra-marginales para la silvicultura, y viceversa, pero no puede caber duda alguna de que la fertilidad de los suelos influye enormemente en el rendimiento económico de las inversiones forestales.
Los factores naturales, por lo tanto, repercuten directamente en la productividad; los estudios hechos han demostrado la estrecha relación que guardan « la fertilidad » y el volumen de la producción, así como la cuantía de esta última por unidad de tiempo, tema éste que será tratado más a fondo.
No obstante, cuando se considera a tenor de ello la productividad, se hace alusión a un concepto económico: el criterio de medida ha de ser entonces el del valor de lo producido. Cuando se atiende a la productividad de la tierra se trata de aislar la proporción que es imputable a ésta, antes que al trabajo o al capital, en el valor total del producto. No es posible, pues, llegar a aislar esa aportación de un solo factor productivo con una exactitud completa; sin embargo, uno de los métodos para llegar a estimarlo consiste en servirse de:
a) la estimación del valor en bruto de la madera extraída;b) la deducción, respecto a ese valor en broto del producto, de todos los pagos correspondientes a los factores de producción ajenos a la tierra, lo que arrojará como residuo el precio que podría pagarse por la tierra.
Este residuo, sin embargo, puede ser también considerado de otra forma. El valor bruto que produce una empresa es igual a la suma de las aportaciones de los distintos factores de producción utilizados, puesto que el valor en bruto del producto y los costos totales no son sino los dos miembros de una sola ecuación. Si cabe aceptar el supuesto de que las cantidades abonadas por concepto de capital y trabajo son un reflejo exacto de su respectivo producto marginal, hay que concluir que el residuo constituye una medida exacta de la aportación que realiza la tierra al producto total Lo que se persigue, por tanto, es poder calcular este residuo, o sea, el rendimiento neto de la tierra.
Una de las características más distintivas de la industria forestal es el largo período de tiempo que requiere el proceso de producción, según sea, claro está, la calidad del suelo, el clima, y el éxito conseguido en la elección de especies. Para el economista, la importancia de este período de espera estriba en el papel que desempeña el interés del capital, en cuanto agente determinante de la adjudicación de este último o como orientación sobre las alternativas de empleo de capital que se ofrezcan al inversionista, sea éste el Estado o un particular. En la explotación forestal, el interés sobre el capital se devenga a un tipo compuesto, adquiriendo por ello grandes proporciones dentro de la estructura de los costos. Esta afirmación es válida obtengan o no a préstamo las autoridades forestales el capital de la Hacienda Pública y rinda o no interés; pues si bien dicho capital puede resultar gratis para esas autoridades, no lo es para la economía en su conjunto, e importa que las inversiones se hagan con la mira puesta en los rendimientos relativos a que darían lugar otras posibilidades de uso. La referencia a los distintos usos constituye, en realidad, el quid de la Economía, a la cual definió el Profesor Lionel Robbins, en su Ensayo sobre la naturaleza y significación de la ciencia económica (traducción española, la edición, México, 1944) como el estudio de la adjudicación de recursos escasos entre finalidades rivales que ofrecen usos alternativos. Los economistas utilizan el concepto de los costos alternativos, según el cual los « costos reales » que a la sociedad supone una política determinada (la de inversión, por ejemplo) se calculan según los « costos alternativos » de tal política, o sea, los valores de los productos de que se prescinde. Volviendo, pues, al tiempo en la silvicultura es preciso, al calcular el producto neto de la tierra, preparar un cuadro temporal de la inversión y un cuadro temporal de la renta, en el que se acumulen los desembolsos, con sus intereses, desde el año en que se originan hasta que concluye el período de producción, y hacer lo mismo para con las rentas, que también « rinden » interés.
¿ Cuáles son, pues, los principales factores determinantes de la productividad de la tierra en la silvicultura? La tasa vigente de interés y la duración del período de producción; el nivel de los costos, en especial el de los costos iniciales de creación; el tamaño de la unidad forestal, y la importancia de las economías de escala; el volumen y el ritmo de la producción, y los precios de la madera, constituyendo a este respecto un factor importante de las rentas totales el precio de la madera inmaturo. El problema del precio suscita cuestiones muy complejas, por estar de por sí sujeto a múltiples influencias, la más importante de las cuales es la del costo del transporte, vinculado al paraje en que se halle situado el bosque; la renta nacional del país comprador; las tendencias de la demanda en las industrias madereras claves; la elasticidad de la sustitución entre la madera y otros productos, la relación entre el precio de oferta de la madera nacional y el de la extranjera, y el relativo poder monopolista del silvicultor y del usuario de la madera. La determinación del precio de la madera es cuestión en extremo compleja, puesto que la demanda de ésta es una demanda derivada y, en consecuencia, se ve uno trasladado a un plano distinto al del nivel de la demanda de los productos construidos. en todo o en parte, con la madera.
