Le suivi, le contrôle et la surveillance (SCS) est tout ce qui se rapporte à l’application des mesures d’aménagement des pêcheries, pourrait-on dire brièvement. Il s’agit là bien entendu d’une définition assez simpliste mais, lorsque nous analysons les différents éléments, nous voyons qu’ils ont tous la même finalité: le suivi permet de rassembler les informations sur la pêcherie, qui sont utilisées pour aider à mettre au point et à évaluer des mesures appropriées d’aménagement, tandis que la surveillance utilise ces informations pour garantir que les contrôles sont bien respectés.
Si l’on souhaite plus de précisions quant à la signification du SCS, il convient de se rapporter à la définition donnée en 1981 par une Consultation d’experts de la FAO (FAO, 1981):
i) suivi: nécessité permanente de mesurer les caractéristiques de l’effort de pêche et les rendements des ressources;
ii) contrôle: conditions réglementaires dans desquelles la ressource peut être exploitée;
iii) surveillance: degré et types d’observations nécessaires pour maintenir le respect des contrôles réglementaires imposés aux activités halieutiques.
Cette définition peut aider à clarifier les différents éléments du SCS, mais ne mérite pas qu’on s’y étende. La seule définition ne sera pas d’un grand secours au gestionnaire des pêcheries confronté à la nécessité de comprendre le rôle du SCS dans le cadre de l’aménagement des pêches ou de trouver le moyen de mettre en œuvre le SCS. Plus que d’avoir une définition, il importe de comprendre l’objectif essentiel du SCS et d’avoir une certaine connaissance des options disponibles pour le réaliser.
L’objectif du SCS est clair: contribuer à un bon aménagement des pêcheries en garantissant que les contrôles appropriés sont bien établis, vérifiés et respectés. (Les contrôles ont été examinés en détail aux chapitres précédents de ce guide; les mesures techniques [chapitres 2 et 3] et les contrôles des moyens de production et de la production [chapitre 4] sont tous considérés comme des éléments de contrôle du SCS). Tel est le but du SCS, et quels que soient les méthodes, outils, composantes ou systèmes utilisés, les résultats individuels ou collectifs devraient contribuer à atteindre cet objectif.
D’autre part, les options disponibles pour un système de SCS et les différentes combinaisons de ces options sont presque illimitées. Elles comprennent toute une gamme d’équipements, séparés ou reliés entre eux, avec divers degrés de complexité, différents niveaux et types de ressources humaines (aussi bien reliés aux équipements que séparés), une foule d’approches en matière d’application, allant de la coercition de type militaire aux programmes d’application menés par la communauté, puis finalement, une fois que le système est mis en place, un choix encore plus grand sur la façon de gérer le système et l’organisation du SCS. Le présent chapitre a donc pour objet de donner une vue d’ensemble des options disponibles les plus courantes et une idée de certains avantages et inconvénients qui accompagnent ces différents choix.
On reproche parfois au terme SCS d’avoir une acception trop large et peu claire du point de vue des concepts et fonctionnalités liés au rôle fondamental joué par la section de l’autorité d’aménagement des pêcheries chargée des opérations, de l’application des mesures ou du respect des lois. Cela tient surtout au fait que la section de «coercition» de l’autorité n’est généralement pas axée sur les éléments de suivi ou de contrôle du SCS, mais plutôt sur les éléments de surveillance et de coercition. Cependant, malgré tout ce que l’on peut reprocher à ce terme, il est couramment utilisé dans le monde entier et offre une large vision bien adaptée à certaines tendances et méthodes parmi les plus modernes concernant la question de l’application des mesures et du respect des lois. Le terme SCS a donc été utilisé dans le présent chapitre, et toutes les activités de SCS sont examinées, ce qui permet au lecteur de choisir les éléments fonctionnels qui se rapportent à ses besoins ou aux circonstances sur le plan opérationnel (c’est-à-dire qu’on ne précise pas qui s’acquitte des tâches, par exemple personnel d’inspection, scientifiques ou administrateurs, mais on précise quelles sont les tâches).
Avant d’examiner plus à fond les systèmes actuellement disponibles, il est intéressant d’évoquer rapidement l’historique du SCS et de voir pourquoi pour de nombreuses autorités d’aménagement des pêcheries la section de SCS de leur organisation est parfois relativement nouvelle. Au premier stade de l’activité halieutique, il existe souvent un certain type de système informel d’aménagement communautaire ou tribal, qui prévoit généralement la garantie que les pêcheurs appliquent certains codes agréés de comportement. Ces codes informels, fondés sur «la sagesse de la communauté, la philosophie et la superstition», représentaient la meilleure manière de gérer une pêcherie ou une étendue d’eau qui relevait du «contrôle» d’un groupe social (communauté ou tribu). Si d’autres groupes sociaux entraient dans la zone concernée, des codes de comportement informels dictaient la voie à suivre, et si ces derniers n’étaient pas satisfaisants, des conflits plus ou moins importants éclataient. Cependant, nous constatons que la nécessité de systèmes de SCS plus formels et complexes est une notion relativement nouvelle, liée de façon très étroite à la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer et à la mise en place de zones économiques exclusives (ZEE). Avant cela, la majorité des activités halieutiques à l’intérieur des mers territoriales pouvaient être observées du rivage, ce qui simplifiait les activités de SCS.
Les systèmes de SCS élaborés pour les nouvelles ZEE ont été mis en place surtout pour aider les gestionnaires des pêcheries à garantir que les mesures de contrôle, une fois convenues et adoptées, étaient appliquées de façon satisfaisante. De nos jours, c’est encore la fonction principale de la plupart des systèmes de SCS, mais en raison de l’approche intégrée appliquée à la gestion des pêches, encouragée par le biais de nombreux instruments internationaux, et plus précisément par le Code de conduite de la FAO pour une pêche responsable, le rôle du SCS devient peu à peu beaucoup plus important et coordonné. Dans ce nouveau rôle, les stratégies de SCS prévoient maintenant la nécessité de contribuer à la mise au point des plans d’aménagement (et donc des mesures de contrôle) en fournissant des informations essentielles à l’évaluation des différentes mesures d’aménagement. Les systèmes de SCS encouragent aussi l’application des mesures par les pêcheurs grâce à la participation des usagers, plutôt que de cibler l’action sur l’exécution des contrôles, comme c’était le cas auparavant. Ces deux nouvelles tendances sont en train de modifier l’approche du SCS dans de nombreuses parties du monde et de la rapprocher d’autres sections de l’aménagement des pêcheries, de même que des communautés de pêche.
Lors de la mise en place de stratégies et plans d’aménagement, les questions de SCS ont souvent été ignorées, car on croyait qu’un bon aménagement des pêcheries était synonyme de bonnes sciences. En d’autres termes, du moment qu’une analyse et une modélisation scientifiques appropriées soutenaient le choix des priorités et mesures de gestion, la nécessité de mettre en œuvre avec succès ces mesures (pour obtenir un degré élevé d’application de la part des pêcheurs) était ignorée. Cependant, comme beaucoup de régimes de gestion fondés surtout sur l’évaluation scientifique ne donnaient pas de bons résultats, le besoin d’une méthode plus équilibrée devenait de plus en plus évident et populaire, à savoir une méthode qui considérait l’application de mesures respectueuses de l’environnement comme essentielle pour un bon aménagement des ressources halieutiques. L’image qui se dessinait dans l’aménagement moderne des pêcheries était celle de systèmes reliés entre eux et compatibles, fournissant une rétro-information et des contrôles à la stratégie d’aménagement. Le SCS est l’un de ces systèmes.
