1. ¿Qué es la descentralización?

OBJETIVO

El objetivo de este capítulo introductorio es explicar la importancia de los servicios agrícolas, el papel que los gobiernos han asumido en su prestación y la necesidad percibida en los años ochenta de una reforma institucional que incluyera la reducción de la participación del gobierno central en la prestación de dichos servicios. Aquí, se define la 'descentralización' y se analizan sus posibles vínculos con el mejoramiento de la gobernabilidad, así como con el incremento de la eficiencia en la prestación de servicios. Este capítulo examina las diversas modalidades que la descentralización puede adoptar, a saber: la desconcentración, la delegación, la devolución, la coparticipación con organizaciones de la sociedad civil y la privatización. El capítulo además concluye con un debate sobre los beneficios potenciales de la descentralización y los retos y riesgos que implica la diversidad.

ARGUMENTOS PRINCIPALES

• Los servicios agrícolas son extremadamente heterogéneos e incluyen todos aquellos elementos intangibles y no almacenables que se proporcionan a los productores agrícolas para incrementar su productividad.

• Hasta los años ochenta, los gobiernos mantuvieron un papel dominante o monopólico en la prestación de servicios agrícolas.

• La ineficiencia y las cambiantes condiciones económicas y políticas condujeron posteriormente a reformas institucionales radicales y a la descentralización de responsabilidades, incluso en la prestación de servicios agrícolas, desde el gobierno central hacia otros ámbitos de gobierno en los sectores público, privado y voluntario.

• Las principales modalidades de descentralización son la desconcentración, la delegación, la devolución, la coparticipación o asociación con Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC) y la privatización.

• La descentralización puede apoyar el logro de una buena gobernabilidad, mejorar la prestación de los servicios y conducir a la democratización política.

1.1 Introducción

1.1.1 La extensión y relevancia de los servicios agrícolas

La amplia gama de servicios agrícolas

Aunque este Manual se ocupa de la descentralización de los servicios agrícolas, hay que empezar admitiendo que es difícil dar una definición precisa de estos 'servicios'. Pueden ser extremadamente heterogéneos^[1] y no hay ningún límite claro para demarcar los 'bienes' de los 'servicios'. En cambio, es útil pensar en términos de la producción 'pura' de bienes y la producción 'pura' de servicios como dos extremos de un continuum. Hacia el extremo de los 'bienes', el acento está en el suministro de productos materiales, por ejemplo, la distribución de fertilizantes. Hacia el extremo de los 'servicios', la tendencia es hacia la ejecución de procesos (como el de asesoría en administración de empresas) en los cuales aumenta la interacción con el cliente mientras disminuye el componente material^[2]. Ambos, la distribución de fertilizantes y la asesoría en administración de empresas, son formas diferentes de servicios agrícolas. En este Manual se considera que los servicios agrícolas abarcan todos aquellos elementos, tanto intangibles como no-almacenables, que se proveen al productor agrícola con el objeto de aumentar, directa o indirectamente, la productividad de los recursos que utilizada.

Muchos de estos servicios se relacionan con el mercadeo de insumos y productos agrícolas. A este respecto, todas las funciones que tienen que ver con el traslado de los productos en tiempo, forma y espacio desde la granja al consumidor afectan la productividad del uso de los recursos; por ende, son servicios agrícolas. Es más, la legislación, regulación, desarrollo de nuevas tecnologías, servicios de financiamiento, seguros, asesoría técnica, información comercial y medidas de control y prevención de sanidad animal y vegetal, todos se incluyen en esta definición. Cuando se consideran los efectos indirectos en la productividad agrícola, el concepto de servicios agrícolas puede ampliarse hasta incluir:

• Servicios que proporcionan los bienes de capital requeridos para la producción, como construcción, funcionamiento y mantenimiento de la infraestructura de riego, construcción y mantenimiento de caminos rurales, etc.

• Servicios sociales, como educación, capacitación técnica, servicios de salud, suministro de agua potable, etc.

• Servicios relacionados con la promoción de organizaciones de agricultores.

1.1.2 El incremento en la prestación de servicios agrícolas por parte del sector público

La intervención gubernamental en la economía

Muchos países en desarrollo han querido consolidar su independencia política mediante el logro de la independencia económica. Los líderes de estos países llegaron a la conclusión de que esto se lograba alcanzando un control significativo sobre las fuerzas económicas que pudiesen subvertir dicho objetivo, como los inversores y las compañías comerciales extranjeras, lo mismo que grupos económicos locales cuya posición se fortalecía a través de una estrecha conexión con el exterior^[3]. Para lograr esto, la mayoría de los países (particularmente en Africa) adoptó un enfoque intervencionista, autosuficiente y socialista del desarrollo. Esto incluyó el control tanto de los precios macroeconómicos, entre ellos el tipo de cambio y las tasas de interés, como de los precios de los bienes y servicios. Esto también involucró la imposición de restricciones cuantitativas al intercambio comercial y una participación considerable en la producción y provisión de una amplia gama de bienes y servicios, aún de aquéllos clasificados como privados^[4].

En el sector agrícola, el crecimiento de la producción fue visto como una de las mayores prioridades gubernamentales. Para alcanzar el potencial de crecimiento se insistió en proporcionar al agricultor un paquete integrado de servicios, que incluía el desarrollo y la transferencia de nuevas tecnologías, la distribución de insumos, equipos y crédito, y la construcción de la infraestructura necesaria para la producción y el transporte. En la mayoría de los servicios agrícolas, la ausencia de empresas locales desarrolladas y el estado de subdesarrollo de muchos mercados significó que la intervención del estado fuese considerada el único medio capaz de proporcionar servicios adecuados y expeditos a los pequeños agricultores^[5]. También se otorgaron incentivos financieros a los agricultores en la forma de precios subvencionados para modernos insumos y equipos, crédito subvencionado y financiación gubernamental de los costos de la transferencia tecnológica y las redes de distribución de insumos.

El desarrollo de la investigación agrícola y los servicios de extensión

Durante los años sesenta y setenta, los gobiernos y los donantes internacionales invirtieron fuertes sumas de dinero en programas de investigación agrícola, con aportes significativos al incremento de los rendimientos de los principales productos alimentarios. Los gobiernos también invirtieron fuertemente en el desarrollo de 'paquetes técnicos' de semillas, fertilizantes y otros insumos químicos, herramientas mejoradas y nuevas prácticas. Se crearon organizaciones públicas o se fortalecieron las ya existentes, para difundir dichos paquetes a través de demostraciones y de capacitación dirigidas a persuadir a los agricultores a que los adoptaran. Esto dio lugar a servicios de extensión de gran escala, que emplearon miles de personas en el sector agrícola, con el fin de promover la transferencia de tecnología, distribuyendo insumos y equipos mejorados e incluso, a menudo, otorgando créditos. Los servicios de extensión nacionales tenían como propósito establecer el eslabón entre la investigación agrícola y los agricultores. La investigación agrícola se concentró en instituciones del sector público y la relación con los agricultores se convirtió en el dominio casi exclusivo del personal de extensión de los ministerios de agricultura.

