R. G. FONTAINE
Dirección de Montes y Productos Forestales, FAO
La Conferencia Regional para Europa, celebrada por la FAO en 1960, dedicó su atención a la necesidad y conveniencia de disponer de fondos forestales nacionales. Llegó a la conclusión de que «la formación de talas fondos podría hacerse necesaria por cuanto la repoblación únicamente puede ser una inversión a largo plazo que exige continuidad en el plan, y las investigaciones privadas no siempre pueden ofrecer capital suficiente ni servirse de métodos adecuados para la repoblación. La cuestión merecía absoluta prioridad en el programa de labores, y deberá incluirse en el programa del próximo periodo de sesiones de la Comisión Forestal Europea». Esta nota se ha redactado como base para los debutes de la Comisión.
LOS GASTOS relativos a los trabajos forestales pueden dividirse en gastos corrientes y en gastos de formación de capital. Los primeros son los derivados de la conservación de las masas como capital productivo mediante la ordenación normal, en tanto los últimos tienden a mejorar la calidad y cantidad de los productos forestales, y abarcan la extensión forestal y la plantación de especies de crecimiento rápido fuera del bosque; el mejoramiento, restauración o conversión de las masas existentes; el financiamiento del equipo y la protección de las masas forestales; y por último, mejorar la accesibilidad de los montes mediante la construcción de carreteras.
El financiamiento de gastos corrientes no suscita en general problemas. Los ingresos procedentes de la venta de los productos de montes de propiedad privada o de asignaciones en el presupuesto anual del Estado o de los montes comunales, cuyas cuentas se llevan de acuerdo con los sistemas de contabilidad del Estado, proporcionan generalmente los medios. En algunos casos, sin embargo, especialmente cuando se trata de masas heredadas, el Estado ayuda a los propietarios privados, bien mediante la exención de impuestos o bien mediante préstamos.
En algunos países es obligatorio, además, proveer a la conservación. Esto es cierto, por ejemplo, en el caso de la reconstitución de masas cortadas en Austria, Alemania Occidental, Italia y Portugal. En Noruega, una parte de los ingresos obtenidos de las cortas se depositan en una cuenta especial de la que el propietario sólo puede retirar fondos si demuestra que ha efectuado una cierta proporción de operaciones de regeneración y mejoramiento. En Italia y España, parte de los ingresos procedentes de las ventas de madera de los montes comunales públicos se destina automáticamente a la labor de mejoramiento y protección de las masas.
En cambio, los gastos de formación de capital suscitan a veces ciertas dificultades. De hecho, lo que implican es o bien trabajo que no produce prácticamente rédito alguno o sólo pasado mucho tiempo y que por tanto no atrae al capital como sucede en el caso de las operaciones normales de repoblación forestal; o bien trabajo que requiere un considerable desembolso inicial de capital fuera de las posibilidades de los particulares, como en el caso de la plantación de especies de crecimiento rápido o de actividades permanentes de alcance social; o finalmente, un trabajo que ha de beneficiar no directamente a las personas que lo financien sino a la comunidad en general, y que, por tanto, es de interés público.
Este es el caso, por ejemplo, de la plantación de bosques con fines de protección, para proporcionar posibilidades de recreo o incluso, en países que son importadores netos, para la producción en casos excepcionales de la madera necesaria para abastecer al país.
En la mayoría de los países los gastos de formación de capital se sufragan a cargo del presupuesto anual del Estado para los trabajos en los montes de utilidad pública y por los propietarios particulares para sus propias masas forestales. Sin embargo, muy a menudo los propietarios particulares reciben ayuda del Estado en forma de préstamos a interés módico, o mediante subsidios a cargo del presupuesto anual del Estado. En general, en el caso de obras de utilidad pública poco rediticias el Estado tiene que intervenir, ya se trate de tierras de propiedad pública o privada.
Los trabajos financiados con fondos públicos son en general de alcance limitado debido a que la consignación de los fondos necesarios depende de las disponibilidades presupuestarias. Se ha tratado mediante varios sistemas de superar los inconvenientes que entraña todo presupuesto anual, por ejemplo:
a) reservando determinados ingresos presupuestarios para proveer los fondos necesarios, de acuerdo con una ley especial, que fije la proporción del producto de un impuesto vigente que ha de servir para cubrir tales gastos;b) preparando un programa de leyes que estipulen inicialmente la cantidad exacta de desembolso necesario para la ejecución de cualquier proyecto y para la ampliación de los gastos de acuerdo con un calendario de compromisos y pagos;
c) mediante presupuestos especiales de fomento; y
d) mediante fondos de fomento económico independientes del presupuesto del Estado.
