R. G. FONTAINE
Division des forêts et produits forestiers, FAO
Lors de sa première session, en 1960, la Conférence régionale pour l'Europe a particulièrement insisté sur la question des fonds forestiers nationaux. Elle a estimé que «la constitution de tels fonds peut s'avérer nécessaire, car le reboisement ne peut être qu'un investissement à long terme, exigeant la continuité dans les plans; et les investissements privés ne sont pas toujours en mesure de fournir des capitaux suffisants ou d'utiliser les méthodes appropriées en vue du reboisement. Cette question devrait donc recevoir un rang élevé dans l'ordre des priorités fixées par le programme de travail et être inscrite à l'ordre du jour de la prochaine session de la Commission européenne des forêts»... La présente note a donc été rédigée par le Secrétariat pour faciliter les discussions au sein de la Commission.
LES DÉPENSES en matière de travaux forestiers peuvent être divisées en dépenses courantes et dépenses d'investissement. Les premières sont celles qui, dans le cadre d'une gestion normale, sont destinées à conserver le capital producteur; les secondes sont celles qui visent à améliorer en qualité et quantité la production forestière. C'est le cas notamment des dépenses concernant l'extension de la forêt et les plantations d'arbres à croissance rapide hors forêt; l'enrichissement, la restauration et la conversion des forêts existantes; et, enfin, l'équipement et la protection des massifs forestiers et l'amélioration de leur accessibilité par la construction de routes.
Le financement des dépenses courantes ne pose généralement pas de problème. Il est assuré par les revenus de la forêt dans le cas des forêts particulières, et par le budget annuel dans le cas des forêts de l'Etat ou des collectivités, selon les règles de comptabilité publique. Dans certains cas, toutefois, pour faire face à certaines situations et notamment dans le cas de successions, l'Etat aide les propriétaires particuliers par des exemptions d'impôts ou par des prêts.
Dans certains pays, d'ailleurs, ces dépenses d'entretien ont même un caractère obligatoire. C'est le cas, par exemple, des reboisements de coupes rases en Allemagne occidentale, au Portugal et en Autriche. En Norvège et en Suède, une partie du produit des coupes est versée à un compte et le propriétaire ne peut en disposer que lorsqu'il a justifié de l'exécution de certains travaux de régénération ou d'amélioration. En Italie et en Espagne, dans les forêts de collectivité publique, une partie du produit des ventes des coupes est affectée automatiquement à des travaux d'amélioration et de protection.
Par contre, le financement des dépenses d'investissement soulève quelquefois certaines difficultés. Il s'agit, en effet, soit de travaux à rentabilité faible et différée qui n'attire pas les capitalistes comme dans le cas des reboisements classiques; soit de travaux exigeant au départ des capitaux importants dépassant les possibilités des trésoreries privées, comme dans le cas des plantations d'essences à croissance rapide ou de travaux d'infrastructure; soit, enfin, de travaux qui profitent non pas au propriétaire du fonds, mais à la collectivité tout entière et qui ont à ce titre un caractère d'intérêt général, comme dans le cas de la création de forêts de protection ou de récréation ou de forêts de production destinées, dans les pays nettement importateurs, à assurer le ravitaillement de la nation en bois en cas d'urgence.
Dans la plupart des pays, les dépenses d'investissement sont couvertes par le budget annuel de l'Etat pour les travaux sur les terrains domaniaux et par les propriétaires eux-mêmes pour les terrains particuliers. Cependant, les propriétaires particuliers reçoivent souvent une aide de l'Etat sous forme de prêts à taux réduit ou de subventions provenant du budget annuel. En général, quand il s'agit de travaux d'intérêt général, dont la rentabilité est insuffisante, l'Etat est appelé à intervenir, qu'il s'agisse des terres publiques ou privées.