L’aménagement moderne des pêcheries accorde donc à la stratégie, à la planification et aux activités de SCS une place beaucoup plus centrale et intégrée autour de la table de l’aménagement des pêcheries (voir chapitre 1, figure 1). Au Canada, par exemple, les responsables de l’application des mesures participent actuellement de façon régulière aux réunions de consultation avec le secteur de la pêche et prennent une part active à l’élaboration des plans d’aménagement. Il apparaît clairement que lorsque les objectifs de la pêcherie sont choisis (biologiques, écologiques, économiques ou sociaux), il est rare que des préoccupations au sujet du SCS se manifestent, vu que les objectifs correspondent à l’orientation donnée par la politique nationale générale et la politique de la pêche. Toutefois, quand nous nous plaçons au niveau du débat sur les stratégies possibles d’aménagement (notamment le choix des mesures d’aménagement) qui seront adoptées pour mettre en œuvre ces objectifs, différents aspects du SCS devraient être examinés. La liste ci-dessous indique le type de questions que les représentants du SCS devraient poser pour garantir que les aspects du SCS sont pris en considération lors de l’utilisation des plans proposés:
i) Quelles sont les conditions pratiques nécessaires pour mettre en place des mesures d’aménagement (en ce qui concerne le suivi, la surveillance, l’application et le respect des mesures) et sont-elles remplies?
ii) Il faudrait évaluer les points forts ou lacunes antérieurs des mesures d’aménagement
(de préférence du point de vue quantitatif mais aussi qualitatif si l’on ne dispose pas de données) et étudier les résultats en tenant compte de toutes les propositions.
iii) Quels sont les facteurs qui encourageront l’application de mesures plutôt que le recours à la coercition? Quelle démarche suivre pour les mettre en place? Est-ce réalisable?
iv) Il convient d’examiner les conséquences du non-respect de la réglementation (par exemple infractions aux contrôles mis en place), en tenant compte de leur effet sur l’état et la viabilité de la pêcherie, c’est-à-dire examiner le degré d’application nécessaire pour soutenir le plan d’aménagement.
v) Quel est le coût de ces mesures d’aménagement et/ou de la non-observation des mesures, du point de vue tant du financement que des ressources? Du point de vue financier, qui devrait assumer ces coûts? Le gouvernement, le secteur des pêches ou les deux?
Potentiellement, la pêche illicite ou les activités halieutiques illicites peuvent compromettre la mise en œuvre des plans d’aménagement et, dans des cas extrêmes, compromettre l’exploitation rationnelle de la ressource. C’est pourquoi le Plan d’action international de la FAO pour empêcher, décourager et éliminer la pêche illicite, non déclarée et non réglementée[14] a été élaboré et adopté par le Comité des pêches en mars 2001 (voir chapitre 1). De même, un plan d’aménagement (même simple) qui ne peut pas être convenablement mis en œuvre risque de porter atteinte à la crédibilité de l’autorité d’aménagement des pêcheries et d’être préjudiciable à la gestion d’autres ressources halieutiques. Il est donc important de faire tout le possible pour que les plans d’aménagement puissent être mis en œuvre comme il convient et que le non-respect des mesures soit maintenu à un niveau acceptable.
Par exemple, le recours au total admissible de capture (TAC) comme procédé permettant de contrôler les degrés de capture suppose la vérification de tous les débarquements et le relevé des captures selon les espèces, pratiquement en temps réel (par exemple à l’aide de registres et d’échantillonnage ou d’un programme complet de vérification des quantités débarquées). Des mesures appropriées sont également nécessaires pour empêcher le rejet à la mer des espèces visées et le transbordement non enregistré des captures. Il faut donc se demander si l’organisation du SCS peut assurer l’application des vérifications requises, ou si l’organisation peut objectivement être développée pour pouvoir le faire. Un autre exemple pourrait concerner le contrôle de l’effort relatif au nombre de navires et à leur capacité d’exploitation. On estime généralement que les contrôles de l’effort sont moins coûteux à mettre en œuvre que les contrôles de la production, mais ils nécessitent une immatriculation précise des flottes, un suivi attentif de l’activité de ces dernières, ainsi que des développements techniques ou opérationnels susceptibles d’avoir des effets sur l’efficacité (voir chapitre 4, section 6). Là encore, il faut se demander si l’organisation du SCS peut le faire. Même l’une des mesures de contrôle les plus simples, telle que la fermeture de saisons ou l’interdiction de zones, suppose la capacité de vérifier les périodes ou zones de fermeture (par exemple grâce à des patrouilles maritimes ou aériennes) ou de faire respecter spontanément les règles, de façon à garantir que les mesures de gestion sont correctement appliquées. De nouveau, on doit se demander si cela peut être fait.
S’il faut tenir compte du fait que les plans d’aménagement doivent comporter un volet SCS, il convient aussi d’examiner ce que le SCS exige de la part de ces plans. Les activités de SCS doivent correspondre à des objectifs précis d’aménagement, et il faut donc que les indications concernant l’aménagement soient claires, afin qu’on puisse élaborer des systèmes de SCS d’un niveau et d’un coût appropriés. Outre les objectifs d’aménagement, des informations relatives aux priorités d’aménagement, aux mesures de gestion et aux ressources disponibles sont également nécessaires. Même si des plans complets d’aménagement ne sont pas en place, on doit disposer d’indications sur ces questions, car la stratégie de SCS visera à associer les priorités pour la pêcherie à une approche pratique pour garantir un niveau acceptable d’application et contrebalancer l’existence de moyens de coercition limités avec les attentes se l’industrie et, dans une certaine mesure, des autres sections de l’autorité d’aménagement.
La figure 1 illustre de façon schématique les principaux liens en matière d’information entre l’aménagement, les sciences et les fonctions de SCS d’une autorité d’aménagement des pêcheries. Elle ne vise pas à donner un tableau complet de l’aménagement des pêches, mais cherche à mettre en lumière les principaux échanges interactifs et retours d’informations. Il est important de noter que les trois fonctions décrites (aménagement, sciences et SCS) ne correspondent pas nécessairement aux sections qui portent le même nom au sein des autorités d’aménagement des pêcheries (par exemple, le suivi peut être assuré soit par les scientifiques, soit par les responsables des mesures d’exécution).
En ce qui concerne les liens et retours d’informations illustrés dans le diagramme, le lien par exemple qui relie le suivi à la recherche scientifique pourrait tenir au fait que la section scientifique analyse les effets des mesures d’aménagement sur le stock halieutique et la pêcherie, alors que la section du SCS et la section scientifique fournissent toutes deux l’information destinée à être analysée, et que la section du SCS donne des détails sur le degré de respect de telle mesure d’aménagement de la part des pêcheurs. Par exemple, si dans une pêcherie la dimension des mailles est limitée à 150 mm, la section scientifique évaluera les conséquences de cette restriction sur la composition des captures (si possible en utilisant l’information recueillie par la section du SCS). La modélisation permet ensuite d’extrapoler cette information et de prévoir la taille (et l’âge) des poissons pour la capture tout entière de cette espèce, mais il est évident que ces prévisions supposent un respect total de la restriction des mailles à 150 mm. Il appartient donc à l’organisation du SCS de veiller à ce que les mesures de gestion soient appliquées ou (plus objectivement) de donner aux scientifiques une estimation du niveau des infractions. Lorsque les scientifiques disposent de cette information, ils sont en mesure d’ajuster leurs modèles pour tenir compte d’une estimation plus précise de la structure par taille des poissons capturés. Cette information sera ensuite transmise aux responsables de l’aménagement sous deux formes: tout d’abord grâce au lien qui unit la recherche scientifique à la gestion des pêcheries, sous forme de prévisions scientifiques sur la situation du stock et de conseils en ce qui concerne les futures restrictions ou mesures d’aménagement; et deuxièmement, grâce au lien qui unit le SCS (stratégie) à l’aménagement des pêcheries, sous forme d’informations concernant les infractions. Si le degré de non-respect est élevé (c’est-à-dire si les mesures de contrôle sont transgressées de façon régulière), cela indique aux responsables de l’aménagement qu’elles ne sont pas efficaces.