El interés representa una proporción muy alta de los costos totales de la explotación forestal, sobre todo cuando se trata de crear alguna nueva unidad de explotación. El alza del tipo de interés, aunque no exceda del 1 por ciento, repercute en los gastos de la explotación forestal en forma muy marcada. En el norte de Escocia, un alza del 4 o el 5 por ciento incrementaría los gastos totales de 100 acres el 52 por ciento 2. La tasa de interés que se tome en consideración al hacer los cálculos de beneficios habrá de ser la que regiría realmente, si efectivamente se hubiera tomado a préstamo el capital, o, en otro caso, cuando sea el gobierno el que realice la inversión, habrá que atenerse a la « nacional » de interés o a los « costos alternativos ». Evidentemente, i la medida en que se busque un tipo de interés que equivalga al costo alternativo dependerá de otras influencias en la política a seguir que son ajenas a las puramente económicas; pero si son motivos meramente económicos los que constituyen la clave de esa política, será preciso calcular el tipo nacional de interés. En la explotación forestal, por devengarse el interés a un tipo compuesto, el período de producción constituye un factor de gran importancia para determinar la productividad de aquélla. Varía bastante, de uno a otro país, el tiempo dentro del cual puede producirse una madera de utilidad general para hacer frente a rotaciones relativamente breves de la demanda-digamos, la de pasta o de madera para entibos. A este respecto puede llegar a suscitarse una contradicción entre las razones técnicas y las económicas: si los expertos técnicos propugnasen la conveniencia de un ligero aclareo, o la bondad de una madera de lento crecimiento, al paso que la economía impusiera, tal vez, que la política forestal se concentrase en la producción de madera de rápido crecimiento. Estas cuestiones deben resolverlas las exigencias mismas del mercado maderero. La dificultad que se plantea, sin embargo, una vez ya decidida la política a seguir, es la de que no es posible saber cuál será el mercado dentro de 10 ó 15 años, así como también, la que supone la escasa elasticidad de la oferta forestal.
(² Dr. K. R. Walker, tesis inédita, pág. 237, 1959.)
Cuanto mayores sean los gastos iniciales de establecimiento, a un interés que se extenderá por todo el período de producción, tanto más gravosos serán los costes. Por lo que a la política forestal concierne, de consiguiente, debe tratarse de reducir al mínimo los costos iniciales de la creación forestal. No cesan de buscarse nuevos métodos que permitan reducir los costos, y a este respecto cabe mencionar, en Gran Bretaña, la Sección que ha instituido la Comisión Forestal para el estudio de las operaciones forestales, cuyo propósito consiste, entre otras cosas, en indicar cuál es la forma más eficiente para llevar a cabo determinadas tareas.
También cabría mencionar quizá, como ulterior ilustración, la cuestión de los costos de la vivienda, que también constituyen un problema para la Comisión Forestal Británica. Si se cargaran a la cuenta de la Comisión, representarían una proporción muy elevada de los gastos totales, cuando han de abonarse intereses 3. Habrán de ser incluidos, sin duda, cuando se consideran los costos privados de una empresa forestal; pero si, por el contrario, lo que se analiza son los « costos sociales » de la explotación forestal que han de sufragar las autoridades públicas - y cabría afirmar que la inversión de esas autoridades en viviendas no constituyen una carga neta sobre los recursos, ya que los trabajadores forestales tendrían que ser alojados de algún modo- entonces no deberán cargarse los de vivienda en la cuenta de la autoridad en cuestión.
(3 Ascienden al 40 por ciento de los costos por cada centenar de acres, si el tipo de interés es del 5 por ciento. K. R. Walker, op. cit., página 233. )
Así, pues, es tanta la importancia que tiene para la silvicultura la inflación de costos que dimana del interés compuesto, que debe tratarse por todos los medios posibles que dé el máximo rendimiento unitario cada uno de los factores de la producción, en todas las fases del ciclo forestal. Los planeadores y ordenadores forestales deben examinar constantemente las proporciones que corresponden a los diversos factores de producción empleados, y preguntarse si es posible cercenar los costos (y mantener la producción) o aumentar la producción, por unidad de costo, mediante una readjudicación de las proporciones de los factores utilizados. Hablando en términos económicos, hay que emplear los factores de producción en tal proporción que sus respectivos productos marginales resulten idénticos.
