2. Factores que influyen en la decisión de descentralizar

OBJETIVO

El objetivo de este capítulo es examinar algunas de las cuestiones teóricas y prácticas relacionadas con la decisión de descentralizar. Las múltiples razones de orden económico por las cuales los gobiernos se interesan en la prestación de servicios agrícolas será el primer asunto a explorar. Luego, se analizarán las características primordiales de dicha 'prestación'. Le seguirá la consideración de tres de los principios fundamentales que determinan la forma y la extensión del proceso de descentralización: la subsidiaridad, la especialización y los desbordes jurisdiccionales. Las cuestiones prácticas examinadas en este capítulo se relacionan principalmente con los factores organizativos que afectan los resultados de la reforma institucional.

ARGUMENTOS PRINCIPALES

• Las razones primordiales por las cuales los gobiernos participan en la prestación de servicios se relacionan con las fallas del mercado, los bienes altamente valorados y la redistribución del ingreso.

• La prestación de los servicios puede ser desagregada en cuatro componentes -financiamiento, producción, regulación y consumo- y no es necesario que sean prestados por el mismo sector, organización o ámbito gubernamental.

• Existen tres principios fundamentales para seleccionar la modalidad de descentralización apropiada: subsidiaridad, desborde jurisdiccional y especialización.

• Puesto que la descentralización requiere modificaciones en los organismos y en las relaciones entre los mismos, se hace indispensable comprender la cultura organizativa, la configuración del poder, las motivaciones y los papeles de los políticos y funcionarios públicos en el gobierno.

2.1 El papel tradicional del gobierno en la prestación de servicios

'Fallas del mercado'

Las reformas institucionales llevadas a cabo recientemente para la prestación de servicios agrícolas han centrado su atención en las justificaciones de la injerencia del gobierno en esas actividades. Una de las razones primordiales para la intervención ha sido la percepción de varias formas de 'fallas del mercado'. Este término se utiliza para describir situaciones en las cuales el uso irrestricto de los sistemas de mercado o los mecanismos que utiliza el sector privado para asignar bienes y servicios no conducen a un resultado económicamente eficiente^[19] en el que el precio del bien refleja adecuadamente su costo de producción para la sociedad (costo de oportunidad).

Exclusión y rivalidad

Una causa de fallas de mercado es la baja exclusión^[20] y rivalidad^[21]. Estos aspectos caracterizan a los bienes públicos puros, tales como la ley y los reglamentos establecidos por los organismos públicos, lo mismo que los servicios prestados por los sistemas nacionales de defensa, policía, sistema judicial y agencias de inspección agrícola. Estos servicios son típicamente prestados por el gobierno y pagados a través de mecanismos impositivos puesto que potencialmente benefician a todos los miembros de la comunidad y el disfrute libre (free-riding)^[22] hace difícil cargarlos directamente a los usuarios.

Clasificación de los bienes

Sin embargo, en el caso de muchos servicios agrícolas, el grado de exclusión o rivalidad frecuentemente lo determinan las características mismas del servicio y las condiciones en que es prestado. Por ello, servicios similares como la asesoría técnica y la extensión pueden ser llevados a cabo por el sector privado en algunas situaciones, pero sólo pueden ser prestados eficientemente por el sector público en otras. Algunos servicios conocidos como bienes 'reservados' o de 'club'^[23], son no-substituible (al menos hasta el punto en el que las restricciones impuestas por la capacidad de producción afecten el costo marginal o la futura prestación del servicio), pero son excluibles. El sector privado o las OSC proveen gran cantidad de bienes reservados y cobran a los usuarios por ello. Sin embargo, la existencia de un proveedor monopólico podría determinar la necesidad de alguna forma de intervención del gobierno, para evitar que los precios sean más altos de lo que se justifica desde el punto de vista de una economía eficiente. El término 'bienes de propiedad común' se refiere a los bienes substituibles cuyo control se encuentra en manos del estado o de un grupo de individuos o de alguna OSC, cualquiera de los cuales puede controlar el acceso al bien. Esto por lo general corresponde al caso de las tierras de pastoreo, donde el derecho consuetudinario determina quiénes pueden compartir dicho bien. Como veremos en el Capítulo 11, también corresponde frecuentemente al suministro de agua, en el que es muy importante asegurar el acceso adecuado a todas las partes. En el otro extremo de este espectro se encuentran los bienes privados puros, los cuales son tanto excluibles como substituibles. Los fertilizantes comparten ambas características y constituyen un ejemplo típico de los bienes que pueden ser provistos de manera eficiente por el sector privado e intercambiados en los mercados^[24].

Externalidades o desbordes

La presencia de externalidades o desbordes^[25] constituye otro ejemplo de 'fallas de mercado' que pueden llegar a justificar la intervención del gobierno. Cuando las externalidades están relacionadas con lo que habitualmente se consideran bienes privados, los gobiernos a menudo intervienen en su provisión a través de instrumentos fiscales o de regulación, con el objeto de llevar la producción y el consumo a niveles más acordes con la eficiencia económica. Controles directos sobre la producción, impuestos y subsidios y la creación de derechos de propiedad y de mercadeo sobre las externalidades^[26] suelen ser los instrumentos fundamentales utilizados con este propósito. Sin embargo, cuando la gobernabilidad es limitada y sus instrumentos de regulación o fiscales tienden a ser ignorados, el gobierno puede percibir como única opción la de asumir directamente la producción del bien.