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FIGURE 1
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Nous avons vu que le SCS fait partie intégrante de l’aménagement des pêcheries; il nécessite des informations pour la mise en place de la stratégie et du plan, et fournit en même temps des informations au système d’aménagement pour faciliter la prise de décisions en matière d’aménagement. Autrement dit, les types de contrôles qui sont décidés influeront sur le suivi et la surveillance, tandis que le suivi et la surveillance devraient influer sur les types de contrôles décidés. Il convient à ce point d’examiner quels facteurs interviennent dans la conception d’une solution de SCS pour une pêcherie donnée.
En tout premier lieu, il n’existe pas de solution unique en matière de SCS qui soit applicable aux différentes situations des pêcheries, comme il n’existe pas d’approche fondamentalement correcte ou incorrecte pour la mise en œuvre des systèmes de SCS. Ces derniers devraient être élaborés soit pour des pêcheries bien précises, soit pour un groupe de pêcheries interdépendantes (du point de vue des interactions en matière d’environnement, de flottes ou d’aménagement). Le système de SCS choisi sera déterminé par toute une série de facteurs, dont les principaux sont examinés dans cette section. Ces facteurs comportent des aspects importants pour les trois volets que sont le contrôle, le suivi et la surveillance. Les différents facteurs auront des niveaux d’importance variables selon la situation. Par exemple, une pêcherie artisanale multispécifique n’aura pas les mêmes priorités qu’une grande pêcherie industrielle monospécifique. Cependant, il vaut la peine d’examiner tous les points de la présente section pour évaluer leur importance.
Pour mettre au point une stratégie de SCS, des considérations stratégiques fondamentales s’imposent; elles sont examinées à la section 2.2. Bien que les points ci-après ne soient pas des considérations essentielles, ils peuvent aider le gestionnaire à élaborer la stratégie.
i) Une stratégie de SCS est d’une importance capitale si l’on veut avoir un aperçu général des coûts et des avantages de la pêcherie. Il est souvent difficile d’arrêter ou de démarrer une activité au sein d’une organisation bien établie, et c’est pourquoi il faut analyser les moyens de production économiques et les résultats de la pêcherie pour pouvoir déterminer quelles activités prévoir, arrêter, développer ou réduire.
ii) L’une des grandes difficultés auxquelles sont confrontés les responsables du SCS est de savoir comment donner à la stratégie et au plan suffisamment de souplesse pour qu’ils puissent tenir compte de la nature dynamique des poissons, des pêcheurs et des pêcheries, et comment gérer cette souplesse au sein d’un système de planification annuelle des ressources financières, humaines et matérielles. Dans les systèmes plus traditionnels de SCS (par exemple, navires, aéronefs et observateurs), une solution consiste à identifier les activités qui réclament plus de flexibilité et à toujours planifier ces dernières en prévoyant d’éventuels ajustements ou modifications, et si possible un examen du plan en milieu d’année. Une autre solution consiste à adopter un système de SCS qui utilise des composantes plus modernes, telles que le Système de surveillance par satellite des navires (SSN) ou la télédétection, vu qu’ils sont par nature plus adaptables.
iii) Une méthode utile de répartition des activités peut consister à les ventiler en deux groupes principaux, à savoir les activités qui ont trait à la coercition comprenant les actions policières et la dissuasion; et les activités de suivi et d’application des mesures, comprenant la consultation des parties prenantes et des actions propres à promouvoir une prise de conscience des problèmes du secteur.
iv) En général, la rentabilité économique d’une pêcherie constitue l’un des objectifs visés. Il est donc intéressant de remarquer par exemple que pour obtenir un respect à 100 pour cent de la réglementation, cela peut représenter un coût supérieur à la rentabilité économique de la pêcherie; pour l’obtenir à 70 pour cent, le coût pourrait être modéré; et un non-respect de 30 pour cent pourrait être prévu dans le plan d’aménagement et en conséquence ne pas constituer une menace pour l’utilisation durable des ressources. Lors de la mise au point d’une stratégie pour le suivi ou la surveillance, il convient d’envisager une approche équilibrée et réaliste. Il faut noter aussi que le degré visé de respect de la réglementation est une décision stratégique propre à chaque pêcherie.
v) Un bon aménagement des pêcheries nécessite des stratégies tant à court terme qu’à long terme, et il est primordial que la politique générale, les stratégies et les plans œuvrent en faveur des mêmes objectifs.
vi) Une stratégie bien conçue prévoira l’examen de l’évaluation des résultats du système de SCS par rapport aux objectifs (voir section 5).
vii) La plupart des grands pays de pêche dépendent dans une certaine mesure de la consultation des utilisateurs des ressources, mais le niveau de participation qui est autorisé et encouragé constitue un aspect essentiel lors de l’élaboration de la stratégie de SCS. Il vaut la peine de prendre en considération certains des arguments en faveur d’une participation ou d’un partage du pouvoir plus importants, du bien-fondé à long terme du respect de la réglementation par rapport à la répression des infractions, comme suggéré à la section 2.2.7 du présent chapitre et au chapitre 7, ainsi que les recommandations internationales actuelles qui encouragent ce type de participation, par exemple les paragraphes 6.13, 7.1.2 et 10.4.1 du Code de conduite. Le processus devrait également faire appel à des groupes autres que les parties concernées par la pêche, par exemple les groupes de spécialistes de l’environnement. Les stratégies à long terme devraient viser à régler les conflits entre différents groupes d’intérêt (par exemple entre les pêcheurs-artisans et les pêcheurs industriels ou entre les organismes commerciaux et les organisations s’occupant d’environnement).
viii) Enfin, lors de la mise en place ou de la révision d’une stratégie, les simples questions ci-après devraient toujours être posées:
Qu’est-ce qui est nécessaire en ce qui concerne la pêcherie que vous gérez?
Qu’est-ce qui est réalisable du point de vue du cadre juridique?
Qu’est-ce qui est réaliste en termes de ressources disponibles?
Qu’est-ce qui, sur le plan pratique, peut être mis en œuvre compte tenu de la situation politique et des parties concernées par la pêcherie?
Pour avoir un exemple de stratégie et de plan simples pour le système de SCS, on pourrait imaginer le plan d’aménagement d’une vaste pêcherie artisanale; on a peu d’informations sur les captures ou l’effort de pêche, mais on sait que le déclin des captures et une forte exploitation de certaines zones ont amené à adopter une nouvelle réglementation sur le maillage minimal pour un certain type d’engin, à interdire les sennes de plage et à fermer la pêche dans deux zones. Le pays a une politique nationale en matière d’emploi et peu de ressources financières destinées à l’aménagement de la pêcherie. Cette dernière n’a pas une grande valeur économique, mais elle est importante pour l’emploi local et la sécurité alimentaire. Ces renseignements sont le type même d’informations qui peuvent provenir d’un plan d’aménagement destiné à organiser le SCS, avec plus de détails dans certains cas.
