Temas desarrollados en el capítulo
Los funcionarios del gobierno encargados de la estipulación de contratos con entidades del sector privado tienen la responsabilidad de garantizar que con la ejecución de dichos contratos inicie una cadena de hechos que produzca los resultados más beneficiosos para la nación. Por eso, la administración forestal pública que otorga concesiones forestales a una corporación privada debe asegurarse que el funcionamiento de dicha concesión produzca los máximos beneficios posibles para el país. Por lo tanto, cuando se adopta una decisión el responsable de ese proceso debe preguntarse: ¿Los beneficios a la nación justifican el cambio de uso del bosque? ¿O debería continuarse con el aprovechamiento actual?
El análisis necesario para tomar dicha decisión se lleva a cabo a través de la medición y valoración de todos los cambios que se prevé ocurrirán como consecuencia de la modificación del aprovechamiento de los recursos forestales, como por ejemplo una concesión para la explotación maderera. Por eso, el funcionario público encargado debe tener en cuenta los efectos cuantitativos positivos y negativos del otorgamiento de una concesión forestal, como un modo para traducir todos esos efectos en una medida común de comparación. La medida más conveniente a ese fin es el valor monetario de los efectos. El estudio del equilibrio entre las ventajas y las desventajas para la sociedad en los términos descritos se denomina análisis de la eficiencia económica.
Dado que con toda probabilidad el contrato gubernamental se estipulará con un privado, el órgano decisorio del gobierno también tendrá que estimar el valor comercial del contrato, esto es: ¿Cuánto vale la concesión forestal en términos comerciales? Básicamente, se trata del mismo tipo de análisis que llevarán a cabo los concesionarios privados interesados en el contrato. Este tipo de análisis normalmente se denomina análisis «financiero» y se refiere a los flujos monetarios que resultan del cambio de aprovechamiento. Puesto que el análisis financiero proporciona un perfil de los flujos monetarios resultantes del contrato, representa un factor fundamental en la negociación del acuerdo entre el gobierno y el privado. Otro motivo por el cual el órgano decisorio del gobierno requerirá un análisis financiero es la necesidad de determinar cuál será el efecto del cambio de aprovechamiento por lo que respecta la entrada y salida de capital del erario. Los análisis financieros se realizan siempre desde el punto de vista de una de las partes interesadas: la administración forestal gubernamental, las corporaciones privadas, etc. A la inversa, en el «análisis económico» cuenta solamente la perspectiva de la sociedad.
Existen otras dos diferencias fundamentales entre el análisis financiero y el económico, que se refieren, en primer lugar, a cuales costos o beneficios (o efectos positivos y negativos) se incluyen en el análisis y en segundo lugar, a como se valoran dichos costos y beneficios (efectos).
Hay un sinfín de efectos procedentes de los bosques que no poseen valor comercial y por consiguiente, no afectan a los intereses naturales del contratista privado en la maximización de la rentabilidad comercial. Sin embargo, esos efectos revisten interés para toda la sociedad. Así, por ejemplo, los bosques representan un depósito de la riqueza de la diversidad biológica; contribuyen además a la conservación de los recursos hídricos y del suelo y retienen el carbono. Todos estos son servicios forestales de importancia local, nacional, o incluso mundial, pero dado que no poseen mercados y precios establecidos, son de poco o ningún interés financiero para los empresarios privados y no tienen cabida en sus análisis financieros. No obstante, dichos servicios son importantes en el análisis de los efectos económicos y del valor de los bosques.1
Además, incluso en aquellos casos en que existen precios de mercado, es posible que sean erróneos, en el sentido que pueden no reflejar el verdadero valor de los bienes y servicios para la sociedad. Los monopolios y otras imperfecciones del mercado hacen que ello sea posible. También las intervenciones en materia de política, como los impuestos o las prohibiciones a la exportación, afectan al valor económico de los recursos, insumos o productos. La sociedad está interesada en el valor «real» de los recursos, mientras que las empresas comerciales se centran en los precios de mercado existentes, independientemente del hecho que esos precios puedan verse afectados por las imperfecciones del mercado o las intervenciones normativas.
Otra dimensión de las diferencias de valor entre esos dos tipos de análisis deriva del hecho que los efectos -beneficios y costos- se verifican en diferentes momentos. Puesto que los costos y beneficios deben reducirse a un denominador común, los efectos que ocurren en diferentes períodos de tiempo deben sopesarse en modos distintos. Un dólar hoy no vale lo mismo de lo que valdrá de aquí a diez años. La técnica para poner sobre un mismo plano dichos valores se llama «actualización». El futuro es relativamente menos importante que el presente y por lo tanto, un dólar de aquí a diez años (sea costo o beneficio) se «actualiza» en comparación con un dólar de hoy. La sociedad debe proveer para las generaciones futuras y por lo tanto, debería actualizar el futuro menos drásticamente que las entidades comerciales, como los concesionarios, que cuentan con un horizonte temporal más corto. En otras palabras, el análisis económico debería valorar más el futuro que los análisis financieros de los operadores privados.
El proceso que se describe a continuación puede utilizarse para responder a las preguntas relacionadas con el valor que puede recabar la sociedad de un cambio en el aprovechamiento de la superficie forestal, así como de los efectos comerciales o financieros de dicha decisión. En el siguiente análisis se parte del supuesto que el cambio en el aprovechamiento de los recursos forestales será una concesión forestal, pero es posible aplicar el mismo método a cualquier otro cambio de uso de los recursos forestales. Los pasos de evaluación en un análisis financiero o económico son fundamentalmente cuatro (véase el resumen que figura en el recuadro a continuación).
Cuadro 8.1: Pasos de evaluación en un análisis financiero y económico
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Análisis financiero y económico | |
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Análisis financiero |
Análisis económico |
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1. Identificación y cuantificación de los insumos y productos físicos | |
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Se incluyen insumos y productos directos con precios de mercado |
Se incluyen también los efectos indirectos que no tienen precio de mercado |
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2. Valoración de los insumos y productos | |
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Se utilizan los precios de mercadoLos pagos de transferencia como los impuestos se incluyen como gastos y los subsidios como ingresos |
Como medida básica de valor se utiliza la disposición a pagar de los consumidores. En los casos en que los precios de mercado representan adecuadamente la disposición a pagar, se utilizan esos precios. En los demás casos deben estimarse los «precios sombra» Los pagos de transferencia no se tratan por separado, sino que se incluyen como parte de los costos y beneficios económicos |
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3. Comparación de costos y beneficios | |
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Se calcula la rentabilidad comercial |
Se calcula el valor económico |
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4.Análisis de los elementos de incertidumbre | |
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Se realizan análisis de sensibilidad |
Se realizan análisis de sensibilidad |
Paso 1. La identificación y cuantificación de los insumos y productos físicos asociados con la concesión forestal.
En esta fase el analista intenta medir todos los cambios físicos que se verificarán con el pasar del tiempo como consecuencia de la modificación en el aprovechamiento, que surgen desde el inicio de las operaciones de la concesión forestal. En la realización del análisis financiero se incluirán solamente los insumos y productos que tienen precios de mercado, esto es, aquellos efectos que generan gastos e ingresos financieros. A la inversa, el análisis del impacto económico de la concesión también identificará y cuantificará todos los insumos y productos no comerciales.
Los efectos económicos del contrato se definen por la diferencia entre dos situaciones: con el contrato y sin el contrato. La variación estimada entre esas dos situaciones puede atribuirse legítimamente al contrato. Las hipótesis «con o sin» contrato son básicas para la evaluación económica y no deberían confundirse con las situaciones «antes y depués» del contrato, ya que ciertos cambios están destinados a verificarse aun si el contrato no se lleva a cabo; por lo tanto dichos cambios no pueden atribuirse al contrato. Sólo aquellos cambios que se verifican a causa del contrato deben entrar en la evaluación. Por ejemplo, supongamos que un cierto bosque está sufriendo la presión de la explotación maderera ilegal y que en los próximos 20 años, pese a los esfuerzos del gobierno, se estima que el 20 por ciento de todas las maderas valiosas será extraído ilegalmente. Ahora bien, el analista encargado de evaluar los costos y beneficios de un posible contrato de concesión de 20 años de duración estima que «con» la concesión se aprovechará el 100 por ciento del volumen de la madera valiosa. Sin embargo, en la evaluación económica del contrato de concesión, el analista debe atribuir solamente la extracción del 80 por ciento de todas las madera valiosas al impacto del contrato, ya que el 20 por ciento se perdería de todos modos, con o sin la concesión maderera. Si el analista tuviera que comparar la situación anterior y posterior en el análisis económico, atribuiría el 100 por ciento de la pérdida de las especies madereras valiosas al contrato. Esto sería un error dado que la explotación maderera del 20 por ciento se llevaría a cabo de todos modos, incluso si nunca se firmara el contrato de concesión.