Monopolios

Las 'fallas de mercado' también ocurren en presencia de monopolios, que generan una fuerte posibilidad de que los precios se mantengan por encima de los costos de producción, incluyendo los beneficios. Algunos monopolios ciertamente surgen de acciones gubernamentales, como el derecho exclusivo otorgado a algún agente del sector público o privado para comprar bienes agropecuarios a los productores. Otras tendencias monopolísticas son el resultado del control sobre una fuente exclusiva de suministro (por ejemplo, un pozo de agua o semillas híbridas), de la fragmentación del mercado, de las economías de escala, de la infraestructura insuficiente y de la ausencia del crédito. Los gobiernos pueden reducir estas tendencias adoptando políticas que fomenten la competencia y el libre mercado, y que eliminen barreras artificiales al ingreso de proveedores nacionales o extranjeros. Sin embargo, en el caso de monopolios naturales^[27] en que la eficiencia económica requiere que los precios sean establecidos por debajo del costo medio de producción, pero monopolios no-regulados pueden establecerlos por encima de los costos totales, los gobiernos tienden a asumir directamente la producción del bien o servicio. La alternativa sería que el gobierno regule su precio y/o su producción por parte del sector privado.

Otra fuente de 'fallas de mercado' se encuentra en los mercados inexistentes o incompletos generados por inadecuada información, riesgo excesivo o infraestructura de transporte y comunicaciones insuficiente. Todos estos factores afectan particularmente la prestación de servicios agrícolas en zonas remotas, haciendo prohibitiva para el sector privado la provisión de algunos bienes y servicios.

Bienes altamente valorados

Hasta este punto hemos considerado diferentes modalidades de fallas de mercado que pueden justificar algún tipo de intervención gubernamental con el objeto de alcanzar la eficiencia económica. Pero, otra posible justificación para la intervención en el suministro de bienes y servicios se relaciona con los 'bienes altamente valorados'. Estos son bienes o servicios que los gobiernos catalogan como de consumo obligatorio bajo la premisa de que los individuos, cuando son dejados a su libre albedrío, podrían llegar a actuar contra sus propios intereses^[28]. Esta motivación paternalista para la intervención, en la cual el gobierno actúa afirmando saber cuál es el mejor interés de los individuos, aún más que ellos mismos, no debe confundirse con la intervención destinada a la corrección de externalidades.

Redistribución del ingreso

Aun cuando el sistema sea económicamente eficiente, ello no significa que la asignación de los bienes que genera sea consistente con los objetivos del gobierno. Por ejemplo, el gobierno puede desear intervenir con el objeto de proporcionar redes de seguridad para que la gente temporal o permanentemente en posición de desventaja pueda tener acceso a cantidades mínimas de ciertos bienes y servicios. De igual forma, si el objetivo primordial del gobierno es mantenerse en el poder, puede llegar a intervenir en la provisión de bienes y servicios para aumentar el bienestar de sus potenciales partidarios. Si la reelección llegara a depender más de los votos de los consumidores urbanos que de aquéllos de las zonas rurales, podría esperarse un incremento de la provisión de bienes y servicios (subsidiados) en zonas urbanas y el abandono relativo -o hasta un aumento en la carga impositiva- de los destinados al medio rural. Sin embargo, si un gobierno estuviese más comprometido con la reducción de las desigualdades en los ingresos o el alivio de la pobreza, su intervención en la provisión de bienes y servicios puede llegar a ser radicalmente opuesta, sobre todo en el caso de que la pobreza sea principalmente rural.

2.2 Desagregar la 'prestación'

En el pasado, los gobiernos frecuentemente han reaccionado a los problemas de fallas del mercado asumiendo directamente la prestación del servicio^[29]. Sin embargo, tal como se destacará en este Manual, una de las bases de la reforma institucional llevada a cabo en décadas recientes es la apreciación de que el suministro de cualquier bien o servicio puede ser desagregado en cuatro componentes:

• financiamiento del bien o servicio;

• su producción y distribución;

• la regulación de la prestación;

• el consumo del bien o servicio^[30].

Componentes que pueden ser provistos por diferentes agentes

Un factor crucial para la decisión de descentralizar es que no es necesario que estos cuatro componentes sean provistos por el mismo sector u organización o, incluso, por el mismo ámbito de gobierno. Por ejemplo, en algunos tipos de servicios el estado puede decidir que sean regulados por el gobierno central pero con financiamiento de los gobiernos regionales. Al mismo tiempo, el gobierno local puede considerar que el sector privado efectuará la producción del servicio de manera más eficaz, quizás bajo contrato, con el objetivo final de favorecer a los consumidores de las comunidades rurales de la localidad. De igual forma, con bienes altamente valorados que a la vez son bienes privados, no hay razón por la cual el gobierno deba preocuparse de la producción, si puede alcanzar sus objetivos a través del financiamiento y la regulación de su provisión. En todo caso, pueden establecerse configuraciones diferentes para cada tipo de bien o servicio.

2.3 Subsidiaridad, desborde jurisdiccional y especialización

2.3.1 Definiciones

En la sección 2.1 establecimos que hay tres razones económicas fundamentales -fallas del mercado, bienes altamente valorados y redistribución del ingreso- para justificar la intervención gubernamental en la provisión de bienes y servicios. De forma similar, hay tres principios generales -subsidiaridad, desborde jurisdiccional y especialización- que ayudan a determinar cuál es el ámbito gubernamental más apropiado para proveer los diferentes componentes de ciertos bienes y servicios. Estos conceptos se definen en el recuadro 2.1.