Sin embargo, tales medidas sólo proporcionan una seguridad relativa cuando las necesidades del Tesoro por una razón u otra absorben todos o parte de los ingresos que, inicialmente, estaban destinados a la labor forestal. En el caso de que la labor forestal se proyecte mediante legislación, en países de régimen parlamentario, los compromisos adquiridos se suelen limitar a la duración de la legislatura y resultan insuficientes para planes a largo plazo.
En lo que se refiere a los montes del Estado, se ha adoptado muy a menudo la fórmula de las oficinas autónomas. Estas pueden financiarse en muchas formas, en particular con la renta que se obtiene de los propios montes. Se concede prioridad a los desembolsos para los montes del Estado. No obstante, si pasados varios años de funcionamiento hubiera un sobrante de dichos fondos, una parte de éstos puede reintegrarse al Tesoro. Si, por el contrario, hubiese un déficit tal en los réditos de los montes que los gastos no pudieran cubrir, como ocurre en los países poco boscosos, han de hallarse otras fuentes de crédito.
En los últimos decenios, y especialmente después de la Segunda Guerra Mundial, estos métodos de financiamiento han demostrado ser inadecuados, ya que en muchos países europeos la regeneración de las masas forestales ha exigido desembolsos continuos y considerables.
La extensión y rehabilitación de los montes exigen inversiones particularmente ingentes. La Comisión Forestal Europea ha subrayado repetidas voces la necesidad de la repoblación forestal en gran escala con el fin de hacer frente a las necesidades futuras previstas. También reconoció que la función física y social de los montes sólo puede cumplirse si su extensión y rehabilitación se llevan a cabo en escala suficientemente grande. En el caso de la región mediterránea, el Proyecto de Fomento Mediterráneo de la FAO no sólo ha demostrado la necesidad de una labor de repoblación en gran escala, principalmente con especies de crecimiento rápido en las llanuras, para cubrir las crecientes demandas madereras, sino también la necesidad de masas protectoras para la conservación del suelo y de las aguas, para la protección de los cultivos y en general para el mejor aprovechamiento de la tierra. Se formuló la recomendación de que en los próximos 20 años se repoblaran 6 millones de hectáreas y mejoraran 10 millones.
Además, las crecientes necesidades de la industria europea, así como ciertos cambios en el tipo de productos en demanda, y las modificaciones que tienen lugar en los aspectos económicosociales de la ordenación y la explotación forestales, exigen a menudo una intensificación de la silvicultura y una reconversión completa de grandes superficies de las actuales masas forestales. Esto casi siempre requiere inversiones muy superiores a las que normalmente pueden permitirse los particulares. Esto es cierto especialmente en lo que se refiere a la conversión del monte bajo en monte alto, al mejoramiento de las masas de frondosas con la introducción de especies coníferas, y por último la dotación de equipo para rodales hasta ahora inaccesibles.
Por otra parte, la labor de ampliación y rehabilitación de los montes sólo puede llevarse a cabo en forma satisfactoria como parte de un plan a largo plazo que exige continuos esfuerzos distribuidos a lo largo de muchos años y que por tanto requiere una corriente continua de fondos. Se necesitan estudios preparatorios para determinar cuáles son los suelos que hay que repoblar e investigaciones para determinar las mejores técnicas de plantación; tal labor exige también el suministro de semillas y plantas selectas, lo que sólo es factible después de una larga preparación.
Finalmente, requiere la capacitación de obreros especializados que puedan gozar de seguridad de empleo y que dispongan en abundancia del equipo apropiado. Si las costosas operaciones de manutención se interrumpen por falta de fondos suficientes y oportunos pueden fracasar las plantaciones y perderse así el dinero que han costado.
Esta situación ha hecho que se estudiaran diversas fórmulas y son varios los países donde ya se han creado fondos forestales nacionales. A continuación citamos algunos ejemplos:
Patrimonio Forestal del Estado
En España, el Patrimonio Forestal del Estado, instituído legalmente en 1939 y reorganizado por otra ley en 1941, es un organismo que goza de personalidad jurídica y presupuesto autónomo y depende del Ministerio de Agricultura. Su cometido inicial fue atender a la rehabilitación, conservación y extensión de los montes del Estado para que pudieran cumplir efectivamente sus funciones económicas y sociales en beneficio del país. Más tarde, este organismo amplió sus actividades y se convirtió en una entidad del Estado facultada para emprender proyectos forestales en nombre de otras entidades o incluso de propietarios particulares sobre una base consorciada. La utilidad de este organismo, que ha poblado o repoblado 1.300.000 Ha. en 20 años, reside principalmente en el hecho de que tiene presupuesto autónomo y, por tanto, es más flexible que los organismos ministeriales, y también en que sus servicios administrativos están descentralizados y gozan de plenos poderes en cada región.
