Laura Ivers es una de las redactoras
del Earth Negotiations Bulletin,
que se ocupa principalmente de las
negociaciones internacionales.
Reside en Nueva York.
Desde la identificación hasta la entrada en vigor, las fases y protagonistas principales en la elaboración de los convenios internacionales.
Delegados del comité intergubernamental de negociación del Convenio sobre contaminantes orgánicos persistentes celebran la conclusión de las negociaciones
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Un convenio internacional sobre medio ambiente es un instru-mento jurídicamente vinculante negociado entre los gobiernos para adoptar medidas concertadas con el fin de combatir o mitigar una amenaza para el medio ambiente mundial. No es tarea fácil alcanzar un acuerdo entre naciones soberanas con intereses distintos para llevar a cabo una acción concertada. Sin embargo, en los últimos decenios está proliferando este tipo de acuerdos, tanto a escala mundial como regional, para hacer frente a preocupaciones ambientales internacionales. ¿Cómo se alumbran estos convenios?
Aunque es cierto que la elaboración de un acuerdo multilateral es un proceso complejo cuyas características dependen de la cuestión de que se trate, los intereses involucrados y las circunstancias de las negociaciones, es posible establecer algunos elementos básicos, protagonistas esenciales y fases comunes que catalizan y orientan el proceso político hacia la consecución de un convenio. En este artículo se estudian las fases generales en la elaboración de un convenio, desde la determinación del problema hasta su entrada en vigor, analizándose también la función de los distintos participantes y la dinámica de la negociación.
Aunque no existen pasos establecidos en la elaboración de un convenio, a lo largo de los años los politólogos han identificado la existencia de distintas fases en la elaboración de un acuerdo internacional. La toma de conciencia sobre un problema ambiental que puede tener repercusiones a escala mundial es el factor inicial que pone en marcha el proceso, que se concretará en las fases de definición del problema, estudio de la situación y negociación del convenio. Una vez que se ha concertado el convenio, suele ser necesario adoptar medidas para reforzar los compromisos contraídos; esta fase se denomina a menudo «fortalecimiento del sistema».
En la fase de definición del problema, es necesario investigar la posible preocupación ambiental y completar la información disponible al respecto con el fin de evaluar los efectos y riesgos para el medio ambiente, conocer la raíz del problema y determinar medidas para mitigarlo. En la fase siguiente, de estudio de la situación, se alcanza un consenso sobre la naturaleza del problema y el modo más adecuado para solucionarlo mediante una acción internacional encaminada a estudiar los aspectos científicos, ecológicos y económicos del mismo. Si se considera apropiado y existe la voluntad política necesaria para adoptar medidas, la fase de estudio de la situación puede conducir a la de negociación para alcanzar un acuerdo sobre la acción internacional que es necesario impulsar (Porter, Brown y Chasek, 2000).
En casi todos los casos se establece un comité intergubernamental de negociación para facilitar este proceso. Generalmente, la negociación de un convenio internacional lleva algunos años y en ocasiones más (20 años en el caso de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, por ejemplo) y el fortalecimiento del sistema mediante protocolos u otras medidas tiene lugar en un momento posterior. Normalmente, el proceso de negociación se refuerza mediante la labor de una secretaría, que elabora los documentos necesarios para orientar las negociaciones. Los aspectos políticos, como el establecimiento de coaliciones nacionales y la adopción de posiciones por los países se estudian con mayor detalle en la sección «La mesa de negociación».
Una vez concluidas las negociaciones, es necesario todavía superar algunos obstáculos antes de que el convenio entre vigor. En primer lugar, se abre el convenio a la firma de los gobiernos. La firma por parte de un gobierno implica la voluntad de convertirse en parte en el convenio, pero un gobierno no se convierte en parte del convenio y no está obligado por él hasta que lo ratifica, proceso que normalmente exige la aprobación por el parlamento nacional, u otro proceso interno. Una vez que los gobiernos han ratificado el convenio apenas tienen margen de maniobra respecto de los compromisos asumidos. Sin embargo, todos los convenios contienen una disposición para retirarse de ellos o denunciarlos, medida que normalmente exige derogar la legislación nacional que ratificó el convenio.
La Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, que entró en vigor en 1980, establece normas sobre cuestiones tales como la entrada en vigor, las reservas, la terminación y la invalidez de los tratados. Hasta tanto se produzca la ratificación, el signatario de un convenio no debe adoptar medida alguna que pueda socavar sus objetivos; sin embargo, el tratado no entra en vigor y pasa a ser vinculante hasta que se cumplen los requisitos establecidos al efecto, consistentes con frecuencia en un número determinado de ratificaciones (Birnie y Boyle, 1992). En ocasiones ello puede llevar muy poco tiempo, como ocurrió en el caso del Convenio sobre la diversidad biológica (CDB), que entró en vigor en diciembre de 1994,18 meses después de que fuera adoptado. Otras veces, puede transcurrir mucho tiempo hasta la entrada en vigor, por ejemplo, en el caso de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, en el que transcurrieron 12 años. En el período que media entre la adopción y la entrada en vigor, se suelen tomar medidas financieras provisionales importantes para que no se pierda el impulso inicial. Una vez ha entrado en vigor el convenio, se celebra anual o bienalmente una conferencia de las partes para evaluar los progresos realizados en su aplicación.
Una vez que se ha adoptado el convenio, suelen ser necesarias nuevas negociaciones para clarificar o reforzar los compromisos asumidos. No en todos los convenios se establecen normas nítidas, detalladas o específicas para adoptar medidas inmediatas. Por ejemplo, algunos tratados recientes sobre medio ambiente, como el Convenio de Viena para la Protección de la Capa de Ozono y la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC), son convenios marco que se limitan a establecer el acuerdo de los gobiernos de estar vigilantes ante la situación, en el entendimiento de que los signatarios deberán tomar posteriormente medidas específicas y asumir compromisos para afrontar el problema. Ello se hace en muchos casos mediante un protocolo al convenio, tal como el Protocolo de Kyoto, negociado en 1997 para reforzar la CMNUCC. El CDB es un instrumento «general» en cuyo marco se deben negociar varios protocolos relativos a cuestiones concretas con el fin de determinar compromisos específicos (Birnie y Boyle, 1992).
El siguiente paso, de gran trascendencia, es la aplicación de los acuerdos y compromisos asumidos. La eficacia de un convenio depende del vigor de sus disposiciones y de si los países las respetan. Cada convenio establece las condiciones de su observancia, así como medidas para hacer un seguimiento del cumplimiento de las partes, como la presentación periódica de informes o el examen de la aplicación en las reuniones de las partes. Un país puede tener dificultades para cumplir el acuerdo, tales como los costos elevados derivados de la aplicación, una traducción inadecuada de los compromisos en la legislación nacional de aplicación, la falta de capacidad para el cumplimiento o la imposibilidad de controlarlo. El cumplimiento de las disposiciones del convenio se puede mejorar con medidas tales como aumentar la capacidad de aplicación y seguimiento, ejercer presión política dando a conocer que un país está incumpliendo el convenio o, en casos extremos, imponiendo sanciones a quienes lo incumplen (Porter, Brown y Chasek, 2000).
Distintos agentes, como científicos, organizaciones no gubernamentales, organizaciones internacionales y gobiernos, pueden contribuir a señalar a la atención internacional un problema ambiental mundial y a adoptar las medidas consiguientes.
Los gobiernos, que tienen competencia para negociar acuerdos internacionales, son los principales agentes. Un gobierno puede tomar la iniciativa de llamar la atención sobre una cuestión que le parece de especial importancia facilitando información científica sobre la cuestión, dando ejemplo con su actuación, instando a una organización internacional a dar mayor visibilidad a esa cuestión u organizando negociaciones al respecto. Por ejemplo, los Estados Unidos y Kenya tomaron la iniciativa de cooperar con la Unión Mundial para la Naturaleza (UICN) para elaborar un proyecto de texto que sirvió como punto de partida para negociar la Convención sobre el comercio internacional de especies amenazadas de fauna y flora silvestres (CITES).
