CHAPITRE 1 - Cibler pour améliorer la nutrition

Une méthode de ciblage bien choisie et bien mise en œuvre maximisera les bénéfices sociaux d'un programme d'alimentation et de nutrition en excluant les personnes non nécessiteuses. Elle en minimisera le coût en incluant seulement les plus démunies.

FAO/6844/F. Botts

Qu'est-ce que le ciblage?

Le ciblage est une méthode par laquelle des biens et/ou des services sont fournis à un groupe de personnes ou de ménages ayant des caractéristiques spécifiques. Ainsi dans des programmes visant à l'amélioration nutritionnelle, cibler veut dire limiter l'intervention à des groupes sélectionnés qui, selon les estimations, ont le plus besoin de ces améliorations (comme les enfants de moins de cinq ans, les femmes enceintes et allaitantes).

Le processus du ciblage nécessite de nombreuses étapes de prises de décision au cours de la conception et de la mise en œuvre d'un programme efficace d'alimentation et de nutrition Chaque étape impliquera un relevé d'information séparé et une analyse distincte de la situation alimentaire et nutritionnelle, des retombées sur la population en terme de bien-être nutritionnel ainsi que des coûts financiers associés à la programmation et à la mise en œuvre. Toutes les étapes suivantes sont nécessaires à un programme bien conçu et bien ciblé:

1 évaluation préalable de l'étendue et de l'ampleur des problèmes alimentaires et nutritionnels, et analyse de leur cause pour l'ensemble de la population;

2 identification des groupes de population les plus à risque;

3 établissement des priorités selon la gravité des problèmes, les groupes de populations qui en sont victimes et/ou de la disponibilité des ressources;

4 planification et mise au point du programme;

5 mise en œuvre du programme;

6 suivi du programme dans sa capacité à atteindre les populations cibles pour décider de mesures de correction permettant d'améliorer l'efficacité du ciblage et l'efficience du programme;

7 évaluation de l'impact du ciblage sur la population cible;

8 clôture progressive du programme une fois que les objectifs auront été atteints (ou quand le budget du programme arrivera à son terme).

Le ciblage signifie que certaines personnes seront inclues comme bénéficiaires et d'autres personnes exclues. Pour des raisons politiques et sociales, il se peut que le ciblage ne soit pas toujours praticable. En Amérique latine par exemple (Costa Rica, Brésil), tous les écoliers et écolières ont droit au repas scolaire, qu'ils soient ou non en danger de malnutrition. Dans la plupart des contextes, il est important que la raison d'être du ciblage et les critères d'attribution du programme soient bien compris, non seulement par les administrateurs et les agents qui mettent en œuvre le programme mais aussi par l'ensemble de la population - aussi bien dans les groupes cibles que dans les groupes non cibles. Ceci plaide fortement en faveur d'une participation pleine et efficace des deux groupes dans toutes les phases du processus esquissé ci-dessus.

Quels sont les bénéfices du ciblage?

Le ciblage des programmes entraînant des coûts supplémentaires, il est important d'avoir une idée très précise des bénéfices du ciblage. Une méthode de ciblage bien choisie et bien mise en œuvre maximisera les bénéfices sociaux d'un programme d'alimentation et de nutrition en excluant les personnes non nécessiteuses, et il en minimisera les coûts en intégrant seulement les personnes dont les besoins sont les plus grands. Lorsque les dépenses en cours ne couvrent que partiellement ceux dont les besoins sont immédiats, le ciblage peut assurer un impact optimal en dirigeant des ressources limitées vers ceux qui en ont le plus besoin. Lorsque les dépenses en cours dans des activités liées à la nutrition couvrent de nombreux bénéficiaires qui n'ont pas besoin d'aide, un ciblage amélioré entraînera une réduction substantielle des dépenses publiques concernant ces programmes, sans que leur effet sur les personnes les plus démunies n'en soit nécessairement réduit.