También ejercerá una influencia importante en los costos el tamaño de la unidad forestal, tratándose, por ejemplo, de los costos de cercado de la explotación o de la incidencia de los gastos generales o fijos. La medida en que sea posible beneficiarse de las economías de escala en un gran bosque, es tema que requiere una investigación empírica. También son casi indiscutibles las posibilidades de efectuar economías con el planeamiento de un ritmo uniforme e incesante de las actividades y con una plena utilización de la mano de obra, sin que quede ninguna capacidad ociosa, todo lo cual quizá resultase inalcanzable en una pequeña unidad forestal.
Así como los costos deben ser reducidos al mínimo, de la misma forma la producción ha de ser llevada al máximo. Lo que hay que tratar de conseguir son volúmenes elevados de producción, obtenidos en un tiempo mínimo, suponiendo siempre que esa política sea consecuente con las exigencias del mercado maderero. Tal es el cometido del experto técnico, más que del economista, y mucha es la labor que se está realizando acerca de este importante aspecto de la productividad forestal. El precio de la madera es tema muy amplio, al que sólo cabe citar aquí como uno de los determinantes principales del valor productivo de la tierra forestal. Muchos de los determinantes ya mencionados quedan fuera del alcance del silvicultor, pero es frecuente, por ejemplo, que éste pueda mejorar las oportunidades para aumentar los precios ideando métodos de extracción más eficientes y aplicando políticas de normalización. En cambio, poco es lo que cabe hacer respecto a influencias como la que ejerce en Gran Bretaña el elevado costo del transporte, comparado con los de Suecia y de algunos otros países-donde al transporte por flotación vienen a sumarse las grandes densidades de volumen en las cercanías de los aserraderos y donde la relativa baratura del transporte marítimo da a los exportadores a ultramar una cierta ventaja en nuestros propios puertos - los cuales nunca distan mucho del centro principal de la demanda. Donde no haya posibilidad de evitar gastos de transporte cuantiosos, habrá que recordar las relativas ventajas que posean los envíos a gran distancia de la madera, a las industrias que la utilizan, frente a la alternativa de emplazar a tales industrias en las cercanías de las zonas productoras.
Para resumir, pues, la economía centra su atención en las variables principales que encierra la productividad de la tierra forestal, a saber, la productividad natural, la longitud del período de producción, el tipo de interés y, en consecuencia, las rentas totales. En el reverso de la ecuación de las variables principales figuran las necesidades de capital y el tiempo que exige el período de producción, el tipo de interés y, por lo tanto, los costos totales de producción. También parecen ser de importancia vital otras cuestiones como las de los costos alternativos y las de sustitución marginal de los factores de producción.
Utilidad de la economía para la formulación de políticas forestales
De las influencias económicas generales en el nivel de productividad de la tierra forestal es preciso pasar ahora a considerar, muy brevemente, algunos verdaderos ejemplos de problemas políticos que se nos presentan. Casi todos los países se enfrentan con problemas como éstos: qué clases de madera han de producir, qué tamaño de explotación forestal ha de perseguirse y dónde deben situarse los bosques. En otros países los bosques están ya presentes, en forma de recursos naturales y, por pertinentes que puedan ser las cuestiones anteriores, el problema principal con que hay que enfrentarse es el de cuánta madera debe ser extraída, o sea, cuál es la intensidad o volumen óptimos de la corta.