Paso 2. Valoración de los insumos y productos.
La etapa siguiente consiste en desarrollar valores unitarios para los insumos y productos con la debida consideración de la probable evolución de dichos valores a lo largo del tiempo. En el caso del análisis financiero, se utilizarán los precios de mercado. Éstos surgen debido a la coincidencia entre la disposición del consumidor a pagar por un insumo o producto determinado y la voluntad del productor de vender ese insumo o producto. Así, en los mercados perfectos, el precio de mercado podría ser utilizado tanto en el análisis financiero como en el económico. Sin embargo, dicha coincidencia puede verse alterada por las imperfecciones del mercado, la carencia total de mercados o las intervenciones en materia de política. En el análisis económico, los insumos y productos se valoran en términos de la efectiva disposición del consumidor a pagar por ellos. Cuando los precios de mercado no reflejan en forma apropiada una disposición a pagar, deben elaborarse precios sombra para utilizarlos en el análisis económico. Además, los impuestos y las subvenciones se tratan en modo distinto en los dos tipos de análisis. En el análisis económico, los impuestos no se introducen como costos o las subvenciones como beneficios, mientras que en el análisis financiero del operador privado serían introducidos de este modo. El motivo de este tratamiento diferenciado se explica más adelante en el documento.
Paso 3. Comparación de costos y beneficios.
Esta fase resulta necesaria para obtener un valor total del cambio en el aprovechamiento y aspira a responder a las preguntas básicas que se han planteado más arriba. ¿El cambio en el aprovechamiento de los recursos forestales, una vez considerados todos los factores, representa el mejor uso posible para toda la sociedad? ¿Cuáles serían las consecuencias comerciales y los efectos en el presupuesto del gobierno? ¿Cuál es el precio «justo» que el gobierno puede cobrar por la concesión? Esta etapa implica la comparación entre costos y beneficios que se verifican en distintos períodos de tiempo; por tanto, éstos deben ajustarse o actualizarse a un punto común en el tiempo, generalmente el presente, a fin de tener una medida común de valor.
Paso 4. Análisis de los elementos de incertidumbre.
Los tres pasos arriba indicados proporcionan la mayoría, pero no todos, los elementos para decidir si cambiar el tipo de aprovechamiento -el contrato de concesión forestal- es la mejor manera para seguir con la ordenación de los recursos y cuál puede ser el precio razonable de un contrato con una entidad del sector privado. Existe una última dimensión en el análisis del valor del contrato de concesión, que es imprescindible para su negociación. Se refiere al valor de la incertidumbre asociada con los cálculos realizados en los tres pasos anteriores. Dado que los análisis financiero y económico estudian el futuro, la identificación acertada y exacta de los efectos y los valores futuros siempre constituye un problema. Por este motivo, una tarea fundamental en la evaluación del contrato de concesión es analizar la sensibilidad de los resultados frente a las posibles modificaciones de algunas de las variables clave de la evaluación.
Esos pasos se analizan a continuación. El entero proceso es complejo y se enfrenta a varios obstáculos y situaciones especiales. Por eso, la descripción que sigue representa solamente una síntesis de los conceptos principales. Para un tratamiento minucioso del tema se recomienda que el lector interesado consulte las siguientes publicaciones de la FAO: Gregersen y Contreras, 1992; Gregersen et al., 1993 y Gregersen et al., 1995.
Un cambio en el aprovechamiento del bosque, como el que resulta de la ejecución de un contrato de concesión forestal, produce una serie de productos diversos y requiere varios insumos.
Existen muchos modos analíticos para clasificar los insumos y productos. Uno muy generalizado es su diferenciación en directos e indirectos. Los efectos directos son los que forman parte del análisis financiero, mientras que los indirectos no. Estas clasificaciones no tienen mucha importancia, salvo para recordar a los analistas que hay que ir más allá del análisis financiero en las estimaciones del valor económico de los cambios en el aprovechamiento.
Al fin del análisis económico, cualquier efecto que resulta en un incremento de los bienes y servicios deseados es un producto, mientras que lo contrario es un insumo, independientemente del hecho que los productos o insumos se comercien o no. Las circunstancias varían, por ejemplo, la leña puede venderse en un mercado, mientras que en otro puede producirse y distribuirse gratuitamente. En el primer caso, la leña es relevante para el análisis financiero, pero no lo es en el segundo. Sin embargo, dado que la leña es un bien que posee un valor para la sociedad, el análisis económico la considerará incluso si no se comercia en los mercados y su precio de mercado es cero. El factor importante que hay que recordar es que casi cualquier producto forestal puede o no comerciarse en una situación específica. Por tanto, de ser posible, el análisis del valor del aprovechamiento forestal debe realizarse en el contexto de cada caso particular.
Los bienes y servicios forestales consumibles que normalmente poseen un precio de mercado incluyen productos madereros, leña y otros combustibles de la biomasa, frutas, nueces, hojas, productos medicinales, forraje, materiales genéticos, animales salvajes, pieles, etc. Otros bienes no se consumen necesariamente, pero pueden tener un valor de mercado y entre ellos figuran el paisaje y los usos recreativos de los bosques y los servicios de protección de los suelos y de las aguas. En algunos casos, la actividad económica asociada con el contrato de concesión forestal comprende la capacitación de la mano de obra y el incremento en su productividad. Evidentemente, se trata de un efecto interesante para la sociedad, aunque difícilmente cuantificable y evaluable. Por último, existen otros servicios que hasta ahora no se pagan mediante transacciones comerciales, como la protección de los recursos de la biodiversidad, intercambio de gases y almacenamiento de carbono.
Cabe subrayar que los insumos y productos representan dos caras de la misma moneda. Por ejemplo, la reducción de la sedimentación gracias a la existencia de la cubierta boscosa limita la pérdida de la capacidad de depósito de las presas, que a su vez resulta en una reducción de las pérdidas aguas abajo que pueden estar causadas por la disminución de la disponibilidad hídrica del vaso de acumulación. Si el contrato de concesión forestal mitiga tales beneficios procedentes del bosque debido a la reducción de la cubierta boscosa, evidentemente eso constituye un costo para la sociedad.
Aparte de los insumos directos representados en el análisis financiero, existen muchos otros insumos inherentes a la concesión forestal que no se comercian directamente en los mercados. Por ejemplo, el funcionamiento de la maquinaria de extracción maderera y los aserraderos portátiles pueden contaminar las aguas y disminuir la calidad del aire. La maquinaria pesada puede causar daños considerables a los suelos, así como a la flora y fauna restantes. Los caminos pueden representar una oportunidad para la entrada ilegal y la deterioración posterior del bosque remanente. Todos estos efectos representan hechos negativos para la entera sociedad, pero en general el contratista privado no tiene que pagar por el daño causado ya que esos efectos no se comercian en los mercados. Así que, aunque son importantes para el análisis económico, son insignificantes en el caso del análisis financiero.
Por último, ciertos analistas sostienen que algunos productos forestales que hoy día pueden no ser muy importantes, tal vez adquieran gran importancia en el futuro. Por ejemplo, se podría descubrir un nuevo medicamento para curar el cáncer basado en una planta del bosque, pero si los bosques actuales se destinan a otros usos, dicha planta podría perderse irremediablemente. La opción de mantener ese potencial, aunque actualmente sean beneficios desconocidos, debería incluirse de algún modo en el análisis económico puesto que es evidente su importancia para la sociedad. Las personas podrían estar dispuestas a pagar para conservar tales opciones desconocidas. En otros casos, la mera existencia de un bosque representa un servicio que muchas personas valoran.
A raíz de lo dicho, resulta claro que, aunque muchos de los bienes y servicios producidos por los bosques pueden ser evidentes, a menudo son difíciles de cuantificar para decidir si el cambio en el aprovechamiento es la opción más conveniente para la sociedad o no.
Frecuentemente, esto representa un reto para el analista, aunque se ve compensado por el hecho que en la mayoría de los casos no es necesario contar con una lista detallada y completa de los insumos y productos y de como se verifican a lo largo del tiempo para llegar a una decisión coherente sobre si el otorgamiento de una concesión forestal es socialmente conveniente o no.
En el análisis financiero el procedimiento es relativamente sencillo y, dado que existen muchos manuales excelentes sobre la materia, no se tratará aquí detalladamente. En el análisis financiero cuentan solamente los insumos y productos que tienen precios de mercado. Éstos son útiles porque son apreciables y objetivos, no importa cuán esotérico sea su uso. Siempre y cuando exista un mercado que funcione correctamente, los precios definirán el valor económico y, por ende, el análisis financiero puede representar la base para realizar el análisis económico. No obstante, se deben hacer algunas consideraciones.