Les réalisations effectuées de cette manière sont restées le plus souvent limitées parce que les crédits nécessaires étaient soumis aux fluctuations des disponibilités budgétaires. On a alors essayé de remédier aux inconvénients d'un budget annuel par différents systèmes et notamment: par le système des recettes budgétaires affectées qui consiste à mobiliser les fonds nécessaires aux travaux par un prélèvement sur un impôt existant, suivant un pourcentage fixé par une loi spéciale; par les lois de programme qui fixent au début le montant exact des dépenses nécessaires à l'exécution d'un plan ainsi que l'échelonnement des dépenses en engagements et en paiements; par des budgets extraordinaires de développement; par des fonds d'expansion économique jouissant par rapport au budget de l'Etat d'une autonomie propre.
De telles mesures ne donnent toutefois qu'une sécurité relative si lés besoins de la trésorerie de l'Etat pour une raison ou une autre, absorbent tout ou partie des recettes dont l'affectation aux travaux forestiers avait été initialement prévue. Dans le cas des lois de programme, les engagements de dépenses ont une durée limitée, le plus souvent, à la durée de la législation dans les pays à régime parlementaire, et insuffisante pour l'exécution d'un programme à long terme.
Pour les forêts de l'Etat on a quelquefois adopté la formule des offices autonomes dont le financement peut être assuré de nombreuses façons, et notamment par les revenus de la forêt elle-même. Les dépenses concernant les forêts de l'Etat sont alors couvertes en priorité; mais si, après quelques années de fonctionnement, la balance des comptes est excédentaire, une partie de l'excédent peut être reversée au Trésor. Si, au contraire, les revenus de la forêt ne permettent pas de couvrir les dépenses, ce qui est le cas dans les pays pauvres en forêts, d'autres sources de crédits doivent être recherchées.
Au cours des dernières décennies et notamment après la dernière guerre mondiale, ces modes de financement se sont révélés insuffisants, car dans de nombreux pays européens la remise en ordre de la forêt nécessitait des crédits importants et continus.
Les travaux d'extension et de restauration forestières revêtaient en effet une ampleur particulière. La Commission européenne des forêts, au cours de ses dernières sessions, avait elle-même souligné la nécessité de boisements importants pour faire face aux besoins futurs. Elle avait, par ailleurs, reconnu le rôle physique et social des forêts, et ce rôle physique et social ne peut être rempli que si l'extension et la restauration forestières sont faites sur une assez grande échelle. Pour la seule région méditerranéenne, le Projet de développement méditerranéen a mis en évidence non seulement la nécessité de boisements importants, le plus souvent d'essences à croissance rapide, dans les plaines pour assurer la satisfaction des besoins en expansion, mais également la nécessité de boisements de protection pour assurer la conservation des sols et des eaux, la protection des cultures, et, d'une façon générale, une meilleure utilisation des terres. A cet égard, une première tranche de 6 millions d'hectares de boisements et de 10 millions d'hectares d'enrichissement a été conseillée pour les 20 prochaines années.
Par ailleurs, une augmentation des besoins des industries aussi bien qu'un certain changement dans ces besoins ainsi que des modifications dans les conditions économiques et sociales de la gestion et de l'exploitation forestières doivent entraîner dans bien des cas une intensification de la sylviculture et une reconversion complète des forêts existantes sur de grandes surfaces. Une telle intensification ou reconversion nécessite le plus souvent des investissements considérables eu égard aux possibilités des trésoreries privées. C'est le cas notamment de la conversion des taillis en futaies, de l'enrichissement des forêts feuillues et, enfin, de l'équipement de certains massifs jusqu'à présent inaccessibles.
