Le changement le plus important survenu en Europe sur les plans social, politique et économique depuis la quatrième Etude est probablement l'effondrement des systèmes socio-économique et politique des anciennes économies à planification centralisée et l'amorce d'une transition vers l'économie de marché en Europe centrale et orientale. Naturellement, le secteur de la foresterie et des produits forestiers n'a pas échappé à ces transformations structurelles profondes, notamment dans les domaines des marchés, de la politique générale, des institutions et des dispositions juridiques. Ces changements, tant à l'intérieur qu'à l'extérieur du secteur intéressant la cinquième Etude, ne sont pas encore terminés et revêtent des aspects très différents dans les pays où l'uniformité du système précédent masquait toujours des divergences plus profondes que n'en voyaient les observateurs occidentaux.
Le présent chapitre décrit brièvement les principales caractéristiques du secteur des forêts et des produits forestiers dans les économies en transition, ainsi que celles du processus de transition lui-même, pour aborder ensuite les principales questions et domaines d'incertitude, de même que les scénarios chiffrés (encore que très incertains eux aussi) concernant les perspectives jusqu'en 2020.
Ce chapitre est fondé sur une enquête effectuée auprès des correspondants nationaux de la cinquième Etude, dont les résultats ont été analysés par M. J. Eronen (Finlande), consultant auprès du secrétariat, qui a aussi publié les résultats de l'enquête dans un document de travail relatif à la cinquième Etude (ECE/TIM/DP/8). Le secrétariat tient à cette occasion à exprimer sa reconnaissance à M. Eronen pour l'importante contribution qu'il a apportée à l'étude, ainsi qu'aux correspondants à qui il a été demandé d'évaluer des questions difficiles largement entachées d'incertitudes et qui ont accompli cette fonction indispensable avec beaucoup de discernement et de responsabilité.
Les forêts exploitables des 15 pays d'Europe en transition couvrent près de 38 millions d'hectares; partant de la Baltique et englobant les plaines et montagnes de l'Europe centrale et la péninsule des Balkans, elles s'étendent jusqu'à l'Adriatique et la mer Noire. Dans la cinquième Etude, ces pays sont divisés en trois groupes : Europe orientale, pays en transition de l'Europe du Sud-Est (non compris la Turquie, Chypre, Israël et Malte) et pays baltes (qui n'avaient pas été inclus dans la quatrième Etude puisqu'à l'époque ils faisaient partie de l'URSS). Ces pays sont très divers, à la fois du point de vue écologique, social et économique, comme il ressort clairement du tableau 10.2.1.
Les pays en transition dans leur totalité comptent pour légèrement plus d'un quart (26 %) de la superficie forestière exploitable en Europe. Certains, notamment la Croatie, l'Estonie, la Lettonie, la Slovaquie et la Slovénie, peuvent être considérés comme riches en forêts, avec une couverture de plus de 40 %, très supérieure à la moyenne européenne, tandis qu'en Hongrie cette proportion lui est très inférieure (18 %). La Pologne, la Roumanie, la Slovaquie et la Slovénie, mais surtout la République tchèque, disposent d'un important volume de matériel sur pied à l'hectare en raison des méthodes de gestion prudentes pratiquées depuis fort longtemps dans les pays d'Europe centrale. Les forêts de l'Albanie, par contre, qui sont menacées par la collecte de bois de chauffage et le surpâturage, ont un très faible matériel sur pied à l'hectare.
Bien que les pays en transition comptent pour un quart de la superficie forestière en Europe, leurs taux de consommation sont de 17 % pour les sciages, de 14 % pour les panneaux et de 7 % pour le papier. Ce déséquilibre est dû à un niveau de vie moyen très bas, l'économie de ces pays ayant été formée par des décennies de contraintes de l'offre et de faibles revenus disponibles. En outre, les données du tableau 10.2.1 s'appliquent à 1990, alors qu'au cours des années suivantes les pays en transition allaient subir des contractions dramatiques, de 40 % ou plus, qui ont fortement abaissé le niveau de la consommation des produits forestiers.
