por
Evelyn PINKERTON
Facultad de Gestión Ambiental y de Recursos, Universidad Simon Fraser,
Columbia Británica, Canadá
El Capítulo 1 menciona los problemas globales que enfrenta el administrador pesquero, especialmente la sobrepesca y la pérdida de hábitat, y los problemas locales asociados con la mala calidad de datos y de los análisis de esos datos, la poca legitimidad de las regulaciones y consecuente mala aplicación de éstas. Este capítulo describe cómo las nuevas formas de asociación entre las comunidades locales y/o las organizaciones no gubernamentales (ONG) y los reguladores del gobierno pueden tratar muchos de estos problemas globales y locales, y analiza ejemplos de dichas asociaciones. Estos ejemplos, y muchos otros que se encuentran en la literatura, demuestran que los usuarios pueden participar exitosamente en todas las funciones y responsabilidades de la ordenación pesquera identificadas en la Figura 1 del Capítulo 1, desde la recolección de información, al análisis, a la formulación de un plan, al diseño de la regulación, hasta la aplicación y el cumplimiento. La noción de que los usuarios pueden, y a menudo deben, estar involucrados en todas las etapas de la ordenación, en vez de ser consultados por los reguladores gubernamentales como un «agregado» cuando los planes y regulaciones están casi listos, puede significar un cambio sustancial en la concepción de la ordenación, si la toma de decisiones está actualmente muy centralizada.
Este capítulo trata no sólo las asociaciones clásicas entre gobiernos y pequeñas comunidades pesqueras, sino también las más complejas e innovadoras entre partes que operan a diferentes escalas. Por ejemplo, las comunidades pequeñas y las empresas pesqueras grandes pueden estar involucradas en acuerdos de ordenación conjunta. Los ejemplos de asociaciones a escala múltiple son menos comunes pero igualmente importantes para resolver problemas, especialmente donde existen interacciones entre pesquerías costeras y de alta mar.
Pero si las asociaciones son tan útiles, se podría preguntar, ¿por qué no las tenemos actualmente? La respuesta corta es que las asociaciones tienen que ser diseñadas cuidadosamente para que sean apropiadas para la situación, así como responsables y efectivas. No todas las situaciones son adecuadas para asociaciones, y éstas no tendrán éxito en todas las situaciones. La buena noticia es que ya tenemos algunos buenos indicadores de éxito. En los últimos 20 años, los científicos sociales han recolectado un rico conjunto de documentación que nos permite identificar las condiciones y situaciones que son buenos predictores de las asociaciones exitosas. Este capítulo resume parte de esta literatura.
Desafortunadamente, el conocimiento de la existencia de asociaciones, así como lo que es necesario para el éxito de las mismas, han estado ausentes, en la mayoría de los casos, de la capacitación y de la experiencia del administrador pesquero, así como de las agencias de ordenación en las que trabajan los científicos naturales. A pesar de esto, muchos científicos naturales han reconocido la necesidad de integrar la «dimensión humana» en nuestros sistemas de ordenación. Peter Larkin nos recordó hace una década que al enfocarnos en los peces, a menudo olvidamos que la ordenación de los peces se logra mediante la ordenación de la gente. Como veremos en este capítulo, administrar a la gente significa entender cómo las organizaciones humanas y los valores humanos pueden trabajar a favor, en vez de en contra, de las metas de la ordenación pesquera.
De hecho, el resultado de no administrar a la gente de manera efectiva ha resultado ser el principal factor limitante de la ordenación pesquera actual. No importa lo bien diseñadas que la reglamentación del aprovechamiento o las medidas de protección al hábitat parezcan estar, si los pescadores o contaminadores pueden encontrar una manera de esquivarlas, los esfuerzos de ordenación se verán frustrados. Pero cuando se incluyen las comunidades u organizaciones de pescadores como socios en la planificación, el diseño y la aplicación de las regulaciones, cuando participan en la protección del hábitat y, aún más, cuando son parte de la construcción de las mismas políticas que subyacen las decisiones de ordenación, otorgan una plena legitimidad a las regulaciones y son los mayores defensores, vigilantes, aplicadores e implantadores de las decisiones de ordenación. Las asociaciones comunidad/ONG podrían hasta ayudar a las agencias a reconceptualizar un problema y a desarrollar una mejor estrategia para atacarlo. Un reconocimiento de la importancia de este tipo de asociaciones en la ordenación pesquera se refleja en los Párrafos 6.13 y 6.16 del Código de Conducta para la Pesca Responsable.