Recuadro 2.1 Subsidiaridad, desborde jurisdiccional y especialización

Subsidiaridad

Hay varios factores que influyen en el grado de posible subsidiaridad. Uno es la presencia de economías de escala en la prestación del servicio, con relación al tamaño del país. Si existen importantes economías de escala, la descentralización y la prestación del servicio en unidades más pequeñas llevaría a aumentos de los costos medios y es probable que esto reduzca la subsidiaridad. Otro factor puede ser el propósito gubernamental de alcanzar determinados objetivos de política, por ejemplo la equidad. En este caso habrá una tendencia mayor hacia el control centralizado sobre la asignación de los recursos e incluso en la selección de los grupos que recibirán los servicios. Es probable que la descentralización se busque a través de la desconcentración o la delegación, que permita al gobierno central mantener el control, aunque podría optarse por la devolución a los gobiernos locales, con transferencias de fondos condicionadas a la obtención de ciertos objetivos. Por otro lado, el grado de subsidiaridad probablemente aumentará en los casos en que se reconozca que los servicios deben adaptarse a los requisitos locales.

La importancia del principio de subsidiaridad para la capacidad de separar la prestación de un servicio en sus varios componentes es obvia. Este criterio facilita la decisión sobre cuáles funciones pueden ser ejercidas con ventajas por el gobierno central, por diferentes ámbitos del gobierno local, por las OSC o por el sector privado. Algunos ejemplos ilustran la aplicación del principio del subsidiaridad. En países donde el suministro agregado de agua es responsabilidad de un organismo nacional, la aplicación del criterio de subsidiaridad podría indicar que la provisión de ese servicio a pueblos y localidades específicas sea confiada a oficinas locales. Estas oficinas están mejor ubicadas para servir a las localidades, tomar decisiones operacionales rutinarias, emprender labores de mantenimiento e intervenir rápidamente en caso de averías. El principio de subsidiaridad puede requerir que un gran sistema de riego sea subdividido en secciones cuyo funcionamiento y mantenimiento se confíe a unidades autónomas, separadas del organismo responsable de los componentes comunes a todas las secciones del sistema.

Desbordes jurisdiccionales

La repercusión de las externalidades sobre la zona geográfica o el número de personas afectadas puede variar significativamente. Este es un factor sumamente importante a la hora de descentralizar, ya que una prestación eficiente supone que el servicio se controle y financie a una escala en la cual los efectos de desborde sean nulos. Esto reduce su disfrute libre (free-riding) por parte de los que no financian el servicio. Es decir, un servicio sólo debería controlarse y financiarse en el ámbito municipal si no existiera ningún desborde significativo hacia los municipios circundantes. Por ejemplo, una vía de acceso que sirve a un único pueblo o un pequeño proyecto de riego con beneficiarios en una comunidad o un dispensario médico que sirve a un pueblo, son asuntos que sólo incumben a una comunidad. Por el contrario, una vía rural que une a varias localidades, un sistema de riego que beneficia a varios grupos de agricultores o un centro de salud que sirve a varios pueblos son todos asuntos que incumben a la municipalidad ya que sus repercusiones desbordan los límites territoriales de una única localidad.

Especialización

El criterio de especialización está vinculado al dominio de una organización. Cada ámbito de gobierno se define por su dominio, es decir por las actividades sobre las que la organización toma decisiones independientes y dispone de medios para implementarlas. El dominio puede referirse a:

• una actividad específica que cubra todo el territorio del país. Por ejemplo, la producción de energía, la construcción y el mantenimiento de carreteras troncales, la recaudación de impuestos, la administración del sistema judicial; o,

• actividades específicas internas a cada municipio. Por ejemplo, la administración de escuelas, la aprobación y el cumplimiento de reglamentos de tránsito, la administración de centros de salud, etc.

Puede resultar difícil definir las actividades con base en el principio de especialización. Los gobiernos locales no son organizaciones especializadas ya que manejan una gama muy amplia de asuntos. En las comunidades rurales las OSC son muy especializadas, mientras que en el ámbito nacional están a menudo involucradas en múltiples actividades sociales y productivas.

Algunos dominios, sin embargo, pueden ser definidos fácilmente con base en el principio de especialización. Por ejemplo, las escuelas primarias suelen ser responsabilidad de las municipalidades, las escuelas secundarias de las provincias (distritos), la educación superior de las regiones y las universidades del gobierno nacional. Esta división de responsabilidades suele estar asociada a un cierto grado de desconcentración de la administración ministerial. No obstante, frecuentemente los maestros de escuela primaria forman parte de la nómina municipal y, en el caso de devolución, los gobiernos locales pueden construir nuevas escuelas primarias si están dispuestos a emplear con ese propósito los recursos que se les ha asignado. ¿Modificará esta capacidad las relaciones entre la administración de las escuelas primarias y el Ministerio de Educación? Relaciones similares pueden ocurrir en otros servicios, como la salud y el suministro del agua.

Problemas similares acerca del dominio suelen ocurrir cuando se devuelven responsabilidades de ministerios especializados a los gobiernos locales. Por ejemplo, ¿hasta qué punto la transferencia de competencias desde ministerios responsables de varios aspectos del desarrollo rural (v.g. educación, salud, agua potable, comunicaciones e infraestructura de transporte) implica también la transferencia de la autoridad para establecer independientemente las normas y criterios con que se prestan dichos servicios? Si se decidiera que deben mantenerse las normas y criterios establecidos por el gobierno central, ¿cuáles procedimientos deberían aplicar los ministerios nacionales para que se cumplan sus normas? ¿Interferirán esos procedimientos nacionales con la asignación pormenorizada de recursos por parte de los gobiernos locales, hasta el punto que su autonomía resulte comprometida?

