La finalidad de esta publicación es ofrecer orientación a los que se encargan de diseñar arreglos contractuales para la ordenación de los bosques y tierras boscosas de propiedad pública; asesoramiento en el proceso y los procedimientos de adjudicación de contratos forestales, bien sea mediante subastas, negociaciones u otros medios; y consejos respecto de la administración de contratos forestales, y su seguimiento, supervisión, inspección y observancia. En ella, se abarcan los arreglos contractuales concernientes a la utilización de tierras forestales públicas (para el aprovechamiento de productos madereros y no madereros, usos no relacionados con el consumo, y la conservación) y el suministro de bienes y servicios en el ámbito de la ordenación de los bosques públicos, y la protección de las tierras boscosas públicas.
En muchos países, desarrollados o en vías de desarrollo, se ha adquirido un considerable volumen de conocimientos y experiencia en relación con el diseño, aplicación y administración de arreglos contractuales. De esas experiencias, algunas han sido satisfactorias, pero en su mayor parte han sido desalentadoras. No obstante, de estos fracasos, así como de los casos exitosos, pueden extraerse valiosas enseñanzas, pues los fracasos ponen de manifiesto lo que debe evitarse y subrayan la importancia de un diseño de los contratos bien planificado, de procedimientos idóneos de adjudicación de contratos, y de un seguimiento, supervisión y observancia apropiados. La presente publicación quiere servir como manual de referencia para el diseño, ejecución, seguimiento, supervisión y observancia de contratos sobre la base de esos conocimientos y experiencia.
La ordenación de las tierras forestales públicas representa actualmente un creciente desafío en la medida que aumenta su importancia. Si bien los bosques se están reduciendo a nivel mundial, muchos países aún poseen zonas forestales públicas de apreciables dimensiones. A medida que los bosques se vuelven más escasos, cobran mayor valor y su ordenación adquiere mayor importancia.
En esos países, los bosques públicos desempeñan muchas funciones que satisfacen un elevado número de intereses, poblaciones y comunidades. Incumbe a los gobiernos asegurar que esas funciones sean sostenidas y atiendan las necesidades de todos los usuarios forestales. En muchos países, los gobiernos consideran sus bosques como una base para estimular el desarrollo económico y comunitario mediante la explotación de recursos, tanto madereros como no madereros. Reconocen asimismo, la importancia de los bosques para el suministro de bienes y servicios esenciales como la ordenación de las cuencas hidrográficas, el control de las inundaciones y la erosión, los alimentos, las medicinas, la fauna y flora silvestres, el mantenimiento de la calidad del medio ambiente y la diversidad biológica. Estos usos distintos de los bosques públicos con frecuencia generan conflictos entre los objetivos de desarrollo económico y los de conservación. Es tarea de los gobiernos encontrar estrategias para alcanzar un equilibrio apropiado entre estos y otros objetivos.
Los objetivos de desarrollo económico y de conservación pueden, en ambos casos, conllevar el uso de arreglos contractuales para el manejo de tierras forestales públicas. Para que un contrato sea satisfactorio son decisivos dos elementos, a saber: la capacidad de diseñar y negociar de manera oportuna las disposiciones contractuales, y la capacidad de administrar, seguir y hacer cumplir los contratos. Por ello, estos elementos constituyen el tema del presente estudio.
Se analiza aquí el uso de los contratos forestales, tanto los de aprovechamiento como los de adquisición, en el ámbito del manejo de los bosques y tierras forestales de propiedad pública, y se centra en la ordenación de estas tierras, que incluyen las que poseen y administran los gobiernos federales, estatales o provinciales, municipales, u otros niveles de gobierno, y las organizaciones y organismos gubernamentales. No se examina la ordenación forestal de tierras boscosas privadas, o de propiedad común o comunal, si bien los arreglos contractuales que se analizan en esta oportunidad podrían ser igualmente aplicados por las comunidades al manejo de las tierras forestales comunitarias.