Involucrar a las comunidades o a las ONG en la ordenación bien podría ser la única manera de poder movilizar suficientes recursos para una gestión efectiva. En algunos casos, esto representa recursos para hacer por lo menos una evaluación básica de la abundancia de una población. En otros casos, significa recursos para considerar las interacciones de las especies y los valores de ecosistema en la ordenación. Nuestra comprensión de los sistemas naturales ha evolucionado hasta el punto que sabemos que debemos desarrollar sistemas de gestión que reflejen la complejidad y la diversidad de lo que se pretende administrar (Capítulo 9). Sin embargo, carecemos de estructuras flexibles de gobernabilidad y de los recursos para lograr esto. Sabemos que los gobiernos nunca podrán lograr esta ambiciosa tarea por sí solos. Cada vez más, la literatura muestra cómo aspectos importantes de este desafío ya de hecho se están cumpliendo a través de asociaciones.
Las asociaciones varían en el alcance de sus actividades, en la escala geográfica de las áreas marinas o de agua dulce involucradas, en el tipo y el número de partes involucradas, y en el grado de poder que poseen las partes no gubernamentales. Las siguientes secciones exploran ejemplos de diferentes tipos de asociaciones dentro de estos cuatro aspectos, y los costos de desarrollarlos.
En su alcance más reducido, un administrador pesquero gubernamental podría aliarse con un grupo local para obtener datos de una población o sub-población local, o para vigilar la contaminación o la pérdida de un hábitat. La mayoría de la investigación reciente más interesante sobre el conocimiento ecológico local o tradicional se basa en este tipo de arreglo (Neis y Felt, 2000). Los pescadores locales pueden de hecho poseer conocimiento extenso del comportamiento y la abundancia de una población local. El administrador pesquero podría trabajar con los pescadores locales simplemente para registrar su conocimiento y sus observaciones anuales de cambios, o podría incorporar a los pescadores en el trabajo de vigilancia controlada de la población (ver Párrafo 6.4 del Código de Conducta). A menudo este trabajo proporciona la única información que el gobierno tiene sobre una población local de peces. Ya que muchas especies consisten de pequeñas sub-poblaciones locales separadas, esta información podría ser la más crítica para informar al administrador acerca de toda la especie.
En otros casos, el conocimiento de una sub-población podría revelar un patrón espacial o temporal que no es revelado por datos tomados a mayor escala y en un período de tiempo diferente. La vigilancia local de la langosta en las Islas Magdalena ofrece información para toda la especie con respecto a su distribución espacial, uso del hábitat e interacciones con otras especies, datos que faltaban hasta el momento (Gendron et al., 2000). Los pescadores locales usualmente han desarrollado hipótesis sobre estas relaciones basadas en décadas de observación. A menudo sugieren factores que deberían ser considerados, muchos de los cuales no se le ocurrirían al administrador pesquero.
En resumen, los beneficios de esta asociación a pequeña escala pueden ser múltiples e imposibles de conseguir sin una asociación con los pescadores locales.
La asociación podría:
proveer datos confiables sobre la abundancia y composición de una población o sub-población local (que podría ser usada como población de referencia, si una especie consiste de muchas poblaciones;
ayudar al administrador pesquero a interpretar los cambios a gran escala en abundancia y en el ambiente;
sugerir hipótesis sobre relaciones para que los científicos las puedan probar;
ayudar a los científicos con las técnicas de muestreo más efectivas y los sitios para efectuar un seguimiento o investigación continuos.