Con el fin de conseguir apoyo político para una acción determinada, un gobierno también puede organizar reuniones o talleres que promuevan los debates, brindar apoyo financiero para el proceso de negociación o prometer apoyo financiero y técnico a un futuro acuerdo. Es más fácil que un gobierno pueda influir en la orientación y el ritmo de las negociaciones cuando tiene peso económico y político. Naturalmente, los intereses internacionales de los gobiernos dependen en gran medida de la política nacional y de los costos y beneficios que pueda suponer un problema ambiental mundial para los intereses nacionales. El cambio del partido o dirigente político en el poder puede modificar también la posición internacional de un gobierno.
Las organizaciones internacionales gozan de una posición especialmente favorable, pues tienen influencia política y apoyo para determinar qué problemas ambientales es preciso abordar a nivel internacional. Tienen la capacidad de establecer grupos de expertos para avanzar en la fase de estudio de la situación y, en última instancia, de establecer un órgano, por ejemplo un comité intergubernamental de negociación, para negociar un acuerdo (Porter, Brown y Chasek, 2000). Entre las organizaciones internacionales que han adoptado iniciativas de este tipo cabe mencionar a la UICN, el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA), la FAO, la Organización Meteorológica Mundial (OMM) y la Organización Mundial de la Salud (OMS). Algunos convenios se han negociado bajo los auspicios del PNUMA. Tal es el caso de la Convención de Bonn sobre la conservación de especies migratorias, el Convenio de Viena para la Protección de la Capa de Ozono, el Convenio de Basilea sobre el control de los movimientos transfronterizos de los desechos peligrosos y su eliminación y el CDB (Birnie y Boyle, 1992).
Elaboración de la Convención sobre el comercio internacional de especies amenazadas de fauna y flora silvestres El movimiento que culminó en la elaboración de la CITES se inició en los años sesenta, cuando los países tomaron conciencia de que la explotación excesiva de las especies animales y vegetales para satisfacer la demanda del comercio internacional estaba provocando una rápida disminución de muchas especies en todo el mundo. La UICN desempeñó una labor fundamental para impulsar la acción y tomó la iniciativa de comenzar a redactar un convenio internacional para regular el comercio de especies raras o amenazadas. La Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Humano, que se celebró en 1972, fortaleció el impulso y prestó apoyo político al recomendar que se elaborara con carácter inmediato un convenio internacional sobre esa cuestión. La UICN, los Estados Unidos y Kenya prepararon un documento de trabajo que fue posteriormente la base de las negociaciones. La convención fue adoptada en 1973 y entró en vigor en 1975. Las partes en la CITES se reúnen cada dos años para evaluar la situación de las especies y decidir el fortalecimiento o relajación de las medidas de protección de las especies. |
Las organizaciones internacionales ofrecen el foro para las negociaciones entre los gobiernos y prestan asesoramiento técnico y apoyo y servicios de secretaría. Con frecuencia, la elección del foro determina cuáles son los ministerios nacionales que toman parte en las negociaciones; por ejemplo, la participación estará dominada por los ministerios de salud si el foro es la OMS, por los de agricultura si se trata de la FAO y por los de medio ambiente en el caso del PNUMA.
La participación de ONG en la política ambiental mundial es ahora un hecho habitual; ONG como Greenpeace contribuyen a concienciar a la opinión pública sobre los problemas y ejercen presión política sobre los gobiernos para que actúen: arriba, manifestantes oponiéndose a la utilización de sustancias tóxicas frente a la sede de las negociaciones para el Convenio sobre contaminantes orgánicos persistentes en Bonn, Alemania
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Se reconoce en general la influencia de ONG ecologistas internacionales como Greenpeace International, el Fondo Mundial para la Naturaleza (WWF) y Amigos de la Tierra Internacional; esos grupos han demostrado tener capacidad para centrar la atención sobre un problema ambiental y, mediante la conciencia-ción de la opinión pública, para ejercer presión política sobre los gobiernos para que adopten las medidas oportunas.
Un representante de Greenpeace habla ante la sesión plenaria en una Conferencia de las Partes del CDB
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Desde la celebración de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (CNUMAD) en 1992, las ONG ecologistas intervienen habitualmente en la política ambiental internacional y participan en todas las reuniones, aparte de las consultas informales especiales, como los grupos de contacto. Mediante esta presencia en las reuniones internacionales, las ONG pueden influir en los debates ejerciendo presión sobre los gobiernos, e incluso distribuir propuestas para la redacción de los textos. Las ONG también intervienen en el proceso controlando la marcha de las negociaciones y, tal vez lo que es más importante, el proceso posterior de aplicación de los convenios. Las observaciones e informes de las ONG sobre los progresos en la negociación y la aplicación pueden suponer una presión política para que los gobiernos actúen con diligencia y mantengan sus compromisos. Esta función puede ser especialmente útil en la fase de fortalecimiento del sistema, en la que se evalúan los logros conseguidos con el fin de tomar las medidas necesarias.