No cabe duda que cuando están involucradas materias de interés general claramente identificables, tales como la utilización de recursos escasos (por ejemplo, agua) o la prevención de enfermedades contagiosas y epidémicas, debería ser responsabilidad del gobierno central establecer las normas a ser cumplidas por las organizaciones que han recibido la devolución. La devolución de una competencia debería incluir la obligación de respetar las normas de la autoridad jerárquica superior en esas materias; lo cual evidentemente establece límites a su dominio. Pero, ¿quién debería decidir sobre las especificaciones técnicas y de costo de los servicios prestados cuando no es evidente el 'interés general'?

Igualdad de condiciones

Si la administración central considera la equidad como uno de sus objetivos primordiales, la pauta para la prestación de servicios financiados por la administración debería estar basada en el principio de 'condiciones similares para situaciones iguales'. Algunos ejemplos permitirán explicar las implicaciones de este principio:

• Las especificaciones técnicas para los puestos de salud deberían ser estandarizadas: se requiere un puesto de salud para un determinado número de habitantes o dentro de una cierta distancia máxima a cada caserío. Si una zona rural tuviese más habitantes por puesto de salud que otras o sus pueblos estuviesen más lejos del puesto de salud que la norma establecida, el principio de iguales condiciones para situaciones iguales conduciría a intervenciones compensatorias.

• De igual modo, el suministro de agua potable a comunidades similares (caseríos, pueblos pequeños, pueblos más grandes en zonas rurales, zonas residenciales urbanas, etc.) se diseñaría de manera tal que cada tipo de comunidad obtuviese aproximadamente el mismo tipo de servicio (cantidad y calidad del agua, disposición de tuberías, pozos abiertos, conexión residencial e industrial, etc.).

• La contribución financiera del sector público a los proyectos locales sería la misma para iguales ámbitos de organización. Por ejemplo, la subvención gubernamental a los proyectos de autoayuda sería igual para cada tipo de proyecto. Y todos los gobiernos locales de una misma categoría recibirían fondos del gobierno central estimados sobre una misma base.

2.3.2 Modalidades adecuadas de descentralización

Pasemos a considerar brevemente como los principios esbozados anteriormente influyen sobre las diferentes modalidades de descentralización.

Desconcentración

La desconcentración asigna funciones y tareas específicas realizadas por personal de las sedes centrales de los organismos al personal ubicado en las localidades periféricas del territorio nacional. El personal, los equipos, los vehículos y los recursos presupuestarios se transfieren a unidades tales como oficinas regionales y locales, y se les da a los gerentes de estas unidades la autoridad para tomar decisiones autónomas sólo con respecto a la operación de la unidad. De acuerdo con el principio de subsidiaridad, la desconcentración se rige por la buena práctica administrativa que establece que la autoridad para las decisiones operacionales ha de ser confiada al ámbito que maneja de manera directa toda la información necesaria para tomar esa decisión. Se espera que la desconcentración aumente la eficiencia de la administración. El principio de especialización se aplica en referencia al territorio del cual una unidad desconcentrada es responsable. El personal de las unidades desconcentradas pertenece al gobierno central y actúa bajo la supervisión de la administración central. Sus gerentes no tienen autoridad para tomar iniciativas independientes sobre qué hacer: la planificación, la programación, el presupuesto y la liberación de recursos se mantienen firmemente bajo el control central.

Delegación

La delegación transfiere la responsabilidad para llevar a cabo tareas específicas y prestar ciertos servicios desde la administración central a organizaciones independientes que operan fuera de la administración pública. Ejemplos de delegación incluyen: una compañía nacional de suministro de agua a la que se le confía la responsabilidad de planificar, construir y operar sistemas de suministro de agua (por encima de cierto tamaño) en todo el país, un organismo para el desarrollo de una cuenca hidrográfica, un instituto de investigación agrícola, una reserva estratégica de granos y una unidad de administración de proyectos. La delegación involucra tanto al principio de subsidiaridad como al de especialización. Las agencias delegadas pueden formar parte tanto del sector público como del privado. La delegación involucra cambios en las dimensiones fiscales y políticas, pero no afecta la función del gobierno central en cuanto al establecimiento de metas, diseño de estrategias, objetivos específicos a ser logrados y aprobación del presupuesto detallado de la organización a la que se delega la autoridad. Sin embargo, éstas disponen de márgenes considerables para la ejecución autónoma de las competencias delegadas, particularmente de su forma, incluyendo en muchos casos las políticas de recursos humanos y de compras. Los organismos delegados también son responsables de los resultados obtenidos. La diferencia entre la delegación y el empleo de contratistas es el grado de autonomía en la interpretación de la tarea. Por ejemplo, un contratista debe construir un puente en el lugar que le ordenan, bajo instrucciones del Ministerio de Obras Públicas y según sus especificaciones. Por su parte, una compañía nacional de suministro de agua decide dónde construir las instalaciones y sus especificaciones técnicas de manera independiente.

Devolución

La devolución es una forma más avanzada de descentralización. La devolución transforma a los gobiernos locales de simples agentes de la administración central en proveedores autónomos de bienes y servicios. Involucra la transferencia de responsabilidades, de autoridad, del patrimonio y de los recursos financieros a los ámbitos inferiores de gobierno, por ejemplo los gobiernos distritales o municipales, en concordancia con los principios de subsidiaridad y de especialización^[31]. La devolución también implica cambios en las dimensiones políticas y fiscales de gobierno. Los gobiernos locales, a los que se devuelven autoridad y recursos, adquieren el poder de asumir iniciativas autónomas en la toma de decisiones para definir sus normas, metas y objetivos. También adquieren el poder de elaborar y llevar a cabo sus propias políticas y estrategias, y asignar recursos a las diferentes actividades dentro del dominio que se les ha asignado. A menudo se les da también autoridad para recaudar recursos financieros por medio de impuestos y, en algunos casos, hasta para solicitar préstamos en los mercados de capitales.

