Temas desarrollados en el capítulo
Con la adjudicación de contratos los gobiernos disponen de una ocasión importante y poderosa para influenciar el aprovechamiento y la ordenación de los bosques y garantizar el cumplimiento de las condiciones contractuales. La adopción de procesos competitivos para la asignación de contratos asegura la transparencia, la responsabilidad y la eficiencia económica, así como la sostenibilidad de los recursos forestales.
En este capítulo se sostiene que la meta principal de los gobiernos, al otorgar contratos forestales, debería ser lograr tres objetivos: el mayor precio para los recursos concedidos, la utilización de los recursos con objeto de producir bienes y servicios valiosos para la sociedad y la garantía de la sostenibilidad de los bosques. Asimismo, se afirma que el medio más eficaz para la obtención de esa meta es la introducción de la competencia en el proceso de adjudicación de contratos. En este capítulo se muestra como la competencia contribuye a aumentar: 1) la estabilidad de las decisiones políticas en materia de contratos; 2) la transparencia en la administración de los montes públicos; y 3) la recaudación de ingresos.
Se analiza brevemente el concepto de eficiencia económica y las consecuencias de la competencia en los contratos forestales. Se exponen cuatro métodos de adjudicación de contratos. El primero, el método de las subastas, debido a su idoneidad para introducir la competencia en el proceso de adjudicación de contratos, se analiza detalladamente. Los otros métodos tratados son la negociación competitiva, la asignación mixta subasta-negociación, y la negociación directa. En la última sección, se examinan los principios de la negociación en consideración del papel clave que ésta desempeña en todos los procesos de aprovechamiento de los recursos mediante contratos.
Este capítulo está dedicado a los expertos y funcionarios públicos que se ocupan del diseño y la adjudicación de contratos gubernamentales. Asimismo, es de interés para los particulares, las organizaciones medioambientales y no gubernamentales involucradas en el seguimiento de los contratos de aprovechamiento forestal en los bosques públicos o de los contratos para el suministro de bienes y servicios, o bien para los encargados de supervisar el desempeño del gobierno en la administración de contratos.
La meta fundamental que debe orientar a los gobiernos en la adjudicación de contratos es la asignación sistemática de los mismos a los contratistas más eficientes, es decir, aquéllos que además de poseer experiencia y ética profesional, sean también capaces de elaborar productos (contratos de aprovechamiento) o proporcionar servicios (contratos de adquisición) al menor costo. A esto se le denomina eficiencia productiva. Otorgar contratos a los contratistas más eficientes implica varias consecuencias importantes para el bienestar de la sociedad y la sostenibilidad de los recursos forestales. El contratista más eficiente es aquel que puede y está dispuesto a pagar el precio más elevado por el contrato de aprovechamiento o el que ofrece servicios al menor costo para el contrato de adquisición. Esto permite a los gobiernos (en los contratos de aprovechamiento) obtener el precio más alto para los recursos forestales. Normalmente, ese nivel de precio resulta más compatible con las expectativas de la sociedad, lo cual redunda en una mayor estabilidad para las actividades del contratista.
La adjudicación de los contratos de aprovechamiento al precio más elevado y los contratos de adquisición al menor costo, dan lugar, asimismo, a una reducción de las ganancias derivadas de la renta para los contratistas. Esto representa un incentivo, ya que induce a los contratistas a buscar innovaciones y tecnologías que aporten una mayor productividad. Por lo tanto, éstos se vuelven menos propensos a utilizar métodos de producción que causan pérdidas de madera. Al mismo tiempo, se reduce el margen del contratista para el soborno y la corrupción de los funcionarios.
Asimismo, los contratistas más eficientes tienen mayor capacidad de asumir el costo que conlleva respetar las condiciones contractuales y absorber los costos derivados del aprovechamiento de los recursos para la producción de los bienes que la sociedad necesita. Esta característica se denomina eficiencia de asignación. Por lo que respecta a los productos forestales comercializados, ello significa que la madera se utiliza para elaborar los productos de mayor valor. Por ejemplo, la producción de madera aserrada de gran valor en lugar de madera para pasta de escaso valor, o la producción de bienes de alto valor añadido que generan un mayor número de puestos de trabajo y de actividades económicas. También significa mejores posibilidades de utilización de las prácticas de ordenación forestal sostenible al mismo tiempo que los precios se mantienen competitivos en los mercados nacionales e internacionales.
Además, al otorgar los contratos a los contratistas más eficientes, los gobiernos obtienen más recursos financieros con los cuales pueden alcanzar la meta de la eficiencia distributiva. Este incremento en los recursos financieros puede utilizarse para compensar los sectores de la sociedad que han sido afectados negativamente por el aprovechamiento de los bosques y ocuparse de los grupos sociales menos beneficiados. También es posible emplearlos para invertir en la conservación de los recursos y en programas de desarrollo.
La consecución de la eficiencia productiva, de asignación y distributiva se denomina eficiencia económica. En las siguientes secciones, se sostiene que la competencia es una condición esencial para lograr la eficiencia económica y se analizan los métodos para introducirla en el proceso de adjudicación de contratos.
El objetivo de la eficiencia económica orienta la mayoría de las medidas y programas en el sector público de los países desarrollados y su adopción ha sido un factor importante para el progreso económico que muchos países en desarrollo han experimentado en las últimas décadas. Su aplicación a los contratos forestales debería introducir una mejora sustancial para el cumplimiento de las condiciones contractuales y por tanto, constituir un progreso hacia el aprovechamiento sostenible de los recursos forestales. A este punto, el interrogante que se debe responder es el siguiente: ¿Con cuáles medios los funcionarios forestales pueden perseguir mejor la meta de la eficiencia económica en la adjudicación de contratos? La experiencia ha demostrado que la introducción de la competencia en el proceso de adjudicación de contratos es una de las modalidades más eficaces para lograr el objetivo de la eficiencia económica. Además de promover la consecución de la eficiencia económica, la competencia en el proceso de adjudicación de contratos implica otros dos beneficios fundamentales para la ordenación forestal sostenible:
La reducción del nivel de incertidumbre con respecto a las políticas y las condiciones contractuales para el aprovechamiento de los recursos forestales. En efecto, los procesos competitivos de adjudicación reducen la incertidumbre que normalmente está asociada con los procedimientos de fijación de precios, selección de contratistas y negociación de los términos contractuales. El resultado directo es una mayor participación de parte de los interesados y el público en la elaboración de las condiciones contractuales y una mayor estabilidad política en las decisiones adoptadas. A su vez, esto redunda en una reducción de los riesgos y de la incertidumbre percibidas por los posibles contratistas.
Por lo que concierne a los contratos de aprovechamiento forestal, una menor incertidumbre implica un incremento en el valor del contrato y en los ingresos potenciales del gobierno procedentes del contrato y de los recursos forestales. En los contratos de adquisición, en cambio, conlleva a una reducción del costo del contrato y una mejora en la cantidad y la calidad de los bienes y servicios proporcionados.