La negociación del Convenio sobre la diversidad biológica
El colombiano Juan Myers, presidente de las negociaciones, firma el Protocolo sobre la Seguridad de la Biotecnología - INSTITUTO INTERNACIONAL DEL DESARROLLO SOSTENIBLE/A. HENRY En el caso del Convenio sobre la diversidad biológica (CDB), fue fundamental la labor de la UICN, y luego del PNUMA, para llamar la atención sobre la conservación de la diversidad biológica y la prestación de apoyo institucional. En los primeros años del decenio de 1980, se hizo más acuciante en todo el mundo la preocupación sobre la pérdida de biodiversidad al alcanzarse un mayor consenso sobre esa cuestión. La UICN catalizó los esfuerzos encaminados a elaborar un acuerdo internacional para conservar la biodiversidad al solicitar a su Asamblea General que elaborara un texto preliminar de un acuerdo mundial sobre la diversidad biológica. En junio de 1987, el Consejo de Administración del PNUMA tomó la decisión de establecer un Grupo de Trabajo especial de expertos sobre la biodiversidad. Al aumentar la inquietud y el consenso internacional, el grupo pasó a ser un Grupo de Trabajo especial de expertos jurídicos y técnicos sobre la biodiversidad, y en 1991, concluida la fase de estudio de la situación, dicho grupo se transformó en el comité intergubernamental de negociación encargado de elaborar un convenio sobre la diversidad biológica. A fin de que el convenio se hubiera concluido al comenzar la CNUMAD, el comité terminó las negociaciones en cinco períodos de sesiones de dos semanas de duración (Sánchez y Juma, 1994). Las negociaciones del CDB demostraron también la influencia que puede tener una persona en el proceso. Mustapha Tolba, a la sazón Director Ejecutivo del PNUMA, preocupado por la marcha de los trabajos de preparación del CDB para la CNUMAD, ocupó el lugar del presidente designado para el comité intergubernamental de negociación y presentó a la aprobación de los delegados su propio convenio poco tiempo antes de que se reuniera la conferencia diplomática que debía adoptar el convenio (Porter, Brown y Chasek, 2000). Una vez que el CDB entró en vigor en enero de 1993, se inició la fase de fortalecimiento del sistema. Inicialmente, se brindó apoyo para elaborar un protocolo sobre la biodiversidad forestal, pero esta labor se pospuso, debido a la presión de los países exportadores de productos forestales para impedir que el CDB adoptara medidas sobre los bosques. El CDB ha formulado programas temáticos sobre la biodiversidad de las aguas continentales, los bosques, las zonas marinas y costeras, las tierras áridas y las tierras de cultivo. El logro más importante conseguido hasta la fecha por el CDB es la negociación del Protocolo sobre la Seguridad de la Biotecnología (conocido también como Protocolo de Cartagena), que se adoptó en enero de 2000 en Montreal (Canadá) después de que las negociaciones estuvieran al borde del fracaso en Cartagena de Indias (Colombia) en 1999. Con respecto a las especies exóticas, el CDB ha iniciado un proceso de cooperación con otros convenios con mandatos afines en otros sectores, en particular la Convención Internacional de Protección Fitosanitaria (CIPF). En armonía con el CDB y las negociaciones intergubernamentales mantenidas por la Comisión de Recursos Genéticos para la Alimentación y la Agricultura de la FAO, se está revisando la CIPF para que sea un instrumento jurídicamente vinculante que se ocupe específicamente de la conservación, utilización y distribución de beneficios de los recursos fitogenéticos para la alimentación y la agricultura. |
También la industria, desde las compañías petrolíferas a las empresas farmacéuticas, tiene una gran capacidad para influir en la elaboración de los convenios. Es mucho lo que está en juego para las empresas, pues la reglamentación ambiental que pueda adoptarse influirá probablemente en ellas de forma directa. La industria puede influir en la forma en que se percibe una cuestión determinada dando a conocer los resultados de sus investigaciones, presionando al gobierno nacional para que actúe de manera que les beneficie, influyendo en las negociaciones internacionales y forjando coaliciones de empresas. En algunos casos, la industria favorecerá un acuerdo internacional poco estricto que establece normativas menos rigurosas que la reglamentación nacional. De modo análogo, las empresas que ejercen su actividad en países con una normativa ambiental estricta pueden apoyar un acuerdo que establezca restricciones similares para otras empresas implantadas en países con una legislación ambiental menos rigu-rosa (Porter, Brown y Chasek, 2000).