Une stratégie possible pour la mise en œuvre de ces mesures pourrait prévoir qu’à court terme deux activités seraient privilégiées: la collecte des données, et l’encouragement à respecter spontanément les règlements grâce à une auto-surveillance continue de la communauté et à l’engagement des pêcheurs (grâce à une campagne de sensibilisation). Pour le recueil des données, on emploierait à temps partiel du personnel local qui serait épaulé par une équipe de superviseurs. Ces derniers seraient également responsables de la campagne de sensibilisation et du programme d’auto-surveillance de la communauté. La stratégie à long terme examinerait les possibilités de créer d’autres emplois grâce à l’industrie touristique. L’objectif stratégique serait que, dès la troisième année, des données sur les captures et l’effort soient disponibles pour permettre une évaluation simple du stock et que les restrictions en matière d’engins de pêche et de zones soient respectées à plus de 80 pour cent par les pêcheurs, et que dès la cinquième année d’autres moyens de subsistance possibles aient été identifiés pour 5 pour cent des pêcheurs.
Le plan fournirait alors des détails opérationnels à la stratégie. Le 1er mois, par exemple, 20 collecteurs de données seraient employés en divers points de la pêcherie. Un cours de formation d’une semaine leur serait dispensé par une équipe de trois inspecteurs de l’organisation du SCS qui épauleraient ces collecteurs, de même qu’ils planifieraient et mettraient en œuvre la campagne de sensibilisation. Une étude-cadre serait effectuée le 2e mois avec l’aide des collecteurs de données et des superviseurs, et les informations seraient communiquées à la communauté. Le 3e mois, on élaborerait un programme d’échantillonnage pour les collecteurs de données, en tenant compte des donnée de l’étude-cadre et on dispenserait un nouveau cours de formation sur les techniques d’échantillonnage, la façon de remplir les formulaires, etc. Le 5e mois, les collecteurs de données prélèveraient unjour par semaine des échantillons sur les plages qu’on leur aurait attribuées. L’équipe de supervision irait voir régulièrement ces collecteurs de données pour ramasser les formulaires et débattre du travail. Le programme de sensibilisation démarrerait le 4e mois par des réunions avec la communauté et des transmissions radio sur la nécessité d’assurer la conservation dans les pêcheries, et ainsi de suite jusqu’à ce qu’un plan global de SCS soit mis au point pour l’année.
L’exemple ci-dessus, bien que très simplifié, montre comment les trois volets (plans d’aménagement, stratégie de SCS et plans de SCS) sont liés. Il est important d’avoir à la fois une stratégie et un plan dans la solution de SCS, car ils aident de maintes façons à faire converger vers un même objectif des activités souvent très isolées et dissociées (par exemple, en raison de la stratégie, il sera relativement facile d’expliquer aux collecteurs de données dans quel cas leur rôle s’insère dans le plan d’ensemble destiné à l’aménagement des pêcheries; sans cela, ce lien est moins facile à déterminer). Une stratégie de SCS est donc nécessaire pour donner à l’organisation des indications précises en ce qui concerne les priorités, l’attribution des ressources et la valorisation des ressources humaines, alors que le plan transforme cela en réalité concrète. Il faut parfois plusieurs années pour mettre sur pied une organisation et assurer la formation en vue de résultats satisfaisants, ce qui souligne le besoin d’avoir des stratégies à long terme et une planification détaillée.
Nous examinerons maintenant huit considérations stratégiques essentielles, qui font suite à la section précédente. Elles sont importantes pour façonner la stratégie de SCS, et certains aspects peuvent être utiles au plan de SCS.
2.2.1 Type de pêcherie
Industrielle ou artisanale
Les pêcheries industrielles nécessitent des solutions intégrées de SCS, qui soient efficaces par rapport à leur coût. Ces solutions comprennent généralement différents éléments, tels que les registres de bord des navires, les programmes d’observateurs à bord, le SSN et les aéronefs ou navires de patrouille. L’accent est souvent mis sur la coercition plutôt que sur l’application spontanée des mesures, bien que cela soit en train de changer, comme nous le verrons à la section 2.2.8. En général, il est plus facile d’assurer la surveillance continue dans les pêcheries industrielles que dans les pêcheries artisanales; en effet, on peut souvent utiliser les registres de bord des navires et le SSN, des observateurs peuvent prendre place à bord des navires car ils sont plus grands, et le débarquement du poisson se fait habituellement dans des ports précis, ce qui facilite la vérification des quantités débarquées.
Si des flottes étrangères participent à la pêcherie, il est en général important de faire fonctionner un bon système de SCS, en insistant sur la dissuasion et la coercition, mais en assurant en même temps un contrôle approprié des captures. Il est plus difficile d’obtenir un respect spontané des mesures de la part des navires étrangers, même lorsqu’ils ont des engagements à long terme avec la pêcherie. Les flottes nationales seront d’ordinaire davantage disposées à appliquer spontanément les règles, et cette tendance peut être développée si on les amène à participer au processus d’aménagement de la pêcherie (voir chapitre 7).
Dans la pêche artisanale et la pêche aux petits métiers, où il y a de nombreux pêcheurs, diverses sortes d’engins, des pêcheurs saisonniers et une infinité de lieux de débarquement, le SCS est une tâche très compliquée. Dans ces pêcheries, l’approche la plus appropriée en matière de SCS est souvent de type communautaire. Cependant, des alternatives, comme le prélèvement d’échantillons sur les lieux de débarquement par des fonctionnaires chargés du recueil des données, allant de pair avec des études-cadres et si possible une présence policière, peuvent aussi offrir des solutions à un coût raisonnable.
Pêcherie à utilisateurs multiples
Quand une pêcherie est visée par plus d’un seul type de pêcheurs (par exemple, pêche artisanale, industrielle ou de loisir), l’effort de SCS se portera souvent sur l’usager qui représente la plus grande menace pour la pêcherie, en termes de perte financière ou de dommages biologiques. Souvent, plus les navires sont gros, plus l’éventuel délit est important, mais si un grand nombre de bateaux ou d’engins de faible taille transgressent les contrôles, l’effet cumulatif peut aussi être considérable. Il est important de prendre en considération tous les usagers, pour veiller en particulier à ce que le programme de suivi couvre la pêcherie tout entière, peut-être par le biais d’un programme d’échantillonnage.
La pêcherie à la ligne des zones côtières de Namibie offre un exemple de pêcherie aux utilisateurs multiples. Il s’agit d’une pêcherie multispécifique, exploitée par des navires commerciaux de pêche à la ligne, des bateaux dont les sorties en mer sont d’une journée (pêche commerciale ou de loisir) et des pêcheurs à la ligne qui pêchent pour leur plaisir ou pour assurer leur subsistance. L’effort de SCS vise surtout les navires commerciaux de pêche à la ligne, étant donné qu’ils capturent le plus grand volume de poisson et qu’ils peuvent représenter la plus grande menace biologique pour la pêcherie. Ils sont contrôlés par le biais d’un système de licences et de fermeture de zones et surveillés par des inspecteurs qui ont recours aux registres et au contrôle des quantités débarquées. Cependant, les efforts portent aussi sur la surveillance d’autres utilisateurs des ressources; la mesure de contrôle est alors la limite de la poche, qui est appliquée pour la pêche récréative et la pêche de subsistance. Pour ces deux activités, la surveillance s’exerce de façon plus ou moins stricte pendant l’année, en fonction essentiellement de la saison touristique; une campagne de sensibilisation vient compléter les barrages routiers et les inspections sur les plages.