Es posible disminuir el nivel de incertidumbre gracias a la mayor cantidad de información que el proceso competitivo de adjudicación de contratos pone a disposición de los posibles contratistas y a la redacción clara e inequívoca de los términos y condiciones contractuales. Sin embargo, esto no quiere decir que se deben fijar los derechos forestales en los contratos de aprovechamiento forestal, o los pagos en los contratos de adquisición de bienes y servicios. Significa que el método para el establecimiento o la corrección de los derechos o pagos debe reglamentarse con claridad en el contrato y aplicarse sistemáticamente. En las subastas competitivas, una menor incertidumbre aumentará el valor del contrato previsto para el postor y originará ofertas más altas (Smiley, 1979).
La transparencia. El simple hecho que los procesos competitivos exijan que las medidas gubernamentales se elaboren bajo procedimientos explícitos, y a menudo con la intervención de las autoridades de control, genera una mejora considerable en la transparencia de la gestión pública del sector forestal. En el proceso de adjudicación de contratos forestales, la transparencia es imprescindible a fin de reducir las posibilidades de soborno y corrupción, lograr la eficiencia, asegurar la asignación de los recursos al aprovechamiento más valioso, y maximizar el rendimiento financiero para el gobierno (Banco Mundial, 1997). En general, la adopción de un proceso competitivo para la concesión de contratos tiende a disminuir las posibilidades de corrupción. Además, si utilizada correctamente, aumenta la probabilidad de detectar una mala administración, reduce el nivel de beneficios públicos y los poderes de negociación de sus funcionarios. En los países en que podrían existir tales problemas, es necesario prestar particular atención a los precios mínimos, la selección de licitante y la apertura de las ofertas y la distribución de la información. Un proceso claro y una planificación anticipada también significan procesos administrativos menos costosos.
Los gobiernos pueden introducir la competencia en la adjudicación de contratos a través de varios métodos. Uno de los medios mayormente recomendados a este propósito, debido a válidas razones, es la subasta, venta pública en la cual cada postor ofrece un aumento sobre el precio ofrecido por el postor precedente y en la que el artículo ofrecido se vende al mejor postor.
Creando competencia entre los contratistas interesados en un contrato particular, los gobiernos se colocan en una situación privilegiada para recoger los beneficios derivados de la eficiencia económica. A continuación, se analizan varias formas de adjudicación de contratos, en modo particular la subasta, sus beneficios, causas de fracasos y remedios.
En esta sección se analizan cuatro métodos de adjudicación de contratos: subastas, negociación competitiva, asignación mixta subasta-negociación y negociación directa. A continuación se discute cada uno junto con sus ventajas y desventajas, y las condiciones que vuelven oportuna su adopción, como por ejemplo el nivel de competencia.
Supongamos una situación hipotética e ideal en la que existe una superficie forestal bien conocida, formada por una única especie de árbol, que se comercializa y cuyo precio se conoce. En esta situación, los funcionarios del gobierno que quieren lograr el objetivo de la eficiencia económica, pueden convocar a todas las empresas de explotación forestal interesadas para que participen en una subasta pública basada en el precio de la madera. Más alto es el precio pagado por la empresa maderera, mejor es para la sociedad. Por lo tanto, la empresa que ofrece la propuesta más alta se adjudicará el contrato forestal. Este tipo de subasta es el más sencillo y se conoce como subasta pública basada en la primera oferta.
El procedimiento general (véase detalles en la sección 9.4.1.3), que a través de este diseño de subasta termina en la concesión de un contrato, se compone de cuatro etapas:
Primera: anuncio de la subasta. Normalmente se hace utilizando medios oficiales de comunicación pública, a nivel nacional, o de ser necesario, a través de medios de información internacionales.
Segunda: aceptación de los participantes en la subasta o precalificación. Para ser aceptados, los contratistas deberían poseer la capacidad técnica y económica para llevar a cabo las medidas expuestas en los términos contractuales, los conocimientos técnicos y pruebas de gestión responsable que pueda solicitar la unidad gubernamental que organiza la subasta.
Tercera: realización de la subasta. El día y en el lugar establecidos en el anuncio, el comité de subasta, formado por funcionarios autorizados y autoridades de vigilancia, se encuentra con los postores. Éstos hacen ofertas, por ejemplo en el caso de una subasta basada en la primera oferta, cada postor ofrece un precio superior al precedente.
Cuarta: concesión del contrato. Mediante un acto oficial, documentado para futuros fines jurídicos, el artículo ofrecido o el contrato se adjudica a la oferta más alta.
Sin embargo, en el mundo real, raramente los funcionarios gubernamentales se hallan ante tales situaciones. Existen una serie de factores que pueden hacer fracasar o producir resultados no deseables en las subastas públicas. Los funcionarios del gobierno deberían estar siempre atentos a evitar las situaciones en que, incluso a través de la subasta, la adjudicación del contrato podría originar resultados no óptimos. Algunas de las causas más importantes del fracaso de las subastas son las posibilidades de conclusión entre postores y de corrupción gubernamental, problemas de calidad y de evolución de la tecnología, problemas de retraso, la acción judicial de un licitante, la escasez de postores y la falta de información sobre el valor de los recursos ofrecidos. A fin de hacer frente a esta situación, se han elaborado varios diseños de subasta. A continuación se describen algunos de los tipos más comunes, con un análisis de las situaciones y los motivos que requieren su uso.
Subastas públicas basadas en la primera oferta . La subasta pública basada en la primera oferta (también denominada subasta pública a viva voz) descrita como ejemplo en la sección precedente pertenece a la categoría conocida como subasta abierta o proceso de licitación abierta. En las subastas abiertas, todos los postores se reúnen al mismo tiempo y en el mismo lugar o están conectados electrónicamente. Cada licitante sabe cuanto sus rivales están dispuestos a pagar y usa esa información para hacer o no sus propias ofertas. La subasta se desarrolla con los postores que señalan sus ofertas a un subastador que anuncia el próximo nivel de oferta, hasta que queda sólo el postor con la oferta más elevada. La propuesta más alta se adjudica el contrato de aprovechamiento forestal o la oferta más baja el contrato de adquisición.
Hay varios métodos de licitación posibles. Los más comunes son las subastas al alza y a la baja. En las subastas al alza para los contratos de aprovechamiento forestal, la licitación comienza a partir de un precio mínimo, o límite, fijado por el gobierno. Puede establecerse un nivel más elevado cuando se evalúa previamente la madera y el contrato. Las ofertas parten del precio mínimo hasta que ningún postor está dispuesto a ofrecer más que el último precio propuesto. El contrato de aprovechamiento forestal se concede al postor que hace la oferta más alta.