Pour comprendre l'impact général d'une activité de nutrition sur la population cible, il faut considérer les bénéfices nutritionnels, sociaux et économiques à la fois directs et indirects. Un programme peut aussi avoir des effets négatifs potentiels aussi bien sur la population cible que sur d'autres populations, et on devra également en tenir compte.

BÉNÉFICES NUTRITIONNELS DIRECTS

En matière de bénéfices nutritionnels, un programme bien ciblé peut être potentiellement plus efficace et plus économique qu'un programme identique mal ciblé. Par exemple, le fait de réserver les rations complémentaires à des enfants souffrant de malnutrition aura un rapport coût/efficacité plus grand que de fournir une alimentation complémentaire à tous les enfants qui se présentent devant les services de santé. On pourra alors soit offrir aux enfants mal nourris des compléments alimentaires plus nombreux ou de meilleure qualité en conservant le même budget, soit réduire le budget du programme. De même, dans de nombreuses sociétés, le ciblage de programmes générateurs de revenus en direction des femmes aura plus de chance d'améliorer l'alimentation des enfants que si la femme n'était pas placée au centre de ces activités.

BÉNÉFICES SOCIAUX

Les bénéfices sociaux d'une nutrition améliorée sont multiples - meilleur état de santé, meilleures capacités d'apprentissage, capacité physique et productivité améliorées - et leurs effets se font sentir pendant longtemps. Par leur capacité de générer des revenus, des programmes de sécurité alimentaire au niveau des ménages et de nutrition avec des objectifs bien définis auront des bénéfices directs en terme de réduction du niveau de pauvreté, de diminution du taux de malnutrition et autres résultats similaires. A titre d'exemple, la distribution de bons d'alimentation dans des programmes ciblant les femmes et les enfants nécessiteux par le biais des services de santé maternelle et infantile (SMI) entraînera des bénéfices directs: elle augmentera l'accès à la nourriture des destinataires et incitera aussi à la fréquentation des centres de SMI. Les programmes d'alimentation à l'école augmentent habituellement les taux de fréquentation scolaire. Ceci prendra un relief particulier dans des sociétés où la fréquentation scolaire des filles est relativement faible en incitant les parents à envoyer leurs filles à l'école. Une femme instruite contribuera naturellement plus au développement de la société, et l'éducation des filles peut rendre plus efficace d'autres programmes sociaux comme les programmes de planning familial.

L'impact social des activités de sécurité alimentaire et de nutrition peut être particulièrement difficile à mesurer puisqu'il a trait à des effets tels que le coût psychologique de la faim, les implications de la malnutrition sur le développement mental des enfants, le manque à gagner résultant d'une productivité amoindrie et de stratégies de minimisation des risques (stratégies de survie), les coûts supplémentaires en matière de soins de santé et toute une série d'autres facteurs. La plupart de ces effets et de ces coûts sont mesurés de manière différente et tous ne peuvent pas être exprimés facilement en termes monétaires. Pourtant, leurs conséquences peuvent être lourdes si l'on considère leur impact global sur le développement durable humain. Il faudra donc en tenir compte au moment de la définition des différentes options d'intervention et de ciblage.

De plus, les bénéfices directs produits par les programmes de ciblage sont habituellement accompagnés de bénéfices indirects qui s'étendent bien au-delà des objectifs prévus par le programme. Les participants changent souvent leurs habitudes ou leur comportement suite à l'introduction d'un nouveau programme et au contact de nouveaux savoirs et de nouvelles méthodes. Bien sûr, les programmes peuvent aussi introduire de nouvelles contraintes au groupe ciblé. Par exemple, l'apport de crédits à des femmes pour des activités génératrices de revenus peut rendre nécessaire une redistribution du temps consacré à d'autres tâches, comme les soins aux enfants, avec des conséquences négatives sur le plan social et nutritionnel. Une méthode de ciblage qui modifie la distribution des biens et des services est également susceptible de modifier le schéma plus large des incitations qui influencent le comportement des participants. Pour augmenter l'efficacité de la méthode de ciblage et améliorer l'impact global de l'intervention sur le plan social, il est important de comprendre les modifications possibles qu'une intervention ciblée peut provoquer dans le comportement des bénéficiaires.