Como ya se ha mencionado, raramente los precios de mercado reflejan apropiadamente el verdadero valor económico de los bienes y servicios forestales. Ello se debe a varias deficiencias del mercado, como la información incompleta, el predominio de un gran concesionario, los monopolios, las externalidades, etc. Además, se hizo mención del hecho de que los precios de mercado están influenciados por las políticas gubernamentales como los impuestos, las normas comerciales, etc. Para el contratista privado, una subvención aumenta los ingresos, mientras que los impuestos incrementan los costos. Sin embargo, esos pagos de transferencia, de y hacia el gobierno, no representan un cambio en el valor que la sociedad atribuye al insumo o al producto. En el caso de una subvención, el gobierno sencillamente comparte parte del costo de producción, y ello de por sí evidentemente no disminuye el costo real para la sociedad. En el caso de un impuesto, el gobierno retiene una parte del valor de los productos producidos, pero eso no cambia el valor de los mismos. Sencillamente, su valor se comparte entre el empresario y el gobierno. Esta es la razón por que en el análisis económico los impuestos no se calculan como costos adicionales y las subvenciones no forman parte de los beneficios adicionales. Además, el gobierno puede introducir otras políticas que afectan a los precios, como controles de los precios, prohibiciones de exportación de trozas o subvenciones en otros sectores, por ejemplo en la agricultura, que distorsionan los precios forestales en muchos modos directos e indirectos.
Aparte de las complicaciones originadas por las deficiencias del mercado y la intervención en materia de políticas, existe otro aspecto que es necesario aclarar por lo que respecta la utilización de los precios de mercado en el análisis económico. Dado que los efectos de la concesión forestal se manifestarán en el futuro, será necesario pronosticar sus cambios venideros. Se recomienda trabajar con precios Iibres de inflación a menos que puedan preverse cambios en los precios relativos. Por ejemplo, el precio de una madera valiosa y escasa, extraída de la concesión, puede cambiar en el futuro en relación con otros precios debido a un agravarse de su escasez. El procedimiento para calcular esos cambios relativos durante largos períodos de tiempo constituye una labor especializada y comprende tantos imponderables, como las tendencias futuras en las preferencias de los consumidores y el cambio tecnológico, que algunos sostienen que frecuentemente los resultados carecen de credibilidad. Por eso, esta labor no se analizará en el presente documento. Además, se prevé que a la larga todos los precios cambiarán con el mismo ritmo y por lo tanto, a menos que haya una razón convincente para hacer lo contrario, es recomendable utilizar los precios actuales en el análisis económico.
Los precios de mercado pueden utilizarse en el análisis económico siempre que reflejen los valores económicos. Ello sucederá si los mercados son eficientes, con muchos compradores y vendedores que trabajan con niveles de información adecuados. Ningún comprador o vendedor es lo suficientemente grande para poder controlar la información o influenciar el precio de mercado. Puesto que los mercados internacionales tienden a representar las opciones para la sociedad en su conjunto, algunos analistas prefieren utilizar los precios francos en frontera en relación con todos aquellos bienes que pueden ser comercializados. Sin embargo, estos precios no pueden utilizarse en los casos de los bienes no exportables, es decir, aquellos bienes que tienen un precio nacional más bajo del precio de importación (c.i.f.), pero más alto del precio en el mercado internacional (f.o.b.). Frecuentemente la leña forma parte de dicha categoría.
En todos los casos en que un precio de mercado es insuficiente o no existe, es necesario adoptar algunos modos indirectos a fin de determinar la disposición del consumidor a pagar, lo que constituye la fuente del valor económico. En el caso de los insumos, frecuentemente se utiliza el término costo de oportunidad, porque utilizar un insumo en la concesión forestal lo desvía de otros usos, lo que representa un sacrificio o costo en el análisis económico. Sin embargo, este valor, que se deja de percibir en el uso alternativo no realizado, también se mide según la disposición a pagar y por tanto, al final, ésta es la base para medir los beneficios (productos) y los costos (insumos).
Aunque se trata de una definición conceptual aceptable del valor económico, es necesario ser más específicos con respecto a los distintos procedimientos que pueden utilizarse para la aplicación de este concepto en la práctica.
La Figura 8.1 ofrece un panorama general de los métodos de valoración utilizados en el análisis económico.
Figura 8.1: Panorama general de los métodos de valorización utilizados en el análisis económico
Los mercados ideales y perfectos casi no existen. No obstante, frecuentemente es posible utilizar los precios de mercado para un bien o servicio con el objetivo de deducir el valor económico de otro bien o servicio. Sin embargo, a este propósito es oportuno hacer una advertencia: a veces, las técnicas para calcular los valores económicos se utilizan en modo arbitrario y parecen estar orientadas hacia una manipulación de orden intelectual que justifique una decisión determinada más que hacia un análisis objetivo. Además, las suposiciones y los datos necesarios en que se fundamentan algunas técnicas son tales que éstas resultan de dudosa aplicación, especialmente en los países en desarrollo donde la información de base es pobre. Estos problemas se harán patentes en los párrafos siguientes cuando se describan las dificultades de utilización de las técnicas indirectas de estimación de precios. Por este motivo, a continuación no se presenta una descripción exhaustiva de todas las técnicas disponibles.
Todos los métodos analizados hasta ahora dependen directa o indirectamente de los precios de mercado o utilizan precios de mercado relacionados con el objeto de obtener estimaciones de la disposición a pagar. Un procedimiento alternativo es sencillamente pedir a los consumidores que manifiesten sus preferencias suponiendo mercados teóricos y la cantidad de dinero que estarían dispuestos a pagar para algunos servicios o bienes.
Valoración contingente. Este procedimiento calcula la disposición del consumidor a pagar por un bien o servicio específico o a aceptar un resarcimiento por recibir un bien o servicio no deseado (por ejemplo, la pérdida de una superficie forestal). El método se basa en el supuesto que la cifra que la persona afirma estar dispuesta a pagar por el servicio, se pagaría efectivamente si la situación se verificase. Resulta útil en todos aquellos casos en que difícilmente se puede utilizar la información relativa al valor de los bienes sucedáneos para la estimación de los valores de no uso, caracterizados por la inexistencia de mercados y otras posibilidades. Por ejemplo, este procedimiento se ha adoptado para calcular cuantas personas estarían dispuestas a pagar o a contribuir para la conservación de la biodiversidad en los trópicos. Quienes critican este método señalan la posibilidad de cierta parcialidad en la preparación de los cuestionarios o en las entrevistas, así como que los entrevistados no sean totalmente honestos al manifestar sus preferencias y la disposición a pagar, ya que saben que la situación descrita en las encuestas es sólo teórica y que en realidad no tendrán que pagar los valores que indiquen (para un análisis acerca de las variaciones de este método, véase Bishop, 1999).
Una vez que se han establecido los insumos y productos resultantes de la concesión forestal y se han estimado sus flujos físicos y valores en el tiempo, es posible hacer una comparación de los beneficios y costos a fin de determinar el resultado neto del cambio del aprovechamiento propuesto (en este caso la concesión).
Como ya hemos mencionado, más tarde se verifique un determinado uso forestal, menor será su valor si se le compara con su valor actual. En economía este concepto se denomina «valor temporal». El establecimiento del resultado económico o financiero neto del cambio del aprovechamiento se realiza en tres pasos:
Este procedimiento consiste en combinar la información sobre los insumos y productos físicos con el precio de los mismos (precios de mercado o precios sombra) a fin de elaborar tablas que describan los valores que se producen a lo largo del tiempo.
Si se está llevando a cabo un análisis financiero, se realiza una tabla de flujo de liquidez que incluirá solamente los insumos y productos con precios de mercado y sus precios. En el caso del análisis económico, se utiliza la tabla de flujo de valores económicos, que incluye los insumos y productos comerciales y no comerciales y los precios sombra.
Como mencionado anteriormente, las tablas de flujo de liquidez y de flujo de valores económicos difieren en el sentido que la primera trata en modo distinto algunos pagos de transferencia, como los impuestos, las subvenciones y los pagos en concepto de reembolso de préstamos. A este propósito es necesario hacer ciertas consideraciones. En el análisis financiero, los costos se verifican cuando se efectúan los pagos, momento que puede no coincidir con el de la utilización de los insumos. Por ejemplo, un insumo puede utilizarse hoy pero pagarse a plazos durante los siguientes tres años en la tabla de flujo de liquidez. Cada uno de los pagos en esos tres años se introduce como un costo en el año respectivo. En cambio, en la tabla de flujo de valores lo que importa es el uso efectivo del insumo, no cuando se efectúa el pago. Por tanto, si el insumo se utiliza hoy, ése es el costo para la economía. El mismo razonamiento es válido en los casos de productos que se realizan hoy, pero cuyo valor es abonado por los compradores a lo largo de un período de tiempo.