Cooperativas y bancos agrícolas

Además de grandes servicios de extensión, los gobiernos crearon otros dos instrumentos, las cooperativas y los bancos agrícolas, con el fin de emprender las tareas de abastecimiento de insumos y crédito a los agricultores. En muchos países, tanto el suministro de los principales insumos como el mercadeo y el procesamiento de los principales productos agrícolas fueron también asumidos por el Estado. La intervención y el control estatal eran generalmente mayores en los cultivos de exportación, los cuales con frecuencia se convertían en una fuente significativa de divisas y de ingresos fiscales. Otra razón para este papel interventor en el mercadeo fue la promoción de nuevos cultivos de exportación y el deseo de moderar las fluctuaciones de los precios, con el fin de reducir sus efectos negativos sobre los productores y los consumidores.

La creación de monopolios

Un rasgo común de la mayoría de los organismos públicos responsables de la agricultura (servicios de extensión, cooperativas, banca agrícola, etc.) fue la asignación de derechos de monopolio sobre los factores considerados necesarios para cumplir sus tareas. Estos incluyeron aspectos tales como la importación de insumos agrícolas y la compra de los producidos localmente, el acceso a subvenciones gubernamentales y el financiamiento a los agricultores con tasas de interés bajas o inexistentes. Los gobiernos pagaban tanto el capital como los gastos corrientes de los organismos responsables de estas políticas y asumían los déficit cuando los ingresos por ventas no cubrían los costos. Con el tiempo, en muchos países las subvenciones a insumos y equipos y el peso en el presupuesto gubernamental de los gastos corrientes y de capital de estas organizaciones contribuyeron en gran medida a los déficit presupuestarios y al incremento de los préstamos en divisas extranjeras para cubrirlos.

Otra consecuencia de la utilización de estas políticas fue la creación de organizaciones públicas de grandes dimensiones, controladas con frecuencia por directores nombrados políticamente y escasamente responsables de su desempeño. En muchos países, esta situación se convirtió en una fuente de 'clientelismo', debido a la capacidad de los caudillos locales de ofrecer empleos y seleccionar con criterios políticos a los clientes del financiamiento gubernamental. Pronto el sistema desembocó en un conjunto de electorados (constituencies) -sólidos y sumamente cerrados- para los políticos que apoyaban medidas fuertemente intervencionistas en favor de la agricultura. El mayor interés de los políticos y de directores y personal de institutos gubernamentales de extensión agrícola, monopolios de suministro de insumos, bancos agrícolas y cooperativas oficiales fue el crecimiento de su electorado, sobre la base de empleos y privilegios, cerrándose así el círculo vicioso. Mientras que la asistencia externa pagara directa o indirectamente los costos de un sistema que los gobiernos no podían mantener con los ingresos fiscales, existían pocos incentivos para modificar la situación. No obstante, tanto el clima económico como el político cambió y las reformas se hicieron necesarias.

1.2 Las reformas institucionales de los años ochenta

1.2.1 La crisis de la deuda

Luego de un crecimiento relativamente sólido durante los años sesenta, el crecimiento económico mundial comenzó a hacerse más lento en los setenta e inicios de los ochenta. Dos eventos críticos permiten entender mejor esta situación: los dos robustos incrementos del precio del petróleo en 1973 y 1979-80 y la consecuente crisis de la deuda que estalló en 1982. Muy someramente, la gran expansión de la demanda agregada en los países industrializados provocó una fuerte inflación en 1972-73 y proporcionó un argumento a la OPEP^[6] para triplicar el precio del petróleo. Este shock redujo el crecimiento del producto en los países de la OCDE^[7] y las condiciones inflacionarias persistieron hasta el fin de la década. Una nueva triplicación de los precios del petróleo en 1979-80 empujó a los países de la OCDE a una seria recesión. Estas fuertes tendencias recesivas fueron reforzadas por la llegada de gobiernos conservadores dispuestos a eliminar la inflación del sistema mundial, aún al costo de elevado desempleo. Cuando los países industrializados redujeron la oferta monetaria con el fin de reducir la inflación, el incremento de las tasas de interés reales generó un enorme incremento en el costo de los préstamos. El crecimiento negativo o lento continuó en el mundo industrializado hasta que el precio real del petróleo finalmente retrocedió a niveles más realistas en 1986.

La enorme crisis de la deuda que estalló en 1982 fue la consecuencia directa de la decisión los países de la OCDE en los años setenta de permitir al sistema bancario privado reciclar los grandes excedentes de balanza de pagos de la OPEP, como consecuencia de los incrementos en los precios del crudo, bajo la forma de préstamos a los países del Tercer Mundo. Gran parte de este dinero no fue utilizado productivamente. De hecho, las políticas agrícolas aplicadas por muchos países en desarrollo se convirtieron en factores que contribuyeron a sus problemas macroeconómicos.

El incremento de las tasas de interés mundiales coincidió con la caída de los precios de los bienes de exportación de los países en desarrollo, inducida por las condiciones recesivas en los países de la OCDE. El efecto combinado de términos de intercambio deteriorados y flujos financieros de pago de deuda inesperadamente altos creó una severa presión en las balanzas de pagos de los países en desarrollo. Sin embargo, la banca privada no estaba dispuesta a seguir prestando 'petrodólares' a los países endeudados y los flujos de la ayuda externa también cayeron, como consecuencia del ajuste fiscal. De modo que los países endeudados tuvieron que recurrir al Fondo Monetario Internacional (FMI) para conseguir apoyo para sus balanzas de pagos.

1.2.2 Los programas de estabilización del FMI

Los programas del FMI buscaban corregir los desequilibrios a través de una disminución de la demanda interna inducida por la restricción del crédito, utilizando tanto políticas de reducción como de reestructuración de los gastos.