Supongamos que además de recolectar e interpretar datos, los pescadores también ayudaran en la interpretación del efecto que las regulaciones tendrían sobre el comportamiento de pesca, y hasta ayudaran en la elaboración de regulaciones más efectivas. De esta manera, el conocimiento local se utilizaría para analizar cualquier fracaso regulatorio y para diseñar regulaciones más efectivas de manera proactiva. Esto fue lo que se hizo con la langosta de Magdalena, donde los pescadores locales ayudaron al administrador a interpretar el significado de los datos de captura, ayudándole a entender que la eficacia pesquera había aumentado a pesar de las regulaciones más estrictas. Esto llevó al administrador a considerar que la reducción del esfuerzo de pesca a través de vedas espaciales y temporales podría ser un método menos efectivo de reducir la mortalidad que, por ejemplo, reducir el número de licencias o de trampas (Gendron et al., 2000).
La asociación dentro de este alcance un poco mayor de ordenación:
sugiere métodos alternativos para regular la captura.
Los anteriores tipos de asociaciones a pequeña escala pueden costar muy poco si los pescadores están dispuestos a contribuir su tiempo y el uso del equipo existente, y si el gobierno puede ofrecer algo de tiempo del personal al principio para desarrollar una relación con los pescadores identificados como confiables para fines de seguimiento. Es probable que los pescadores voluntariamente participen en situaciones que ya sean parte de su trabajo cotidiano o de una actividad agradable para ellos, o en las que estén aprendiendo algo nuevo e interesante, o formen parte de una actividad que ofrece mayor acceso a la información o al poder. Sin embargo, la disposición de ser voluntario a largo plazo persistirá únicamente si el administrador es capaz de reconocer y tratar a los pescadores con respeto. Idealmente el administrador percibiría que muchos pescadores tienen un apasionado interés en la salud del recurso y mucho que ofrecer como intérpretes de los datos si se les brinda acceso a éstos datos y la oportunidad de reflexionar sobre sus posibles significados. Es posible que se desarrolle una relación valiosa de confianza y respeto mutuo si los pescadores más conocedores y representativos son tratados como colegas cuyas opiniones son valiosas. En una relación como ésta, se les ofrecería acceso abierto a los datos gubernamentales y la oportunidad de participar tanto en el análisis de los datos como en el diseño de las regulaciones basadas en estos datos, actividades que se discuten en detalle en el Capítulo 5.
En muchos casos, las ONG pueden contribuir pequeñas cantidades del tiempo de su personal o de financiamiento para apoyar una actividad clave de seguimiento. Es más probable que se obtengan voluntarios y donaciones de las ONG si la agencia de ordenación es transparente acerca de su situación presupuestaria y/o si puede contribuir algún apoyo financiero modesto por sí sola. Para hacer esto, el administrador pesquero a veces debe combatir opiniones muy arraigadas de que los pescadores son solamente capaces de actuar de forma que beneficie su interés propio, estrecho y de corto plazo. Se debe recordar que los pescadores a menudo actuarán en favor de los intereses públicos más amplios y a largo plazo si estiman que ellos mismos también se van a beneficiar a la larga. En otras palabras, los pescadores y las comunidades invertirán en su futuro si tienen alguna seguridad de que disfrutarán de los beneficios que resulten de la limitación impuesta o del esfuerzo de los voluntarios. (En párrafos siguientes se presenta una discusión más detallada de las condiciones que llevan a esto).
Los proyectos a pequeña escala que tienen un bajo costo son más efectivos si pueden establecer un enlace firme entre el sentimiento o la identificación de pertenecer que a menudo existe en las comunidades pesqueras y los objetivos del seguimiento y otras actividades específicas. Por ejemplo, mejores datos sobre una población local específica permitirán la elaboración de planes de pesca más sensibles y apropiados para esa población y una mejor comprensión de cuáles otros factores afectan su abundancia en el área local. Las regulaciones basadas en estos mejores datos serán consideradas más legítimas, y por lo tanto serán mejor obedecidas, además de que es más probable que los pescadores continúen el seguimiento voluntario, si tienen la seguridad de que tendrán el primer acceso a las poblaciones recuperadas (ver también el Capítulo 6).