El estudio es de alcance general y exhaustivo, y abarca todos los aspectos de las disposiciones relativas a los contratos forestales. Entre los principales temas que se abordan figuran el sistema jurídico y las políticas públicas que conforman el telón de fondo de los arreglos contractuales, el modo en que el sistema jurídico se relaciona con el diseño y la administración de disposiciones contractuales específicas, y el papel desempeñado por los arreglos contractuales forestales en las políticas públicas y en la política forestal. Además, el estudio trata del diseño y la modificación de las estructuras y organizaciones institucionales y la manera en que afectan a la capacidad de los gobiernos para administrar los contratos con éxito. Se examinan los arreglos de organización relativos a la gestión y administración de los contratos o la asignación por contrata de algunas de esas funciones, así como una amplia gama de opciones para la adjudicación u otorgamiento de los contratos. Se dedica un entero capítulo al diseño de un determinado tipo de contrato, mientras que en otro se abarca el proceso de adjudicación de contratos forestales. Sucesivamente, el estudio examina las responsabilidades gubernamentales asociadas con el seguimiento y la supervisión de los contratos y los efectos en los bosques, y las tareas de inspección y las encaminadas a hacer cumplir las disposiciones contractuales de índole jurídica, financiera y ambiental.
El estudio se divide en tres partes. La primera comprende los Capítulos 1 y 2, en ellos se expone el papel desempeñado por los arreglos contractuales en la ordenación, desarrollo y conservación de bosques públicos.
La Parte II, que consta de los Capítulos 3, 4 y 5, ofrece un examen del marco institucional y de las condiciones administrativas necesarias para el diseño, la adjudicación y la administración de los arreglos contractuales. Es fundamental que el marco institucional brinde una base sólida para esos arreglos si se desea que los contratos forestales tengan éxito. En el Capítulo 3 se estudia el marco normativo forestal, en el Capítulo 4 el marco jurídico, y en el 5 el marco institucional relativos al diseño y la administración de contratos.
En la Parte III, integrada por los Capítulos 6 a 10, se examina en detalle la manera en que deben diseñarse, elaborarse, ejecutarse y respetarse los contratos de aprovechamiento forestal y de adquisición. En el Capítulo 6 se analizan los diversos tipos de contratos, derechos de propiedad, regímenes de tenencia, y derechos de uso inherentes a los bosques. El Capítulo 7 trata del diseño de los contratos y los sistemas de administración de los mismos, mientras que en el Capítulo 8 se exponen cuestiones relativas a la fijación de precios relacionados con los bosques, los derechos forestales y la recaudación de ingresos. En el Capítulo 9 se examina el proceso de adjudicación de contratos, licitación y negociación. Por último, en el Capítulo 10 se estudian la administración y la labor destinada a asegurar la observancia de los contratos.
Los Capítulos poseen una estructura similar. A comienzos de cada uno de ellos se presenta al lector un panorama general de su contenido, es decir una lista de temas clave, que se tratan en las secciones y subsecciones siguientes. Al final del Capítulo se presenta un resumen de los puntos esenciales, junto con la bibliografía pertinente.
Está previsto llegar a un gran número de destinatarios, pues se supone que el estudio reviste interés para diversas personas que participan en la ordenación de los bosques públicos, y en especial para aquéllos que se encargan de diseñar y administrar los contratos de aprovechamiento o adquisición forestales. El estudio concierne asimismo a los principales responsables de la elaboración de políticas y legisladores encargados de la política y legislación forestales, así como a los que se ocupan de los asuntos relacionados con la observancia de contratos. Para quienes trabajan en organizaciones medioambientales, organizaciones forestales no gubernamentales, organizaciones forestales comunitarias y organizaciones forestales indígenas interesadas en la ordenación y política forestales, o que participan en ellas, el estudio será de utilidad para comprender las cuestiones, los problemas y los potenciales inherentes a los contratos forestales. Finalmente, hallarán interesante el estudio los exponentes del sector privado que participan o están interesados en los contratos de aprovechamiento o adquisición forestales.