D'autre part, les travaux d'extension et de restauration forestières ne peuvent se dérouler de façon satisfaisante que s'ils font partie d'un plan à long terme comportant des efforts échelonnés sur de nombreuses années et disposant, par conséquent, de crédits continus. Es nécessitent en effet, des études préparatoires pour déterminer les sols à boiser et une recherche appliquée pour mettre au point les techniques de plantation; ils nécessitent aussi un approvisionnement en graines et en plants sélectionnés, qui ne peut être réalisé qu'après une assez longue préparation; enfin, ils impliquent la formation d'une main-d'œuvre spécialisée et l'acquisition d'un matériel important bien adapté, à qui il est nécessaire d'assurer un plein emploi. Le succès des travaux de premier établissement risquerait d'être sans lendemain, et les dépenses qu'ils ont entraînées seraient perdues si les opérations d'entretien, qui sont parfois très coûteuses, ne pouvaient être poursuivies faute de crédits suffisants au moment le plus convenable.
C'est dans ces conditions que diverses formules ont été mises à l'étude et que des fonds forestiers nationaux ont été créés dans certains pays. A titre d'exemple, nous en analyserons quelques-uns.
Patrimonio forestal del Estado
En Espagne, le Patrimonio forestal del Estado créé en 1939, mais remanié par une loi de 1941, est un organisme doté de la personnalité juridique et de l'autonomie financière, rattaché au Ministère de l'agriculture. Il a été conçu, à l'origine, pour restaurer, conserver et augmenter le domaine forestier privé de l'Etat de façon à lui permettre de remplir pleinement son rôle national, économique et social. Ultérieurement, cet organisme a développé ses activités et est devenu une agence d'Etat qui peut se charger des travaux forestiers pour le compte des communes ou de particuliers après passation d'un contrat.
L'efficacité de cette institution, qui a boisé ou reboisé 1300 000 hectares en 20 ans, repose essentiellement sur une organisation financière autonome qui lui donne une souplesse plus grande que celle des administrations d'Etat et une décentralisation administrative de ses services avec pleins pouvoirs dans une région déterminée.
Les recettes du Patrimonio forestal del Estado proviennent essentiellement de deux sources: a) une subvention annuelle du budget de l'Etat qui, d'une quotité annuelle fixée par la loi de 1941 à 10 millions de pesetas (équivalant à US$ 300 000 environ), a été portée ultérieurement à 500 millions de pesetas (équivalant à US$ 8 000 000 environ); b) les revenus des exploitations effectuées dans les forêts de l'Etat ainsi que ceux provenant des reboisements.
La Forestry Commission
Au Royaume-Uni, l'application des lois forestières promulguées de 1919 à 1951 a été confiée à la Forestry Commission. Celle-ci est responsable de ses dépenses devant le Parlement annuellement. Ses dépenses y compris les subventions et les prêts aux propriétaires privés sont couvertes par: a) les ventes des produits forestiers et les loyers des terres et autres immeubles ne dépendant pas strictement de son domaine forestier; b) une subvention votée annuellement par le Parlement pour équilibrer les recettes et les dépenses.
Un programme forestier a été formulé en 1943 visant à étendre les forêts convenablement aménagées, de propriété publique et privée, de 800 000 à 2 millions d'hectares avant la fin du siècle. De programme à long terme n'a pas été adopté en totalité par le gouvernement, mais des programmes à plus court terme dans le cadre de ce programme à long terme ont été approuvés périodiquement. La politique forestière du Royaume-Uni est, dans l'ensemble, approuvée par les différents partis politiques, si bien que, quels que soient les changements dans la majorité politique du Parlement, la Forestry Commission peut raisonnablement compter sur les crédits nécessaires pour l'exécution du programme approuvé.
Le Fonds forestier national
En France, le Fonds forestier national a été créé par la loi du 30 septembre 1946. C'est un compte spécial du Trésor, alimenté par une taxe perçue sur les produits de scierie et les produits d'exploitations forestières, à l'exception du bois de chauffage. La loi prévoit la possibilité de faire varier l'assiette de la taxe et d'en modifier le taux dans des limites qu'elle détermine de façon que l'autorité responsable de l'exécution du plan puisse adapter les recettes du Fonds aux possibilités pratiques d'action et tenir constamment compte de la capacité de paiement des assujettis en fonction de la situation du marché du bois. Certains produits, dont les débouchés doivent être défendus ou élargis, peuvent être exonérés en tout ou partie. Le financement du Fonds est donc doté d'une certaine souplesse qui doit lui permettre de ne pas gêner l'économie du bois et permettre une adaptation constante des programmes aux besoins.