La fase de negociación consiste en la negociación entre gobiernos con intereses diferentes para alcanzar un texto que pueda ser objeto de consenso y ser aprobado. Este proceso lo lleva a cabo normalmente un comité intergubernamental de negociación al que se le confiere el mandato de elaborar un convenio. A menudo, gobiernos con intereses similares forman coaliciones para fortalecer su posición negociadora. Las coaliciones son a veces de ámbito regional, pero generalmente desbordan el marco geográfico y adquieren una dimensión geopolítica. Por norma general los países en desarrollo procuran, a través del Grupo de los 77 y China (G-77/China) establecer posiciones de negociación comunes sobre cuestiones de interés para ellos, como los aspectos financieros y la transferencia de tecnología. El grupo, creado en 1964, está integrado por 132 países en desarrollo miembros. Por su parte, los gobiernos miembros de la Unión Europea (UE) coordinan sus puntos de vista y adoptan una posición común en las negociaciones, y varios países no pertenecientes a la Unión Europea han constituido el grupo JUSSCANNZ (Japón, Estados Unidos, Suiza, Canadá, Australia, Noruega y Nueva Zelandia), que es un foro de debate e intercambio de información y que en algunas negociaciones acuerda una posición unificada.
Algunas coaliciones se constituyen para un proceso determinado. Por ejemplo, en las negociaciones sobre el cambio climático los miembros de la Organización de Países Exportadores de Petróleo (OPEP) coordinan sus posiciones. Las negociaciones sobre el clima han llevado a la formación de la Alianza de los Pequeños Estados Insulares (AOSIS), una coalición de 43 países y territorios insulares pequeños y costeros particularmente vulnerables a la posible elevación del nivel del mar y con preocupaciones similares en materia de desarrollo. En muchos procesos, también las ONG forjan coaliciones y mantienen reuniones de coordinación para alcanzar una posición común que pueden plantear apoyadas en la fuerza que les otorga su número. Si bien todos los países pueden participar en negociaciones en igualdad de condiciones, no todos tienen la misma capacidad de influir en el proceso de negociación. Los países con una gran riqueza de recursos naturales y económicos o con un gran poder político, y aquellos a los que se considera culpables principales del problema ambiental objeto de preocupación, tienen una influencia significativa en las negociaciones, pues su participación es necesaria para que se pueda alcanzar un acuerdo eficaz. Esos países pueden tomar la iniciativa de facilitar las negociaciones o bloquear fácilmente los progresos. Por ejemplo, los Estados Unidos consiguieron impedir que se incluyeran objetivos específicos en la CMNUCC al considerar que el costo económico que comportaba asumir compromisos era demasiado alto teniendo en cuenta que en ese momento existía una incertidumbre científica acerca del impacto del cambio climático (Lee, 1995).
El hecho que caracteriza a la mayoría de las negociaciones sobre el medio ambiente, y que seguirá caracterizándolas en el futuro, es la división entre los intereses del Norte (países desarrollados) y el Sur (países en desarrollo). La polarización de estos dos grupos deriva de las diferencias existentes entre ambos en materia de finanzas, recursos naturales y capacidad técnica, así como de sus prioridades, en ocasiones divergentes. Los países en desarrollo ricos en recursos naturales pero pobres desde el punto de vista financiero dudan en asumir compromisos jurídicamente vinculantes para afrontar un problema ambiental o conservar recursos naturales sin obtener una compensación en forma de ayuda financiera, transferencia de tecnología y medidas dirigidas a fortalecer la capacidad, que garanticen que podrán cumplir las obligaciones que puedan contraer. Además, se muestran recelosos ante las obligaciones que no representen una prioridad para ellos o que supongan un obstáculo para su desarrollo. Por su parte, los países desarrollados están deseosos de fomentar iniciativas de mitigación y conservación en los países en desarrollo, pero muchas veces se muestran reticentes a asumir compromisos para financiar esas iniciativas.