La subasta a la baja, también denominada subasta holandesa (Milgrom, 1989), para los contratos de aprovechamiento forestal comienza por un precio tope, fijado por encima de la disposición máxima estimada a pagar por cualquier postor. El subastador disminuye progresivamente el precio hasta que se hace una oferta y no superará el precio mínimo límite que, como hemos mencionado arriba, ha sido establecido previamente, pero que los licitantes no conocen.
Las subastas abiertas son uno de los métodos diseñados y utilizados para la adjudicación de los contratos de aprovechamiento forestal. Generalmente no se usan para la concesión de contratos de adquisición.
Las subastas abiertas resultan convenientes cuando es fácil reunir los postores en un lugar y se dispone de un número razonable de participantes para minimizar la colusión. Estas subastas son particularmente útiles cuando se rematan contemporáneamente varios contratos forestales y hay un gran número de postores reunidos. En este tipo de subasta, si hay pocos postores, la colusión resultará relativamente fácil, puesto que ellos se pueden encontrar con antelación y organizar estrategias de licitación colusivas o sencillamente observarse durante la realización de las ofertas (Crampes y Estache, 1997).
Klein (1998) señala que: «También son oportunas cuando una parte de los postores no posee suficiente información acerca del valor de la concesión. La licitación abierta brinda mayor información porque revela lo que los demás están dispuestos a ofrecer. Si los licitantes pesimistas ven que todos están aún pujando cuando ellos están pensando en renunciar, puede que decidan continuar haciendo ofertas. Del mismo modo, si los postores ven que casi todos los demás han comenzado a retirarse, pueden disminuir la propia valoración».
Cuando tratan asuntos técnicamente complicados, las subastas abiertas establecen una etapa en la que, ante todo, las propuestas técnicas se vuelven comparables, y sólo en una segunda etapa comienza la licitación, normalmente basada en un parámetro básico principal, como podría ser la madera comercial o el precio por hectárea.
Inconvenientes de las subastas abiertas. Este tipo de subasta no revela cuanto el postor vencedor habría estado dispuesto a pagar (diseño del precio de la primera oferta), puesto que la licitación termina cuando el vencedor ofrece sólo un poco más del segundo precio más alto, pero nadie sabe cuanto más se habría podido obtener. Al fin de evitar ese inconveniente se ideó la subasta pública basada en la segunda oferta.
Subastas secretas estándar . En las subastas de oferta secreta, los contratistas privados o independientes interesados preparan sus ofertas. Éstas se entregan por escrito y se abren después de la fecha límite indicada para la presentación. Los postores no saben cuanto los demás han ofrecido a menos que haya colusión entre ellos. El que ofrezca el mayor precio gana el contrato.
Subastas Vickrey. Una variación de la oferta secreta estándar es la subasta pública basada en la segunda oferta, conocida también como subasta Vickrey (Vickrey, 1961). Se opina que en muchas subastas de oferta secreta, así como en las subastas abiertas y en las basadas en la primera oferta, los postores pueden ofrecer menos de la cifra máxima que estarían dispuestos a pagar por el recurso en cuestión. En la subasta Vickrey, o de «segundo precio», este problema se aborda mediante la adjudicación del recurso al mejor postor, pero al segundo precio más alto. «El postor vencedor paga la segunda oferta más alta. En las subastas de segundo precio, los postores ofrecen lo que ellos consideran vale el contrato. No tienen que pensar en otras valoraciones y por tanto, pueden centrarse en valorar su propia oferta. Esto asegura que los postores no se inhiban al proponer la suma que estarían dispuestos a pagar por el recurso, porque si ganan pagarán menos que esa cifra» (Klein, 1998). Ausubel y Cramton (1998) han demostrado que las subastas de Vickrey producen mayores ofertas que las subastas estándar de oferta secreta en los casos en que posteriormente se puede transferir el bien (contrato), pero no necesariamente si dicha transferencia no es posible.
Si en la subasta de Vickrey hay pocos postores, es probable que haya una gran diferencia entre las dos ofertas más altas, por tanto en dicho caso es aconsejable adoptar el sistema basado en la primera oferta (Klein, 1998).
Las subastas de oferta secreta se utilizan tanto en la adjudicación de los contratos de aprovechamiento forestal como de los contratos de adquisición. Para los contratos de aprovechamiento forestal, el contrato se concede al postor con la mayor oferta o, en el caso de un sistema basado en los méritos, al postor con el total de puntos más alto. Para los contratos de adquisición, el contrato se concede al postor que ofrece el precio más bajo o, en el caso de un sistema basado en los méritos, al postor con el total de puntos más alto.
Generalmente, en las subastas de oferta secreta, se establece un precio mínimo, o límite, para los contratos de aprovechamiento forestal, o un precio máximo para los contratos de adquisición. Este precio mínimo puede anunciarse a los postores o mantenerse secreto. Se ha observado que en las subastas de madera los precios mínimos secretos producen ofertas más elevadas (Elyakime et al, 1997). Quizá, ello se debe a que mantener secreto los precios mínimos reduce las posibilidades de hacer ofertas colusivas bajas (Klein, 1998).
Varios estudios han evidenciado que las subastas de oferta secreta consiguen precios más altos para los contratos de aprovechamiento forestal que las subastas de oferta abierta, dado que crean menos oportunidades para la colusión tácita o explícita entre los postores (Brannman, 1996).
Las secciones anteriores presentaron las ventajas de introducir la competencia en el proceso de adjudicación de contratos forestales a través de la licitación pública. A fin de que la competencia funcione correctamente, es importante diseñar y planear atentamente el proceso de adjudicación de contratos. Esta sección describe las fases involucradas en la adjudicación de contratos de aprovechamiento forestal y de adquisición mediante la licitación pública, la negociación competitiva o la asignación mixta subasta-negociación. El análisis hace hincapié en los requisitos necesarios para llevar a cabo el proceso de adjudicación competitiva en modo justo, transparente y equitativo.
Existen seis etapas principales en los procesos de licitación o negociación competitivas, o en los sistemas de asignación mixta subasta-negociación, a saber:
Invitación a licitar o petición de propuesta
En esta primera fase, se establecen especificaciones detalladas para los requisitos de la venta de los derechos forestales en el marco del contrato de aprovechamiento forestal o los requisitos del contrato de adquisición. Los criterios para la selección del contratista vencedor deberían resumirse con claridad, especificando claramente la definición de todos los términos y condiciones del contrato.
Es necesario aclarar la diferencia entre la invitación a licitar y la petición de propuesta. Ambos son documentos destinados a los contratistas interesados que describen detalladamente la venta de los derechos forestales o los requisitos de adquisición. Representan solicitudes de ofertas por los contratistas interesados y en ellos se especifican los plazos para la entrega de las ofertas, así como el proceso oficial para la evaluación de las mismas y la selección del contratista vencedor o bien el rechazo de todas las ofertas. Las diferencias se hallan en la especificación de los requisitos contractuales. Las invitaciones a licitar son muy específicas por lo que respecta los requisitos relacionados con lo que se debe hacer. En cambio, las peticiones de propuesta se utilizan cuando no se puede proporcionar con ese mismo grado de precisión la especificación detallada para el proyecto de adquisición o la venta o el arriendo de los derechos forestales. En las peticiones de propuestas el gobierno aprovecha los conocimientos especializados de los diversos contratistas a fin de definir métodos o términos y condiciones alternativos para el contrato. En este sentido la petición de propuesta es un proceso que implica dos etapas.