Efectos de las políticas de reducción del gasto público en el sector agrícola

Las políticas de reducción de los gastos con frecuencia se dirigen al sector público, que es visto como la mayor fuente de exceso de demanda. La disminución del déficit público puede limitar las presiones inflacionarias pero frecuentemente resulta en reducciones de los servicios productivos y de las actividades vinculadas al bienestar (servicios sociales), con efectos adversos sobre el producto y la distribución del ingreso. Los principales instrumentos de política para reducir gastos, v.g. restricción del crédito interno, el gasto gubernamental y los subsidios, pueden afectar a la agricultura. Una contracción severa del crédito interno puede limitar tanto el financiamiento de corto como de largo plazo disponible para la producción y el mercadeo de productos agrícolas, a menos que se otorgue prioridad al sector. Las reducciones de los gastos de capital, por su parte, pueden demorar la remoción de obstáculos estructurales al mejoramiento del desempeño de la agricultura, mientras que la disminución de los gastos corrientes puede limitar el mantenimiento de la infraestructura agrícola, tal como los caminos de penetración, o reducir el personal o la eficacia de los servicios de extensión agrícola, etc. El intento de transferir parte de los costos de los servicios previamente prestados por el gobierno a los agricultores, a través de políticas de 'recuperación de costos', puede conducir a un considerable descenso en el uso de esos servicios. Otros esfuerzos por recaudar, por ejemplo a través de impuestos a la importación, la exportación y las ventas, también pueden afectar directamente el sector agrícola, aumentando los precios de los insumos o reduciendo los de los productos, o incrementar los precios de los bienes al consumidor.

Políticas de reestructuración del gasto

Las políticas de reestructuración del gasto tienen como objetivo reducir el desequilibrio de la cuenta corriente mediante el incremento de la demanda interna y externa de los bienes producidos internamente, e incentivar la producción de los bienes transables a expensas de los no transables. Los instrumentos usuales son la devaluación cambiaria y la liberalización de los controles de precios y las restricciones al intercambio comercial que favorecen a los bienes importados frente a los nacionales. Estas políticas son beneficiosas para los agricultores que producen bienes transables, pero también los perjudican ya que los precios de los insumos transables también pueden subir.

Debido a que otras fuentes de financiamiento, tales como los donantes multilaterales y bilaterales, condicionaron cada vez más sus préstamos a la adhesión de los países a los programas del FMI, el fracaso en el cumplimiento de estas condiciones tuvo un profundo efecto destructivo sobre la capacidad de los países para ajustarse y crecer.

La reducción del tamaño del Estado

Las crisis económicas de los años setenta también ocasionaron un impresionante cambio de las percepciones académicas y las opiniones políticas^[8] hacia la aceptación del enfoque monetarista de la estabilización macroeconómica. Esto coincidió y se vinculó al nacimiento y desarrollo de la agenda neo-liberal puesta en práctica por los gobiernos de inclinación conservadora al inicio de los ochenta. El principal componente de esta nueva agenda de políticas fue la liberalización económica. Esto implicaba la reducción del tamaño del Estado, tanto en términos de posesión de activos como de actividades de regulación del comercio, la industria, la agricultura, el crédito y la inversión extranjera. Los argumentos económicos utilizados para apoyar esta agenda se centraron en el fracaso del Estado en la creación de un sistema de incentivos que hiciese operar eficientemente la economía. La amplitud de la intervención del Estado en la agricultura y los pobres resultados obtenidos fueron con frecuencia citados como evidencia de este fracaso del Estado^[9]. Los mecanismos correctivos sugeridos fueron la privatización y la desregulación, recomendadas con base en la creencia de que el libre funcionamiento de los mercados incentivaría un uso más eficiente de los recursos escasos. También se argumentaba que la liberalización económica mejoraría la equidad, en la medida en que eran los pobres quienes tendían a estar en desventaja con las políticas intervencionistas vigentes en ese momento.

1.2.3 Los programas de ajuste estructural del Banco Mundial

Préstamos basados en políticas

Ya en la década de los setenta el Banco Mundial había aumentado su prioridad hacia el alivio de la pobreza y los préstamos para proyectos en temas como el desarrollo rural de los pequeños agricultores. No obstante, al final de la década, el Banco estaba preocupado por las perspectivas del crecimiento a largo plazo de los países en vías de desarrollo y la necesidad de ajustar estructuralmente sus economías. También había aceptado la agenda neo-liberal basada en la liberalización de los mercados^[10]. Un medio para lograr esto era reorientar la actividad del Banco desde los préstamos para proyectos, que con frecuencia habían apoyado la prestación de servicios agrícolas, hacia los préstamos en aspectos de política, dirigidos al ajuste estructural.

La experiencia también había demostrado que el enfoque convencional de la 'estabilización' del FMI era, por sí mismo, completamente inapropiado e inaceptable para la solución de los problemas de muchos países en desarrollo. En primer lugar, muchos de estos países sufrían problemas crónicos y no temporales de balanza de pagos. En segundo lugar, cualquier intento de reducción global de los gastos podía poner en peligro el ya bajo nivel de vida de grandes segmentos de la población, mientras que las restricciones a las importaciones y a la inversión reducían el producto y el empleo y retardaban el crecimiento de largo plazo, sin corregir necesariamente el desequilibrio externo. Tercero, estas economías enfrentaban una gran variedad de problemas estructurales crónicos, incluso en el sector agrícola, que limitaban seriamente la eficacia de las políticas de reestructuración del gasto.

Ajuste estructural y crecimiento

Todos estos factores determinaron una reorientación del enfoque hacia el 'ajuste estructural con crecimiento', que pretendía un ajuste ordenado de los desequilibrios tanto macroeconómicos como estructurales con el fin de favorecer el crecimiento, al mismo tiempo que se lograba una posición de balanza de pagos sostenible a mediano plazo. Durante los ochenta, el Banco Mundial introdujo el programa de Préstamos de Ajuste Estructural (conocido como SAL, por sus siglas en inglés), que consistió en préstamos no vinculados a proyectos específicos y concebidos para apoyar políticas, programas e instituciones orientadas a objetivos de ajuste estructural y liberalización económica. El FMI también ajustó su enfoque e introdujo los llamados 'Medios de Ajuste Estructural' (SAF, por sus siglas en inglés). El acceso a estos programas requería de un documento marco de política, amplio y completo, con una duración de tres años, a ser preparado por las autoridades nacionales con asistencia del Banco Mundial y el FMI. Este documento establecía objetivos, estrategias, instrumentos y requerimientos de financiamiento asociados a un programa de ajuste diseñado para alcanzar progresos consistentes hacia la viabilidad externa en ese período de tiempo.

La descentralización como parte del paquete de reforma

Durante los ochenta también comenzaron a gestarse medidas para descentralizar la economía mediante la privatización de empresas públicas, la desconcentración de la excesivamente centralizada administración pública y el fortalecimiento de los gobiernos locales, a través de la devolución de varias funciones previamente confiadas al gobierno central. Donantes y gobiernos reconocieron así mismo el importante papel que estaban cumpliendo las organizaciones no gubernamentales (ONGs) en la prestación de servicios a los agricultores y comenzaron a diseñar maneras de asociarlas a los esfuerzos de desarrollo rural de una manera coordinada, en el marco de políticas nacionales de descentralización.