Las asociaciones de mayor alcance son las que incluyen a las comunidades pesqueras o a las ONG en todos los aspectos de la ordenación, hasta en la identificación de asuntos de política y en la elaboración de la política. Un ejemplo altamente desarrollado de la asociación a gran escala es el sistema del Estado de Washington en los Estados Unidos, donde las tribus del tratado administran la pesquería de salmón conjuntamente con el Departamento de Pesca y Caza de Washington. Las tribus se reúnen con el consejo del gobernador del estado y con todos los departamentos que administran los recursos naturales, para identificar asuntos de política que sean fuente de preocupación y para desarrollar soluciones. En otras palabras, las tribus tienen una relación gobierno a gobierno con el Departamento de Pesca y Caza, aunque no tienen recursos iguales. Este tipo de asociación se explora más adelante en la sección referente a «diferentes niveles de poder». En la evolución de su relación, las tribus y el estado han desarrollado un esquema transparente de uso de los datos en la computadora de la Universidad de Washington y se han dividido las tareas de ordenación para evitar duplicación.
Las asociaciones a gran escala normalmente involucran mucho personal y fortalecimiento de las capacidades de las ONG socias, y normalmente son financiadas a través de múltiples agencias gubernamentales. En Estados Unidos, la ordenación pesquera de las tribus es financiada principalmente a través de la Oficina de Asuntos Indígenas (Bureau of Indian Affairs). Canadá, sin embargo, está experimentando con financiar organizaciones regionales de gran escala a través del Departamento de Pesca y Océanos. (Esto usualmente ocurre después de que los conflictos de muchos años resultan en la búsqueda de una cooperación, y el Departamento cree que la ordenación se beneficiará más financiando a las regiones en una base experimental e institucionalizándolas en el largo plazo si son exitosas). Sin embargo, estas organizaciones han tenido acceso a financiamiento de fundaciones privadas y múltiples departamentos gubernamentales en su fase inicial. Las iniciativas de investigación de estas organizaciones también están despertando el interés de universidades, así como de investigadores gubernamentales, y a menudo se pueden convertir en centros para canalizar el financiamiento y las actividades de múltiples fuentes públicas y privadas. Las ventajas de las asociaciones a gran escala se resumen a continuación.
Las asociaciones a pequeña escala podrían atraer voluntarios, contribuciones en especie y pequeñas donaciones de efectivo, y sólo requieren de personal gubernamental parte del tiempo para su atención.
Las asociaciones a gran escala requieren de fuentes sustanciales de financiamiento externo, pero podrían atraer por lo menos algún financiamiento de fundaciones o de ONG, debido a su naturaleza innovadora y su capacidad de hacer investigación integrada sobre los enlaces del ecosistema. Podrían auto-financiarse eventualmente, si se convierten en organizaciones con membresía y sin fines de lucro.
El uso de trabajadores voluntarios y contribuciones en especie (uso de barcos y equipo) será ofrecido de manera sostenible si se puede establecer una relación de confianza y respeto mutuo.
La transparencia de los datos y la apertura a las diversas interpretaciones de los datos son altamente deseables como mecanismo para fortalecer la confianza y la asistencia mutua.
Es importante hacer notar que en muchos países en desarrollo y estados insulares, existen comunidades pesqueras que regulan informalmente su esfuerzo de pesca, con base en sus observaciones de abundancia del recurso y su lectura de los indicadores que predicen la abundancia de peces a lo largo del tiempo. Estos casos han sido documentados, resumidos y sintetizados por muchos geógrafos, antropólogos, científicos políticos y biólogos, incluyendo a Johannes (1978, 1981), Klee (1980), Spoehr (1980), Ruddle y Johannes (1985), Cordell (1989), Dyer y McGoodwin (1994), Wilson et al. (1994), Schlager y Ostrom (1993), Durrenberger y King (2000). Japón ha logrado el conjunto más «completo» e integrado de asociaciones, ya que ha integrado los antiquísimos sistemas locales en la planificación de las pesquerías a todos los niveles del gobierno local, regional y nacional (Yamamoto y Short 1992, Pinkerton y Weinstein 1995). La lectura de estos casos sugiere que un desafío importante para los países en desarrollo podría ser identificar si dichos sistemas autóctonos ya existen y, si fuera así, apoyarlos e integrarlos en la ordenación regional y nacional a través de acuerdos de ordenación conjunta. A veces existe financiamiento para apoyar la puesta en marcha de dichos sistemas a través de organizaciones internacionales de investigación o universidades (Stoffle et al., 1994).