Si todos los efectos tuvieran lugar contemporáneamente, el analista podría sencillamente sumar los beneficios y costos y calcular el saldo sin mayores esfuerzos. Sin embargo, generalmente una concesión forestal tiene una duración de muchos años y los costos y beneficios se verifican durante un extenso período de tiempo. Como mencionado, los valores que ocurren en distintos momentos no pueden compararse directamente, ya que el valor guarda relación con el tiempo. Los efectos que se dan en años distintos deben «homogeneizarse» en relación con un denominador común. Por tanto, es necesario introducir un factor de ajuste, denominado tasa de descuento. El proceso de ajuste, en cambio, se llama actualización2.
En el análisis financiero, se utiliza la tasa de descuento de mercado predominante. Se supone que esa tasa representa lo que los recursos podrían generar según la mejor alternativa marginal posible, esto es, el costo de oportunidad del capital. En realidad, esta tasa varía de una situación a otra. En los mercados imperfectos, como los que encuentra un pequeño agricultor, puede ser muy elevada. Si el contratista que participa en una concesión de explotación maderera dispone de un buen crédito, esta tasa puede ser considerablemente inferior. Por eso, en la mayoría de los casos, puede resultar más apropiado adoptar un tipo medio de interés bancario. No existe una sola fórmula para determinar una tasa única. Como el análisis financiero se lleva a cabo desde el punto de vista de una parte específica, por ejemplo un potencial concesionario forestal, la tasa de descuento que debe adoptarse es la que el concesionario encontrará en el mercado. Si el análisis financiero se realiza basándose en el punto de vista del erario público, entonces se utilizará la tasa predominante para los bonos del Tesoro y así sucesivamente.
La situación aún es más complicada en lo que respecta al análisis económico, puesto que en este caso la tasa que ha de utilizarse debería corresponder al valor que la sociedad en su conjunto atribuye al tiempo. La mayoría de las personas prefiere recibir los beneficios lo antes posible y postergar los gastos. El hecho de que una sociedad tienda a un mayor consumo en el presente o lo posponga para un momento futuro determina el grado de intensidad de ese deseo. Muchos opinan que la actualización del futuro por parte de la sociedad es inferior a la de los empresarios privados, en parte porque la sociedad, y el gobierno, debe velar por las generaciones venideras.
No existe una solución sencilla para este problema. Sin duda alguna, dejar que los distintos analistas adopten diferentes tasas de descuento al estudiar las varias opciones económicas, no es una solución. Por dicha razón, las oficinas de planificación normalmente aplican una tasa estándar para todos los análisis económicos. De este modo, el analista debería obtener de la unidad central de planificación la tasa de descuento adecuada. En el caso de que la oficina de planificación no disponga de esa tasa, el analista puede elegir una, digamos el 8 o el 10 por ciento, y utilizarla en el análisis principal para luego ensayar la sensibilidad de los resultados con tasas alternativas, por ejemplo del 7 u 11 por ciento, y establecer si estas tasas modifican sustancialmente las conclusiones del análisis. La próxima sección trata precisamente de este tema.
A esta altura el analista puede ofrecer al órgano decisorio la mayor parte de la información necesaria para decidir si estipular un contrato de concesión forestal con un privado es oportuno para toda la sociedad. El analista puede proporcionar una medida del valor económico neto de la propuesta de concesión maderera y si se ha llevado a cabo un análisis financiero desde el punto de vista de los contratistas potenciales, información acerca del posible precio de mercado de la concesión, esto es, cuánto pueden estar dispuestos a pagar por el contrato los contratistas potenciales. Por último, si se ha realizado un análisis financiero a fin de estudiar las repercusiones para el gobierno, el analista podría brindar información acerca de los efectos del contrato en los ingresos gubernamentales.
Sin embargo, aún hay una serie de consideraciones que pueden afectar la posición de negociación de las partes involucradas y la conveniencia de la concesión forestal. Como resulta evidente, todos los cálculos arriba citados se refieren a acontecimientos que se verificarán en el futuro y por lo tanto inciertos. En el caso de un contrato de concesión forestal, el nivel de incertidumbre puede ser considerable ya que aumenta rápidamente conforme se expande el horizonte de planificación. Los contratos de concesión pueden alcanzar perfectamente los 30 o 40 años y muchos de sus efectos en general superan ese período de tiempo.
Si se cuenta con un número adecuado de datos respecto de eventos similares, y de estimaciones y tendencias en el pasado, el analista puede disponer de información suficiente para estimar las probabilidades de que algunos acontecimientos efectivamente se manifiesten en el futuro. Por ejemplo, dentro de ciertos límites verosímiles, se podría calcular el nivel de variación de los precios futuros de ciertas especies madereras. A esto se le denomina riesgo. En cambio, cuando hay poca o ninguna base para calcular las probabilidades, existe una situación de incertidumbre. En la mayoría de los casos las situaciones se hallan en una posición intermedia y los analistas pueden recurrir al análisis de sensibilidad con el objetivo de evaluar la solidez de sus conclusiones. Si dicho análisis evidencia ciertos parámetros que cambian drásticamente sus resultados, entonces es aconsejable un mayor trabajo analítico sobre dichos parámetros. Por consiguiente, el análisis de sensibilidad aporta información útil sobre las prioridades para una mayor investigación sobre los aspectos más incompletos o más críticos del análisis.
En resumen, establecer el valor de los bosques y las consecuencias de un cambio no constituye una labor sencilla. Ésta requiere una proyección a largo plazo e incierta, con y sin hipótesis de cambios (en lugar de antes y después), y la identificación y cuantificación de una serie de bienes y servicios, insumos y productos, muchos de los cuales no disponen de mercado o tienen mercados imperfectos. Es un error grave intentar evaluar todo en términos económicos, especialmente cuando la base para calcular los valores es precaria. Es aconsejable comenzar con la medición y estimación de los efectos más fáciles de medir. Al fin y al cabo, los valores son necesarios solamente para tomar decisiones. Si es posible recopilar suficiente información, basada exclusivamente en los efectos más importantes, a fin de adoptar una decisión acertada, no es necesario proseguir el trabajo. De hecho, debe tomarse en consideración el costo que implica un análisis detallado en términos de tiempo y de los escasos recursos humanos. En muchos casos, realizar un análisis de sensibilidad de las variables básicas ayudará a decidir si es necesario un mayor trabajo y, en caso positivo, sobre cuáles aspectos del análisis.
Esta sección abarca la selección y el diseño de gravámenes forestales y presenta una reseña de las alternativas disponibles para establecer gravámenes sobre el aprovechamiento de los recursos concedido en el marco de los contratos. Frecuentemente, los gravámenes sobre los recursos forestales se denominan regalías, derechos de tala, rentas, impuestos, ingresos y tasa de usos de los servicios3.
El gobierno utiliza los datos obtenidos mediante la evaluación de los valores descrita en la sección anterior como uno de los principales elementos para determinar los gravámenes que hay que recaudar sobre los contratos forestales que conciernen a los montes públicos. También existen otros factores que pueden influenciar esa decisión, por ejemplo las prioridades políticas, consideraciones relativas a la igualdad de derechos, alivio de la pobreza, objetivos de desarrollo regional, etc. Por lo tanto, los gravámenes pueden tener una variedad de objetivos, incluso la ordenación sostenible del bosque prevista en el contrato, el aumento de los ingresos públicos y la orientación de la acción privada hacia los otros múltiples objetivos de la sociedad.
Normalmente, los gravámenes se cobran por unidad de volumen de madera (metro cúbico) o por zona del bosque abarcada en el contrato (hectáreas o acres), o bien mediante una combinación de ambos métodos.
La madera en pie en los países desarrollados y en la mayoría de los países en desarrollo se vende sobre la base del volumen de madera (Gray, 1983; Grut, Gray y Egli, 1991). De ahí el término «derecho de tala».
Este tipo de gravamen se utiliza en casi todas las provincias canadienses, en los EE.UU., Indonesia, Malasia, Filipinas, en varios países de África y en muchos otros.
Los derechos de tala pueden adaptarse a las especies y dimensiones de la madera y, naturalmente, complementarse con otros tipos de derecho a fin de mejorar las condiciones de extracción, el relación con el terreno.
Dado que para la industria forestal los árboles en pie y las trozas son los que poseen valor, es probable que los gravámenes basados en el volumen de la madera en pie continuarán siendo un componente importante del sistema fiscal forestal.