Les pêcheries de haute mer peuvent également avoir besoin d’une stratégie pour les interactions entre différents pêcheurs (par exemple dans une pêcherie démersale à la palangre et au chalut), ou entre des pêcheurs et d’autres usagers (par exemple dans la prospection du pétrole ou les opérations de forage). Là encore, la participation de tous les usagers constitue une approche utile en ce qui concerne ce type de SCS.
Les engins de pêche
Comme mentionné au chapitre 2 du présent guide, la boîte à outils du gestionnaire contient des engins de pêche passifs et des engins actifs, et le type de SCS nécessaire dépendra du type d’engin utilisé dans la pêcherie. En général, les engins passifs sont plus faciles à surveiller et contrôler que les engins actifs, ces derniers nécessitant davantage de mobilité et d’équipement et des systèmes de détection plus complexes. Quand il existe un système efficace de SCS, les braconniers éventuels utiliseront sans doute beaucoup plus facilement des engins de pêche actifs plutôt que de risquer d’être attrapés lorsqu’ils retournent récupérer leurs engins passifs. En Norvège, les policiers ou les gardes-côtes attendent souvent allongés le retour des pêcheurs de saumon qui ont laissé dans l’eau des filets illicites (par exemple non étiquetés et dont le numéro de licence est incomplet). Quand les contrevenants sont repérés, ils reçoivent de fortes amendes et leurs filets sont confisqués.
Pêcheries multispécifiques et monospécifiques
Selon que les pêcheries seront multispécifiques ou monospécifiques, leurs besoins en matière de SCS seront différents. Les pêcheries monospécifiques devront souvent mettre en œuvre des mesures de contrôle plus complexes, mais comme les pêcheries sont plus uniformes, le suivi sera plus simple. Il est possible que les pêcheries multispécifiques aient des contrôles moins compliqués mais, en raison du large éventail de méthodes de pêche et de navires, il faudra des efforts considérables pour assurer un bon suivi, qui permette d’obtenir des informations précises sur les captures et l’effort de pêche.
2.2.2 Les différentes mesures d’aménagement
Droits d’utilisation
Il existe de nombreuses stratégies d’aménagement différentes qui combinent diverses mesures d’aménagement; il est important de lier ces mesures à une stratégie réalisable de SCS. Il faut tout d’abord préciser qu’il est très difficile de faire appliquer une mesure d’aménagement dans une pêcherie d’accès libre, et c’est pourquoi il convient d’encourager la mise en œuvre de stratégies d’aménagement des pêcheries fondées sur les droits. Le chapitre 6 de ce guide étudie en détail les types de droits d’accès qui peuvent être utilisés (par exemple, les droits d’usage territoriaux des pêcheurs [DUTP] ou les droits d’accès avec limitation d’entrée); ces droits auront une place importante selon le type de système de SCS mis au point. Faire en sorte que la ressource ne soit exploitée que par les pêcheurs autorisés et qu’il n’y ait pas de braconnage est une activité de SCS fondamentale que la stratégie prend parfaitement en compte. Selon la valeur de la pêcherie et la menace que représentent les braconniers, il peut s’avérer nécessaire d’intensifier les efforts de surveillance. Dans l’Atlantique Sud-Ouest, la pêcherie de calmars est une pêcherie saisonnière, et les flottes de pêche suivent les calmars lors de leur migration en haute mer et dans deux zones économiques exclusives (ZEE). Le braconnage peut être important à l’intérieur des ZEE, surtout lorsque les calmars se trouvent autour des zones frontières. Le Gouvernement des Iles Falkland affronte la situation en plaçant des navires de patrouille et en assurant une surveillance aérienne dans les zones voisines des ZEE, durant toute la période de migration des calmars, dans le but d’intercepter et d’arrêter les braconniers.
Contrôles des moyens de production et de la production, et contrôles techniques
Les contrôles des moyens de production ont trait au contrôle de l’effort de pêche; on peut distinguer deux types de contrôles selon qu’ils se rapportent au nombre de navires et à leur taille (contrôle de la capacité) ou au temps passé à pêcher (contrôle de l’utilisation). Les contrôles de la production consistent à limiter ce qui est capturé en imposant des limites au TAC et à la taille des poches ou en limitant les prises accessoires (voir chapitre 4 pour plus de détails). En général, il est plus facile d’appliquer le contrôle de l’effort. Il faut surveiller en permanence les navires et les pêcheurs pour qu’ils respectent les mesures de contrôle de l’effort (par exemple, nombre de lignes, zones de pêche, puissance en chevaux des navires), mais les pêcheurs sont habituellement davantage disposés à fournir des données sur les captures et l’effort, car le fait de fournir des informations falsifiées ne leur profite en rien.
La fermeture de zones ou de saisons (chapitre 3) permet de contrôler l’effort et aussi de limiter certaines prises accessoires, tailles ou emplacements de frai, en restreignant la zone de pêche. Ce type de zonage se prête bien à l’autodiscipline ou à la participation de la communauté à l’auto-surveillance. Si une pêcherie est sérieusement menacée ou en train de se reconstituer suite à la surexploitation, comme c’est le cas dans certaines pêcheries de récifs autour des îles de l’océan Indien austral (qui se remettent de méthodes d’exploitation néfastes, comme l’utilisation de poison ou de dynamite), il est parfois souhaitable de fermer totalement une zone. Il est d’ordinaire plus facile de faire respecter les fermetures de zones que les restrictions visant les engins ou les captures, ou les zones d’interdiction totale de prélèvement.
En revanche, les contrôles de la production sont les plus difficiles à effectuer, car ils nécessitent des chiffres précis sur les captures (généralement par espèce), ce qui suppose un suivi complet ou un programme d’inspection détaillé venant à l’appui des registres de bord et des données sur les débarquements ou la transformation. Si l’on s’attend à de nombreuses infractions, il faudra dissuader fortement les pêcheurs tout en évaluant le degré de non-respect.
2.2.3 Le cadre juridique
Les arrangements juridiques nationaux à l’intérieur d’un pays définissent le cadre et le fondement des activités opérationnelles du système de SCS (voir chapitre 1, section 9). Il est donc important que les responsables de la mise au point d’un système de SCS ou de son fonctionnement comprennent bien ces arrangements et les mécanismes permettant de les modifier. Sur le plan opérationnel, la conduite d’investigations sur les pêches, ainsi que la préparation et la conduite de poursuites judiciaires représentent deux autres domaines d’intérêt pour les responsables du fonctionnement du système de SCS.
Au premier rang de la législation, chaque pays possède sa Constitution, suivie des lois (ou autres instruments analogues), avec vraisemblablement une loi sur les pêches et une autre qui détermine les zones marines; toutes deux sont importantes en ce qui concerne la stratégie de SCS. La loi sur les pêches est la plus importante; elle devrait préciser les définitions, les régimes d’aménagement (en particulier l’attribution de pouvoirs aux services ministériels compétents pour déterminer une politique nationale de SCS) et les pouvoirs des responsables du SCS (inspecteurs, observateurs, etc.) et énumérer les infractions susceptibles d’être commises. Après les lois pertinentes, il y a le plus souvent des réglementations ou un système qui donne à la pêcherie une législation complémentaire d’un niveau inférieur, pouvant comprendre les licences et autres documents contraignants sur le plan juridique, où sont énoncés les règles et règlements des pêcheries individuelles.