Las OSC y la coparticipación

Parte de la motivación para crear un mecanismo separado para descentralizar el apoyo a los grupos de interés local y a las comunidades hacia un ámbito más bajo que el gobierno local, y fuera de la administración pública, se sustenta en los principios anteriormente mencionados. El principio de subsidiaridad supone el traslado de las instituciones lo más cerca posible de los beneficiarios de los servicios. La capacidad de los gobiernos locales para satisfacer las necesidades de grupos pequeños es limitada y a menudo está sobrecargada con servicios que deben manejarse en un ámbito más alto que el de grupo o comunidad, debido a desbordes jurisdiccionales.

Privatización

La experiencia mundial ha demostrado que, con algunas excepciones, los gobiernos no son productores eficientes de bienes reservados y privados. Esto sucede porque pocas veces un gobierno es capaz de proporcionar la estructura de incentivos de que dispone el sector privado para premiar el éxito y castigar el fracaso^[32].

El eficiente funcionamiento de mercados competitivos de bienes, servicios y dinero permite que el sector privado y las OSC produzcan y distribuyan bienes reservados y privados, siempre y cuando no se esté en presencia de 'bienes altamente valorados' o de políticas de 'redistribución del ingreso'. Con excepción de estos casos, no se justifica que el sector público incurra en estos gastos. El mercado determinará el precio y la cantidad de estos bienes y servicios, así como la capacidad potencial de los consumidores para adquirirlos. Si el gobierno estaba previamente involucrado en su prestación o los subvencionaba, su traspaso al mercado reducirá el peso del gasto gubernamental en la economía. Más aún, el efecto de distorsión de los impuestos sobre los precios y los ingresos privados será menor, lo cual tendrá efectos beneficiosos a posteriori en la eficiencia de los mecanismos de asignación de recursos. Como se señaló anteriormente, incluso en el caso de bienes altamente valorados o cuando la redistribución del ingreso es importante, es factible concebir que el sector privado produzca el bien o servicio y que el gobierno financie total o parcialmente los costos y determine su distribución o consumo.

2.4 Los factores organizativos y políticos

2.4.1 La teoría del poder

Cómo funcionan las organizaciones

La eficacia de las reformas descentralizadoras nunca es automática. La forma como las organizaciones reaccionan a las reformas es siempre un asunto esencial. La manera en que las organizaciones en general y en particular organizaciones complejas como los gobiernos, establecen sus objetivos específicos, definen las funciones y tareas de sus diferentes unidades, e interpretan y ejecutan sus tareas no está relacionada de forma simple y directa con los objetivos y las metas que se les han asignado^[33].

Esta sección examina algunos de los factores principales que determinan la conducta de las organizaciones, en particular las relaciones de poder entre diferentes grupos internos y cercanos a las mismas, que pueden influir en los resultados de los programas de descentralización. Estos factores suelen ser específicos a los países y a organizaciones, regiones y localidades diferentes de un mismo país. Influyen en la formulación de la política y, más aún, en el grado en que las decisiones de política se implementan en la práctica.

La teoría del poder

La teoría del poder interno y cercano a las organizaciones ofrece una interpretación general sobre el papel que juegan las fuerzas internas y externas para determinar la manera como las organizaciones definen sus metas, deciden su estructura, desarrollan sus dinámicas administrativas y responden en la práctica a la influencia de la interacción de dichas fuerzas. Esta teoría reconoce alianzas internas y externas de las personas con 'influencia'.

Alianzas internas

En el interior de una organización, las personas con influencia incluyen al director general (chief executive officer), los gerentes de primera línea, los gerentes especializados, los planificadores/coordinadores/evaluadores y el personal de apoyo. Otro importante factor interno es la ideología corporativa o cultura de la organización (ver Sección 2.4.3). Las personas con influencia en las diferentes categorías pueden ponerse de acuerdo para formar una alianza interna. Una alianza interna puede dirigir la organización a través de:

• Autoridad (i.e. por control burocrático y un sistema de recompensas, que generan un consenso formal pero pasivo).

• Ideología (sentido de misión o adoctrinación, que resulta en un consenso informal pero activo).

• Política (juegos de poder) que resulta en alianzas temporales internas y fuertes vínculos con personas externas influyentes.

A continuación, la teoría distingue diferentes tipos de alianzas internas: burocrática, personalista, ideológica, profesional y politizada, dependiendo de la manera en que se organizan sus relaciones internas y del estilo de dirección.

Alianzas externas

Las personas con influencia cercana, o externa, a la organización suelen incluir:

• Los accionistas (en el caso de las corporaciones).

• Otros financiadores, como los bancos que pueden haber invertido grandes sumas en la organización.

• Otros individuos o grupos de individuos que tienen participación en la conducta de la organización, como los partidos políticos, los sindicatos, otras OSC formales e informales, individuos poderosos con intereses económicos o ideológicos, etc.

Estas personas también pueden unirse para formar alianzas externas con el objeto de influir en la conducta de la organización, un rasgo que es común tanto a las empresas privadas importantes como a los gobiernos. Las alianzas externas pueden ser:

• Dominadas por individuos o grupos con objetivos muy específicos.

• Divididas entre grupos o individuos con ambiciones conflictivas acerca de la organización.

• Pasivas, en cuyo caso la alianza consiste de muchos grupos o individuos, cada uno de los cuales sin influencia determinante sobre la conducta de la alianza.