BÉNÉFICES ÉCONOMIQUES

Les économies financières potentielles du ciblage peuvent être importantes et doivent être évaluées par rapport aux coûts supplémentaires que le ciblage entraîne pour le programme (voir Le coût du ciblage). L'identification des groupes nécessiteux dans la population offre aux administrateurs du programme ciblé un certain nombre d'options permettant de réduire les coûts grâce à:

• la réduction du coût total du programme tout en apportant le même niveau de biens et de services aux groupes de population les plus nécessiteux;

• l'augmentation du nombre de personnes nécessiteuses bénéficiant des biens et des services du programme dans le cadre d'un budget déjà établi;

• l'augmentation du niveau de l'aide fournie aux groupes nécessiteux dans le cadre d'un budget établi ou même d'un budget inférieur.

Effets négatifs possibles des programmes ciblés

Il peut arriver que des programmes ciblés aient des conséquences négatives imprévues, soit en raison de la conception même du programme, soit parce que les mécanismes du ciblage n'ont pas fonctionné. Par exemple, le versement de sommes en espèces dans les régions où les approvisionnements alimentaires du marché ne réagissent pas aux changements de la demande peut conduire à une hausse du prix des denrées avec des retombées négatives importantes sur le pouvoir d'achat des pauvres ne bénéficiant pas de ces aides en espèces et une amélioration réduite des revenus réels pour les pauvres qui reçoivent ces sommes en espèces. Quand une activité est ciblée par région, il peut se produire des mouvements de population: les gens se déplacent à la recherche de l'aide publique, augmentant ainsi la pression sur les infrastructures sociales, les services et l'environnement de ces régions.

Une aide alimentaire d'urgence mal ciblée peut conduire à la vente de rations par les bénéficiaires non nécessiteux (ce phénomène se produit également quand les rations contiennent des aliments qui ne sont pas acceptés par la population locale). Ceci entraînera une baisse du prix des denrées alimentaires sur le marché local et constituera un élément dissuasif pour les producteurs locaux des régions concernées avec, pour résultat, la poursuite des pénuries alimentaires et de la dépendance vis à vis de l'aide alimentaire. Dans le secteur de la santé, des dépenses publiques mal ciblées pourront réduire les incitations aux investissements du secteur privé dans des domaines où la demande pour ce type de services serait normalement adéquate. D'autres effets négatifs, moins évidents, comprennent la perte de dignité potentielle associée à la participation à des programmes ciblés en direction des groupes démunis, ainsi que l'atteinte à la vie privée lors de la fourniture de renseignements personnels pendant la phase de tri sélectif du programme.

On doit également noter que le ciblage peut avoir des conséquences négatives sur des groupes à intérêts spéciaux. Par exemple, cela peut réduire la base de pouvoir de certains dirigeants politiques, particulièrement lorsque les non nécessiteux exclus sont les plus actifs sur le plan politique. Au niveau communautaire, le ciblage peut augmenter la pression sociale exercée sur les chefs de communautés par des groupes exclus voulant être intégrés au nombre des participants au programme.

Le coût du ciblage

Chaque méthode de ciblage comprend des coûts d'information et des coûts administratifs liés d'une part à l'établissement des critères de ciblage et d'autre part au choix et au contrôle des conditions d'éligibilité des participants au programme. Différentes méthodes de ciblage impliquent des coûts différents, et l'on devra additionner ces coûts aux autres coûts du programme pour évaluer le gain économique net dû au ciblage et comparer les gains d'un plan de ciblage à l'autre.