Las negociaciones sobre el cambio climático En el decenio de 1980 comenzó a cundir la preocupación sobre los datos científicos que demostraban la interferencia humana en el sistema climático. En 1988, la OMM y el PNUMA decidieron clarificar esta cuestión estableciendo el Grupo Intergubernamental de Expertos sobre Cambios Climáticos (IPCC) para reunir más información a ese respecto. Una reunión del grupo de expertos organizada por el Gobierno del Canadá en junio de 1988 dio mayor relevancia a la cuestión al propugnar que se elaborara un convenio global sobre el cambio climático. La ratificación de esta idea por el G-7 en 1989 también contribuyó a darle impulso político. En 1990, el IPCC dio a conocer su primer informe de evaluación, que confirmaba que el cambio climático era realmente una amenaza y preconizaba un tratado mundial para afrontar el problema. En respuesta a esos acontecimientos, la Asamblea General de las Naciones Unidas adoptó en diciembre de 1990 la Resolución 45/212, que inició oficialmente las negociaciones sobre una convención marco sobre el cambio climático y estableció un comité intergubernamental de negociación para dirigir esas negociaciones. Las negociaciones sobre el clima se vieron obstaculizadas por la falta de datos científicos suficientemente concluyentes y por la gran importancia socioeconómica de la energía. La economía de todos los países depende de la energía y el compromiso de reducir los gases de efecto invernadero plantea la cuestión de quién soportaría el costo de modificar las pautas de consumo energético. Además, la importancia del sector energético para la economía mundial le da la posibilidad de influir en la política. En tanto que algunos gobiernos, entre ellos los de Finlandia, los Países Bajos, Noruega y Suecia, propusieron que se establecieran objetivos y calendarios en la convención marco, los Estados Unidos se opusieron a ello. La Unión Europea tomó la iniciativa y dio ejemplo asumiendo compromisos de reducción de emisión de dióxido de car-bono. En mayo de 1992, el CIN adoptó la CMNUCC sin objetivos y calendarios precisos, pues fue imposible convencer a los Estados Unidos para que apoyara esos compromisos. La firma de la CMNUCC fue tan sólo la punta del iceberg de las negociaciones sobre el clima, marcando el comienzo de un proceso internacional de negociación para determinar compromisos específicos. Todos los signatarios de la CMNUCC se comprometieron a afrontar el cambio climático adaptándose a sus efectos y notificando las medidas que adoptarían a tal efecto. La convención estableció diferentes compromisos para los países industrializados (Partes del Anexo I) y los países en desarrollo (Partes no incluidas en el Anexo I). En 1995, las Partes acordaron que los compromisos de las Partes del Anexo I no eran suficientes y lanzaron una nueva ronda de conversaciones para establecer compromisos más estrictos y detallados para esos países. Las conversaciones culminaron en el Protocolo de Kyoto de 1997. Las modalidades de los mecanismos establecidos en el Protocolo de Kyoto no han sido convenidas todavía y son el tema de las negociaciones en curso (CMNUCC, 2000; Porter, Brown y Chasek, 2000). |
Un compromiso entre los intereses de los países en desarrollo y desarrollados que sentó un precedente fue el establecimiento del Fondo Multilateral en el marco del Protocolo de Montreal al Convenio de Viena para la Protección de la Capa de Ozono. En ese caso, los países en desarrollo deseaban contar con un mecanismo que asegurara que los países desarrollados contribuirían a cubrir los costos adicionales derivados de la eliminación de las sustancias que agotan la capa de ozono y de la transferencia de tecnologías sustitutivas. Los países desarrollados reconocieron que si los países en desarrollo no podían cumplir los compromisos que asumieran, los esfuerzos que hicieran ellos mismos para mitigar el agotamiento de la capa de ozono no serían eficaces. Tras unas negociaciones muy intensas, se estableció un fondo provisional en 1991 y en 1993 adquirió efectividad el Fondo Multilateral permanente (Benedick, 1998).