La invitación a licitar o la petición de propuesta constituyen el «anteproyecto» que permite al postor determinar exactamente que es lo que comprende la preparación de una oferta y la ejecución del contrato en caso sea el vencedor. Dichos documentos deberían concebirse y redactarse con cuidado puesto que constituyen el fundamento de las ofertas. Para los contratos de aprovechamiento forestal (arriendos, licencias o permisos de corto plazo) habría que realizar una valoración de los recursos incluidos en el contrato antes de publicar la invitación a licitar o la petición de propuesta, así como determinar la oferta mínima o «límite».
Anuncio del contrato e invitación de los contratistas potenciales
La segunda fase consiste en anunciar y dar publicidad al contrato, promover manifestaciones de interés, ofertas o propuestas. El contrato puede anunciarse a nivel regional, nacional o internacional y los contratistas potenciales pueden ser contactados e invitados directamente a licitar o bien se pueden utilizar anuncios e invitaciones. La elección del método dependerá de la envergadura y naturaleza del contrato y de los postores potenciales. El objetivo es conseguir el mayor grado de competencia posible. Por lo tanto, debería atraerse la mayor cantidad de contratistas calificados a fin de asegurar el mayor número posible de postores para el contrato o los recursos ofrecidos en la subasta o para la negociación
competitiva.
La envergadura del contrato influenciará el número de postores. Cuanto más importante sea el contrato, menor será el número de contratistas con capacidad de satisfacer los requisitos. Un número limitado de postores reducirá la competencia y, por consiguiente, la capacidad del gobierno de percibir o negociar una proporción justa del valor del recurso, o de asegurarse el costo más bajo posible para los contratos de adquisición. Este es un hecho que los gobiernos deberían tomar en consideración cuando formulan políticas relacionadas con el sector forestal.
A fin de atraer a los postores, es necesario que el gobierno conceda a los contratistas el tiempo suficiente para evaluar los requisitos contractuales y preparar y presentar las ofertas o propuestas. El paquete informativo y cualquier otro dato adicional sobre el contrato deben estar a disposición y ser distribuidos a los posibles contratistas con bastante antecedencia a la subasta. En el caso en que se realice la precalificación de los postores, será necesario establecer e indicar en el anuncio las condiciones mínimas de precalificación.
Existen varias medidas que se pueden adoptar a fin de limitar la posibilidad de colusión o la manipulación de las ofertas entre los
licitantes:
Precalificación de los postores
Puede ser útil pedir a los postores potenciales información sobre sus calificaciones con la finalidad de asegurarse de que disponen de la competencia y capacidad de comprometerse y ordenar el bosque, así como de finalizar el contrato. Es posible que esto disminuya el número de licitantes potenciales, pero garantizará una mayor uniformidad de los mismos, facilitará la evaluación de las ofertas o propuestas y reducirá los costos administrativos de adjudicación de contratos.
La precalificación de los postores puede contribuir a lograr que no participen en la subasta postores poco fiables. Asimismo, ayuda al gobierno a reunir información sobre el interés y la disposición a pagar de los licitantes potenciales (Crampes y Estache, 1997), y puede también servir para que todos ellos se conformen a ciertos criterios necesarios (Klein, 1998). Sin embargo, la precalificación puede implicar subjetividad en la selección de los postores calificados y por tanto estar sujeta a influencias, favoritismos, soborno y corrupción (Klein, 1998).
La información presentada para la precalificación podría incluir datos financieros y sobre la propiedad de la compañía, empresas filiales y afines, información sobre sus actividades en el país y en otros países, informes anuales a los accionistas y estados financieros revisados de los últimos tres años, e información preliminar de las operaciones propuestas con relación al contrato. A los licitantes calificados se podría exigir una información más detallada como parte de su oferta o propuesta.
Cuota de entrada . En el proceso de licitación pública se puede transferir a los potenciales postores el costo conexo con el acopio de la información sobre el bosque, el contrato y las condiciones contractuales (Gillis, 1992). Sin embargo, las dificultades y los gastos que deben afrontar los posibles licitantes para obtener la información acerca del bosque, la madera, los requisitos contractuales, y los costos necesarios para satisfacer dichos requisitos pueden constituir un problema significativo en la subasta de contratos forestales. Durante la recopilación de información, esos licitantes incurren en costos elevados y, en el caso de que cada uno de ellos deba reunir la misma información, se asiste a una repetición innecesaria de los esfuerzos. Estos costos, junto al riesgo y la incertidumbre de una información inadecuada, pueden desalentar a los postores y dar como resultado ofertas inferiores con respecto a los contratos de aprovechamiento forestal o a ofertas mayores para los contratos de adquisición de bienes y servicios (Gillis, 1992).
Un modo para superar este obstáculo es que el gobierno realice el inventario forestal, el acopio de la información y el análisis de los costos del proyecto o que estipule un contrato externo para ello. El gobierno puede poner la información a disposición de todos los postores cobrando por el paquete de oferta una cuota de entrada para cubrir el costo de la recopilación de información (French y McCormick, 1984). Esto puede ser más eficaz desde el punto de vista de los costos que la recopilación de información por cada uno de los postores interesados. Cobrar una cuota de entrada puede reducir el número de postores, pero también asegurar la sola participación de los que están seriamente interesados y aumentar los niveles de las ofertas, ya que los participantes incurrirán en costos menores por la recopilación de información y en menores riesgos e incertidumbres acerca del bosque (French y McCormick, 1984).
Presentación de las ofertas o propuestas
La invitación a licitar o la petición de propuestas deberían incluir la hora, fecha y lugar específicos para la entrega de las ofertas. Estos datos generalmente están incluidos en la publicidad y los anuncios relativos al contrato.
Cuando se han alcanzado la fecha y la hora límite, las ofertas se abren en público y se anuncian los nombres de quienes las han presentado. La fecha tope para la recepción de las ofertas tendría que ser estrictamente respetada a fin de evitar cualquier apelación o recusación legal; no se deben aceptar ofertas atrasadas. A los fines de la transparencia, las ofertas secretas deberían abrirse públicamente, dificultando así el encubrimiento de la corrupción, soborno, adjudicación injusta u otras prácticas ilegales (McAfee y McMillan, 1988).
Las subastas con ofertas verbales son manifiestas y transparentes, pero acrecientan la posibilidad de colusión tácita y de amenazas tácitas o implícitas a los postores. La presentación de ofertas secretas junto con la posibilidad de mejorar las ofertas verbales en una subasta verbal posterior puede reunir algunas de las ventajas de la licitación verbal con las de las ofertas secretas. Sin embargo, si se adopta este procedimiento, los postores deben saberlo con antelación, para que puedan preparase y estar presentes a la apertura de las ofertas secretas.