Pour élaborer une stratégie de SCS qu’il sera possible de mettre en œuvre, il importe de prendre en considération ce fondement juridique et de chercher à utiliser les forces juridiques du système, en choisissant une stratégie et des éléments de SCS qui pourront fonctionner de façon efficace dans le cadre juridique donné. Les protagonistes à prendre en compte dans les considérations juridiques sont notamment les services gouvernementaux, les organisations internationales et les groupements non gouvernementaux (associations industrielles, ONG, capitaines de bateau, propriétaires et pêcheurs, notamment). Le cadre juridique devra préciser entre autres qui peut pêcher, où, quoi, quelle quantité, avec quoi, et où débarquer les captures. Chaque gestionnaire de pêcheries doit connaître le fonctionnement de ces éléments essentiels et comprendre comment la loi permet de traiter les actions qui, sur le plan juridique, ne correspondent pas à ce qui est énoncé.
2.2.4 Ressources humaines
La population est toujours au centre de toute organisation ou opération de SCS, et la technologie, les stratégies ou les plans ne pourront jamais remplacer un personnel de qualité. Au niveau des stratégies, il convient d’évaluer avec réalisme le personnel à la disposition de l’organisation face aux besoins de SCS, aux ressources financières, au temps disponible et à la possibilité de dispenser une formation à court ou à long terme. On peut prendre en compte les points suivants:
i) Niveau des connaissances: quel est le niveau de connaissances minimal requis pour les différentes tâches ou professions?
ii) Procédures de recrutement: quels sont les critères utilisés pour le recrutement et sont-ils adaptés aux besoins de SCS?
iii) Probabilité de corruption: quelle est la possibilité que le personnel du SCS soit corrompu et y a-t-il des mesures anti-corruption qui puissent être mises en œuvre?
iv) Moyens et capacité de formation: quel niveau de formation l’organisation peut-elle fournir au personnel, quels sont les besoins en formation extérieure et combien de temps la formation devra-t-elle durer?
v) Conditions politiques et sociales et orientation générale: votre organisation s’adresse-t-elle à une industrie à fort coefficient de main-d’œuvre, ou bien la haute technologie et l’efficacité sont-elles plus importantes?
Pour qu’une activité de SCS ait de bons résultats, il est essentiel de connaître la dynamique des pêches et les infractions possibles, et de savoir comment utiliser efficacement les ressources en matière de SCS; quand cela fait défaut, la stratégie doit viser à l’obtenir. Si l’organisation veut être respectée par les parties intéressées, des connaissances de base seront nécessaires dès le départ, et en leur absence on peut envisager l’appui technique de donateurs pour entreprendre des activités spécialisées qui marchent bien. Pour garantir la viabilité à long terme de l’organisation, il faut que la formation fasse partie de la stratégie et du plan. L’idéal serait que cette formation suive un plan bien conçu, prenant en compte tous les niveaux de personnel, d’un bout à l’autre de leur carrière.
Quand on examine l’approche de l’organisation appliquée à la stratégie visant les ressources humaines, les remarques ci-après peuvent être utiles.
i) Il vaut la peine de voir si un personnel plus réduit mais bien formé et mieux payé ne permettrait pas une meilleure productivité et une organisation plus efficace qu’un personnel plus nombreux mais moins compétent.
ii) L’intérêt de la formation devrait dans l’idéal être officiellement reconnu, par exemple par le biais d’emplois permanents, de promotions, de primes et d’augmentations de salaire. Cela est important pour garantir la motivation, la durabilité et le recrutement au sein de l’organisation. Il faudrait que le plan de mise en valeur des ressources humaines en tienne compte.
iii) L’expérience a montré que la formation professionnelle modulaire, fondée de préférence sur les principes d’apprentissage des adultes, représente le type de formation le plus efficace pour les emplois de niveau inférieur. Ces programmes de formation (destinés par exemple aux observateurs, inspecteurs, commis ou opérateurs radio) peuvent souvent être assumés par le personnel de l’organisation qui a le plus d’ancienneté, et être adaptés aux situations locales.
iv) En ce qui concerne les cours de formation interne, il est également important que l’on exige de la part des instructeurs des critères de qualité, afin de garantir à l’enseignement un certain niveau.
2.2.5 Besoins en matière de financement
Efficacité à moindre coût
Il est essentiel de veiller à ce que tous les systèmes de SCS soient efficaces par rapport à leur coût, et une comparaison entre le coût et les avantages des différentes solutions de SCS s’impose. La stratégie de SCS devra fournir des indications claires sur les ressources financières disponibles et sur l’approche à appliquer pour les attribuer. En général, quand le coût de la solution choisie en matière de SCS dépasse l’avantage financier ou autre que l’on escompte retirer des interventions de SCS, d’autres solutions moins coûteuses devraient être étudiées. Cependant, il existe toujours des exceptions à la règle, par exemple quand un pays tient à une ressource non pas en raison de profits financiers immédiats, mais pour des motifs sociaux ou historiques. Rechercher une solution efficace par rapport à son coût peut sembler aller de soi, mais il est surprenant de constater à quel point on néglige souvent ce point. Dans les années 90, les Etats-Unis ont dépensé environ 80 millions de dollars par an pour surveiller les activités halieutiques des flottes étrangères, alors que ces mêmes flottes de pêche ne lui ont rapporté que 41,5 millions de dollars. A l’opposé, dans le petit Etat côtier du Costa Rica, le coût d’un modeste programme d’application des règlements pour la pêcherie de thons n’a représenté qu’environ 50 pour cent des recettes prévues de la pêcherie. Un autre exemple est fourni par la Namibie à qui le secteur de la pêche a rapporté 120 millions de dollars N (15 millions de dollars EU) en 1999, alors que le coût de l’organisation du SCS a été estimé à 66 millions de dollars N (8 millions de dollars EU). Ces exemples sont le signe d’une organisation rationnelle et durable, bien proportionnée aux recettes financières du secteur.
Qui devrait payer?
Les questions que l’on doit examiner lors de l’élaboration de la stratégie (si cela n’a pas encore été fait) sont les suivantes: comment dégager suffisamment de recettes pour répondre aux besoins, qui devrait payer et de quelle façon? On a de plus en plus tendance à couvrir les frais en sollicitant ceux qui participent activement à la pêcherie, c’est-à-dire les pêcheurs, les propriétaires de navires ou de ports et les industriels s’occupant de la transformation du poisson. Si l’on détermine quels sont les groupes d’intérêt qui profitent de la pêcherie, les coûts peuvent alors être répartis et recouvrés à bon escient. Comme les pêcheurs sont habituellement les principaux bénéficiaires des programmes de SCS, il vaut la peine de se pencher sur la question de savoir dans quelle mesure ils devraient supporter les coûts. Il serait souhaitable que cette participation augmente par étapes au fil du temps, ce qui a pour effet d’encourager une meilleure application des règlements, d’où une diminution des coûts, et d’encourager également l’industrie à maintenir le plus possible les coûts à l’intérieur du secteur. Une autre solution consisterait peut-être à adapter le programme de SCS à la capacité des pêcheurs, ou à leur bonne volonté, à couvrir les coûts en reliant certaines mesures d’aménagement aux programmes de SCS. Par exemple, le «coût» d’un système de quotas individuels (ce dernier pouvant nécessiter des moyens supplémentaires en matière de suivi) sera plus élevé que celui d’une pêcherie concurrentielle, et comme les quotas attribués aux pêcheurs profiteront d’un système bien mis en œuvre, ils devraient permettre de couvrir une partie, si ce n’est la totalité, des coûts supplémentaires liés au système de quotas.