Los ejemplos anteriores de asociaciones de pequeño alcance también se referían a pequeña escala, ya que su área geográfica es pequeña (pero nótese que la escala temporal podría ser extensa en un área pequeña). Ames et al. (2000) señalan la necesidad de incorporar múltiples escalas espaciales y temporales en el análisis de cómo la pesca altera los procesos ecológicos. Esta aspiración contrasta con el enfoque convencional de las decisiones de ordenación, basado en medir la mortalidad por pesca de una única población en una única escala espacial - la zona de distribución de los peces - y una única escala temporal - un año. Por mucho tiempo los científicos han indicado que la sobrepesca a menudo es una función de la degradación no reconocida del hábitat. Por supuesto, la necesidad de proteger el hábitat del recurso no será tratada a menos que la ordenación pesquera entienda cómo vigilar los enlaces entre el hábitat y las especies. Por lo tanto, los analistas insisten en que la sobrepesca a menudo no se detecta a menos que el administrador pesquero vigile la composición de las especies de la comunidad ecológica a la cual pertenece el recurso y la remoción gradual de porciones o sub-sistemas de manera progresiva. La implicación de este argumento para el administrador es que los grupos locales podrían ser los que están en la posición óptima para proteger los componentes de pequeña escala de un ecosistema. Entonces, las acciones de ordenación de los pescadores o de los socios locales deberían integrarse en una institución rectora de múltiples escalas adaptada para atender las múltiples escalas del sistema de pesquerías (Ames et al., 2000).
Algunas de las asociaciones más exitosas funcionan a escala regional, alrededor de un interés común en una cuenca o sub-cuenca. Un ejemplo de una asociación de pequeño alcance a escala regional, es el caso del río Kuskokwim en Alaska, con la recolección de datos de las mismas poblaciones por diferentes comunidades ubicadas en diferentes puntos del río conforme las poblaciones se desplazan aguas arriba. Al combinar sus datos en tiempo real, así como su conocimiento local tradicional de los patrones migratorios de las diferentes poblaciones bajo diferentes condiciones, las diversas comunidades en los márgenes del río pueden trabajar con el Departamento de Pesca y Caza de Alaska para producir una buena evaluación de las poblaciones y de la abundancia de las especies. Esto es efectivo porque la asociación a nivel regional puede cubrir una gama más amplia de condiciones y factores que una pesquería única de prueba o la valla de conteo que era operada anteriormente por el gobierno. La asociación surgió de una controversia sobre la exactitud del índice de abundancia del gobierno. Con la asociación a nivel regional, la estimación de abundancia es ahora considerada legítima y el gobierno tiene una base de datos mucho más rica como apoyo para la toma de decisiones informadas (Pinkerton y Weinstein, 1995). La asociación también se basó en gran medida en la vigilancia voluntaria por parte de los pescadores, con donaciones en especie de una asociación regional, una agencia del gobierno federal y una compañía procesadora del recurso. El Departamento de Pesca y Caza de Alaska contribuyó el tiempo de su personal durante la primera temporada para capacitar a un vigilante de la comunidad en seguimiento, quien después se convirtió en un socio altamente confiable, y tiempo del personal para reuniones durante la temporada para recopilar e interpretar los datos en colaboración con los socios comunitarios.