Les coûts d'information comprennent les coûts initiaux liés au relevé, au traitement et à l'analyse des données, ainsi qu'à la vérification de ces données pour en assurer l'exactitude. L'aspect continu du tri sélectif et du contrôle des conditions d'éligibilité rend ces coûts récurrents et occupe le temps du personnel du programme. Le suivi permanent effectué par les superviseurs du programme pour s'assurer que le personnel du programme applique de manière correcte et constante le ou les critères d'éligibilité implique des coûts administratifs supplémentaires. On peut classer les coûts d'information en deux catégories de base:

• Les coûts initiaux sont associés à l'élaboration du plan de ciblage et au choix des critères d'éligibilité. Ils peuvent inclure le coût d'études de terrain pour évaluer la faisabilité et l'efficience éventuelles de différentes options de ciblage et, une fois qu'une méthode administrative de ciblage aura été choisie, le coût d'évaluations rapides ou d'enquêtes approfondies pour aider à déterminer l'indicateur ou les indicateurs les plus appropriés pour les besoins du tri sélectif.

• Les coûts récurrents d'information ou de tri sélectif sont associés à la mise en œuvre d'un plan de ciblage. Ils comprennent les coûts en personnel pour le recueil de données, l'identification et la sélection des personnes remplissant les conditions d'éligibilité. Ils comprennent également le coût des fournitures et autres coûts logistiques associés au recueil de ces informations. Dans les programmes «vivres contre travail» par exemple, il faut collecter des renseignements sur les conditions locales du marché du travail pour s'assurer que les salaires continuent à s'établir à des niveaux que seules les personnes les plus démunies trouveront attractifs.

Il faut remarquer que des plans de ciblage différents impliquent des coûts différents pour les participants qui doivent accéder aux prestations du programme, qu'il s'agisse de coûts en temps ou d'autres coûts. Par exemple, si l'éligibilité au programme est établie sur la base d'un examen des ressources, les candidats à la participation supportent des coûts liés à leur déplacement vers les installations du programme, à l'obtention et à la soumission de documents et/ou au passage d'une entrevue. La participation aux activités de données et de renseignements du programme implique aussi des coûts en temps pour les participants.

Le coût du relevé initial de données pouvant être relativement élevé, aussi bien en temps qu'en ressources matérielles, on s'efforcera chaque fois que possible d'obtenir les informations nécessaires à partir d'études et de séries de données existantes. De plus, si des études spécifiques sont requises, on devra s'efforcer de les lier aux autres activités de collecte d'information nécessaires à la conception du programme dans son ensemble, qu'il s'agisse des évaluations préliminaires visant à recenser les problèmes, de l'évaluation des besoins et des enquêtes d'évaluation de base.

Si les locaux de l'administration du programme se trouvent à proximité de la population cible envisagée, le coût du relevé d'information sera réduit. Un exemple de méthode de ciblage à coût assez peu élevé est la sélection sur critères nutritionnels effectuée au dispensaire: l'information nécessaire est relativement circonscrite, le personnel est déjà sur place pour fournir toute une série d'autres services et les bénéficiaires potentiels se présentent habituellement dans les locaux, réduisant ainsi les frais de déplacement du personnel pour le recueil de données. En revanche, les actions d'aide d'urgence d'organisations gouvernementales (ONG) ou d'institutions des Nations Unies, particulièrement celles travaillant hors de leurs zones de programme habituel, peuvent entraîner des coûts de ciblage relativement élevés. Ils sont liés au temps passé et à la logistique nécessaires à la collecte d'informations. Ces informations pourront avoir trait par exemple à l'identification des personnes sinistrées, à la nature de la vulnérabilité locale, au choix de critères de ciblage appropriés et aux besoins du tri sélectif. Les coûts plus spécifiques associés aux différentes méthodes de ciblage sont abordés au Chapitre 2.

Pour une meilleure compréhension des présentations et des discussions contenues dans les chapitres qui vont suivre, le tableau de la page suivante donne la définition d'un certain nombre de termes fréquemment utilisés dans le contexte du ciblage.

TERMINOLOGIE DU CIBLAGE