Configuraciones de poder

El poder es la capacidad de influir la conducta, el producto y, eventualmente, el resultado de las organizaciones. La descentralización redistribuye parcelas de poder dentro de una sociedad. Una combinación de los rasgos de las alianzas internas y externas determina la configuración de poder de la organización. La interacción de alianzas se ilustra en la Figura 2.1 y los tipos diferentes de configuraciones de poder se resumen en el Cuadro 2.1.

Figura 2.1 La configuración del poder en las organizaciones

El primer caso, que representa una configuración de poder formada por una alianza dominada externamente y una coalición interna rígidamente burocrática, resulta el más cercano al supuesto de un único actor y de un único fin de la teoría elemental de la empresa de la economía neoclásica y de las fases iniciales de la teoría de la administración por objetivos. Sólo en este caso la organización se convierte en el instrumento del grupo/individuo dominante en la alianza externa. La mayoría de los análisis económicos de organismos gubernamentales y muchas recetas de reforma presentadas por asesores internacionales implícitamente asumen que ésta es la configuración que prevalece, a veces a pesar de las evidencias en contrario.

Cuadro 2.1 Factores que afectan la configuración de poder en una organización

El panorama presentado en el Cuadro 2.1 no se refiere a una situación estática. De hecho, las condiciones en las alianzas externas e internas cambian con el tiempo. El cambio de una alianza externa dominada a una pasiva, en caso de una alianza interna burocrática, genera un sistema cerrado que tiende a no tener una meta, excepto la propia supervivencia de la organización. Una alianza externa dividida puede generar una alianza interna politizada, y puede producir una arena política interna que arriesga conducir a la organización al punto de ser incapaz de trabajar por el crecimiento e incluso por la propia supervivencia.

Se pueden asociar diversas configuraciones de poder con formas diferentes de gobierno, como en el Cuadro 2.2. En la práctica, las situaciones reales presentarán combinaciones de los rasgos anteriores y diferentes dinámicas de interacción entre las fuerzas externas e internas.

Cuadro 2.2 Configuraciones de poder asociadas a diferentes formas de gobierno

Resumen

La teoría de poder interno y cercano a las organizaciones proporciona una herramienta poderosa para facilitar la comprensión del funcionamiento de las organizaciones del sector privado, de las OSC o del sector público, como también para predecir su conducta y desempeño. El análisis confirma la necesidad de proceder al diseño de la política de descentralización partiendo de bases empíricas. Probablemente, la lección más importante que podemos extraer de este breve resumen de los principios de la teoría de la administración es que la descentralización gubernamental tiende a ser más fácil cuando la alianza externa es dominada y la alianza interna es burocrática. Es decir, cuando la configuración del poder es 'instrumental'. En este caso, sin embargo, la maquinaria gubernamental es también la más eficaz y sus fuerzas de auto-preservación son las más sólidas. Buenas razones para justificar la descentralización pueden ser difíciles de identificar y de vender a los encargados de tomar las decisiones. Una alianza externa dominada es necesaria para diseñar la descentralización sobre bases racionales. Una alianza externa dividida facilita la descentralización, pero su plan puede no ser el mejor, ya que reflejará los diferentes intereses existentes en la alianza externa, en lugar de los intereses generales de eficiencia, transparencia y eficacia del servicio público. Una alianza interna personalizada puede oponerse a la descentralización con éxito si está enfrentada a alianzas externas pasivas o divididas.

Los problemas son similares en cualquier organización de cierto tamaño y en cualquier ámbito de gobierno. Los gobiernos locales y los organismos autónomos del gobierno central se enfrentan al mismo conjunto de configuraciones potenciales de poder. Los diversos centros del gobierno confrontarán situaciones muy diferentes, algunas conducentes a un mejor desempeño, otras en dirección opuesta. Todo esto nos lleva a entender por qué, frecuentemente, las evidencias empíricas sobre las ventajas de la descentralización no son concluyentes.

2.4.2 Políticos y burócratas

El papel de los políticos

Los gobiernos son organizaciones dirigidas por personas con poder político. Debido a su propia naturaleza, la supervivencia y la principal estrategia de los políticos profesionales es mantener y, si es posible, aumentar su poder político. El poder político requiere el apoyo sólido de individuos y grupos diversos de la sociedad. Se puede obtener el apoyo de múltiples maneras: desde el uso de la violencia y el monopolio de la propaganda en un extremo, hasta la construcción del consenso mediante el libre debate público en todos los ámbitos de gobierno. Sin apoyo sólido en la arena política, la estabilidad y el poder de las personas que ejercen el gobierno estarían en peligro. Los partidarios de determinadas personas con poder constituyen un electorado, ante el que las personas con poder rinden cuenta o son responsables de sus acciones. Los conceptos de electorado (constituency) y responsabilidad (accountability) están estrechamente unidos. La responsabilidad es el proceso a través del cual los representantes de un electorado deben rendir cuentas ante sus representados por las acciones que supuestamente ejercen en su nombre.

Las sociedades son complejas y diversificadas. Dentro de las sociedades, las personas difieren por sus intereses económicos, religión, cultura, características étnicas, afiliación y muchos otros rasgos. Algunos de estos rasgos pueden identificar a grupos relativamente homogéneos. Sin embargo, otras fuentes de diferenciación pueden también coexistir en el interior de esos grupos. Algunos grupos están bien organizados, en especial pero no exclusivamente, los grupos con intereses económicos comunes, algunos grupos religiosos y algunos grupos étnicos. La solidez de la organización no depende necesariamente de si la organización es formal o informal. Los líderes de estos grupos tienen a menudo gran influencia sobre sus miembros y pueden determinar su fidelidad política. Ellos, por consiguiente, poseen poder político, independientemente de si son políticos profesionales o no.