Puntos fuertes y débiles de los precios de la madera en pie basados en el volumen: los gravámenes basados en el volumen pueden reflejar atentamente el valor de la madera en pie y de la madera rolliza vendida, ya que los precios de la madera en pie pueden variar según la especie, calidad y ubicación, características que determinan el valor de la madera.
Los precios de la madera en pie basados en el volumen implican la medición de las trozas, la supervisión, un sistema de facturación y todos los costos administrativos relacionados con dichas actividades. La variación de los precios de la madera en pie para que refleje adecuadamente sus valores puede aumentar la complejidad de esos precios y del sistema de recaudación de ingresos, acrecentar los costos administrativos y originar problemas de fraude y evasión.
Probablemente, para las jurisdicciones que cuentan con una sólida administración forestal, los precios de la madera en pie basados en el volumen seguirán siendo el principal mecanismo fiscal forestal. Los precios de la madera en pie que reflejan los valores de la madera pueden ayudar a respaldar la ordenación forestal. Sin embargo, los derechos de tala, a menos que se asocien a restricciones de gestión, pueden dar lugar a la corta selectiva o entresaca del bosque si se extraen solamente los árboles más valiosos.
Solamente pocos países, como por ejemplo Ghana y Nigeria, han utilizado los derechos de tala por árbol. A veces en América del Norte, Europa y otros lugares las frondosas valiosas se venden singularmente, a menudo por miles de dólares EE.UU.
Los derechos de tala por árbol son un precio fijo para cada árbol vendido o talado y representan un mecanismo sencillo de ingresos. No es necesario medir las trozas y las tarifas pueden verificarse fácilmente contando los tocones. Generalmente los derechos de tala por árbol son más apropiados para la madera de tamaño y calidad uniformes.
Puntos fuertes y débiles de los derechos de tala por árbol: los derechos de tala por árbol tienen la ventaja de la sencillez. Con ellos se evitan los costos administrativos, los problemas y las complejidades de medición de trozas. Es posible verificar fácilmente los pagos con una inspección sobre el terreno y el cálculo de los tocones. Sin embargo, no reflejan adecuadamente el valor de todos los árboles y por lo tanto, es posible que no logren generar tantos ingresos como un sistema propiamente diseñado, basado en el volumen de la madera en pie y en los precios de mercado de las maderas. Los derechos de tala por árbol son más apropiados en aquellos casos en que es fundamental la sencillez de la administración y la medición de las trozas es costosa o difícil.
Los derechos de tala por árbol pueden utilizarse para respaldar la corta por entresaca. En efecto, éstos pueden dar como resultado la corta selectiva, dejando sin talar los árboles más pequeños o menos valiosos.
Asimismo, estos derechos pueden ser un mecanismo útil de fijación de precios para la madera de plantación, tanto para el aclareo como para la corta final. En las operaciones de aprovechamiento de las plantaciones, pueden contarse los árboles a la orilla del camino antes del transporte, y pueden contarse los tocones después de la tala, o pueden marcarse y facturarse los árboles antes de la extracción.
En el caso de la venta de madera basada en un precio total, todos los árboles comerciables de una zona, o solamente aquéllos marcados para la corta, se venden por una única cantidad de dinero. Los compradores, entonces, cortan todos los árboles (o los árboles marcados) y utilizan la cantidad deseada de cada árbol, y no son necesarios pagos adicionales. De este modo, el comprador se ve incentivado a utilizar todos los árboles, y las partes de cada árbol, que son comerciables desde el punto de vista financiero. Este tipo de venta ha sido utilizado en Europa, en algunos estados de los EE.UU. y por propietarios de bosques privados para la venta de bloques de madera.
Las ventas de madera basadas en un precio total requieren un inventario detallado o un aforo de la zona. Luego, la madera contenida en la zona se vende en bloque. Si la masa debe someterse a tala rasa, se vende toda la madera. En cambio, si debe explotarse mediante un sistema silvícola por entresaca, los árboles a ser talados se marcan y sólo ésos se venden.
Es posible vender la madera a un precio establecido y evaluado por vías administrativas para la cantidad de que se trate. No obstante, generalmente, se vende mediante una subasta verbal o una oferta secreta. En cualquier caso, es necesario un aforo fiable de la zona, ya sea para tranquilizar al gobierno sobre lo que está vendiendo como para reducir la incertidumbre entre los postores.
Puntos fuertes y débiles de las ventas de madera basadas en un precio total: las ventas de madera basadas en un precio total tienen la ventaja de la sencillez administrativa y de estimular un mayor aprovechamiento. Sin embargo, si se adoptan en el contexto de esquemas de ordenación de corta por entresaca, pueden requerir un nivel considerable de pericia y mensuración. En efecto, resultan más apropiadas en los casos en que se utilizan sistemas silvícolas de tala rasa, para los cuales se puede promover la licitación pública, suponiendo que haya una situación de ofertas competitivas, y realizar antes de la venta reconocimientos fiables de la madera.
Las ventas de madera basadas en un precio total pueden ser ideales a fin de vender una masa regular, de segundo crecimiento y especialmente las maderas procedentes de plantaciones, caracterizadas por su tamaño uniforme. De hecho, dado que las plantaciones poseen un grado de espesura uniforme, es más fácil realizar inventarios de la madera donde los reconocimientos resultan más fiables.
En lugar de cobrar derechos de tala sobre el volumen de madera aportado como materia prima, se pueden imponer derechos forestales sobre los volúmenes de madera aserrada, tableros contrachapados u otros productos elaborados o bien pueden imponerse como un tasa ad valorem, de porcentaje sobre el valor.
Así, en algunas jurisdicciones, los gravámenes establecidos para los aserraderos se basan en el producto de la madera elaborada en lugar que de los insumos de madera. En general, este método es ineficiente ya que no estimula el aprovechamiento adecuado y la recuperación de la madera.
En 1985 Indonesia modificó la base de las regalías forestales pasando de los volúmenes de trozas a la producción de productos madereros elaborados como tablero contrachapado y madera para la construcción (Gray y Hadi, 1990). En los estados malasios de Sabah y Sarawak, es posible pagar regalías basándose en la producción de madera rolliza o en la producción de madera aserrada (Gray, 1983). Varias provincias canadienses (Manitoba, Saskatchewan y Newfoundland) han impuesto derechos forestales sobre la madera elaborada en lugar de los insumos de madera rolliza.
Puntos fuertes y débiles de los derechos forestales sobre los productos elaborados: los derechos forestales sobre los productos elaborados son más fáciles de administrar que las tasas sobre la tala de madera y los centros de medición son menos numerosos y más centralizados. Además, se reducen los problemas de fraude y evasión y la vigilancia resulta más fácil.
No obstante, como ya se ha dicho, los derechos sobre los productos forestales elaborados no estimulan la utilización eficiente de la madera. Puesto que los derechos se imponen sobre los productos elaborados, no se paga ninguna tasa sobre las trozas. Esto no supone costos por el desperdicio de la madera y por consiguiente, no existen incentivos para una mejor recuperación de los productos elaborados. Como resultado, los derechos basados en los productos forestales elaborados podrían perjudicar a las empresas que logran un aprovechamiento y una recuperación mejores.
Los impuestos de exportación se basan en los volúmenes de trozas o de productos madereros exportados según una tasa por unidad que se especifica para cada especie, clase o categoría, o como tasas ad valorem.
Los impuestos sobre las trozas o los productos madereros elaborados pueden aplicarse con el objetivo de originar ingresos para reemplazar otros derechos forestales, o con propósitos relacionados con las políticas económicas, a fin de fomentar su elaboración dentro de un país. Frecuentemente, sin embargo, sus efectos sobre el sector y la industria forestales son complejos y pueden acarrear resultados no deseados.
Impuestos sobre la exportación de trozas
Los impuestos sobre la exportación de trozas se utilizan en una serie de países para sustituir los precios de la madera en pie basados en el volumen que se aplican a la madera utilizable. Es más fácil medir los volúmenes y recaudar los ingresos en los puertos o en las fronteras de exportación que en zonas remotas del bosque. Este método funciona bien si se exporta la mayor parte de la cosecha.
Los impuestos sobre la exportación de trozas también pueden utilizarse con objeto de estimular la elaboración maderera en el país. Reduciendo el mercado de la exportación mediante estos impuestos, los precios nacionales de las trozas tenderán a disminuir, beneficiando así a la industria forestal (Repetto y Gillis, 1988). A pesar de ello, una oferta de trozas económicas no estimulará la eficiencia en el uso, aprovechamiento o el grado de competitividad respecto de la materia prima. Al contrario, puede ayudar a sostener y mantener operaciones de elaboración ineficaces y antieconómicas y desanimar la mejora del aprovechamiento. Además, los precios bajos de las trozas pueden inducir la conversión de las tierras forestales a otros usos, como la ganadería.