Le Fonds accorde des subventions à fonds perdus et des avances de capitaux à faible (intérêt simple à 0,25 %) et de longue durée dont les caractéristiques répondent souvent aux critères de faible rentabilité de nombreuses forêts.
L'autonomie financière permet d'établir un ordre de priorité indépendant des autres branches d'investissement. A l'intérieur du secteur propre à la forêt, l'ordre de priorité est établi en fonction de l'intérêt économique de chaque projet (meilleure rentabilité et amélioration de la balance commerciale et de la balance des paiements), et de l'intérêt social de chaque projet (amélioration de l'équilibre rural des régions déshéritées).
Deux tiers des crédits se rapportent à des travaux de boisement, d'enrichissement, de reboisement, à de nouvelles plantations hors forêt et à d'autres opérations; un tiers des crédits se rapporte à des travaux de conservation, de protection et d'équipement de la forêt; 80 % des crédits réservés à la constitution ou à la reconstitution de l'état boisé sont affectés aux travaux relevant du premier critère (intérêt économique), et 20 % de ces crédits aux travaux relevant du deuxième critère (intérêt social). Les priorités sont établies sur le plan national.
Avantages et inconvénients
Les fonds forestiers nationaux, par leurs réalisations importantes, ont attiré l'attention des gouvernements et des milieux forestiers. Continuité et souplesse dans le financement, permettant la planification à long terme et la rapidité d'exécution dans les travaux, sont les arguments invoqués en leur faveur. Ils ont ainsi permis aussi bien de développer sur le domaine public et privé des travaux d'intérêt général, qu'il s'agisse de conserver les sols et les eaux, de développer le rôle social de la forêt ou d'assurer le ravitaillement en bois de la nation, que d'aider l'Etat ou les propriétaires particuliers à faire les investissements nécessaires pour intensifier leur sylviculture et être ainsi en mesure de faire face à des responsabilités nouvelles. ´
Il convient donc de souligner que l'établissement de fonds forestiers nationaux qui facilitent la mise en valeur de la forêt n'est pas seulement destiné à accorder aux propriétaires et aux ouvriers forestiers certains avantages qui pourraient compenser les difficultés particulières qu'ils rencontrent dans un secteur économique relativement peu favorisé; mais c'est aussi la reconnaissance de l'intérêt public, direct ou indirect, des travaux forestiers et de la nécessité correspondante d'une planification d'ensemble dont la responsabilité incombe à l'Etat.
L'activité de ces fonds forestiers nationaux peut alors se traduire dès que des objectifs, même provisoires, ont été définis, soit par des programmes de travaux publics spécifiques, soit par une action publique destinée à orienter les décisions des propriétaires particuliers pour aboutir aux réalisations prévues dans les objectifs, soit, enfin, par un mélange de ces deux modes d'action dans des proportions qui restent à définir.
La création des fonds forestiers nationaux a toutefois soulevé de vives discussions et des critiques ont été formulées. Une question vivement débattue est d'abord celle de l'origine de leurs ressources. Si l'on fait appel au budget ordinaire de l'Etat pour les alimenter, les dépenses sont alors supportées par la collectivité tout entière, ce qui est parfaitement justifié dans le cas de travaux d'intérêt général, mais peut être critiqué quand il s'agit d'aider un secteur particulier de l'économie. Si l'on fait appel au contraire à un prélèvement sur le secteur de l'économie forestière, les dépenses sont supportées par ceux qui sont les premiers bénéficiaires de l'amélioration de la forêt, ce qui est alors justifié quand il s'agit d'aider les propriétaires particuliers à augmenter ou à améliorer leur production forestière, mais peut être critiqué dans le cas des travaux d'intérêt général.