Soutien des donateurs
Une attention spéciale est consacrée aux pays en développement dans le Code de conduite (paragraphe 5.2), où les pays, les organisations internationales pertinentes - gouvernementales ou non gouvernementales - et les institutions financières sont appelés à aider les pays en développement, en particulier dans les domaines de l’assistance financière et technique, du transfert de technologies, de la formation et de la coopération scientifique. Dans de nombreux pays en développement, le financement de l’aménagement des pêcheries est fortement tributaire de l’aide des donateurs, et bien souvent cette aide représente l’unique solution pour une organisation dépourvue de ressources et de compétences techniques. Il existe quelques pièges liés à ce type de soutien; on peut citer à cet égard les nombreux pays en développement victimes de donateurs avides qui n’ont pas tenu compte de la capacité des pays bénéficiaires à faire fonctionner et à entretenir leurs généreux cadeaux d’équipements coûteux. Il arrive souvent que des équipements, comme des navires ou avions de patrouille, ne puissent pas être utilisés faute de ressources et restent bloqués dans les jetées ou les hangars. Dans ces cas-là, il aurait mieux valu choisir un système plus modeste de SCS en tenant compte des coûts à long terme. Il est donc important de s’assurer de l’engagement à longue échéance du gouvernement bénéficiaire, avant d’accepter toute aide technique sous forme d’équipements.
Options à faible coût
Lorsqu’on examine les coûts, il vaut la peine de se demander s’il existe d’autres solutions à moindre coût. Normalement, la réponse est positive. Les opérations de pêche commerciale à grande échelle auxquelles participent des navires nationaux et/ou étrangers n’ont pas nécessairement besoin que des navires ou avions de patrouille fassent partie du système de SCS. Un SSN associé dans une certaine mesure à l’observation peut aussi convenir. Le coût principal du système de SCS (navire unitaire) peut être supporté par l’industrie, et on peut mettre sur pied un simple programme de collecte des données et d’observation à bord pour compenser les faiblesses du SSN. Les navires qui participent à la pêcherie peuvent être dirigés vers certains ports ou points de contrôle avant de quitter les zones de pêche, afin d’être contrôlés par des inspecteurs. Ce type de système a la capacité de prendre en compte un vaste ensemble de mesures d’aménagement s’appliquant à une flotte déjà pourvue de licences. Pour obtenir une meilleure application des règlements, le système ci-dessus peut être complété par un programme à faible coût de sensibilisation et de participation, visant à encourager les pêcheurs à participer à la prise de décisions concernant la pêcherie. Lorsque les navires dépourvus de licences représentent un problème sérieux, une autre solution pourrait consister à louer à bail (par exemple deux fois par semaine) de petits avions privés qui transporteraient un inspecteur des pêches, ce qui, parallèlement aux navires de patrouille à faible coût, aurait un effet dissuasif sur les activités illicites. Une autre solution pourrait être de solliciter l’aide de la marine ou des gardes-côtes.
Stratégies régionales et bilatérales
Pour réduire les coûts, il est également possible d’incorporer la stratégie de SCS et le plan d’opérations dans les accords bilatéraux ou régionaux concernant les pêches. Cette approche est encouragée au paragraphe 7.7.3 du Code de conduite. Un bon exemple en est la solution peu coûteuse, appelée «pas de contrainte», qui a été mise au point par l’Organe des pêches du Forum du Pacifique Sud et appliquée en 1986. Le concept s’appuie sur le principe de la communication spontanée par les bateaux de pêche de renseignements relatifs aux captures, sur la répartition au niveau régional du coût des mesures d’exécution, sur la mise en commun des informations régionales en matière de captures et de respect des mesures et sur le recours à la «bonne conduite» pour l’octroi des droits de pêche. Ce système a réuni 23 pays et territoires, couvrant 30 millions de kilomètres carrés d’océan, soit l’une des pêcheries de thons les plus productives du monde, au moyen d’un plan et d’une stratégie de SCS régionaux. La coopération bilatérale ou régionale, outre le fait qu’elle permet éventuellement de réduire les coûts, peut aussi être extrêmement utile quand les pêcheurs se déplacent, soit en raison des stocks de poissons transfrontaliers ou migrateurs, soit simplement à cause de leurs stratégies de recherche visant à localiser les stocks de poissons à exploiter. Il existe beaucoup d’autres exemples de coopération régionale (par exemple la Commission des thons de l’océan Indien, la Commission sous-régionale des pêches de l’Afrique occidentale, l’Unité des pêches de l’Organisation des Etats des Caraïbes orientales). Les résultats de la coopération sont forcément inégaux mais, ces dernières années, ce type d’aménagement commun a connu un succès grandissant.
2.2.6 Les dimensions du SCS
Lorsqu’on examine le champ d’action et les dimensions du SCS, il faut tout d’abord noter que le SCS concerne la pêcherie (qui inclut les pêcheurs et les activités liées à la pêche) et non pas le stock halieutique en soi. On gère les pêcheries en gérant les pêcheurs et non pas les poissons. Ainsi, le SCS s’intéresse aux opérations de pêche courantes, qui comportent quatre dimensions: avant la pêche, pendant la pêche, pendant le débarquement du poisson, après le débarquement (voir figure 1).
Il convient de pendre en compte ces quatre dimensions lors de l’élaboration de la stratégie et du plan de SCS, afin d’obtenir un degré optimal de suivi et de surveillance à moindre coût. Par exemple, si tout l’effort de SCS est axé sur la dimension «pendant la pêche», toute vérification par recoupement avec les autres dimensions sera difficile. Dans l’idéal, l’objectif devrait être de répartir le suivi et la surveillance sur les quatre dimensions. Par exemple, dans la Communauté européenne, le recoupement se fait par le biais des registres de bord, des rapports sur les captures et l’effort de pêche, du SSN, des navires et aéronefs de patrouille pendant les opérations de pêche, des déclarations sur les captures aux points de débarquement et des bordereaux de vente sur les lieux de débarquement.
Il faudra inévitablement choisir entre différentes combinaisons de solutions, par exemple surveiller de façon dissimulée ou ouverte, former des groupes d’intérêt ou exercer la coercition traditionnelle, assurer un suivi complet ou par échantillons. Par exemple, une présence régulière du SCS, comme celle de navires de patrouille, aura un effet dissuasif sur des contrevenants éventuels tentés de mener des opérations illicites, mais il est également important qu’une première inspection faite dans une zone de façon inattendue surprenne l’équipage de bateaux de pêche. De toute évidence, ces deux stratégies s’opposent, et il est donc important de trouver un compromis adapté aux objectifs de l’opération.
2.2.7 Le SCS ciblé
Le recours au SCS ciblé est une considération stratégique importante qui peut avoir des effets notables sur la rentabilité par rapport au coût et sur l’efficacité d’une organisation. Quand une pêcherie individuelle couvre une vaste zone, ou que le nombre total des pêcheries gérées par une même autorité représente une zone étendue, les ressources de SCS de cette organisation seront souvent trop dispersées. Des contrôles faits au hasard dans le cadre d’une stratégie d’échantillonnage peuvent suffire à fournir les données requises pour le suivi, mais souvent l’effort de surveillance à des fins de coercition doit viser des contrevenants connus ou soupçonnés, et sera donc fonction des informations. Il est important de viser les contrevenants habituels, plutôt que les contrevenants occasionnels ou opportunistes, afin non seulement de les attraper mais aussi de dissuader de potentiels contrevenants.