Para organizar su circunscripción electoral, los líderes políticos buscan el apoyo de una variedad de individuos y grupos de personas, a menudo con connotaciones diferentes dentro de la sociedad. Estos líderes son políticamente responsables ante su electorado, en el sentido de que deben satisfacer sus expectativas para mantener su apoyo. Esto es generalmente cierto, independientemente de la forma de gobierno.

Gobierno democrático

Las diversas modalidades de gobierno proporcionan mecanismos diferentes para regular las relaciones entre los políticos en el poder, sus electorados y los otros grupos de personas que no se sienten representados por quienes actualmente ejercen el gobierno. El electorado (constituency) de un gobierno dictatorial puede ser el ejército, la policía y los líderes del partido que controlan las organizaciones de masa excluyendo a otros ciudadanos. Una modalidad democrática de gobierno se caracteriza por:

• el hecho de que pueda ser dirigido mediante la alternancia de representantes de diversos electorados;

• la eficacia de los mecanismos de control y equilibrio que establecen los límites al ejercicio del poder político; y

• la forma en que las leyes se hacen respetar.

La relación entre las personas en el poder y su electorado tiende generalmente a ser más tenue a medida que se eleva el ámbito de gobierno en el que se ejerce el poder. En el ámbito nacional, el consenso se logra acerca de cuestiones de principios, política general y lineamientos de estrategia. Frecuentemente, con la finalidad de ampliar el electorado, el debate político público es conducido en formas lo suficientemente ambiguas como para acomodar las diversas interpretaciones de grupos con diferentes intereses u otras características. A menudo, como resultado, el electorado o clientela política nacional se asemeja a un conglomerado de diferentes intereses, culturas, grupos étnicos, etc. unidos por algún común denominador, cuyas implicaciones no siempre son claras. Paralelamente, sin embargo, se suelen negociar acuerdos muy concretos entre líderes influyentes de grupos importantes y los políticos que desean obtener su apoyo para afianzar su control sobre el gobierno. Tales acuerdos muy raramente son del dominio público y van bastante más allá de la distribución de los principales cargos ministeriales entre los partidos políticos de un gobierno de coalición.

En ámbitos inferiores de gobierno, la variedad de intereses de diferentes grupos 'homogéneos' pueden dar lugar o no a electorados o clientelas políticas organizadas. En un gobierno democrático local, el debate político es generalmente más concreto y está más enfocado hacia los temas y problemas locales. No obstante, las agrupaciones políticas también suelen estar influidas por factores diversos a los intereses locales. La política nacional suele jugar un papel muy significativo e incluso a veces más importante que los intereses locales. Los grupos de presión locales pueden tener lazos más fuertes en el ámbito local que en el nacional. Aún cuando las sociedades locales son relativamente homogéneas, por ejemplo desde el punto de vista del ingreso y la distribución de la riqueza, los conflictos de intereses, como los relacionados con los asuntos de género, no conducen fácilmente a electorados o clientelas políticas claramente identificables.

Formulación de políticas

El diseño de políticas es un proceso que involucra decisiones tomadas por personas que pueden o no compartir plenamente las directrices que emanan del debate político en el gabinete de ministros. Los miembros de un gabinete ministerial suelen responder a electorados o clientelas políticas diferentes, con diversos intereses. Incluso en el propio gabinete los gobiernos no son organizaciones monolíticas, pues son el resultado de un equilibrio de diferentes fuerzas, algunas de las cuales pueden abogar por el cambio y otros por el status quo. La ideología y las opiniones personales pueden ser factores claves para explicar tales diferencias, pero las relaciones de cada miembro del gabinete con su propia clientela política también son importantes. La descentralización cambia el poder dentro y entre los diferentes ministerios y organismos de gobierno. Algunos políticos pueden ganar y otros perder en el proceso. Los que pierden intentarán minimizar sus pérdidas y se opondrán a la descentralización, de múltiples y sutiles maneras.

El papel de los burócratas

Los políticos son responsables ante sus partidarios por los resultados de las actividades que se desarrollan en el ámbito de gobierno del que están a cargo. Sin embargo, la responsabilidad operacional de administrar las organizaciones públicas reposa en las burocracias. Los burócratas operan bajo las instrucciones y la vigilancia de los políticos, y son responsables ante ellos. Los burócratas tienen una carrera relativamente estable, garantizada por la ley y pueden mantener su puesto durante mucho tiempo, mientras que los políticos pueden cambiar a menudo de despacho. En la práctica, los burócratas tienen mucho poder, frecuentemente mayor que el de los políticos, para influir en la conducta de los organismos públicos. Ellos también tienen poder para actuar de manera que se mantenga y hasta incremente el poder que deriva de su puesto. Los burócratas, como también los políticos, deben tomar en cuenta su propio electorado (constituency), el cual incluye a los políticos en el gobierno, grupos o individuos del personal del organismo y personas externas con influencia.

Metas y objetivos ambiguos o en conflicto

Las organizaciones públicas normalmente enfrentan metas conflictivas y un gran número de tareas. Debido a la complejidad de asuntos involucrados, gran parte del proceso de diseño de las políticas de descentralización y de sus correspondientes instrumentos legislativos, relacionados con cambios de responsabilidades dentro y entre los distintos ámbitos gubernamentales, es impreciso. Una vaga o ambigua definición de las metas y las tareas abre las puertas a múltiples interpretaciones de los directores y del personal, de modo que los resultados finales de la política de descentralización pueden variar según la interpretación. Los grupos de presión externos buscan influir sobre los encargados de la toma de decisiones para que interpreten las metas y tareas de forma que se ejecuten las actividades que para ellos suponen una ventaja. Por ejemplo, algunos comerciantes adinerados buscarán influir en los gobiernos locales para que construyan las obras de vialidad y los mercados que ellos necesitan. De igual modo, los agricultores influyentes presionarán para que se construya un sistema de riego en sus tierras, independientemente de sus ventajas comparativas reales. Otras personas influyentes querrán mejorar el suministro de agua potable en su zona residencial urbana o en su pueblo nativo, con estándares más altos que los que se aplican en otros lugares, etc.