Un grand nombre de pays en transition sont à peu près autonomes pour les produits forestiers ou en importaient autrefois, ainsi que des bois ronds, principalement d'Union soviétique, mais quelques-uns sont ou pourraient devenir exportateurs sur les marchés européens. Depuis 1990, la Roumanie et les Etats qui ont succédé à l'ancienne Yougoslavie se sont plus ou moins retirés des marchés d'exportation, alors que d'autres pays, à savoir l'Estonie et la Lettonie, sont devenus de grands exportateurs. La Pologne, la République tchèque et la Slovaquie restent exportatrices. Considérés dans leur ensemble, les pays en transition sont des exportateurs nets, à hauteur de 3,6 millions de m3 EQ environ, contre un total de 55 millions pour les importations européennes nettes.
En fait, le seul élément commun à ce groupe de pays est qu'ils étaient tous soumis autrefois à un système de planification centralisée et qu'ils s'acheminent maintenant vers des systèmes davantage fondés sur les principes du marché. Dans le secteur des forêts et des produits forestiers, le système centralisé se caractérisait souvent par une mainmise complète des pouvoirs publics sur la propriété et la gestion des domaines forestiers (la Pologne étant une exception notable), des décisions prises au niveau central en matière de politique sylvicole, des industries forestières sous-capitalisées et inefficaces, de faibles niveaux de consommation (même dans les pays riches en forêts, du fait des rigidités et des pénuries engendrées par le système lui-même) et un “commerce dirigé”, régi par le système de spécialisation international du Conseil d'assistance économique mutuelle (CAEM).
La gestion des forêts dans les ex-pays à planification centralisée était généralement bonne du point de vue technique, avec des pratiques modernes dans les domaines biologiques et écologiques, mais, à d'autres points de vue, elle se révélait conservatrice, économiquement inefficace et rigide. La plupart des pays avaient explicitement adopté une politique axée sur la production de bois de qualité supérieure, même si le coût des pratiques sylvicoles retenues était parfois excessif.
| Europe orientale | Europe du Sud-Est | Pays baltes | Europe | |
| Forêts exploitables : | ||||
| Superficie(106 ha) | 23,3 | 8,6 | 5,8 | 140,2 |
| Matériel sur pied (m3/ha) | 183 | 167 | 153 | 141 |
| Quantités enlevées(106m3) | 63,6 | 20,6 | 10,8 | 391,8 |
| Consommation : | ||||
| Sciages(106m3 | 12,5 | 3,4 | 1,8 | 101,5 |
| Panneaux (106 m3) | 4,4 | 1,0 | 0,6 | 41,8 |
| Papier (106 t) | 3,4 | 0,9 | 0,3 | 64,7 |
| Soldea: | ||||
| Total (106 m3 EQ) | +2,1 | +0,1 | +1,4 | -55,0 |
a + = exportations nettes, - = importations nettes.
FIGURE 10.2.1
Pays en transition en pourcentage du total européen
Il ne nous appartient pas ici d'analyser les grandes questions sociales et économiques découlant du processus de transition, qui sont traitées dans de nombreuses publications 1. Il convient toutefois de mentionner brièvement les principaux événements survenus en dehors du secteur des forêts et des produits forestiers, dont celui-ci a subi l'influence au cours de son évolution. Il faut aussi malheureusement rappeler que la situation ne cesse d'évoluer et, rapidement, que les bases statistiques s'y rapportant sont encore insuffisantes.
L'ampleur de la baisse de production dans les pays en transition constitue probablement à elle seule le facteur le plus important. Après une décennie de quasi-stagnation (les années 80), la production des pays en transition d'Europe orientale est tombée en moyenne de plus de 20 % entre 1989 et 1993. La reprise a commencé en Pologne en 1992, puis s'est amorcée dans d'autres pays, mais la première augmentation de la production pour l'ensemble du groupe, de 4 % environ, a été enregistrée en 1994. Si le taux de croissance de cette année-là se maintient, il faudra attendre la fin du siècle pour retrouver le niveau d'activité de 1989.