Una nueva agenda de políticas

Al final de los ochenta había tomado forma en la mayoría de los países un nuevo rumbo en las políticas de desarrollo rural, inspirado esencialmente por principios de liberalización y descentralización. Durante los noventa esas políticas fueron introducidas, en diferentes formas y grados, en prácticamente todos los países en desarrollo. Estas nuevas políticas cambiaron las estrategias para llevar a cabo la investigación agrícola, el suministro de insumos, el mercadeo de productos, la extensión y los servicios veterinarios, los servicios financieros rurales y el manejo de los recursos hídricos. En realidad, todo el espectro de actividades del desarrollo rural fue afectado.

1.3 La definición del término 'descentralización'

Transferencia de responsabilidades

Al final de la Sección 1.2.3 se afirmó que durante los años ochenta la descentralización se convirtió en parte de la agenda de la reforma de políticas. Pero, ¿cómo definir el concepto de descentralización? El Recuadro 1.1 contiene una definición ampliamente aceptada: una reforma institucional de amplio espectro dirigida a mejorar la gobernabilidad a través de la transferencia de responsabilidades del gobierno central a otros ámbitos de gobierno. Las consecuencias de esta definición en términos de responsabilidades organizativas se ilustran en la Figura 1.1

Recuadro 1.1 Definición del término descentralización

Fuente: Rondinelli, D. (1981). El punto (e) ha sido modificado respecto al texto original, con el objeto de incluir a la empresa privada y a todo el sector voluntario.

Las reformas orientadas a la descentralización se centran en:

• Las relaciones entre los tres sectores principales, es decir, el sector público, el sector privado con fines de lucro y el sector voluntario.

• Dentro del sector público, la descentralización centra su atención hacia la estructura y los procesos de la toma de decisiones y a la asignación de recursos y responsabilidades entre los diferentes ámbitos del gobierno.

Los ámbitos de gobierno

Al definir la descentralización, el concepto de "ámbito" (level) del sistema de gobierno es utilizado extensamente. Con relación a la administración pública se reconocen^[11] normalmente cinco ámbitos, a saber:

• El ámbito internacional, compuesto por organismos internacionales gobernados mediante acuerdos entre los países.

• El ámbito nacional, esto es, el gobierno central en el caso de Estados unitarios o el gobierno federal en los sistemas federales.

• El ámbito regional, es decir, los estados en los sistemas federales y las regiones o provincias en los Estados unitarios, dependiendo de la extensión de la devolución que rige sus relaciones con el ámbito nacional, tal como establece la constitución.

• El ámbito de distrito o municipio, según los países.

• El ámbito sub-municipal, denominado parroquias en algunos países.

Figura 1.1 Descentralización de las responsabilidades desde el gobierno central

Definición de gobierno central

Los términos 'gobierno central' y 'gobierno local' se utilizan también corrientemente en la literatura sobre descentralización. Comúnmente, el término 'gobierno central' se refiere a todas las unidades de la administración pública que dependen jerárquicamente del Presidente y de los ministerios a cargo de diversos sectores de la administración central. Estas unidades pueden estar localizadas en la sede central del gobierno o en diferentes partes del territorio y tener diferentes responsabilidades, dependiendo de si operan en el ámbito regional, provincial, municipal o en un ámbito aún más bajo. En los estados federales, el gobierno central es normalmente el gobierno federal; sin embargo, los gobiernos de los estados tienen un alto grado de autonomía en muchas materias y operan como gobiernos centrales dentro de su territorio. Usualmente sus iniciativas no necesitan de autorización por parte de las autoridades de ámbito superior.

Definición de gobierno local

El término 'gobierno local' suele referirse a unidades de la administración pública que no dependen jerárquicamente de la administración central en aquellas funciones que pueden ejercer de manera autónoma. El ejemplo típico es el distrito, pero en algunos países se han otorgado también significativos grados de autonomía a niveles de regiones, provincias o municipios. Los gobiernos municipales se crean con frecuencia en zonas urbanas de cierto tamaño, mientras que la descentralización se detiene al nivel de distrito en las zonas rurales. Sin embargo, en algunos países como Bolivia, Malí y Cabo Verde también se transfieren responsabilidades hacia las zonas rurales en el ámbito municipal. Otros, como por ejemplo la India, han establecido gobiernos rurales locales en el ámbito del centro poblado (panchayat).

Los responsables de un gobierno local pueden ser electos localmente o nombrados por el gobierno central. No obstante, el término gobierno local se asocia crecientemente a sistemas democráticos de elección. Es importante no confundir las unidades locales de la administración central con el gobierno local. Aunque ambas administraciones actúan en el mismo territorio sus funciones difieren. La primera rinde cuentas* a los políticos encargados del gobierno central, la última a las autoridades políticas responsables del gobierno local; en última instancia, son responsables ante los respectivos electorados de los partidos en el poder en cada uno de esos ámbitos.

* Del inglés accountable to, que en este texto se ha traducido por rendir cuentas a.. con el sentido también de responsabilidad frente a...

Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC)

Además de la administración pública, las organizaciones de la sociedad civil (OSC) también forman parte del sistema de gobierno de un país. Comprenden conjuntos de personas organizadas alrededor de intereses comunes, generalmente con un objetivo único que puede tener varios componentes. Las OSC pueden operar en el ámbito más bajo, de las comunidades, y reunirse en federaciones u organizaciones locales. Pueden actuar en los ámbitos sub-distrital, distrital, regional, nacional e incluso internacional.

Organizaciones comunales

El ámbito de las comunidades no es normalmente incluido en las estructuras de la administración pública, a pesar de su importancia en las zonas rurales. La palabra 'comunidad' se usa aquí tanto para denotar un ámbito del sistema de gobernabilidad de la sociedad civil como una organización social^[12]. La comunidad se caracteriza como una unidad residencial socioeconómica. Se trata de un ámbito independiente, por debajo de los de distrito y municipio, aunque en algunos países cuerpos administrativos públicos muy pequeños pueden coincidir con una comunidad. Las asociaciones existentes en centros poblados, que suelen tener una diversidad de objetivos de desarrollo o solidaridad, son organizaciones comunitarias. La diferencia entre organizaciones comunitarias y organizaciones de la sociedad civil, además de la connotación territorial y la multiplicidad de objetivos, es que la primera actúa al menos supuestamente en nombre de todos los miembros de la comunidad. En una comunidad suelen existir grupos de intereses comunes diferentes, que reúnen a fracciones de sus miembros^[13].