2.4.3 Cultura de la organización

La conducta de las organizaciones y los resultados de sus actividades dependen en gran medida de la manera en que se realizan las tareas. Sin embargo, las directivas de política no necesariamente influyen de manera eficaz en su implementación. Por ejemplo, aún cuando se subraye la participación de los agricultores como un objetivo primordial de las políticas gubernamentales de extensión agrícola, las tareas asignadas al servicio de extensión pueden llevarse a cabo de diversas maneras. Por ejemplo, se pueden establecer relaciones diferentes entre funcionarios y agricultores, se puede prestar mayor o menor atención a los problemas de los agricultores pobres o de las mujeres, se pueden establecer nexos más o menos sólidos con las actividades de investigación o con las OSC. La manera como las organizaciones llevan a cabo sus tareas está determinada por la cultura de la organización (Recuadro 2.2), independientemente de las directivas de política.

Recuadro 2.2 La cultura de las organizaciones

Organizaciones rurales especializadas

Los directores juegan un papel fundamental en el establecimiento de la cultura de una organización. Esta función es particularmente importante en la mayoría de los institutos especializados en aspectos del desarrollo rural (Wilson, 1988), por ejemplo, el cuerpo de ingenieros, el servicio forestal y los servicios de extensión. En estos institutos, la actividad del personal no puede observarse directamente, ya que opera en el campo por su cuenta; pero sus resultados (o efectos) si pueden medirse. Por ello, deben ser dirigidas creando un claro sentido de sus propósitos, estimulando a los operadores de línea a encontrar sus propios sistemas de realizar las tareas y permitiendo que las normas profesionales y las expectativas de los colegas desempeñen su papel. Los gerentes de las agencias descentralizadas pueden establecer culturas organizativas diferentes, algunas conducentes y otras no a los objetivos de la descentralización; con el resultado de que las políticas serán ejecutadas de manera diversa y haciendo que los resultados difieran de las expectativas.

El sistema de incentivos

El éxito de la reforma institucional también depende del establecimiento de un sistema de incentivos (Recuadro 2.3) que ayude a superar algunos de los problemas entre 'el principal y el agente' que aquejan a las grandes burocracias, a fin de mejorar la eficiencia de la producción, asignación y consumo de bienes y servicios, en función de las preferencias de los demandantes. Uno de los elementos que determinan la eficiencia de las empresas privadas es que los incentivos generados por el sistema de mercado, en forma de ganancias o de la posibilidad de quiebra de sus dueños, o en forma de sobresueldos o riesgo de despido para los empleados, imponen criterios que a veces están ausentes en organismos del sector público. Sin embargo, otros tipos de premios y castigos son igualmente importantes para el funcionamiento del sistema económico y político de un país. Los 'procedimientos burocráticos'^[34] desempeñan un papel especial en el sistema de incentivos: estos pueden sofocar la iniciativa privada y desalentar a las empresas. Se trata de un tema de interés para los encargados de diseñar las políticas de descentralización.

Cuando el suministro no está enteramente determinado por el mercado, es factible esperar que la descentralización de la administración pública mejore el sistema de incentivos que enfrentan los proveedores de bienes y servicios. Mientras más cercana esté la administración del servicio a sus clientes, mayores serán las probabilidades de que las decisiones sobre cuáles servicios prestar, cuánto, dónde y a quién correspondan más estrechamente a las demandas de los usuarios. Como resultado de una mayor responsabilidad hacia los clientes, se espera que la calidad del servicio mejore y que la eficiencia del que lo presta aumente.

Recuadro 2.3 El sistema de incentivos

2.5 Conclusiones

Hay tres razones fundamentales que justifican que los gobiernos participen en la prestación de servicios agrícolas: las fallas del mercado, los bienes altamente valorados y la redistribución del ingreso. Es importante distinguir, sin embargo, entre la prestación y la producción de un servicio. La producción es sólo uno de los componentes de la prestación, los otros son el financiamiento, la regulación y el consumo. Un factor crucial en la decisión de descentralizar deriva de que no es necesario que los cuatro componentes sean suministrados por el mismo sector u organización, o incluso, por el mismo ámbito de gobierno.

Lo anterior es muy importante cuando, aplicando el principio de subsidiaridad, se definen las funciones que cada ámbito y forma de gobierno pueden llevar a cabo con mayor eficiencia. La magnitud de los desbordes jurisdiccionales es también importante para determinar el ámbito de gobierno más apto para implementar cada función. Puede resultar difícil aplicar el principio de especialización para definir las actividades de los varios ámbitos de gobierno, lo que es indicativo de los múltiples problemas que enfrentan las reformas del estado que implican un proceso de descentralización.

La descentralización requiere modificaciones en las organizaciones públicas y en las relaciones entre ellas. Para hacerlo con éxito se requiere entender la cultura de la organización, sus configuraciones de poder, las motivaciones y los papeles que juegan los políticos y los burócratas en el gobierno. El éxito de la reforma institucional también depende de que se cree un sistema eficaz de incentivos que ayude a superar los problemas entre el principal y el agente, los cuales con frecuencia afectan negativamente al sector público.