Examen de las ofertas o propuestas y selección del contratista
El paso sucesivo es el examen de todas las ofertas o propuestas, para lo cual deberían seguirse algunas importantes directrices:
Los criterios de selección deberían prever, como mínimo que:
Con arreglo a la precalificación, todos los postores deberían tener la experiencia y capacidad necesarias para llevar a cabo los compromisos de gestión de la concesión. Si todas las ofertas o propuestas satisfacen las condiciones previamente establecidas, entonces la decisión debería basarse ante todo, o exclusivamente, en los términos financieros de las propuestas. En tal caso, la selección de la oferta vencedora será fácil.
La etapa siguiente consiste en anunciar la oferta vencedora y contactar al contratista seleccionado e informarlo acerca del éxito de su oferta. Inmediatamente después del examen de las ofertas o propuestas deberían divulgarse el nombre del contratista seleccionado y los resultados del proceso de examen.
A fin de que este proceso conserve su independencia, los gobiernos deberían considerar la posibilidad de crear un grupo de evaluación independiente, que incluya partes externas, para administrar el proceso de adjudicación de contratos. Esto puede ayudar a demostrar la equidad del proceso, creando confianza en los postores y el público acerca de la justicia e imparcialidad del proceso de adjudicación. Como alternativa, el proceso de evaluación de las ofertas o propuestas puede asignarse por contrata a una organización autónoma.
En el caso de la licitación pública, una vez que los contratistas presentan sus ofertas, se les debería exigir jurídicamente que cumplan con las obligaciones de su oferta o propuesta y considerándoselos legalmente responsables. Es importante que los gobiernos sean firmes al respecto o el proceso de adjudicación degenerará en una negociación competitiva indisciplinada, con costos administrativos adicionales. Además, el gobierno podría encontrarse en la situación de ser demandado por los postores perdedores.
Negociación de las condiciones contractuales finales y firma del contrato
Una vez avisado al postor vencedor, los representantes del gobierno y el contratista se reúnen para discutir los detalles finales del contrato y, sucesivamente, para presenciar a la firma oficial del mismo. Con la negociación competitiva, hay más posibilidades de modificar los términos de contracto y más tiempo para negociar el contrato final. En la licitación pública, en cambio, la negociación incluye solamente detalles de ejecución del contrato, puesto que en esta fase cualquier cambio importante en el mismo requeriría una nueva invitación a licitar u otras propuestas, nuevamente abierta a todos los interesados.
Para que la adjudicación competitiva de los contratos tenga éxito, es necesario cumplir varios requisitos, a saber:
Las subastas competitivas pueden originar preocupación respecto a la entrada de contratistas que no poseen instalaciones de elaboración, ya que éstos podrían dejar las instalaciones ya existentes desabastecidas de madera. En Camerún este problema ha sido abordado mediante la introducción de un derecho preferencial para los propietarios de las instalaciones de elaboración. Según este sistema, los contratos de aprovechamiento forestal constituyen ofertas competitivas, pero si el propietario de una planta de elaboración de la zona no gana la subasta, puede igualar la oferta vencedora (Karsenty, 1998).
Otro problema relativo a la licitación pública es que los operadores nacionales y de pequeña escala pueden verse excluidos al no poseer los recursos financieros para competir con operadores extranjeros más importantes (Karsenty, 1998). Como compensación, es posible reservar ciertos ámbitos contractuales a los operadores de pequeña escala o nacionales, o bien se les puede dar preferencia en la adjudicación de contratos si sus ofertas se diferencian de la oferta vencedora sólo por un cierto porcentaje (Karsenty, 1998). Sin embargo, ciertas decisiones deben tomar en consideración los principios de la eficiencia económica y los objetivos de distribución del gobierno.
Otra manera de favorecer a los contratistas locales y nacionales consiste en el uso de un sistema de puntos, donde es posible incorporar otros objetivos de desarrollo nacional mediante la introducción de factores diferentes al precio (Banco Mundial, 1986). En el Cuadro 9.1 se expone un ejemplo de un sistema de puntos.
La licitación pública es el modo más común de adjudicar contratos para la venta de bienes y servicios gubernamentales, o de derechos públicos por parte de los gobiernos (para las ondas hertzianas, los derechos de exploración petrolífera, de gas y minerales, los arriendos de producción, etc.) (McAfee y McMillan, 1988). En el sector forestal, la licitación pública ha sido utilizada con éxito en la asignación de contratos de aprovechamiento forestal en Venezuela, Malasia (Sarawak y Malasia peninsular), Ghana, Côte d'Ivoire y, más recientemente en el Camerún (Gillis, 1992; Grut, Gray y Egli, 1991). En América del Norte se utilizan mucho las subastas competitivas para las ventas de madera a corto plazo y en forma limitada también para los cupos de madera de mayor plazo. En los casos en que se dispone de información, las ofertas de precios han sido mayores que los derechos cobrados de conformidad con los cánones establecidos por la administración.
Cuadro 9.1: Ejemplo de un sistema de puntos
Evaluación y comparación de ofertas Sistema de puntos
La oferta que obtiene el mayor número de puntos se considerará la oferta mejor evaluada. Adaptado de: Procurement of Goods, Sample Bidding Documents, Banco Mundial, 1986. |
En la negociación competitiva se contactan a varios contratistas potenciales y se les invita a presentar propuestas, que se evalúan sobre la base del costo o precio y de otros términos y condiciones de las mismas. Algunos de esos factores se podrían tomar en consideración cuando la evaluación de las ofertas incluye las actividades y experiencia del contratista en proyectos o contratos similares (referencias o recomendaciones de clientes anteriores), la capacidad de cumplir el contrato (capacidades financiera, de mano de obra y de organización) y los compromisos adicionales que los postores han incluido en sus propuestas. Entonces, con objeto de negociar los términos y condiciones finales, se selecciona la mejor propuesta entre las que reúnen los requisitos.
Este enfoque es oportuno cuando el gobierno busca ideas independientes de los contratistas potenciales sobre cómo extraer la madera, manejar el bosque o proveer bienes y servicios de ordenación forestal.
Este método de adjudicación de contratos se caracteriza por ciertas ventajas. Ante todo, la negociación competitiva es menos formal que la licitación pública, por tanto, una vez seleccionado el contratista, las principales condiciones del contrato se pueden aclarar y definir en negociaciones con él. Además, con objeto de mejorar la propuesta global y el contrato final, también es posible incorporar a esas negociaciones las alternativas propuestas por otros postores.