On pourrait alors se demander si les fonds forestiers ne devraient pas être alimentés à la fois par des fonds publics et par un prélèvement sur un secteur de l'économie et si les parts respectives des travaux d'intérêt général et des travaux d'intérêt particulier ne devraient pas être fixées en conséquence. Quoi qu'il en soit, les investissements de l'Etat dans des entreprises forestières rentables, et notamment dans la plantation d'essences à croissance rapide, ne semblent pas devoir être sacrifiés aux dépens des travaux d'intérêt public à rentabilité faible et différée. l'Etat devrait conserver la possibilité de se constituer un domaine dont les recettes et dépenses soient aussi équilibrées que possible.
La constitution de fonds forestiers, à partir d'un prélèvement automatique sur le secteur de l'économie forestière a, de son côté, soulevé des objections d'un autre ordre. Certains ont pensé que de tels fonds pourraient présenter l'inconvénient soit d'immobiliser des crédits qui pourraient plus utilement être dirigés vers un autre secteur, soit d'utiliser à des fins autres que strictement forestières des crédits dérivant de la forêt par suite d'une interprétation trop large des textes. On a aussi pensé que la fixation de la taxe uniquement sur certains produits, par exemple les bois d'œuvre et d'industrie, pouvait favoriser d'autres produits, par exemple les bois de feu.
Les inconvénients mentionnés ci-dessus peuvent certainement être évités en prévoyant la possibilité de faire varier l'assiette de la taxe et de modifier le taux dans certaines limites et en exerçant un contrôle sérieux des dépenses engagées. Il semble qu'au contraire il y ait pour les fonds forestiers un risque inévitable d'une utilisation, pour des raisons de trésorerie, des fonds disponibles pour couvrir les dépenses d'autres secteurs.
On a également reproché au système de la taxe sur un produit d'entraîner une baisse des rentrées quand les conditions du marché du bois et de l'économie en général sont mauvaises. Or, il arrive que ce soit précisément dans de telles périodes de dépression économique qu'il faille, pour des raisons sociales et économiques, entreprendre une politique vigoureuse d'extension et d'amélioration forestières. Les travaux de boisement, de routes et d'équipement de forêts en général peuvent alors être accomplis dans de meilleures conditions sous forme de travaux publics. Enfin, on a également reproché aux fonds forestiers alimentés par d'autres sources que des crédits publics de constituer une double imposition qui n'est pas admise par les constitutions de la plupart des pays, ou un dégrèvement d'impôts contraire au principe de l'égalité devant l'impôt.
COMMENTAIRE SUR «LES FONDS FORESTIERS NATIONAUX»
La Commission européenne des forêts a étudié cette question et a pris connaissance des informations données par les délégations sur les modalités de financement adoptées en général dans leurs pays, y compris les fonds forestiers, et sur les mérites respectifs des différentes formules utilisées. Il est apparu au cours des débats que les pays européens soit en établissant formellement des fonds forestiers, soit par tous autres moyens, ont maintenant les mécanismes de procédure susceptibles d'assurer aussi bien l'amélioration et l'équipement de la forêt existante que son extension à des buts physiques, économiques et sociaux.
La nécessité a été soulignée d'inclure dans les dépenses des fonds celles relatives à la recherche indispensable au développement des plans et programmes d'extension et de restauration forestières, ainsi que celles relatives à la propagande pour l'emploi rationnel du bois et à l'éducation du public. Enfin, devant l'expansion prévisible des besoins dans certains pays, il a été également suggéré d'utiliser les crédits mobilisés par les fonds, de façon qu'ils aient un effet multiplicateur, soit en les associant à des crédits provenant d'autres sources, soit en faisant prolonger leurs activités par ces mêmes crédits.