Las OSC y la prestación de los servicios agrícolas

En las zonas rurales los sistemas de gobierno en manos de la sociedad civil son muy importantes. Es decir, con frecuencia es posible encontrar grupos organizados alrededor de intereses comunes. Por ejemplo, grupos de hombres y mujeres pueden organizarse para desarrollar proyectos de micro-riego, para administrar un almacén de cereales o para obtener fertilizantes. De manera similar, se encuentran grupos de mujeres que se agrupan para emprender actividades de generación de ingresos, para contratar a alguien que se ocupe de los niños mientras ellas trabajan, o para organizar sistemas rotatorios de ahorro y crédito. En muchas sociedades rurales, los grupos solidarios que ayudan a los enfermos o discapacitados o recogen fondos para financiar los funerales de los más pobres, son parte de la estructura tradicional de la sociedad. Estos grupos se forman cuando la población adquiere conciencia de que no puede lograr sus objetivos en forma individual. Grupos más estables, que persiguen objetivos sostenibles, pueden evolucionar hacia organizaciones formales según la legislación vigente en cada país y pueden operar en ámbitos más elevados que el del centro poblado. Asociaciones profesionales de agricultores, por ejemplo productores locales de algodón o de cacao, pueden formar organizaciones de ámbito regional o nacional. Los sindicatos son también típicos ejemplos. Las Cámaras de Agricultores, si son creadas en forma espontánea, caen también en esta categoría; este no sería el caso si son establecidas por el gobierno para dar trabajo a oficiales retirados del Ministerio de Agricultura o motivos similares.

Resumen

Conceptualmente se trata de cuatro ámbitos de la pirámide de gobierno de un estado unitario: nacional, regional, distrital/municipal y de la comunidad. Los nombres y las responsabilidades pueden diferir según el país. Los estados federales complican un poco esta clasificación. A veces, se introducen otros ámbitos, pero desde el punto de vista conceptual eso no es lo más importante. Diferentes unidades de la administración pública y de las OSC operan en diferentes ámbitos y con diferentes responsabilidades. La Figura 1.2 presenta de manera esquemática los ámbitos de gobernabilidad en un estado unitario.

En general:

• La administración del gobierno central está gobernada en todas sus instancias por el principio de la jerarquía, en virtud del cual las unidades inferiores reciben directrices, instrucciones y recursos de las superiores; la línea de comando es descendente mientras que la línea de rendición de cuentas es ascendente.

• Los gobiernos locales son organismos públicos autónomos. No responden al gobierno central con relación a la manera como administran los asuntos de su responsabilidad, excepto por el respeto debido a las leyes. Los administradores locales rinden cuentas a su electorado local.

• Las OSC incluyen organizaciones de base cuyos líderes rinden cuentas directamente a sus miembros. Pueden crear organizaciones de ámbito distrital, regional o nacional para desempeñar ciertas funciones en su nombre. En este caso, las iniciativas van de abajo hacia arriba (ascendentes) y la rendición de cuentas de arriba hacia abajo (descendente).

• Algunas OSC (como las ONG) o ciertos agentes gubernamentales promueven la formación de redes de organizaciones de base. Estas redes pueden ser espontáneas o fuertemente inducidas por la posibilidad de obtener beneficios específicos. Cuando las redes incluyen organizaciones de base espontáneas hay una relación doble de responsabilidad y rendición de cuentas, pero los líderes de las redes también deben rendir cuentas a sus apoyos externos. Cuando las organizaciones de base no son espontáneas, aún cuando la participación de la gente en el proceso de toma de decisiones sea con frecuencia incentivada, las directrices y los recursos tienden a dirigirse de arriba hacia abajo y la rendición de cuentas de abajo hacia arriba.

Figura 1.2 Los ámbitos de gobernabilidad

N.B. Las flechas en negrita y continuas muestran las líneas de comando de arriba hacia abajo. Las flechas en negrita discontinuas muestran flujos de iniciativas organizativas de abajo hacia arriba. Por último, las flechas de puntos demuestran la mezcla de arreglos que prevalece en las redes de instituciones de servicios financieros rurales.

1.4 Las formas de descentralización

Introducción

El traspaso de responsabilidades y de recursos involucra diferentes relaciones entre la administración central y las organizaciones a las cuales se hace la transferencia. La naturaleza de estas relaciones y los objetivos de la transferencia determinan la forma de descentralización. Es útil distinguir las siguientes cinco formas principales (Figura 1.3):

• Desconcentración

• Delegación

• Devolución

• Coparticipación (asociación con las OSC)

• Privatización

Figura 1.3 Cinco modalidades de descentralización

Tres factores^[14] contribuyen a explicar las diferencias entre las varias formas de descentralización administrativa, respecto a los objetivos que esas políticas esperan alcanzar:

• Eficiencia en la producción, es decir, en el costo y la calidad de los servicios prestados.

• Eficiencia en la asignación, es decir, en el grado en que los servicios prestados responden a la demanda local.

• 'Quién presta' versus 'quién paga' por los servicios prestados.

Las diversas formas de descentralización ponen acentos diferentes en los tres objetivos arriba indicados.

Desconcentración

El objetivo fundamental puede ser el de mejorar la eficiencia productiva de la administración, siendo la mejora en los efectos de los servicios prestados una segunda prioridad. Esto puede ser logrado mediante la introducción de cambios administrativos y culturales dentro de las estructuras existentes, desplazando la responsabilidad, la autoridad para la toma de decisiones y los recursos desde las oficinas centrales, solamente, hacia los gerentes de las unidades locales. La prestación y el financiamiento público coinciden dentro de la misma administración. Se aplican las políticas de personal, de compras y de suministros del gobierno central. En estos casos, la descentralización toma la forma de desconcentración.

La desconcentración asigna funciones y tareas específicas antes desempeñadas por el personal de la sede central al personal apostado en localidades periféricas. El personal, los equipos, los vehículos y los recursos presupuestarios son transferidos a unidades tales como oficinas regionales o distritales. Los gerentes de estas unidades reciben autoridad para tomar decisiones sobre operaciones que eran antes realizadas en la sede central o que necesitaban autorización de ésta.

Delegación

Objetivos similares con relación a la eficiencia en la producción o en la asignación, pueden también ser alcanzados a través de la separación entre la producción o la prestación y el financiamiento de un servicio público específico, introduciendo una modificación en la estructura de la administración. La responsabilidad y los recursos para la ejecución de tareas específicas y la prestación de ciertos servicios se transfieren a un organismo público, una empresa del Estado, una empresa privada o una ONG mediante la suscripción de un contrato que puede otorgar cierta autonomía en la interpretación de las tareas asignadas. En este caso, la descentralización toma la forma de delegación. Entre los ejemplos de este tipo de arreglos se puede mencionar: una empresa nacional de suministro de agua a la cual puede ser confiada la responsabilidad de planificar, construir y operar sistemas de abastecimiento de agua por encima de un determinado tamaño, en el territorio nacional; una entidad para el desarrollo de una cuenca hidrográfica; un instituto de investigación agrícola; una reserva estratégica de granos; una unidad de gerencia de proyectos. Muchas organizaciones delegadas están exceptuadas de los procedimientos de administración de personal, compras y suministros obligatorios para el gobierno central. La delegación puede ser utilizada por cualquier instancia de gobierno y no se aplica exclusivamente a la prestación de servicios de ámbito nacional.