Las habilidades de negociación son muy importantes en esta forma de adjudicación de contratos, si bien es verdad que la posición de negociación del gobierno es mucho mejor en comparación con lo que acontece en la negociación directa (contratos con proveedores únicos). De hecho, el gobierno dispone de información adicional, costos y precios de las otras propuestas, que puede utilizar en las negociaciones con el contratista seleccionado. Además, el mayor número de participantes aumenta el nivel de los precios y obligaciones para las licencias de aprovechamiento forestal, o reduce los costos ofrecidos en los contratos de suministro de bienes y servicios.
Otra ventaja de la negociación competitiva es que, durante las conversaciones, el contratista puede explicar y justificar los distintos elementos de su oferta y, tal vez, lograr obtener acuerdos para compartir el riesgo. La negociación competitiva también ayuda a establecer una relación de mayor colaboración entre el gobierno y el contratista, que puede resultar útil en la administración del contrato durante su período de duración. Por último, este tipo de negociación tiene ventajas administrativas en comparación con la licitación pública: es más flexible y menos complicada por lo que concierne al proceso administrativo y al control y, para el gobierno, implica una reducción de los costos de preparación de la oferta (Klein, 1998).
Sin embargo, existen importantes desventajas relacionadas con la negociación competitiva. En primer lugar, en ésta no se logra la transparencia, pues las negociaciones entre el gobierno y el contratista elegido no están abiertas al escrutinio público, con lo que se facilita la colusión, el soborno, la corrupción y el favoritismo político. La negociación competitiva resulta administrativamente más costosa que la adjudicación directa, sencillamente porque hay más contratistas potenciales y más ofertas y propuestas para evaluar. No obstante, probablemente dará como resultado mejores contratos, mayores precios en lo que respecta a los contratos de aprovechamiento forestal, menores costos en relación con los contratos para el suministro de bienes y servicios y facilitará la supervisión y el seguimiento del contrato negociado final. Al elegir esta opción, los gobiernos deben sopesar la imparcialidad, la transparencia en el proceso de adjudicación, los beneficios de una mayor flexibilidad y el potencial de un mejor acuerdo final.
En muchos países y en determinadas situaciones locales, puede ser difícil lograr condiciones competitivas a fin de que el sistema de licitación pública funcione eficientemente, sobre todo por lo que concierne al sector forestal. Por tanto, cuando resulta complicado conseguir una licitación totalmente competitiva, pueden demostrarse útiles sistemas híbridos en los que se combinan la negociación y la licitación
competitivas.
Frecuentemente, los métodos híbridos se han utilizado en la adjudicación de contratos de desarrollo y exploración petrolífera y de gas. Por ejemplo, en Indonesia, los contratos de exploración se conceden a las compañías que ofrecen la mayor «bonificación para la firma del contrato» (Gillis,1992). Este tipo de bonificación ha sido importante, especialmente para las zonas más prometedoras. Gillis sugiere que esas bonificaciones podrían ser convenientes en la asignación de los derechos madereros y en los sistemas fiscales forestales a fin de aprovechar una mayor porción del valor del contrato forestal (renta económica) (Gillis, 1992).
Cuando los contratos forestales se asignan mediante negociación, la ejecución de una licitación pública en las zonas del país donde exista una situación de competencia, dará una indicación acerca del valor real de los contratos y proporcionará una base para su negociación en otras zonas del país (Grut, Gray y Egli, 1991).
En la negociación directa de los contratos, o en los contratos con proveedores únicos, está involucrado solamente un contratista y éste, junto con los funcionarios que representan el gobierno, discute los términos y condiciones del contrato. Este método es aplicable en los siguientes casos: escaso número de postores potenciales, pocos o sólo un contratista calificado, existencia de una situación de monopolio o un solo contratista con los conocimientos técnicos especializados necesarios para cumplir los requisitos contractuales.
En el caso de que se elija la negociación directa o la contratación con proveedores únicos, el gobierno, a fin poseer un fuerte poder de negociación, debe contar con la mayor información posible sobre las condiciones y el valor del bosque, los costos de realización del contrato y el contratista involucrado. Es imprescindible que el gobierno especifique lo más detalladamente posible los requisitos del contrato y que establezca, además, el conjunto de criterios para la evaluación de las propuestas del contratista, para utilizarlos en el proceso de negociación. En los contratos con proveedores únicos las capacidades de negociación son cruciales. En la sección 9.5 de este capítulo se ofrecen recomendaciones para llevar a cabo negociaciones en el marco de una serie de circunstancias distintas.
La negociación directa posee la ventaja de permitir una cierta flexibilidad en la discusión de las condiciones contractuales más importantes después de la elección del contratista. El proceso administrativo es más sencillo, más económico y más rápido. Por tanto, este método resulta apropiado cuando hay que finalizar rápidamente un contrato, por ejemplo, para suministrar servicios de lucha contra incendios forestales en caso de emergencia, extracción forestal para el salvataje de maderas dañadas o bien para pequeños contratos de bienes y servicios. En la mayor parte de los casos, la negociación directa no resulta conveniente para adjudicar contratos de aprovechamiento forestal a largo plazo, si no más bien para los contratos a corto plazo inherentes a pequeñas cantidades de madera, y a la extracción de salvataje de maderas dañadas por el fuego, insectos o enfermedades.
Un inconveniente de peso, relacionado con la negociación directa, es que por lo general los gobiernos se encuentran considerablemente desaventajados durante las negociaciones, especialmente en lo referente al precio. Normalmente, el gobierno dispone de menos información sobre los costos y precios que el contratista, quien puede preparar y presentar datos sobre esos aspectos para favorecer sus propios intereses. Esta desventaja puede originar mayores costos en la adquisición de bienes o servicios, o menores ingresos en la venta de derechos o bienes forestales. En un estudio realizado por el Departamento de Defensa de los EE.UU. acerca de los métodos de adquisición de armamentos, se compararon los precios unitarios de los principales sistemas de armas adquiridos a través de un proveedor único con los comprados mediante licitación publica. La compra competitiva produjo un ahorro del 16 al 80 por ciento, proporcionando un ahorro medio del 51 per ciento (Yuspeh, 1976).
Otra desventaja importante de la negociación directa radica en que normalmente se trata de un proceso altamente reservado o completamente confidencial. Por lo tanto, se sitúa en un nivel muy bajo en cuanto a la transparencia, ya que proporciona oportunidades de soborno y corrupción, exponiendo el gobierno a acusaciones de favoritismo, connivencia o conflicto de interés.
En África y Asia la negociación es el método más común para asignar concesiones forestales (Gillis, 1992). Los concesionarios interesados solicitan una concesión y la obtienen tras negociaciones con la administración forestal. Esto ha dado lugar a muchos episodios de connivencia e irregularidades financieras (Grut, Gray y Egli, 1991; Gillis, 1992). Precisamente por este motivo y debido a que no ha originado los beneficios o ingresos forestales que se esperaban, no se recomienda la adopción de este método para las concesiones forestales a largo plazo (Grut, Gray y Egli, 1991; Gillis, 1992; Solim y Ullsten, 1999).