Los fondos del Patrimonio se alimentan de dos fuentes principales:
a) una subvención presupuestaria anual del Estado fijada por una ley de 1941 en 10 millones de pesetas (aproximadamente 300.000 dólares E.U.A.) y más tarde elevada a 500 millones de pesetas (8 millones de dólares E.U.A.);b) los ingresos procedentes de la explotación de los montes del Estado, así como de las zonas repobladas.
La Forestry Commission
En el Reino Unido la aplicación de las leyes forestales promulgadas entre 1919 y 1951 corresponde a la Comisión forestal, que debe dar cuenta de sus gastos anualmente al Parlamento. Dichos gastos, incluidos subvenciones y préstamos a los bosques privados, están cubiertos por:
a) ingresos derivados de los productos forestales, arrendamientos de tierras y otros haberes que no sean los pertenecientes estrictamente a su patrimonio forestal;b) una cifra de compensación votada anualmente por el Parlamento.
En 1943 se formuló un programa forestal por el cual, al terminar el siglo, la superficie de montes debidamente ordenados, tanto de propiedad pública como privada, habrá aumentado de 2 millones a 5 millones de acres (de 800.000 hectáreas a 2 millones de hectáreas). Este programa a largo plazo no fue aprobado en su totalidad por el gobierno pero, de tanto en tanto, se han determinado programas a corto plazo dentro de planes a largo plazo. La política forestal para el Reino Unido ha sido aceptada en líneas generales por los diferentes partidos políticos, de forma que, aunque se produjeran cambios en la mayoría parlamentaria, la Comisión forestal cuenta con una razonable garantía de seguir disponiendo de los fondos necesarios para sufragar el programa aprobado.
Fonds forestier national
En Francia, el Fondo forestal nacional, creado por la Ley del 30 de septiembre de 1946, depende de un impuesto sobre los productos de aserrío y los de la explotación forestal, excepto la leña. La Ley prevé el reajuste del tipo del impuesto dentro de determinados límites, de manera que las autoridades encargadas de la realización del plan puedan adaptar los ingresos de fondos a las necesidades teniendo cuenta constante de la posibilidad de pago de las personas a quienes afecta el impuesto, de acuerdo con la situación del mercado maderero. Puede concederse la exención total o parcial de impuestos sobre ciertos productos, cuando su mercado haya de ser protegido o ampliado. El financiamiento del Fondo es por tanto algo flexible, con el fin de no dificultar la economía forestal y permitir una constante adaptación de los programas de trabajo a las necesidades.
El Fondo concede subvenciones que no pretende le sean reembolsadas, así como préstamos de capital a bajo interés (interés simple del 0,25 por ciento) y préstamos a largo plazo ajustados a menudo a baja renta de muchas masas forestales.
La autonomía financiera permite al Fondo decidir su propio orden de prioridad para los proyectos, independientemente de otros sectores de inversión. Dentro del sector forestal, la prioridad se determina para cada proyecto según su valor económico (mayor rentabilidad y mejoramiento de la balanza comercial o de la balanza de pagos) o valor social (establecer un mejor equilibrio en zonas rurales decaídas).
Los dos tercios de las asignaciones se utilizan para forestación, mejoramiento de las masas, repoblación forestal, nuevas plantaciones fuera del bosque y otras operaciones. Un tercio se dedica a la conservación de masas forestales, protección y equipo. El 80 por ciento de los créditos reservados para plantaciones y repoblaciones forestales cumplen con el primer requisito (valor económico) y el 20 por ciento con el segundo (valor social). Estas prioridades se aplican a todo el país.
Ventajas e inconvenientes
Los resultados significativos conseguidos por los existentes fondos forestales han llamado la atención de otros gobiernos y de los círculos forestales. La continuidad y flexibilidad en el financiamiento, que permiten la programación a largo plazo y la rápida ejecución de los proyectos, constituyen los argumentos en pro. También han hecho posible el desarrollo en los sectores público y privado de proyectos de interés público, ya sea en cuanto a la conservación de suelos y aguas, al acceso a los montes con fines recreativos, la provisión de abastecimiento continuo de madera a un país o la ayuda al gobierno o a los propietarios particulares a efectuar las inversiones necesarias para intensificar la silvicultura y afrontar así nuevas responsabilidades.
Se debe, por tanto, subrayar el hecho de que la constitución de fondos nacionales para fomentar las actividades forestales no sólo reporta ciertas ventajas a los propietarios particulares y a la mano de obra forestal en general, con lo cual quizás se les compense por las especiales dificultades con que trabajan en un sector relativamente poco favorecido de la economía, sino también el reconocimiento del hecho de que, directa o indirectamente, la dasonomía y su corolario, la necesidad de una planificación general que recae en el Estado, son de interés público.