Le processus de réforme des économies et des sociétés des pays en transition s'est révélé extrêmement complexe et déroutant. Sur le plan économique, pour réduire les distorsions et le gaspillage et parvenir à la souplesse et au dynamisme nécessaires à un système de marché, plusieurs grandes transformations ont été entreprises : restitution, avec indemnisation, des biens et terres nationalisés au cours des années 40 et ultérieurement; rétablissement du droit individuel de jouer le rôle d'agent économique; abolition (ou forte réduction) de la propriété d'Etat et du contrôle des entreprises; élimination des distorsions dues aux prix réglementés; ouverture de l'économie à la concurrence et aux investissements étrangers; convertibilité de la monnaie; renforcement des institutions propres à une économie de marché, telle que les réseaux des banques et des assurances, le droit commercial, etc. On observe de très grandes différences entre les pays pour la rapidité et la manière dont ces réformes ont été entreprises. Le processus de transition s'est aussi traduit par une augmentation du chômage et de l'inflation, qui ont l'un et l'autre des effets économiques et sociaux perturbateurs.
Un facteur qui a aggravé la situation est l'effondrement du système commercial international régi par le CAEM, qui était fondé dans une large mesure sur les opérations de compensation, des prix de cession interne faussés et la gestion étatique du commerce. Dans le secteur forestier et d'autres secteurs, ce système a engendré des distorsions économiques généralisées, qui ont même affecté des branches d'activité entières dans des régions où elles n'étaient pas économiquement justifiées. Naturellement, le démantèlement du système du CAEM a presque toujours été fatal aux industries touchées.
Tous les facteurs précités ont des incidences sur le secteur des forêts et des produits forestiers des pays en transition. Les questions qui intéressent tout particulièrement ce secteur sont brièvement énumérées ci-après.
La baisse générale de la production, conjuguée avec un niveau de chômage élevé dans de nombreux pays, s'est traduite par une grande faiblesse des marchés intérieurs pour tous les produits forestiers et par une demande à l'importation réduite dans les autres pays en transition. La demande effective de logements est restée faible, malgré une forte demande latente, en raison de l'état généralement insatisfaisant de l'habitat.
Les entreprises de la région ont aussi été exposées à la concurrence de celles des pays occidentaux et des autres pays en transition. Le faible niveau de la demande et l'intensification de la concurrence ont obligé de nombreuses industries et entreprises forestières à fermer leurs portes, puisque leur base industrielle généralement désuète et inefficace ne leur permettait pas de faire face à leurs concurrents. Certaines toutefois sont restées prospères dans ce nouveau contexte de compétitivité, tirant parti des avantages comparés que leur procuraient leur emplacement, la qualité des ressources et le faible niveau des coûts de main-d'oeuvre. La Pologne, l'Estonie et la Lettonie ont toutes accru leurs exportations de produits forestiers au cours du processus de transition.
D'une manière générale, le manque de capitaux destinés à remplacer ou moderniser un matériel désuet et souvent polluant est un des principaux problèmes du secteur, notamment dans les branches à forte intensité de capital. Rares sont les entreprises occidentales qui ont été disposées à consacrer des capitaux importants à l'industrie des produits forestiers de l'Europe orientale 2.
Une des principales questions qui se posent à propos des ressources forestières est celle du régime de propriété : quelle est la proportion des domaines forestiers qui devraient être privatisés ou rendus à leurs anciens propriétaires, et dans quelles conditions ? Là encore, les politiques varient considérablement : la République tchèque, l'Estonie, la Hongrie, la Lettonie et la Pologne ont déjà restitué ou privatisé les domaines forestiers ou sont en train de le faire, tandis qu'en Albanie, en Lituanie et en Roumanie la plus grande partie des forêts resteront probablement aux mains de l'Etat. Une autre question qui se pose dans les pays qui comptent beaucoup de nouveaux propriétaires forestiers privés est celle de savoir comment ceux-ci doivent être aidés et leur activité contrôlée pour assurer une gestion forestière durable.