La negociación representa un componente importante en la mayoría de los métodos de adjudicación de contratos. En la negociación competitiva y directa, o en los contratos con proveedores únicos, la capacidad de negociar del gobierno es un factor determinante para lograr acuerdos justos para la sociedad y asegurar el aprovechamiento sostenible de los bosques. En cuanto a la licitación pública, la negociación no forma parte de la adjudicación del contrato, pero sí de la distribución del calendario de las entregas, pagos, detalles de los requisitos de ejecución, y otros puntos menores. Para poder llevar a cabo en forma eficiente las negociaciones, los gobiernos deben asegurarse que las personas clave sean expertos en materia de negociación de contratos y dispongan de competencia y capacitación en las necesarias aptitudes de negociación. Una negociación eficaz requerirá menos tiempo, menores costos, y producirá mejores resultados; por lo tanto es conveniente desarrollar este tipo de destreza en el sector público.
Existe una gran cantidad de estudios disponibles acerca de los métodos y técnicas de negociación. En esta sección se analizan las técnicas de negociación más utilizadas, basadas en el principio de negociación elaborado por Fisher, Ury y Patton, 1991 del Proyecto de negociación de Harvard. Se explican las tres fases fundamentales, así como las características propias de la negociación en el escenario internacional. Este examen se concluye con la explicación de cómo abordar los desequilibrios de poder, episodios frecuentes en las negociaciones con grandes compañías internacionales.
Existen dos estilos fundamentales de negociación: el enfoque competitivo tradicional y el enfoque cooperativo. En el primero, el objetivo es triunfar. La definición de «victoria» consiste en ser mejor u obtener más (esto es, una parte mayor) que el proprio adversario. La negociación se considera como un juego de suma cero en que una parte vence y la otra pierde. Por su propia naturaleza la negociación competitiva tiende a ser agresiva y por eso puede afectar negativamente la relación entre las partes (Stanford, 1994). El énfasis se pone en la «división de la tarta» y por lo tanto, se presta escasa atención a «hacer más grande la tarta». En efecto, a menudo se pierden oportunidades de beneficio mutuo dada la naturaleza conflictiva de las discusiones. La negociación competitiva significa que los contratos se otorgan sólo y exclusivamente cuando se alcanza un acuerdo. Esta técnica se utiliza frecuentemente en las transacciones de contratos individuales, cuando las partes no prevén una prolongación de su relación y otros arreglos contractuales. No obstante, muchos contratos forestales implican relaciones continuas de largo plazo. Adoptar un enfoque distinto en las negociaciones contractuales puede afectar desfavorablemente a la continuidad de las relaciones de trabajo entre las dos partes, en detrimento del acuerdo mismo.
El objetivo de las negociaciones cooperativas es, por un lado, lograr lo máximo posible para uno mismo o la propia organización y, por el otro, intentar beneficiar ambas partes creando más valor del que se podría obtener con la competencia recíproca. La negociación cooperativa favorece buenas relaciones de trabajo entre las partes y se focaliza en los intereses en lugar que en las posiciones de negociación de las partes. Por eso esta estrategia de negociación procurará lograr situaciones en las que hay una «doble victoria» (Fisher, Ury y Patton, 1991). No obstante, ello no significa que las dos partes obtienen todo lo que quieren, ni tampoco que las negociaciones serán siempre amistosas.
La toma de decisiones en materia de políticas públicas y los contratos forestales se presta a un enfoque cooperativo para la resolución de conflictos. Resulta particularmente importante lograr el consenso si se considera la gama de intereses potenciales que caracterizan los bosques públicos. En las negociaciones cooperativas, encontrar soluciones aceptables que sean convenientes para ambas partes promueve la aprobación y el apoyo para la consecución de los acuerdos.
La preparación para la negociación y la participación en la misma contemplan tres etapas. Cada una de éstas hace hincapié en ciertas fases que integran el marco general de la negociación.
La primera etapa consiste en la recopilación de datos. En ésta se reúne la información pertinente antes del inicio de las negociaciones: información sobre problemas, detalles del contrato que se está negociando, leyes, reglamentos o normas internacionales conexos y datos sobre la otra parte y sus intereses. En las negociaciones, la información equivale a poder; mayor es la cantidad de información a disposición de las partes, menor será la incertidumbre y más probabilidades habrá de alcanzar un resultado satisfactorio para ambas. Los datos relativos a los contratistas potenciales ayudarán a identificar cuales intereses anhela cada parte y a obtener un mejor resultado. Estar preparados es uno de los pasos más importantes en el proceso de negociación.
La etapa de análisis, el paso siguiente, se basa en el estudio de la información a fin de establecer las posiciones y estrategias de negociación. El análisis implica la creación de opciones basadas en la información recopilada y en el conocimiento de los intereses e inquietudes de la otra parte. En esta etapa, los negociadores o el equipo deben determinar el valor del contrato y de las alternativas para el gobierno y la otra parte. Asimismo, tienen que establecer el valor o costo de una alternativa de «no acuerdo» para el gobierno y la otra parte, así como los requisitos que se deben satisfacer con respecto al precio y a los deberes administrativos a fin de que el acuerdo siga adelante.
La reunión y el análisis de los datos deben llevarse a cabo antes de la discusión cara a cara. Sin dicho análisis, los negociadores no pueden decidir si aceptar o no el acuerdo, o si les convendría la alternativa de «no acuerdo». Es precisamente en esta etapa que se decide el estilo de negociación, además de la composición del equipo negociador. Otros factores que hay que abordar durante la planificación de las negociaciones son: la necesidad de tener competencia técnica durante las negociaciones, la composición del otro equipo y el establecimiento del lugar y las fechas de las reuniones.
La etapa de discusión corresponde a las negociaciones cara a cara. En esta tercera fase, los negociadores y el equipo tienen que tener control y autodisciplina a fin de centrar el debate sobre los intereses en lugar que sobre las posiciones para evitar que el diálogo se vuelva agresivo e improductivo.
El enfoque cooperativo de la negociación comprende una serie de puntos importantes que se subrayan a continuación. A fin de un análisis completo de la negociación y los modelos cooperativos se aconseja a los lectores consultar la bibliografía incluida al final del capítulo.
Atención a los intereses y no a las posiciones
El primer objetivo en la preparación y realización de negociaciones cooperativas es centrarse en los intereses de las partes. Los intereses reflejan las necesidades, exigencias y preocupaciones que motivan las particulares posiciones de negociación de los contratantes. Es fundamental la previsión y comprensión de los problemas e intereses que con toda probabilidad surgirán durante las discusiones y que tendrán que abordarse. Ello no significa que los negociadores públicos deban estar de acuerdo con las opiniones de la otra parte. Sin embargo, conocer los problemas e intereses de la otra parte puede originar oportunidades de alternativas prácticas.