También son fundamentales en las negociaciones internacionales los datos científicos y el conocimiento de la amenaza ambiental. Para poder avanzar es necesario alcanzar un consenso internacional respecto de los aspectos científicos. Un alto grado de consenso en este sentido favorecerá probablemente la aplicación de medidas concretas y se puede conseguir mediante la cooperación en las tareas científicas. Por ejemplo, el conocimiento científico y el consenso en esta materia intensificaron la preocupación de los gobiernos sobre el problema del agotamiento del ozono en la estratosfera; la constatación científica de que la capa de ozono era en 1990 más delgada de lo que se había supuesto impulsó el acuerdo de eliminar la utilización de los clorofluorocarbonos (CFC). Sin embargo, los elementos científicos no siempre juegan un papel determinante y en ocasiones los gobiernos los ignoran cuando son contrarios a sus programas.
A pesar de la atmósfera oficial que reina en la sesión plenaria de un comité intergubernamental de negociación, el proceso real de negociación tiene lugar en gran parte en los pasillos o en las reu-niones a puerta cerrada de los grupos de contacto o de redacción. Mientras que la sesión plenaria analiza cuestiones mundanas, los verdaderos negociadores se encuentran entre bambalinas discutiendo cuestiones esenciales como los compromisos reales que se han de asumir y la ayuda financiera y técnica. Es en el curso de las conversaciones bilaterales y en los despachos donde se desarrollan las negociaciones secretas en las que se establecen los pactos y se asumen los compromisos.
En el curso de las negociaciones finales del Convenio de Estocolmo sobre contaminantes orgánicos persistentes, por ejemplo, los países se dividieron respecto del mecanismo y los recursos financieros del convenio. Los países desarrollados sostenían que el Fondo para el Medio Ambiente Mundial (FMAM) debía constituir la base de ese mecanismo, y, por su parte, los países en desarrollo preferían que se estableciera un nuevo mecanismo y subrayaron la necesidad de arbitrar recursos financieros adicionales. Para resolver el problema, se constituyó un grupo informal que estuvo reunido durante dos días y medio y que trabajó sin interrupción durante la última noche. El acuerdo que se aceptó en la sesión plenaria compromete a los países desarrollados a aportar recursos financieros nuevos y adicionales y establece el FMAM como mecanismo financiero provisional hasta la celebración de la primera conferencia de las partes o hasta que éstas decidan otra cosa.
La experiencia en la elaboración de acuerdos internacionales pone de manifiesto que la comunidad internacional toma las medidas oportunas para elaborar un convenio cuando existe consenso sobre la necesidad de actuar y sobre las medidas que deben adoptarse. La mayoría de las veces, la labor de una organización internacional firmemente decidida a mitigar el problema ambiental, o de una nación poderosa interesada en hacerlo, impulsa las fases iniciales de la elaboración de un convenio. El consenso científico acerca del problema y la presión política de la sociedad civil, las ONG y otros grupos de interés pueden inducir también a la acción. Raras veces la negociación de un convenio da lugar a compromisos de entidad suficiente para alcanzar el objetivo deseable o la finalidad establecida. Es posible que para poder superar un peligro para el medio ambiente mundial sea necesario negociar y, sobre todo, aplicar medidas que refuercen los compromisos asumidos.
Bibliografía
Benedick, R.E. 1998. Ozone diplomacy: new directions in safeguarding the planet. Cambridge, Massachusetts, Estados Unidos, Harvard University Press.
Birnie, P.W. y Boyle, A.E. 1992. International law and the environment. Nueva York, Estados Unidos, Oxford University Press.
Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático. 2000. Guide to the climate change negotiation process. Documento en Internet: http://www.unfccc.de/resource/process
Lee, H. 1995. Shaping national responses to climate change. Washington, D.C., Estados Unidos, Island Press.
Porter, G., Brown, J. y Chasek, P. 2000. Global environmental politics. Boulder, Colorado, Estados Unidos, Westview Press.
Sanchez, V. y Juma, C. 1994. Biodiplomacy: genetic resources and international relations. Nairobi, Kenya, African Centre for Technology Studies Press.