A ces questions s'ajoutent le problème des institutions du secteur forestier qui doivent être remodelées en fonction des circonstances nouvelles, celui des structures juridiques qu'il faut aussi réformer (ou qui l'ont déjà été dans plusieurs pays), et celui de l'absence de certaines compétences nécessaires à une économie de marché, par exemple dans le domaine de la commercialisation, des relations extérieures, de la comptabilité, de la collecte de statistiques auprès des entreprises privées, etc.
Il est particulièrement difficile d'établir des scénarios chiffrés pour les pays en transition, cela pour deux raisons principales : d'une part, la grande incertitude qui entoure les paramètres essentiels, notamment le rythme général de la reprise économique; d'autre part, l'impossibilité de se fonder sur les tendances et relations antérieures pour établir des scénarios concernant l'avenir, en particulier pour la consommation, la production et le commerce des produits forestiers. Cette difficulté est due au fait que les facteurs et relations essentiels ont évolué en raison du processus de transition lui-même, de telle sorte que l'hypothèse qui sous-tend la plupart des prévisions dans ce domaine (à savoir que la relation antérieure persistera dans l'avenir) n'est plus valable. En outre, les différences entre les pays en transition sont telles qu'il est imprudent de faire des généralisations simplificatrices concernant l'ensemble de ces pays.
La solution retenue, qui n'est pas satisfaisante du point de vue de la théorie de la prévision, mais probablement la seule applicable dans les circonstances actuelles, a consisté à demander aux correspondants nationaux d'établir des scénarios approximatifs pour leur pays. Les scénarios ont ensuite été vérifiés, analysés avec les correspondants et intégrés à la base de données utilisée pour l'“analyse de cohérence”. Les scénarios présentés ci-dessous sont donc le reflet de la compétence et de l'expérience des correspondants nationaux collaborant à la cinquième Etude. En outre, comme ils sont fondés sur des jugements d'experts et non sur un raisonnement chiffré, il est impossible de se poser des questions du genre “Qu'arrivera-t-il si …?”
Le secrétariat est néanmoins convaincu que les scénarios proposés dans ce chapitre sont à la fois cohérents du point de vue interne et vraisemblables. En outre, comme ils sont et transparents et chiffrés, il est tout à fait possible de les remplacer par d'autres en cas de divergences d'opinions ou si les événements des années 90 venaient se dérouler selon un schéma différent de celui qui a été proposé. Il serait même souhaitable de suivre l'évolution des pays en transition en la comparant aux scénarios, afin d'en modifier les perspectives, si nécessaire.
Enfin, il faut signaler que, pour certains pays, les scénarios sont fondés sur des travaux effectués par d'autres organismes, notamment la Banque mondiale (dans le cas de l'Albanie), et que, pour certains Etats successeurs de l'ancienne Yougoslavie, aucune prévision n'est parvenue au secrétariat, obligeant celui-ci à recourir à quelques hypothèses prudentes pour avoir une couverture géographique complète.
Les correspondants ont été invités à établir deux scénarios, un fondé sur une reprise lente, l'autre sur une reprise plus rapide. La plupart d'entre eux ont toutefois préféré n'en proposer qu'un seul, généralement le premier, estimant qu'une variante “haute” ne serait pas suffisamment proche de la réalité. Dans ce chapitre, un seul scénario est donc présenté (bien que pour les pays qui en ont communiqué deux le scénario concernant une reprise rapide soit inclus dans la variante haute du scénario de base établi pour l'ensemble de l'Europe).
Selon les correspondants nationaux de la cinquième Etude, les pays en transition sortiront de la dépression économique de la première moitié des années 90, mais assez lentement, de telle sorte qu'ils ne retrouveront pas avant l'an 2000 environ le niveau d'activité économique antérieur à la transition. Cette perspective prudente sous-tend tous les scénarios et aucun correspondant n'a proposé de scénario prévoyant un retour rapide au niveau d'avant 1989 et une forte croissance par la suite.