Devolución

Si el objetivo fundamental es mejorar la eficiencia en la asignación, con el objetivo en segunda prioridad de mejorar la eficiencia productiva, entonces la mejor solución puede ser abrir el sistema a la influencia de los beneficiarios de los servicios prestados. El objetivo fundamental requiere que los beneficiarios participen, normalmente a través de representantes electos en el gobierno local, en la planificación y evaluación de los servicios prestados. En este caso se introducen cambios significativos en el sistema de la administración pública y la descentralización toma la forma de devolución. A los gobiernos locales se asigna la responsabilidad de decidir cuáles servicios deben ser prestados prioritariamente y a quiénes. La representación y la rendición de cuentas a los beneficiarios quedan a cargo de los mecanismos electorales. Con frecuencia coinciden el financiamiento y la prestación de los servicios, pero los ámbitos de gobierno más bajos reciben del gobierno central sólo una parte de los recursos requeridos, siendo necesario recurrir a impuestos locales y a mecanismos de recuperación de costos para equilibrar el presupuesto.

La devolución implica cambios en las dimensiones política y fiscal del gobierno. Los gobiernos locales a los cuales se devuelve la autoridad y los recursos adquieren el poder de iniciativa autónoma y toma de decisiones con respecto a la determinación de sus propias normas, metas y objetivos. También adquieren el poder de elaborar y ejecutar sus propias políticas y estrategias y de asignar recursos a las diferentes actividades que pasan a su dominio. Adicionalmente, se les otorga con frecuencia autoridad para obtener financiamiento a través de impuestos y, en algunos casos, de solicitar préstamos en los mercados de capitales.

El proceso de devolución puede asumir varios grados, dependiendo del control sobre el gobierno local que retenga el gobierno central, especialmente en cuanto al uso de los recursos transferidos desde el centro, pero también a través de otros medios como las funciones asignadas a los representantes del gobierno central apostados en la región, el distrito, etc. (comisionados, prefectos, etc.). Si el proceso de rendición de cuentas interfiere con la autonomía de decisión del gobierno local o la transferencia de recursos es insuficiente para enfrentar razonablemente las responsabilidades transferidas, existe una devolución inadecuada. Es útil observar las tres diferentes formas de descentralización de la administración pública desde el punto de vista de la combinación del grado de autonomía y el locus de la rendición de cuentas, ilustradas en la matriz presentada en la Figura 1.4.

Figura 1.4 La autonomía, la rendición de cuentas y las modalidades de descentralización

Fuente: De Muro et al. (1998).

Coparticipación

Objetivos similares de eficiencia en la asignación de los recursos y en la producción, y un mayor grado de descentralización, pueden intentarse con la transferencia de la responsabilidad de planificación y prestación de servicios a las OSC. Aunque la devolución a los gobiernos locales significa un avance significativo en dirección a la gente, en lo que a la prestación de servicios públicos se refiere la distancia entre un poblado y la administración distrital todavía puede ser considerable para los lugareños. Las administraciones distritales y municipales naturalmente se encargan, con base en sus prioridades, de problemas que son comunes a muchas comunidades, como la educación primaria, servicios asistenciales, suministro de agua, centros de mercadeo y vías de penetración que sirven a varios poblados. Esto también tiende a concentrar la provisión de los servicios en los centros urbanos y en los asentamientos más grandes de las zonas rurales. La limitada capacidad de los gobiernos locales se sobrecarga con el cumplimiento de estas responsabilidades; de este modo, las necesidades de las personas que viven en los ámbitos más bajos tienden a ser descuidadas. La influencia de individuos adinerados y poderosos en las administraciones distritales o municipales puede ser fuerte y no siempre apunta en la dirección de proporcionar más servicios a las comunidades rurales. Además, ciertos servicios como la capacitación de grupos locales, la organización de comunidades, la promoción de servicios financieros rurales, el financiamiento de proyectos de autoayuda y el apoyo a las actividades que generan ingresos son a menudo mejor planificados y ejecutados a través de organizaciones distintas a los gobiernos locales.

Las medidas de devolución hacia las OSCs van más allá del ámbito gubernamental local y alcanzan la parte del sistema de gobierno que está fuera de la administración pública y las agencias delegadas. El papel de las OSC en la descentralización puede ser considerable, dependiendo de la importancia de su contribución al desarrollo económico, social y humano; este papel puede ser particularmente significativo en las zonas rurales. Los arreglos de la coparticipación pueden involucrar a una ONG como principal, o a un agente intermediario de naturaleza más compleja (una asociación de derecho privado), en la que los grupos de intereses comunes locales y las asociaciones, las ONG que operan en la zona y los representantes de los gobiernos locales se unen como miembros con iguales derechos.

Delegación vs coparticipación

La coparticipación difiere de la delegación a las ONG de prestar, bajo contrato, servicios específicos programados por el gobierno. En el caso anterior, las OSC formulan sus propias estrategias y proyectos para lograr los objetivos dentro del marco general de las políticas del gobierno; ellas eligen los servicios o proyectos de que desean hacerse cargo. El financiamiento público contribuye a la prestación del servicio por parte del sector privado. El gobierno central sólo transfiere una parte de los fondos requeridos, el resto consiste en contribuciones voluntarias de los miembros de las OSC y de otras fuentes privadas movilizadas por las OSC. No hay personal del gobierno ni se siguen los procedimientos gubernamentales.

En estos casos la devolución toma la forma de coparticipación para el desarrollo. Estos intermediarios programan la asignación de los recursos disponibles, con la aprobación de todos los miembros. También canalizan fondos a organizaciones de base, tanto los transferidos por el gobierno central como los recaudados de fuentes privadas. Las organizaciones de base llevan a cabo sus propios proyectos y proporcionan capacitación y otros servicios de apoyo. La coparticipación constituye un mecanismo útil para que los gobiernos centrales lleguen a grupos específicos que no puedan ser alcanzados a través de la devolución a los gobiernos locales sin interferir con las prioridades de los miembros de los grupos objetivo, y por lo tanto con la eficacia de la devolución en materia de asignación de recursos. El gobierno debe diseñar instrumentos especiales: primero, para transferir recursos a las OSC que complementen los recursos movilizados por sus miembros; y, segundo, para darles la autoridad para ejecutar actividades reconocidas como necesarias para alcanzar los objetivos comunes a las OSC y al gobierno.