Creación de opciones
Los negociadores que tienen una comprensión adecuada de los propios intereses y de los de la otra parte serán capaces de encontrar modos en los que tales intereses pueden satisfacerse, es decir, opciones para el acuerdo (Stanford, 1994). Existen beneficios considerables si se preparan opciones con antelación, en la etapa de análisis o independientemente, después de las reuniones iniciales cara a cara. Las sesiones de negociación que se centran en la elaboración de opciones que beneficien a ambas partes pueden volver más positivos los debates, de manera que no se discutan ulteriormente las posiciones, sino que se aborden los intereses y se conciban nuevas opciones.
Normas objetivas
Sin duda, durante las negociaciones surgirán intereses opuestos; no obstante, será de gran beneficio para ambas partes lograr evitar, circunscribir o superar los conflictos. Un modo para reducir al mínimo o evitar los desacuerdos es basar las propuestas en criterios objetivos, independientes de la voluntad de los negociadores o los equipos encargados de la negociación. Algunos ejemplos de criterios objetivos incluyen normas reconocidas, leyes y reglamentos establecidos, normas profesionales, prácticas industriales o normas comunitarias de comportamiento o equidad. Por ejemplo, en la negociación de los precios, en lugar de negociar sobre la base de lo que el vendedor pretende como precio, o lo que el comprador quiere pagar, hay que trabajar sobre un precio basado en ciertos criterios, como el valor de mercado, costo de sustitución, valor contable depreciado, precios de mercado o internacionalmente
competitivos.
Impacto en las relaciones
Durante las negociaciones, frecuentemente, los negociadores se encuentran frente a un dilema: desean tener éxito en la negociación, pero no quieren lograrlo a costa de perjudicar la relación en curso con el contratista, o dañar la operación y realización del contrato. Desean conseguir un acuerdo aceptable para la otra parte, un acuerdo con el cual ambos puedan trabajar. Por tanto, es importante que los negociadores separen la esencia de la negociación de las relaciones entre las partes. Hay que concentrar los esfuerzos en los problemas, cuestiones y conflictos en el interés de las partes, no en las personas que llevan a cabo la negociación.
Escuchar atentamente
Los negociadores válidos son capaces de expresar y comunicar sus posiciones en modo claro y persuasivo, así como de escuchar y comprender la posición de la otra parte, en lugar de escuchar solamente con miras a preparar una refutación o defensa. Si los negociadores escuchan, y la otra parte aprecia el hecho de haber sido escuchada y comprendida, mejorará el proceso de negociación y se facilitará la identificación de las opciones de solución de problemas.
Comprometerse o marcharse
Las negociaciones pueden llegar a un punto en que haya que decidir si es preferible lograr un contrato o si sería mejor no alcanzar ningún acuerdo y optar por la alternativa del «no acuerdo». En la fase de análisis, durante la preparación para las negociaciones cara a cara, es importante haber evaluado la alternativa de «no acuerdo». Si no se puede lograr un acuerdo que resulte mejor a la opción de «no acuerdo», entonces es mejor marcharse. Los negociadores deben estar preparados a ello.
Dado que las negociaciones de contratos forestales a menudo interesan a empresas y organizaciones internacionales, es importante analizar las negociaciones internacionales, incluidos los conocimientos técnicos y aspectos especiales que las caracterizan. En primer lugar, en estas negociaciones, los encargados no pueden dar por sentada la existencia de un sistema común de valores. La cultura tiene un impacto profundo en el comportamiento de negociación, a menudo, el lenguaje y las comunicaciones orales y escritas están sujetas a interpretaciones erróneas (Sunshine, 1990). Los extranjeros pueden no conocer, comprender o apreciar las costumbres sociales, no compartir las expectativas profesionales, o no entender totalmente el sistema económico, político y jurídico del país anfitrión.
También para los contratistas internacionales las negociaciones pueden resultar complicadas. Es posible que en éstas participen varios ministerios del gobierno anfitrión, haya un gran número de partes interesadas, aumentando la complejidad del acuerdo y de las negociaciones. En la negociación de arreglos contractuales para las tierras forestales públicas, pueden estar involucrados los ministerios para el desarrollo económico, el comercio, el medio ambiente, la agricultura y el sector forestal. Por tanto, puede ser difícil tratar con este equipo de representantes y conocer los requisitos, reglamentos, problemas y objetivos de todos los participantes del país huésped.
Asimismo, las negociaciones internacionales implican un alto grado de visibilidad política para ejercer presión sobre el equipo nacional a fin de lograr acuerdos que sean populares desde el punto de vista político. Además, el desafío consiste en alcanzar un acuerdo que sea económicamente racional para el gobierno y el país.
Los negociadores internacionales eficientes tendrán que poseer una fuerte sensibilidad transcultural y habilidades comunicativas. La preparación para las negociaciones internacionales comporta las siguientes actividades:
Los desequilibrios de poder entre las partes negociadoras constituyen una preocupación especial en relación con la negociación con grandes corporaciones y compañías internacionales. Éstas cuentan con abundancia de información, conocimientos de expertos en materia de costos de la industria forestal, precios de mercado y valores de las maderas y capacidades técnicas y de negociación considerables. Las instituciones gubernamentales a menudo cuentan con un menor grado de poder, información y experiencia. Además, las grandes corporaciones y compañías internacionales pueden aumentar su poder de negociación manifestando la intención de trasladar sus inversiones a otros países que ofrecen mejores condiciones.
Las organizaciones gubernamentales pueden, al menos parcialmente, compensar estos desequilibrios de poder reforzando su información, mejorando su capacidad de análisis y preparándose cuidadosa y rigurosamente para la negociación. Las etapas de acopio y análisis de datos, anteriores a las negociaciones cara a cara, revisten importancia crucial. Una preparación rigurosa es la clave para el éxito, así como el examen, durante la etapa de análisis, de los potenciales puntos de fuerza de negociación del equipo. Hospedar la negociación ofrece ciertas ventajas, ya que da control sobre los calendarios y las instalaciones y fácil acceso a la asistencia y personal técnicos. No hay que dar por sentado que la otra parte conoce todos nuestros puntos débiles. Se deben usar las opciones concebidas durante la fase de análisis y planificación para presentar un paquete de negociación que maximice las ventajas en relación a los intereses de la otra parte, identificados en la fase de análisis (Sunshine, 1990).
Durante las negociaciones cara a cara, hay que sacar partido de la preparación precedente. Se deben prever las objeciones de la otra parte acerca de su posición y conocer las alternativas monetarias y cuantitativas que probablemente se analizarán. Es preciso seguir negociando sobre la base de los méritos y no de las posiciones y respaldar esos intereses con normas objetivas.
Si la otra parte sigue resuelta a aprovechar su ventaja de poder, entonces es esencial estar preparados de antemano a marcharse y a adoptar la alternativa de «no acuerdo». Esta alternativa debería ser la norma para evaluar cualquier acuerdo propuesto, con lo que puede evitarse la aprobación de términos y condiciones o de un contrato desfavorables.
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