En conséquence, la consommation et la production de l'ensemble des produits forestiers devraient croître au cours de la période 1990–2020, mais à un rythme assez lent, en général à peine supérieur à 1% par an, analogue donc à celui de l'Europe occidentale. Le taux de récupération des vieux papiers devrait passer de 31 à 36 %.
On peut déduire des prévisions concernant la consommation que le principal secteur d'utilisation finale des sciages et des panneaux (la construction de logements) n'augmentera probablement pas dans des proportions considérables, étant donné que les programmes publics de construction de logements ont été fortement comprimés, ou annulés et que dans la plupart des cas les particuliers ne trouvent pas suffisamment de capitaux pour financer leurs propres activités de construction.
La position commerciale nette des pays pris en groupe ne devrait guère se modifier, si ce n'est qu'elle pourrait évoluer légèrement vers des importations nettes. Il y a une exception notable, la Pologne, principale économie en transition, où les quantités enlevées sont assez proches du niveau d'accroissement annuel (mesuré au cours des années 90) et ont donc peu de chances de progresser. Le niveau prévu des quantités enlevées est toutefois très inférieur à celui qui serait nécessaire pour satisfaire la demande prévue de bois ronds en Pologne (estimée sur la base d'une augmentation de la production et de la consommation comprise entre 1,5 et 2,5 % par an). On peut donc s'attendre à ce que les importations polonaises de bois ronds augmentent fortement, passant d'un léger excédent à un volume d'importations de 6 millions de m3, un des chiffres les plus élevés en Europe.
Dans l'ensemble du groupe, les quantités enlevées devraient augmenter d'environ 15 millions de m3 environ entre 1990 et 2020. En 2020, les abattages (c'est-à-dire les quantités enlevées plus l'écorce et les pertes d'abattage), seraient, avec 124 millions de m3, encore inférieurs de plus de 40 millions de m3 à l'accroissement annuel. La situation diffère toutefois sensiblement d'un pays et d'une région à l'autre. Dans la plupart des pays d'Europe orientale, les abattages devraient progresser légèrement et se rapprocher, sans le dépasser, du niveau d'accroissement. Une exception notable est la Roumanie, où les quantités enlevées auraient toujours dépassé les coupes autorisées : il n'est donc pas prévu d'augmentation dans leur cas. Les 15 millions de m3 d'accroissement “disponible” dans ce pays (c'est-à-dire la différence entre les abattages et l'accroissement) ne peuvent en fait être récoltés à cause d'une décision des autorités tenant compte soit des abattages excessifs et non autorisés antérieurs, soit de la composition par âge des forêts.
| 1990 | 2020 | Variation 1990–2020 | ||
| Volume | Pourcentage annuel | |||
| Consommation : | ||||
| Sciages (m3) | 17,6 | 24,3 | 6,7 | 1,1 |
| Panneaux (m3) | 6,0 | 8,3 | 2,3 | 1,1 |
| Papier (t) | 4,6 | 7,6 | 3.0 | 1,7 |
| Bois de chauffage (m3) | 20,5 | 23,2 | 2,7 | 0,4 |
| Production : | ||||
| Sciages (m3) | 19,6 | 25,5 | 5,9 | 0,9 |
| Panneaux (m3) | 6,7 | 9,0 | 2,3 | 0,9 |
| Pâte (t) | 3,5 | 4,5 | 1,0 | 0,8 |
| Papier (t) | 4,8 | 7,0 | 2,2 | 1,3 |
| Solde des échanges : | ||||
| Sciages (m3) | + 1,9 | + 1,1 | ||
| Panneaux (m3) | + 0,8 | + 0,7 | ||
| Pâte (t) | - 0,6 | -0,7 | ||
| Papier (t) | + 0,2 | -0,6 | ||
| Bois ronds (m3) | + 1,3 | - 5,0 | ||
| Vieux papier : | ||||
| Taux de récupération (%) | 31,0 | 36,2 | ||
| Quantités enlevées (m3) | 95,0 | 110,6 | 15,6 | 0,5 |
| en pourcentage des abattages | 63 | 75 | ||
Dans la République tchèque, en Pologne et en Slovaquie, l'accroissement annuel net devrait légèrement diminuer, en partie à cause des dommages dus à la pollution et en partie, pour la Pologne, du fait de la composition des forêts par groupe d'âge. Comme tous ces pays s'attendent à une légère augmentation des quantités enlevées, le rapport abattages/accroissement progresserait également, sans toutefois compromettre la durabilité de l'offre de bois. En Bulgarie, pays qui pratique une politique favorable au développement des ressources forestières, fondée essentiellement sur un meilleur rendement des forêts dégradées, les abattages et l'accroissement devraient tous deux progresser, selon les prévisions, respectivement de 58 et 18 %, utilisant donc une plus grande part du potentiel accru de production de bois (60 % en 2020 contre 45 % en 1990).