Impuestos sobre la exportación de productos elaborados
Adoptando un razonamiento parecido, se han aplicado impuestos de exportación a los productos madereros con un bajo nivel de elaboración, como la madera de obra, a fin de fomentar el desarrollo de las industrias caracterizadas por un nivel superior de transformación, como la de los muebles. Por ejemplo, en 1989 Indonesia introdujo un impuesto sobre la exportación de la madera aserrada con el objetivo de estimular una mayor transformación de la madera de construcción para la producción de muebles y productos más elaborados (Gray y Hadi, 1990).
Puntos fuertes y débiles de los impuestos de exportación: los impuestos de exportación son más fáciles de administrar para los países exportadores de trozas que los precios de la madera en pie basados en el volumen. Si se combinan con tasas sobre los insumos de trozas destinadas a las plantas de elaboración, pueden reemplazar los precios de la madera en pie que se basan en el volumen. De hecho, una vez considerados todos los factores, para las jurisdicciones que carecen de un sistema administrativo bien desarrollado pueden ser una mejor opción que los precios de la madera en pie basados en el volumen.
Asimismo, los impuestos sobre la exportación de trozas pueden favorecer su transformación en el país. Sin embargo, para ello deben combinarse con la aplicación de otros derechos forestales sobre las trozas elaboradas a nivel nacional. Un solo impuesto sobre la exportación de trozas tendería a reducir el precio de los rollos en el mercado nacional, estimularía mayores desperdicios y la conversión de las tierras forestales a otros usos más rentables.
Los impuestos sobre la exportación de productos elaborados (madera de obra, tableros contrachapados u otros productos) acarrean una variedad de efectos perturbantes y difíciles de predecir en la industria forestal, los precios de las trozas y productos, la utilización, la productividad y las inversiones. Si se utilizan, se les debería introducir con cautela y sólo tras un análisis atento de sus efectos de incentivación.
Los impuestos sobre la exportación de trozas representan una mejor opción respecto a las prohibiciones de las exportaciones o los cupos de exportación, ya que pueden desalentar las exportaciones de madera rolliza y estimular la elaboración interna, pero generarán ingresos de aquellos rollos que aún se exportan.
Es posible gravar la adjudicación de los contratos forestales con derechos iniciales de licencia. Éstos pueden ser fijos, de suma global o estar basados en la superficie total o en la zona forestal productiva del contrato. El más sencillo de administrar es el derecho inicial de licencia que se basa en la zona, es decir, en el área total de la concesión, ya que ésta es fácil y rápidamente calculable. En cambio, el derecho inicial de licencia basado en la superficie forestal productiva, o en la zona de trabajo, requiere la realización de un inventario forestal.
Varios países han utilizado los derechos iniciales de licencia. En la mayoría de las jurisdicciones, estos derechos son muy razonables por lo que respecta a los acuerdos de abastecimiento de madera a largo plazo. Côte d'Ivoire ha impuesto un derecho inicial de licencia sobre las nuevas concesiones basado en la superficie total de la concesión, así como Camerún. Sin embargo, este tipo de gravamen ha generado menos del 1 por ciento de los ingresos fiscales forestales (Grut, Gray y Egli, 1991). Indonesia ha impuesto un derecho inicial de licencia para las concesiones que se deriva del área total de la licencia y se paga en el momento del otorgamiento de la concesión (Gray y Hadi, 1990).
Puntos fuertes y débiles de los derechos iniciales de licencia sobre los contratos forestales: los derechos iniciales de licencia sobre los contratos forestales son simples y fáciles de administrar, especialmente si se perciben como una obligación fija o como un derecho por hectárea sobre toda la zona. Estos derechos sobre los contratos y otras tenencias forestales tienen tres finalidades: a) sufragar los costos administrativos de la tramitación de la solicitud, encuestas, inventarios, inspecciones, evaluación ambiental y gestión del proceso de aprobación; b) reflejar parte del valor del contrato forestal, es decir, el valor de un abastecimiento maderero seguro; y c) prevenir las solicitudes especulativas.
Es posible utilizar en mayor medida los derechos iniciales de licencia a fin de reflejar el valor de las tenencias forestales y recuperar los costos administrativos involucrados. Los derechos iniciales de licencia por hectárea, aunados a los alquileres del terreno que se basan en el área (analizados más abajo), pueden estimular una silvicultura más intensa, la ordenación y el aprovechamiento forestales.
Los derechos sobre el área, que se perciben anualmente, son utilizados en muchos países ya que constituyen mecanismos sencillos de ingresos, fáciles de administrar y recaudar. No obstante, en la mayoría de los países representan una parte muy pequeña de los ingresos forestales totales (menos del 5 por ciento) y desempeñan un papel escaso o insignificante en la ordenación forestal (Grut, Gray y Egli, 1991).
Los derechos sobre el área, sin embargo, pueden ser una fuente de ingresos fiscales más significativa y complementar los precios de la madera en pie basados en el volumen.
Además, los derechos sobre el área anuales pueden servir a reflejar el valor de la seguridad del abastecimiento maderero proporcionado por el contrato forestal y a percibir una parte de ese valor como ingresos forestales. Cuando se recaudan anualmente, los derechos sobre el área brindan incentivos para una utilización más eficiente del bosque que se halla bajo contrato, un aprovechamiento de la tierra forestal más intenso, y una extracción más eficaz, esto es, producción de una mayor cantidad de madera en una zona de menores dimensiones. Los derechos sobre el área mínimos por hectárea sirven para reflejar el valor de la superficie forestal dedicada a otros usos y, de este modo, ayudan a respaldar las políticas de utilización de tierras.
Puntos fuertes y débiles de los derechos sobre el área relativos a los contratos forestales: los derechos sobre el área anuales poseen ciertas ventajas que los convierten en un componente útil del sistema fiscal forestal. Son fáciles de administrar, implican menos prejuicios en relación con las inversiones a largo plazo y facilitan el cumplimiento de las actividades de seguimiento. Sin embargo, deben ser acoplados a planes de ordenación, de lo contrario pueden incentivar la corta selectiva. Cuando esto ocurre, también proporcionan incentivos para un uso más eficiente de las tierras forestales y una economía de las superficies boscosas. Pueden respaldar y fomentar una silvicultura más intensa por lo que concierne a los contratos de aprovechamiento de los bosques. Los derechos sobre el área anuales por hectárea ofrecen incentivos más fuertes para ceder a otros usos las tierras en exceso. Esta es la siguiente variante que se describe a continuación.
El derecho anual basado en la corta anual permisible representa una alternativa al impuesto anual territorial. Por ejemplo, en Bolivia se prevé un gravamen de un dólar EE.UU. anual por hectárea sobre las concesiones madereras, pero al mismo tiempo se imponen como requisitos un período mínimo de rotación de 20 años y un plan de ordenación forestal sostenible. De este modo, anualmente se puede cosechar sólo el 5 por ciento de la zona bajo concesión, lo que reduce el incentivo para extraer sólo las maderas más valiosas. El derecho basado en la corta anual permisible puede reflejar mejor el valor de contrato forestal y la seguridad del abastecimiento de madera, pero constituye un mecanismo más complejo.
Puntos fuertes y débiles de los derechos sobre la corta anual permisible en los contratos forestales: los derechos sobre la corta anual permisible reflejan mejor el valor de la concesión y del abastecimiento de madera garantizado por la tenencia de la concesión forestal. Sin embargo, antes de su aplicación, requieren el cálculo de la corta anual permisible. Además, con objeto de asegurar el cumplimiento de las disposiciones son necesarios planes de ordenación y controles.
En el Canadá, los EE.UU. y Europa se utilizan impuestos sobre la propiedad y variaciones de éstos sobre los bosques que se encuentran en tierras de pleno dominio privado, los cuales no suelen aplicarse a los contratos forestales concernientes a las tierras públicas. Sin embargo, en ciertos países en desarrollo se han empleado impuestos sobre la propiedad para los bosques que se hallan en los terrenos públicos. Por ejemplo, en Indonesia se aplica un impuesto sobre la tierra y la realización de mejoras a los montes públicos que están comprendidos dentro las concesiones forestales (Gray y Hadi, 1990).
Puntos fuertes y débiles de los impuestos sobre la propiedad relacionados con los contratos forestales: dado que los impuestos sobre la propiedad se basan en valores calculados, es posible que reflejen valores distintos del bosque. Sin embargo, la complejidad administrativa, los requisitos de personal y los costos financieros involucrados en la evaluación de los valores hacen que este tipo de gravamen sea una alternativa poco atractiva.