Privatización

Si el gobierno central está dispuesto a abandonar la intervención directa en la formulación y el control de las políticas, puede intentar lograr los objetivos de eficiencia tanto productiva como en la asignación de recursos, transfiriendo la propiedad y/o el control de los recursos del servicio público al sector privado. En este caso, la descentralización toma la forma de privatización. Normalmente la privatización también implica que los servicios se asignan a través de los mecanismos del mercado, en los que el consumidor paga por el servicio que se le presta. Sin embargo, el gobierno puede subvencionar o establecer impuestos sobre ciertos servicios, para lograr sus objetivos.

La 'privatización', en el sentido en el que el término es definido por Adam et al. (1992) se puede lograr a través de:

"a) la venta, total o parcial, de los activos por el estado;

b) la transferencia de los activos al sector privado bajo la forma de contratos de arrendamiento; y

c) la introducción de acuerdos contractuales de administración" (p. 6).

1.5 Los beneficios potenciales de la descentralización

Descentralización y gobernabilidad

La descentralización tiene que ver con la gobernabilidad. La palabra gobernabilidad tiene dos significados. Uno se refiere a 'el complejo de instituciones y organizaciones que regulan la vida en sociedad'^[15]. Abarca normas (leyes formales y consuetudinarias, reglamentos internos de las organizaciones, imperativos morales, obligaciones contractuales, etc.) y agrupaciones sociales (familia, iglesia, municipio, asociaciones profesionales, partidos políticos, bancos, empresas comerciales, cooperativas, tribunales, gobierno, parlamento). El otro sentido se refiere a 'el acto de gobernar', esto es, la forma como se establecen las instituciones (por ejemplo, como se proponen y se promulgan las leyes) y la forma como las organizaciones se comportan, manejan sus asuntos y gobiernan a la gente. Ambos sentidos de la palabra están incluidos en el término 'buena gobernabilidad'. La creciente conciencia de la importancia de la buena gobernabilidad ha sido un elemento fundamental de los años noventa. Ello se refiere al sistema apropiado para lograr metas de la sociedad tales como la estabilidad, el crecimiento, la equidad, la justicia, la eficiencia; y a la acción de los que manejan las organizaciones de tal manera que se logren dichas metas. En este Manual, el interés en la buena gobernabilidad se limita a la prestación de los servicios de apoyo a la agricultura.

Lograr una buena gobernabilidad puede requerir el análisis y la reforma de las instituciones que conforman el marco político, cultural y burocrático de un país. La descentralización, en su más amplio sentido, se convierte entonces en un punto central del nuevo enfoque.

Descentralización y mejoras en la prestación de servicios

La descentralización se propone también alcanzar un sistema económico y político que se acerque más a las preferencias y los requerimientos de la población. Al llenar la brecha entre los que suministran y los que utilizan los bienes y servicios, las medidas de descentralización deben lograr tres objetivos primordiales:

• Eficiencia mejorada en la prestación de los servicios.

• Mayor transparencia de los proveedores de servicios.

• Mejor rendición de cuentas a los usuarios de los servicios.

Descentralización y democratización

La descentralización de la administración pública, al hacer cambios en la asignación de responsabilidades y recursos entre los diferentes ámbitos y organismos del gobierno, se vincula estrechamente al proceso de democratización política^[16]. Cuando los gobiernos son elegidos libremente por la población se podría esperar que mientras más bajo sea el ámbito de gobierno, más cercana será la relación de las personas en el poder con su electorado. El debate político tiende a centrarse hacia los problemas específicos del lugar y es mucho más accesible a los votantes. Puede esperarse que esta relación más cercana entre políticos y ciudadanos, conjuntamente con un debate más concreto, aumentará la responsabilidad de los políticos frente a aquéllos que los apoyan. Ello, a su vez, genera:

• Cambios en la estructura del gasto público en términos del tipo de actividades que reciben apoyo de los ciudadanos, así como en la distribución geográfica del gasto en el territorio nacional.

• Aumento en la transparencia del proceso de toma de decisiones.

• Mejora en la cantidad y calidad de los servicios prestados.

• Aumento de la disposición, por parte de quienes reciben un servicio mejor y más confiable, a pagar por él.

• Mejoras en la recuperación de costos y en la recaudación de recursos de fuentes distintas al gobierno central.

• Posible descenso del costo global asumido por el gobierno.

Podemos resumir estos argumentos, o el paradigma^[17] de la descentralización, en la forma de un diagrama de flujos (Figura 1.5).

Figura 1.5 El paradigma de la descentralización

1.6 Los retos y los riesgos de la diversidad

Mostraremos en los capítulos siguientes que el alcance de la descentralización de actividades al sector privado y a las OSC, y hacia los diferentes ámbitos de gobierno y organismos públicos, constituye principalmente un asunto empírico. Es probable que varíe considerablemente con la competencia del gobierno, el tamaño del país y el servicio específico de que se trata. La diversificación de las fuentes de prestación de los servicios ofrece muchas ventajas. Facilita el proceso de prueba de enfoques alternativos, incrementa la cantidad de los recursos y multiplica experiencias y oportunidades. Sin embargo, a menudo, puede ser una causa de disparidad de tratamiento, duplicación de esfuerzos y, a veces, hasta de conflictos. En algunos casos, diferentes sistemas de incentivos son introducidos en la misma zona. Algunos de estos pueden obstaculizar el desarrollo sostenible y la asignación eficiente de recursos. Ejemplo de ello pueden ser los bancos públicos y las ONG que proporcionen créditos a tasas de interés subsidiadas, mientras las redes o mutualistas locales tratan de crear asociaciones de ahorro y crédito financieramente sostenibles. Otro ejemplo puede ser cuando el gobierno construye y mantiene las redes de suministro de agua sin recuperar sus costos, en tanto que las OSC requieren contribuciones directas a los beneficiarios por el mismo servicio.

Metas similares, prioridades y estrategias diferentes

El gobierno central, los gobiernos locales y las OSC pueden coincidir en las metas, pero discrepar en cuanto a prioridades y estrategias. Ello no debiera ser un problema cuando la prestación se desconcentra o delega porque, en teoría, el gobierno central mantiene firmemente el control. El problema surge con la devolución y la coparticipación. ¿Cómo puede el gobierno central enfrentar los diversos órdenes de prioridades presentados por los gobiernos locales y las OSC, cada uno de ellos pidiendo apoyo público para sus iniciativas? ¿Qué pasa si las prioridades locales difieren con las del gobierno central, establecidas en el plan de desarrollo?