Cette répression des infractions conditionnée par les renseignements est également connue en tant qu’activité adaptative. Les informations proviennent en général de la communauté de pêche elle-même et entrent donc dans le cadre d’une approche d’aménagement coopérative ou participative. Il est parfois difficile d’encourager la communication de renseignements, car souvent les pêcheurs veulent rester fidèles à leurs collègues (il peut leur arriver d’avoir un jour besoin d’eux pour leur sécurité). Ainsi, pour encourager les pêcheurs à faire rapport, les idées suivantes peuvent être intéressantes: code d’éthique à l’usage des pêcheurs, éducation des pêcheurs sur leur rôle dans le système de gestion, simplification des méthodes de rapport (par exemple, ligne téléphonique 24 heures sur 24 dans l’ouest de l’Australie ou système de rapport sur Internet pour la légine de l’océan austral), récompense attribuée en échange d’informations, systèmes administratifs et textes de lois clairs et, peut-être le plus important, entretien de bonnes relations entre agents d’inspection et pêcheurs.
2.2.8 Respect de la réglementation ou répression des infractions
De nombreux pêcheurs exercent leurs activités dans un milieu rigoureusement contrôlé par l’instance responsable. Cependant, la zone dans laquelle ils travaillent est souvent isolée, sans témoins ni unités de contrôle du respect des lois. Les pêcheurs sont donc facilement et souvent tentés d’enfreindre les règlements destinés surtout, selon eux, à réduire leur efficacité. En outre, même dans les systèmes de coercition les plus perfectionnés et complets, les inspecteurs des pêches peuvent rarement aller partout, en raison surtout des contraintes en matière de coût. Que peut donc faire le gestionnaire des pêcheries? La réponse donnée de plus en plus souvent de nos jours est d’équilibrer les deux aspects du système de SCS - le respect de la réglementation et la répression des infractions -, afin d’encourager au maximum le respect des règlements de la part des pêcheurs et d’avoir recours à la répression lorsque le respect spontané n’est pas satisfaisant ou doit être facilité.
L’équilibre entre respect de la réglementation et répression des infractions doit être examiné au niveau de la stratégie; il ne concerne pas uniquement la pêche artisanale ou la pêche aux petits métiers. Le respect volontaire de la réglementation a un rôle à jouer dans toutes les stratégies de SCS, et il est en général considéré comme le résultat positif de l’adoption d’une approche participative, ce qu’exprime en substance le paragraphe 7.1.2 du Code de conduite.
Légitimité
En matière de légitimité, on est en droit de penser que les gens sont plus enclins à obéir aux règlements lorsqu’ils les considèrent légitimes (équitables, justifiables et raisonnables). C’est pourquoi la législation doit être perçue comme juste, si on veut qu’elle soit efficace. Pour faire naître un sentiment de légitimité à l’égard de la stratégie d’aménagement ou de tout contrôle particulier, de nombreux facteurs entrent en jeu, par exemple:
Comment est le contenu de la législation comparé à l’opinion des pêcheurs?
Les règlements sont-ils équitablement répartis?
Les autres partenaires (poissonniers, industriels, pêcheurs amateurs, etc.) supportent-ils une charge équitable de la répression des infractions?
Les pêcheurs ont-ils participé à la mise au point des contrôles et règlements?
La mise en application est-elle transparente?
Les pêcheurs ont-ils un sentiment de propriété à l’égard de l’aménagement?
Existe-t-il un bon dialogue entre les autorités et les pêcheurs?
La légitimité ne s’applique pas seulement à la législation, mais aussi à la façon de considérer l’autorité d’aménagement de la pêcherie. Si l’idée que l’on se fait de cette autorité est médiocre du point de vue compétence technique, corruption, paresse et arrogance à l’égard des gens, cela aura des conséquences sur la façon dont les pêcheurs appliqueront globalement les règles, outre les effets destructeurs sur l’autorité même.
Dissuasion
La dissuasion représente une autre façon d’obtenir une meilleure observation spontanée des règlements; elle concerne surtout la sévérité et le caractère certain des sanctions. Les activités illicites ne doivent pas être lucratives et, plus important encore, il est inadmissible que des pêcheurs ne puissent pas être attrapés pour une infraction et qu’en plus ils en tirent un profit. Cela peut sembler évident, mais bon nombre de régimes d’aménagement des pêcheries ne traitent pas cette question comme il convient.
Si l’application spontanée des règlements constitue un objectif, l’infraction ne doit pas alors être profitable (Code de conduite, paragraphe 7.7.2); quand la dissuasion est suffisamment forte, l’observation des mesures est encouragée. Dans l’ouest de l’Australie, la pêcherie de langoustes a une haute valeur, et les pêcheurs industriels reçoivent des «mauvais points» lorsqu’ils commettent de graves infractions. Si, sur une période de 10 ans, ils reçoivent trois mauvais points, ils perdent leur licence. Grâce à ce système de sanctions sévères, la réglementation est bien respectée.
Aménagement participatif
Quand existe-t-il l’obligation de garantir que les mesures d’aménagement seront respectées? Pour répondre à cette question et en raison de l’échec de nombreux systèmes traditionnels de SCS conditionnés par la coercition, les méthodes d’aménagement participatif ou coopératif deviennent plus populaires en tant que moyen d’aménager les pêcheries en partenariat avec d’autres parties intéressées (y compris bien évidemment les pêcheurs). Il y a de nombreux avantages à obtenir la participation des pêcheurs qui le souhaitent: ils comprendront et connaîtront mieux la pêcherie, le risque d’infractions lié à un défaut de connaissances diminuera, et on espère aussi que leur désir de respecter et d’aider à faire respecter les mesures de contrôle se renforcera.
L’aménagement communautaire est un terme qui s’applique en général à la participation à la pêcherie des artisans-pêcheurs et de ceux qui pratiquent la pêche aux petits métiers par le biais de la structure communautaire, alors que l’aménagement participatif concerne tous les types de pêcheries et comprend l’aménagement communautaire. Ce dernier n’a pas de rôle spécial à jouer dans le SCS, et pour de nombreux pays c’est la solution la plus facile à adopter pour encourager l’application des mesures. Par exemple, même des sanctions sévères et une forte dissuasion ne seront pas efficaces si les pêcheurs manquent cruellement d’argent ou souffrent de la faim, et dans ces cas-là le nombre d’infractions augmentera. Il peut s’agir d’une situation grave et difficile pour un gestionnaire des pêcheries, et bien souvent seule l’intervention de la communauté pourra influencer les pêcheurs. Le chapitre 7 du présent guide examine ce sujet plus en détail.
Si le respect volontaire de la réglementation présente des avantages évidents sur le plan biologique, il a aussi des répercussions financières considérables sur l’organisation du SCS: une meilleure application des règlements fait diminuer le coût des mesures de coercition. Cependant, il est important de noter que dans certains cas la coercition est indispensable, et le respect volontaire n’est certainement pas la meilleure voie à suivre dans tous les cas. Pour ce qui est de l’aspect négatif, il faut souvent plus de temps pour que le respect volontaire soit appliqué et pour voir ses résultats, ce qui peut être désastreux si les infractions mettent en danger la viabilité du stock. La meilleure solution peut alors être le recours immédiat aux mesures d’exécution.
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[12] Ministère des
pêches et des ressources marines, Namibie [13] Unité de coordination du Secteur des pêches et ressources marines, Communauté de développement de l’Afrique australe [14] Des détails sur le PAI sont donnés sur le site Internet http://www.fao.org/DOCREP/003/y1224e/y1224e00.HTM |