Los derechos mínimos sobre los contratos forestales basados en la superficie y aquellos sobre la madera que se basan en el volumen, fijan un nivel mínimo para los derechos de tala y sobre el área, y sirven para evitar que la madera y las concesiones se vendan a un precio excesivamente bajo. En efecto, los derechos forestales mínimos aseguran que los contratos madereros y forestales no se cedan con escaso rendimiento para el país. Pueden establecerse con la finalidad de reflejar el valor de la madera o de las zonas forestales dedicadas a otros usos (protección ambiental, fauna y flora silvestres, alimentos forestales, protección de cuencas, diversidad biológica, etc.). Como indicado anteriormente, estos beneficios no madereros pueden ser muy importantes (Bishop, 1999; Kramer et al., 1992).
En general, si se utilizan singularmente, ninguno de los tipos de gravamen mencionados permite aprovechar todos los ingresos y asegurar el cumplimiento auspiciado por el gobierno y la sociedad de un particular contrato de aprovechamiento forestal. Por esta razón, normalmente se adopta una combinación de tipos de gravamen, que constituye lo que se conoce como sistema fiscal forestal. El régimen apropiado para un contrato específico depende de las condiciones socioeconómicas del país y de ciertas variables, como el tipo de bosque, la información disponible, la capacidad administrativa, la tecnología utilizada en las actividades, etc.
El sistema fiscal forestal debe contribuir a la ordenación sostenible de los bosques y a la utilización eficiente de la madera, ser relativamente sencillo de administrar y de fácil cumplimiento para la industria forestal. Ésta, en efecto, tiene interés en un sistema fiscal forestal que respalde y fomente la eficiencia productiva y facilite su cumplimiento. De hecho, un sistema mal diseñado puede aumentar fácilmente los costos industriales, desalentar la recuperación y utilización, reducir la competitividad y acabar disminuyendo los valores de la madera y los potenciales ingresos disponibles.
La elaboración de un mecanismo fiscal que satisfaga los objetivos de política forestal y logre percibir plenamente los ingresos previstos implica, en primer lugar, la selección de los tipos de gravamen sobre la base de los méritos de cada uno de ellos y en segundo lugar, una aplicación combinada de tal forma que se refuercen y se complementen mutuamente. La estructuración del sistema fiscal forestal representa el factor principal para el éxito de un contrato de aprovechamiento forestal desde el punto de vista de la sociedad.
El sistema fiscal forestal que se seleccione se basará en los tipos de gravamen aplicados, puesto que:
La mayoría de los ingresos fiscales procedentes de los montes de los países desarrollados o en desarrollo dependen en gran medida de los derechos de tala basados en el volumen, que representan el 90-95 por ciento o más de los ingresos fiscales forestales para casi todos los países. Sin embargo, es bien sabido que los derechos de tala y los demás gravámenes basados en el volumen son difíciles de recaudar y están sujetos al abuso y la corrupción (medición excesivamente baja, notificación insuficiente, clasificación equivocada de las especies, explotación maderera ilegal, etc.). Los derechos de tala y otras tasas que se basan en el volumen precisan que los departamentos forestales tengan la capacidad práctica de medir los volúmenes de trozas o de controlar independientemente los volúmenes de los rollos y los registros de las compañías madereras. Por eso, dependiendo de la capacidad administrativa del gobierno y de los niveles de transparencia que caracterizan la ejecución de los contratos de aprovechamiento forestal, los derechos de tala y otros derechos forestales basados en el volumen pueden verse complementados o reemplazados por derechos sobre el área basados en la zona del contrato forestal, más fáciles de recaudar. Aunque es posible que los derechos sobre el área supongan para los gobiernos una cierta pérdida de los potenciales ingresos fiscales, es probable que, según las circunstancias específicas del contrato, dicha pérdida sea menor que la que se origina de los sistemas basados en los derechos sobre los volúmenes, que en teoría pueden ser más eficientes, pero en la práctica no pueden aplicarse eficazmente.
Las políticas de fijación de precios y los mecanismos fiscales para los productos y los valores forestales no madereros son más difíciles de diseñar y aplicar por tres razones. En primer lugar, los productos y valores no madereros representan una gama mucho más variada de usos forestales que la madera, como se demostró en la sección 8.5. En segundo lugar, gran parte de los productos no madereros comprenden valores no comerciales, entre los que figuran bienes como los valores selváticos y la diversidad biológica; beneficios y costos secundarios o derivados de las externalidades como la protección de las cuencas; o recursos y productos de propiedad común, como la vida silvestre y la pesca. Los productos y valores no comerciales por su propia naturaleza son difíciles de valorar. En tercer lugar, ya que los particulares, las familias o las empresas muy pequeñas recolectan la mayoría de los productos no madereros, resulta sumamente difícil supervisar la cosecha y recaudar derechos forestales. Además, muchos de ellos son productos de subsistencia, lo cual vuelve poco adecuado la recaudación de algo más que no sean derechos simbólicos.
Por esos motivos no se puede pretender establecer precios para todos los productos forestales no madereros. No obstante, frecuentemente es posible desarrollar políticas de fijación de precios y mecanismos fiscales virtuales para una serie de situaciones, y utilizar las políticas de fijación de precios como una herramienta de la ordenación de los recursos. En el Cuadro 8.3 se presenta una selección de los potenciales mecanismos fiscales para los productos no madereros. Se trata solamente de un listado parcial, introducido al fin de indicar la posibilidad de tratar en modo parecido y paralelo los productos forestales madereros y no madereros.
Como hemos explicado anteriormente en este capítulo, en algunos países se han elaborado sistemas de fijación de precios para una variedad de recursos a fin de medir los valores no comerciales. Estos sistemas se han aplicado a la ordenación del medio ambiente, manejo de la calidad y cantidad de los recursos hídricos, control de la contaminación de las aguas, control de basuras y gestión del tráfico.
Los sistemas de fijación de precios se han utilizado hasta cierto punto para reflejar los valores de los productos forestales no madereros y ordenar el recurso. Se han adoptado en el manejo de las actividades recreativas a través del establecimiento de cuotas de entrada para los parques y derechos de uso de las instalaciones recreativas, derechos de cámping, permisos y precios diferenciados para residentes y no residentes y para las temporadas altas y bajas; en la caza y la pesca mediante derechos diferenciados de licencia para residentes y no residentes y sobre la etiqueta para las especies; y en la ordenación de los recursos hídricos con la fijación de precios y derechos de licencia relacionados con el agua. Sin embargo, es posible perfeccionar aún más las políticas de fijación de precios en esas áreas y hacer un uso mayor de los precios en el manejo de los recursos.
Asimismo, se pueden encontrar otros ejemplos y experiencias de mecanismos fiscales para productos y valores no comerciales en otros campos de la política pública, como por ejemplo, en la teoría y la práctica de las finanzas públicas, en las finanzas de los gobiernos locales, en la teoría y la práctica de la fijación de precios de los servicios públicos y en las tasa de usos de los servicios aplicadas por las administraciones locales.
Sin embargo, no todos los valores no comerciales pueden reflejarse a través de los precios e ingresos. A fin de que esos valores se tomen debidamente en consideración en la ordenación de los recursos, podría ser útil desarrollar algunos valores y precios contables, aunque rudimentarios, para los productos y usos no madereros y no comerciales. Entonces, esos valores rudimentarios podrían utilizarse internamente para el manejo de los recursos y la planificación del aprovechamiento de la superficie forestal.
Un examen completo y exhaustivo de los potenciales mecanismos fiscales para los productos y valores forestales no madereros está fuera del ámbito del presente estudio. No obstante, es importante que los productos no madereros y los valores no comerciales se reconozcan y tengan en cuenta.
Cuadro 8.3: Potenciales mecanismos fiscales para los productos forestales no madereros
Leña y carbón vegetal Uso de subsistencia de los recursos Mecanismos fiscales relacionados con las actividades recreativas Caza y pesca Productos de la ordenación de cuencas Precios contables para los productos y valores de los recursos no comerciales |
En las secciones anteriores se han analizado los derechos forestales y los regímenes fiscales forestales para los contratos de aprovechamiento forestal. Esta sección trata de las condiciones de pago relacionadas con los contratos de adquisición de bienes y servicios. La fecha de pago (es decir, si los precios se fijan antes de tiempo o se ajustan según la inflación, aumentos de costos u otros factores), la base y el método de pago deben indicarse claramente en el contrato de adquisición. Los pagos, el método y la fecha de desembolso, los procedimientos de ajuste, etc., tendrán un efecto importante en las ofertas o los precios negociados, puesto que afectan a los flujos de fondo del contratista seleccionado así como el nivel de riesgo que deben afrontar el contratista y el gobierno.