Por ejemplo, con el objetivo de mejorar las condiciones de vida en zonas rurales, el gobierno central puede asignar alta prioridad a la infraestructura de transporte, la extensión de modernas tecnologías agrícolas para producir alimentos, la diversificación y mercadeo con fines de exportación, y la sanidad pública y el suministro de agua para poblados rurales. Por su parte, los gobiernos locales pueden tener diferentes prioridades para mejorar las condiciones de vida rural. Puede que asignen una muy alta prioridad a la educación, los centros asistenciales y los hospitales de mediano tamaño, y el mismo orden de prioridades para lo relacionado con la sanidad y el suministro de agua, pero que asignen una muy baja prioridad a la extensión agrícola. Las OSC pueden tener un interés similar en la educación, pero asignarle una más alta prioridad a la asistencia técnica, el suministro de agua, los dispensarios médicos, la asistencia a las madres lactantes en los centros poblados y el micro-riego para la horticultura de consumo doméstico. Los gobiernos centrales pueden tener un marcado interés en fomentar ciertas actividades, tales como la extensión, la construcción de caminos rurales y los servicios sociales en zonas de alto potencial sobre la base de que ello tendría un mayor impacto en la producción, un menor costo por persona servida y una mayor recuperación de costos. Los gobiernos locales y las OSC pueden aspirar a una distribución geográfica muy diferente de los servicios en el país.

Los gobiernos centrales pueden enfrentar estos problemas de diversas formas, a través de:

• La introducción gradual de la devolución mediante la participación en asambleas electas de los gobiernos locales, de funcionarios de unidades desconcentradas de la administración pública, quienes pueden tener influencia en las decisiones.

• La transferencia de ciertas funciones prioritarias de la administración pública a las OSC.

• La retención de la administración de programas prioritarios bajo el control central, mientras se desconcentra o se delega las funciones de producción y de prestación.

• La introducción de ciertas condiciones a las transferencias fiscales inter-gubernamentales (TFIG)^[18].

Algunas experiencias de descentralización han introducido medidas para moderar la independencia de los gobiernos locales, con el propósito de avanzar gradualmente hacia la devolución. En Ghana, por ejemplo, un sistema mixto ha sido introducido en las Asambleas Distritales (AD): una parte de sus miembros es elegida, mientras las otras dos partes corresponden a jefes tradicionales de la zona y a funcionarios principales de unidades desconcentradas de los ministerios correspondientes. Estos últimos grupos pueden ejercer una influencia considerable. Las AD tienen el poder de programar y administrar el presupuesto de desarrollo del distrito y rinden cuentas a su electorado a través de su desempeño. Eso es muy importante: la experiencia muestra que la participación en la toma de decisiones generalmente mejora el grado de compromiso de todos los interesados.

La devolución efectiva requiere que los gobiernos centrales respeten la diversidad de prioridades y estrategias de los gobiernos locales. Debe tomarse una decisión básica sobre (i) la cantidad de recursos que el gobierno central está dispuesto a transferir a los gobiernos locales y a las OSC, de modo que éstos decidan que hacer con dichos recursos, y (ii) los criterios básicos que servirán para asignar los recursos a las organizaciones individuales. Cambios significativos en la estructura y en la distribución geográfica del gasto público pueden ocurrir como legítimo resultado del proceso de devolución.

Metas diferentes

Diversas estrategias también pueden ser el resultado de diferentes objetivos, lo cual puede convertirse en un problema serio. ¿Cómo puede asegurarse el gobierno central que los recursos transferidos a las organizaciones locales contribuirán a lograr los principales objetivos de la política pública, tales como la reducción de la pobreza? ¿Cómo puede garantizar el gobierno que ciertas actividades, tales como la extensión agrícola y la conservación del ambiente sean apoyadas por la población local? ¿Recibirán atención suficiente los problemas de la mujer? ¿Cuáles programas prioritarios del gobierno central deben ser devueltos a las OSC y cuáles a los gobiernos locales? ¿Bajo que circunstancias serán la delegación y la desconcentración mejores soluciones? Naturalmente, no todas las funciones gubernamentales en materia de desarrollo rural se prestan para ser devueltas en todas las circunstancias.

Producción versus servicios sociales

Los gobiernos locales tienden a restar importancia a los servicios a la producción agrícola para concentrarse en el suministro de servicios sociales (Recuadro 1.2), tales como agua potable, educación y salud, vialidad y electrificación rural. Éstos son los dominios tradicionales de los gobiernos locales. Las mejoras en estas materias son más visibles y obtienen mayor apoyo del electorado que los servicios directos a la producción. Las ONGs también tienden a asignar mayor prioridad a servicios sociales de varios tipos, aún cuando algunas participan en la prestación de servicios a la producción agrícola. Hay muchas razones que explican este fenómeno. Una de ellas es que servicios como el acceso al agua potable y a la vialidad rural son bienes colectivos locales a los que el gobierno central tiende a restar atención. Otra razón es que muchos miembros de las comunidades locales tienen la impresión de que no serán beneficiados por los servicios a la producción agrícola (Smith, 1997). Por ejemplo, en muchos poblados sólo una elite adinerada, propietaria de la mayoría del ganado, se beneficiaría de instalaciones públicas para la inmersión del ganado. Desde el punto de vista del gobierno local, la escasa prioridad asignada a los servicios agrícolas se puede explicar por la percepción de que generan escasos beneficios a corto plazo para sus votantes. Como resultado, estos servicios son retenidos frecuentemente por el gobierno central o son suministrados por agentes especializados del sector comercial.

Recuadro 1.2 Desinterés en los servicios a la producción agrícola

Fuente: Manor (1997).

1.7 Conclusiones

El suministro de servicios públicos a la agricultura creció significativamente hasta los años ochenta en muchos países en desarrollo (particularmente de Africa), frecuentemente apoyados por países donantes. Por lo general, no obstante, las instituciones que monopolizaron estos servicios se dedicaron a actividades poco productivas, generando cargas fiscales insostenibles para los gobiernos. Los cambios políticos y económicos de los años ochenta determinaron la necesidad de una reforma institucional.

Como parte de la reforma se ha dado prioridad a la descentralización de responsabilidades desde el gobierno central hacia otros ámbitos de gobierno. Las modalidades principales que este proceso puede asumir son: la desconcentración, la delegación, la devolución, la coparticipación con las OSC, y la privatización. Cada una de estas modalidades tiene diferentes repercusiones sobre los servicios a la agricultura, en particular en la eficiencia de su producción y asignación de recursos entre distintos servicios, y en sus fuentes de financiamiento. Los beneficios potenciales de la descentralización incluyen la buena gobernabilidad, mejoras en el suministro de servicios y la promoción de la democratización política. No obstante, la diversidad que acompaña a la descentralización también introduce retos y riesgos que es necesario considerar cuidadosamente.