FIGURE 10.4.1
Abattages en pourcentage de l'accroissement net
scénario de base de la cinquième Etude)
Dans les pays baltes, les quantités enlevées augmenteront probablement de plus de 80 % au cours de la période de 30 ans, entraînêes en particulier par la demande de sciages à l'exportation. En Estonie et en Lettonie, les abattages, qui représentaient 50 % environ de l'accroissement au début des années 90, devraient dépasser l'accroissement estimé jusqu'en 2020. Les autorités de ces pays estiment toutefois que l'accroissement prévu dans leur cas a été sous-estimé et que les quantités projectées n'atteignent pas encore un niveau auquel l'exploitation des ressources forestières ne serait pas durable.
Dans les pays en transition de l'Europe du Sud-Est, de nombreuses “prévisions” ne sont malheureusement que des estimations du secrétariat, fondées sur des informations fragmentaires, et sont donc subjettes à révision. L'on ne peut toutefois nier qu'un des pays du groupe, l'Albanie, est confronté à un sérieux problème, celui de l'exploitation non durable de ses ressources forestières, qui sont soumises à des abattages incontrôlés, tant pour le bois de chauffage que pour le bois d'industrie, et au surpâturage. Les quantités enlevées en Albanie représentent à peu près le double du niveau que les forêts peuvent fournir de manière durable. La Banque mondiale a mis au point avec les autorités albanaises un plan destiné à maîtriser cette situation, mais il est encore trop tôt pour en apprécier le succès. Par ailleurs, la Croatie et la Slovénie prévoient une forte augmentation des abattages, respectivement de 100 et 25 % au cours des 30 prochaines années, les deux pays restant toutefois à un niveau très inférieur au niveau d'accroissement.
Dans leur ensemble, les correspondants nationaux des pays en transition prévoient une progression lente et modeste, et une exploitation du secteur forestier généralement durable. Cette opinion se démarque de nombreux avis exprimés en dehors de la région, où l'on s'attend à une expansion des exportations vers les marchés occidentaux, obtenue grâce au faible coût de la main-d'oeuvre et à une exploitation forestière non viable à long terme. Mais il s'agit là d'une vue simpliste qui ne tient pas compte des complexités du processus de transition, soit le fait que les pays de la région sont fortement attachés à une politique forestière prudente et la prédominance des facteurs intérieurs sur les facteurs internationaux.
Quoi qu'il en soit, l'incertitude qui entoure les prévisions et la nature subjective de la méthodologie signifient que cette partie de la cinquième Etude doit être considérée comme provisoire et susceptible d'être révisée. Il est recommandé que l'évolution au cours des prochaines années soit suivie de manière systématique en fonction de ces prévisions. De nouvelles projections et évaluations devront être établies, à l'aide de données améliorées et, peut-être, d'une meilleure méthodologie, au cas où les tendances observées dans la réalité s'écarteraient sensiblement de celles présentées ici.
Notes du chapitre 10