A continuación se describen siete distintos sistemas de pago: 1) contrato a precio fijo; 2) contrato de bonificación más pagos anuales o periódicos, 3) contrato de cantidad por unidad, 4) contrato de cantidad por unidad más bonificación; 5) contrato al costo más honorarios; 6) contrato con incentivos; y 7) contrato condicional.
En los contratos de adquisición a precio fijo, el gobierno paga una cantidad fija de dinero independiente de otros factores (condiciones económicas, gastos efectivos del contratista, etc.). El precio del contrato consiste sencillamente en la cantidad ofrecida por una empresa o el precio negociado del contrato. Se trata del método más sencillo y de la forma más común de contrato gubernamental para la adquisición de bienes o servicios (Cassidy, 1994).
Este método es el más indicado para los proyectos de breve duración, o para aquéllos que comprenden pequeñas cantidades de dinero. Generalmente, en este tipo de contrato de adquisición, el pago se efectúa al término del contrato, con lo cual se proporciona un incentivo para su cumplimiento (calidad del producto o servicio). Es posible que el contrato incluya también provisiones, equivalentes a una parte del pago final, que se retienen hasta que se compruebe la realización del contrato o la marcha satisfactoria del programa. En otros casos, el pago puede distribuirse a lo largo de todo el período del contrato en una serie de pagos que deben efectuarse en etapas específicas de finalización. Esto proporcionará un flujo de fondos a los contratistas para cubrir parte de los gastos al tiempo que se dilata el pago por parte del gobierno. Sin embargo, para ofrecer un incentivo al contratista a fin de que complete el proyecto, es importante que se postergue una parte considerable de los pagos hasta la conclusión del contrato y que la suma retenida sea suficiente para estimular su terminación y cumplimiento.
Este tipo de contrato posee ventajas y desventajas. Es un contrato sencillo de diseñar y adjudicar. Por lo general los costos administrativos son bajos y la recaudación de los pagos es sencilla. Sin embargo, dado que el precio del contrato es fijo, después de su subscripción el contratista afrontará todos los riesgos asociados con los cambios en los costos, precios, tipo de interés y otros factores que afecten a la situación financiera del proyecto. Como resultado, los contratistas aumentan sus ofertas, y el precio de los bienes y servicios para el gobierno puede ser más elevado.
Este método es aplicable a los contratos de adquisición permanentes o a largo plazo. En el contrato se especifican los pagos anuales o periódicos y el proceso de licitación o negociación se lleva a cabo en relación con el pago de una bonificación adicional a esos pagos. Ésta puede ser inicial, anual o periódica.
Este tipo de contrato es casi tan sencillo de administrar como el contrato a precio fijo, pues los costos de administración por lo general son bajos. Sin embargo, como con el contrato a precio fijo, una vez que ha sido firmado, el contratista debe afrontar todos los riesgos asociados con los cambios en los costos, precios, tipos de interés y otros factores que afectan a la situación financiera del proyecto.
Los pagos se pueden especificar sobre una base unitaria de producto. Los desembolsos se efectúan periódicamente (por ejemplo, mensual o trimestralmente), sobre la base de la cantidad (volumen, número, etc.) de los bienes o servicios producidos. Este enfoque resulta apropiado para los contratos de mayor duración o cuando el contrato global es de gran magnitud. Por lo que respecta a la administración del contrato, este método exige una medición regular y sistemática de la cantidad y calidad de los bienes o servicios producidos, así como un acuerdo entre las partes acerca de la cantidad y calidad de los productos. Los procedimientos de medición y la calidad de los productos de estos contratos deben someterse a revisión y control. La medición de los resultados del proyecto y la auditoría acrecientan los costos administrativos del contrato y también pueden dar lugar a hechos de soborno y corrupción.
Este tipo de contrato es idéntico al anterior, pero se añade una bonificación inicial o anual de monto fijo, que se establece mediante licitación pública o negociación.
En este método de contrato, el gobierno paga un honorario a la empresa más los gastos que ésta sostiene durante la realización del proyecto, que podría basarse en la determinación de una suma fija o en productos individuales, como se expone más arriba. Este método se utiliza para proyectos de inversiones, como la construcción de carreteras e instalaciones, pero también puede adoptarse en relación con contratos para el suministro de servicios, como el inventario forestal, inspecciones, medición (cubicación) de trozas, certificación forestal, etc. Los gobiernos pueden utilizar este tipo de contrato cuando existe incertidumbre acerca del tiempo y los costos asociados con el contrato y los contratistas están poco dispuestos a hacer ofertas conforme a otros métodos contractuales. En el contrato al costo más honorarios, el gobierno asume el entero costo de la finalización del proyecto y por tanto, todos los riesgos corren a su cargo. El problema que caracteriza este método es que el contratista no tiene incentivos para reducir o controlar los costos del proyecto. En efecto, si se estipula un contrato al costo más un porcentaje de los gastos, el contratista se verá estimulado a aumentar dichos gastos y por tanto sus ganancias. Este tipo de contrato puede acarrear fácilmente ingentes aumentos de los costos frente a las estimaciones iniciales, que deben ser absorbidos completamente por el gobierno. Por ello, los contratos al costo más honorarios deberían evitarse siempre que sea posible.
El contrato con incentivos combina algunas de las características del contrato al costo más honorarios con las del contrato a precio fijo. Con este método, el pago del gobierno depende de la oferta de la empresa y de los costos efectivos para finalizar el contrato. Si los costos reales son superiores a la oferta, entonces parte de este excedente corre por cuenta de la empresa y parte queda a cargo del gobierno, según una tasa de distribución previamente acordada. Si los costos son inferiores a la oferta, el gobierno y la empresa comparten lo que se ha economizado. Así que, tanto el pago del gobierno como las ganancias del contratista varían según los costos realmente afrontados y el riesgo se comparte proporcionalmente entre ambos. El fundamento de este método estriba en que, al aceptar el gobierno algunos de los riesgos del proyecto, los contratistas están dispuestos a aceptar una menor ganancia o tasa de rendimiento y como resultado presentan ofertas inferiores para el contrato.
La ventaja que ofrece este método al gobierno es que puede interesar a un mayor número de contratistas potenciales ya que los riesgos se comparten con el gobierno y los imponderables para el contratista son menores. Por lo tanto, es posible conseguir un mayor número de postores y ofertas más bajas. La desventaja principal es que el gobierno debe disponer de medios fiables para realizar la evaluación y auditoría de los costos del contratista.
Cuando el gobierno y los contratistas conocen bien la información relativa al proyecto o a la actividad, es posible adoptar un contrato condicional. En este contrato, la magnitud o el nivel de los pagos depende de determinados factores del proyecto o la actividad. Por ejemplo, los pagos relativos a un contrato para la construcción de caminos podrían basarse en las condiciones de los suelos, la cantidad de grava disponible, la cantidad de rocas que se debe perforar y derribar, etc. Este sistema de pago reduce el riesgo y la incertidumbre que los contratistas deben enfrentar al preparar sus ofertas y durante la realización del contrato (McAfee y McMillan, 1988). Los pagos del contratista varían directamente en conformidad con las causas de fondo de los costos no previsibles. En los contratos condicionales, los contratistas y el gobierno deben concertar con antelación los aspectos inherentes a los riesgos contractuales que van a compartir.
Este método presenta dos inconvenientes. Primero, al igual que con el contrato con incentivos, las dos partes deben concordar sobre un método de evaluación en caso de que las condiciones cambien y originen un incremento de los costos respecto a los estimados en principio. Asimismo, se debe llegar a un acuerdo sobre quien es el encargado de tomar e interpretar las medidas necesarias. Una vez más, independientemente de quien se asume dicha responsabilidad, la otra parte debe realizar de alguna manera una auditoría de los procedimientos, por lo que los costos de gestión del contrato aumentan. Segundo, en este tipo de contrato el gobierno debe afrontar casi todos los riesgos relacionados con los gastos excedentes resultantes de un aumento de los costos.
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1 Normalmente la nación es considerada la unidad de la sociedad, si bien, también podría ser una unidad geográfica o administrativa más pequeña, como una provincia o más amplia como la sociedad mundial.
2 Para una descripción de las técnicas de actualización y las medidas de valor económico y financiero, véase Gregersen y Contreras, 1992.
3 Un debate y análisis detallados sobre el tema pueden encontrarse en el Estudio FAO: Montes N° 43, Ingresos fiscales procedentes de los montes en los países en desarrollo. (Gray, 1983; Pearce, 1990; Grut, Gray y Egli, 1991; y Gillis, 1992).