La dificultad principal para dar respuesta a los primeros de estos problemas es la de que ello entraña un pronóstico económico. El economista alegará, por una parte, que la clase de madera que deba producir un país habrá de supeditarse a la demanda del mercado; por otra, sin embargo, es posible que cambie la demanda del mercado - visto el largo período de espera entre la inversión y la producción-y, por añadidura, hay que contar siempre con que la elasticidad de la oferta forestal es baja. El tamaño de una explotación forestal, y hasta su emplazamiento, dependerán de motivos como las ventajas relativas de que disfrute una región sobre otra, así como de los costos alternativos que suponga el decidir qué tierras han de ser destinadas a la explotación forestal con preferencia a la agrícola o a cualquier otra actividad económica. Las ventajas relativas, por añadidura, sufren variaciones y exigen reajustes en la adjudicación de los recursos; reajustes que, con toda probabilidad, resultarán de difícil ejecución, en lo que a la silvicultura respecta. Dada la creciente preferencia que se viene concediendo a los bosques artificiales, frente a los naturales, es probable que se registren importantes desplazamientos en las ventajas relativas de que gocen en el plano de la producción maderera las distintas regiones. Una gran parte del valiosísimo bosque virgen, de antiguo considerado como uno de los «regalos de la naturaleza » está quedando ya exhausto, o se va haciendo cada vez más remoto e inaccesible. La silvicultura, lo mismo que la agricultura, posee no sólo un margen de extensión, sino otro de intensidad: el del ritmo que puede imprimirse a la explotación del segundo crecimiento o a la de los bosques artificiales próximos a los centros de población y a la demanda. Merced a las mejoras de la técnica y del conocimiento de las necesidades de industrias especializadas como la de la pasta, cabe esperar que se produzcan ciertos cambios, pudiéndose citar a este respecto el desplazamiento de la producción de pasta, en los Estados Unidos, del oeste al sur y este del país. La producción planeada de materia prima, de coníferas de rápido crecimiento, representa una ventaja relativa muy definida respecto de otras zonas. Las maderas del Africa occidental, según se ha evidenciado en los años de posguerra, gozan de una ventaja relativa indiscutible, dentro del comercio de especies frondosas. En la actualidad se confía en mantener, o incluso mejorar, esta ventaja relativa mediante el sistema tropical de la regeneración bajo cubierta, por las autoridades que administran esos bosques, fomentando para ello, sobre todo, las especies económicas y concentrándolas en las áreas de bosque ya existentes.
Son tantos los factores que determinan el tamaño óptimo de una plantación de bosque de una economía que nunca, probablemente, será posible calcularlo con exactitud: y por añadidura, según se ha indicado ya, la cifra calculada estará sujeta a cambio. También se ha hecho mención del principio de la división del trabajo y de la especialización. Los recursos invertidos por la economía en el bosque no deben poder añadir nada a la renta nacional, caso de ser transferidos a otros usos. Enjuiciar esto, según se ha dicho, encierra muchas dificultades. Supone tener presentes los precios futuros -la relación de intercambio entre la madera y sus posibles sucedáneos, tanto a tenor del suministro nacional como de la importación. Además, supone también examinar si la tierra debe utilizarse para la agricultura, antes que para la silvicultura, o incluso, si debe aprovecharse en forma alguna. Tratándose como se trata de productos relativos netos, el tamaño óptimo del bosque será aquél en que los recursos se aprovechen de tal forma que se obtengan productos de igual margen de todos los factores de producción, en todos sus usos. Este es el óptimo económico que debe tenerse presente, incluso cuando no pueda ser delineado con exactitud.
Cuando ya existe el bosque y la cuestión que se plantea es la de qué volumen debe extraerse del él, entonces, según indica la teoría económica, resultará lucrativo extraer madera hasta el punto en que el costo marginal de sacarla sea igual a la renta marginal producida 4. Desde un punto de vista práctico, hay más probabilidad de que sea posible calcular todo eso con mayor exactitud que el tamaño exacto del bosque que constituya el óptimo económico.
(4 Para una discusión analítica completa de este equilibrio móvil de la empresa forestal véase K. E. Boulding, Economic Analysis, Hamish Hamilton, Londres.)
Habría que hacer aquí también alguna alusión a los conocimientos adquiridos en el planeamiento práctico del aprovechamiento de las tierras. Muchos son los factores que suelen concertarse para restringir la plena realización de las posibilidades productoras de la tierra. En una reciente ponencia, titulada European and Near East Experience of Planned Land Use (Experiencias en Europa y en el Cercano Oriente sobre el aprovechamiento planeado de la tierra), que se presentó a la Séptima Conferencia Forestal de la Commonwealth Británica, en 1957, su autor llamaba la atención sobre alguna de tales limitaciones que ya había señalado la Comisión Forestal de la FAO para el Cercano Oriente. Las restricciones principales cuya acción se dejaba sentir eran:
1. La insuficiencia de las leyes vigentes" a) para la solución de controversias sobre propiedad de la tierra, y b) para la inspección de los montes de particulares.2. La carencia de una política inequívoca que separe lo., montes de la tierra agrícola.
3. El conocimiento defectuoso de la extensión de los derechos de uso que disfrutaban las aldeas, tribus o individuos respecto al producto del bosque y al pastoreso.