Una vez que los objetivos han sido fijados, incluso provisionalmente, los fondos forestales nacionales, bien mediante programas concretos de obras públicas o una acción pública destinada a influir en las decisiones de los particulares o bien mediante una combinación de ambos tipos de acción, cuyas proporciones se habrán de determinar, pueden conducir a la consecución de los objetivos deseados.
La institución de dichos fondos ha suscitado vivas discusiones así como algunas críticas. Uno de los puntos más discutidos lo constituye la fuente de su financiamiento. Si los fondos se alimentan a cargo del presupuesto ordinario del Estado, es el país entero quien los mantiene, lo que está perfectamente justificado si se trata de proyectos de interés nacional, pero podría provocar objeciones en aquellos casos en que únicamente resulte favorecido un sector privado de la economía. Si, por el contrario, se grava con impuestos al sector de la economía forestal, los gastos pesan sobre los beneficiarios iniciales del mejoramiento forestal, lo que está plenamente justificado si se trata de ayudar a los propietarios particulares a aumentar la producción de sus montes y a mejorar sus masas, pero podría suscitar dudas en cuanto a los beneficios que se deriven para la colectividad en conjunto.
Podríamos por tanto considerar si los fondos forestales han de alimentarse a base de una combinación de fondos públicos y gravámenes sobre el sector económico interesado, y si la relación entre trabajos de interés general y trabajos de interés particular ha de determinarse en consecuencia. Cualquiera que sea la decisión, no creemos que las inversiones del Estado para financiar actividades forestales, tales como el establecimiento de plantaciones de especies de crecimiento rápido, tengan que ser sacrificadas a proyectos de interés público pero de escasa y lejana rentabilidad. El Estado debe conservar el derecho a la opción de reservarse para sí aquellas propiedades forestales cuyos ingresos y gastos estén, en lo que cabe, equilibrados.
La formación de fondos forestales a base de un impuesto automático sobre un sector de la economía, por ejemplo, sobre las industrias forestales, también suscita objeciones aunque de otro tipo. Hay quien opina que tales fondos pueden provocar la congelación de sumas de crédito que podrían perfectamente encontrar salida en otros sectores o que pueden utilizar cantidades derivadas de los montes para fines que no sean estrictamente forestales, como consecuencia de una interpretación demasiado amplia de los textos legales. El hecho de que un impuesto se aplique sólo a ciertos productos, por ejemplo, la madera, podría considerarse como una medida proteccionista para otros productos, tales como, por ejemplo, la leña.
Estos inconvenientes pueden evitarse ciertamente dejando un margen de variación del tipo del impuesto, dentro de determinados límites, y ejercitando un riguroso control de los gastos. En cambio, es al parecer inevitable que la Hacienda pueda recurrir a los fondos forestales para cubrir gastos en otros sectores.
Otra de las objeciones que se hacen a la imposición de los productos forestales es que conduce a ingresos menores cuando el mercado maderero y la situación económica general se hallan en crisis. Pero precisamente en tales casos es cuando por razones sociales y económicas puede convenir insistir enérgicamente en los aspectos de extensión y mejoramiento de los montes. Estos momentos de crisis son los que más se prestan para efectuar, con carácter de obras públicas, repoblaciones, construcción de carreteras y mejoras en la habilitación general de los montes.
Finalmente, una crítica que se hace a los fondos forestales alimentados de fuentes que no sean los fondos públicos, es que resulta una doble imposición, cosa que prohibe la constitución de la mayoría de los países, o bien que eximen de imposición a un determinado sector, lo que va en contra de los principios de toda política fiscal equitativa.
La Comisión Forestal Europea discutió a fondo esta cuestión, y a la luz de las declaraciones de los delegados, tanto acerca de los medios de financiamiento adoptados en general en sus respectivos países, incluidos los fondos forestales, como sobre las ventajas que ofrecen los diferentes métodos utilizados, se llega a la conclusión de que bien mediante la creación de fondos forestales o por otros medios y procedimientos, los países europeos cuentan en general con el mecanismo necesario para conseguir tanto el mejoramiento como la dotación de los montes existentes, así como su extensión por razones físicas, económicas o sociales.
Se insistió en la necesidad de incluir en el presupuesto de los fondos forestales, allí donde se instituyan los gustos relativos a investigación, ya que ésta es esencial para llevar a cabo los planes y programas de extensión y rehabilitación de los montes, así como partidas destinadas a realizar campañas activas de publicidad en fasvor de la madera y a educar a la opinión pública en lo que se refiere a los montes. Se sugirió que los recursos financieros movilizados por los fondos nacionales se utilicen en tal forma que permitan darles un efecto acumulativo. Esto podría conseguirse combinándolos con fondos de otras fuentes o bien estimulando o nuevas inversiones afines.