4. La insuficiente e inadecuada dotación de personal en las administraciones públicas de montes.
5. Lo inadecuado de los institutos de investigación.
6. El imperfecto aparato de la propaganda forestal.
Es evidente que las posibilidades económicas de la tierra no son objeto siempre de una investigación a fondo, ni siquiera al tomar decisiones sobre su aprovechamiento. En defensa de esta actitud, se ha afirmado alguna vez que suelen faltar los datos fundamentales para hacer las investigaciones económicas, pero ¿ cabe afirmar que en tales casos se hacen enérgicos intentos a fin de llenar las lagunas estadísticas lo antes posible? ¿Conocen siempre los funcionarios a quienes está encomendada la política del aprovechamiento de tierras cuáles son las variables económicas fundamentales que entran en juego? Todo parece demostrar que no es así. El Dr. K. R. Walker, cuya tesis de doctorado tuvo el honor de dirigir el autor del presente articulo, lo puso de relieve con toda claridad. Utilizó para ese estudio el enfoque propio del economista, al examinar los métodos actuales que la Comisión Forestal de Gran Bretaña aplica en la concesión de tierras. El Dr. Walker s, después de discutir con muchos funcionarios el problema de la adjudicación de tierras, llegó a la conclusión de que el método empleado no podía ser definido más que como « intuitivo », y que, según parece, los únicos principios que afloraban de todo ello eran el del sacrificio mínimo » y el del « beneficio máximo » de la agricultura. Dicho en otras palabras, parecía convenir al interés nacional que se traspasara la tierra de la agricultura a la silvicultura, sólo cuando la actual estructura de aquélla no saliera perturbada y que redundara en ciertas ventajas el programa forestal. (El número de ovejas por acre parecía ser el único criterio específico -norma ciertamente harto variable- permitiéndose que las tierras que fuesen lo bastante pobres quedaran destinadas a la silvicultura). Cabría también alegar, de alguna otra manera, que la política del gobierno iba en contra del aprovechamiento económico de la tierra y que los subsidios económicos que a la tierra marginal de labor se dispensan en Gran Bretaña impiden que ésta sea transferida fácilmente a otros usos. Poca es, pues, la importancia que se ha concedido a las posibilidades económicas de la silvicultura, a pesar de que la Hacienda espera que la Comisión Forestal funcione como una empresa lucrativa, de no habérsela facultado especialmente para actuar como estabilizador social.
(5 « The Forestry Commission and the Use of Hill Land: The Government Planning Approach Considered », en Scottish Journal of Political Economy, vol. vii, N° 1, febrero de 1960.)
Tales métodos de planeamiento, consistentes en permitir que la Comisión Forestal disfrute de los « remanentes » de la agricultura, no He han visto coronados por el éxito. Nada tiene de sorprendente que en 1959 se produjese un cambio de política: ya no se pretende que una determinada superficie de bosque quede adquirida al concluirse el siglo. El Dr. Walker se preguntaba cómo hubieran diferido las disponibilidades de tierras de la Comisión Forestal si le hubieran sido adjudicadas exclusivamente según criterios económicos. Para responder a la interrogante principal hizo varios cálculos sobre la productividad relativa de las tierras destinadas a la silvicultura y a la agricultura, fundándose en los costos e ingresos de 1953 y adoptando ciertos supuestos en lo referente a tendencias de la productividad de la mano de obra, costos de salarios, gastos de extracción en el bosque, tipo de interés y relación de intercambio entre silvicultura y agricultura. Su conclusión, en resumen, fue la de que, a tipos moderados de interés (del 4 al 6 por ciento), era probable que la silvicultura resultase mucho más productiva que la agricultura en casi todas las zonas montañosas estudiadas.
Cuatro reformas administrativas estimaba necesarias el Dr. Walker para incrementar el suministro de tierras a la Comisión Forestal, de manera que pudiera dar cumplimiento a su programa económicamente:
1. A la Comisión Forestal deberá permitírsele que pague precios más altos por acre de tierra, con objeto de que pueda obtener terrenos de mejor calidad, o sectores más amplios, para poder practicar las economías de escala;2. Debe sustituirse el actual método indiscriminado de conceder subsidios a las explotaciones agrícolas de montaña por otro que limite tales subsidios a aquellas explotaciones agrícolas en que no sea imposible conseguir un mayor rendimiento neto
3. A la Comisión Forestal debe dársele un aliciente para que aumente sus salarios, con objeto de conservar y atraer la mano de obra;
4. El gobierno debe adoptar una actitud menos rígida frente a todo el problema del tipo de tierras que considera adecuado para la Comisión Forestal.
En última instancia, sin embargo, se trata de una decisión política y es posible que las consideraciones económicas, explícitamente, tengan menos peso que la conservación natural o que las influencias sociales. Lo único que puede esperar hacer el economista es señalar las posibles consecuencias económicas de una política determinada, tomando por base los supuestos que parecen determinarla.