Una asociación de mayor alcance a escala regional podría incluir los efectos sobre el hábitat de toda la cuenca y actividades de mejoramiento en los planes de las pesquerías, como lo hizo el Comité de la Cuenca Skeena en Columbia Británica o la Cuenca del río Mitchell en Australia. Esto significa que múltiples comunidades participantes y múltiples agencias gubernamentales toman decisiones basadas en múltiples criterios. Desde la perspectiva de las comunidades, los pescadores aceptan más fácilmente la restricción a la oportunidad de extraer especies menos abundantes si participan en el proceso de planificación para aumentar la abundancia de otras especies y de la planificación de la recuperación de la especie deprimida. La planificación en este caso incluye mejorar la protección al hábitat, restaurar el hábitat, y desarrollar actividades para mejorar la productividad de criar peces en agua dulce. Tal vez lo más importante es que los pescadores y representantes comunales que participan en el comité ven un panorama más amplio y no sólo sus propios intereses y se sienten parte de un esquema mayor de restaurar la salud de la cuenca. Poder ir más allá del aislamiento geográfico y cooperar a una escala regional puede tener un efecto poderoso sobre las partes. Esto ocurre porque perciben que al cooperar pueden tener el poder de efectuar un cambio positivo a una escala más significativa, al tiempo que mejoran o por lo menos estabilizan su propia posición. También perciben que las mejoras en la pesquería no ocurrirán a menos que todas las partes en diversos lugares contribuyan a la solución. Debido a esto, muchas veces están dispuestos a «dar para recibir», aún demorando su propia recompensa. Las agencias gubernamentales podrían tener también la posibilidad de sobreponerse a las batallas territoriales tan comunes y llegar a compromisos en el interés de obtener un mejor resultado a largo plazo (Pinkerton y Weinstein, 1995).
El proceso del Comité de la Cuenca Skeena formó parte de un ambicioso y caro experimento gubernamental que involucró gran cantidad de investigación de poblaciones por parte de científicos gubernamentales y la contratación de un facilitador profesional. Sin embargo, también generó financiamiento de otras agencias gubernamentales y fuentes privadas, así como donaciones de tiempo y esfuerzo de todos los participantes. Dependiendo de los recursos humanos disponibles, no sería imposible desarrollar una cooperación a nivel regional sin financiamiento significativo. En resumen:
las asociaciones de pequeño alcance a pequeña escala podrían ser parte de formas de ordenación multi-escala necesarias para vigilar y analizar la dinámica de la pérdida progresiva de hábitat y de interacciones de especies;
las asociaciones de pequeño alcance a escala regional podrían combinar múltiples fuentes de datos para crear un representación más exacta en tiempo real de la abundancia de las poblaciones y del efecto de la presión de pesca;
las asociaciones de gran alcance a escala regional podrían hacer posible el análisis de interacciones entre la pesca y el hábitat;
las asociaciones de gran alcance a escala regional podrían permitir cooperación y mayor flexibilidad con respecto a los beneficios eventuales entre los sectores en distintas situaciones cuando colaboran para aumentar la abundancia del recurso para su beneficio mutuo.
La asociación más simple es entre una agencia gubernamental y una comunidad u ONG. Pero a pesar del alcance de las decisiones de ordenación compartida o de la escala geográfica de la unidad de ordenación, las asociaciones muchas veces incluyen múltiples «comunidades» y múltiples agencias gubernamentales, como es el caso en los ejemplos de ordenación de cuencas citados anteriormente.
Dichas asociaciones están sirviendo como modelo en ambas costas de Canadá. En la costa oeste de la Isla de Vancouver en la provincia de Columbia Británica, desde principios de los 1990 se ha estado desarrollando una asociación entre Primeras Naciones aborígenes y comunidades no aborígenes, junto con gobiernos municipales y regionales, grupos ambientalistas locales y agencias de desarrollo comunitario. Ésta se formalizó en 1997, los términos de referencia fueron aprobados en febrero del 2001 y la formación de la junta comenzó en noviembre del 2001 (Pinkerton, 1999; Loucks et al., 2002). En la costa este de Canadá, grupos de usuarios de múltiples artes y representantes comunitarios han formado juntas en los diferentes condados para crear planes de pesca y para dar seguimiento a las entregas de peces (Loucks et al., 1998; deYoung et al., 1999). En ambas costas, estos entes locales de planificación están incluidos en organizaciones regionales más amplias de múltiples partes y comunidades locales que están orientadas por el gran interés público.
Los beneficios de que las diversas comunidades puedan colaborar son enormes. Desde la perspectiva del gobierno, existe el beneficio de la solución de conflictos, que a menudo resuelve los problemas de asignación entre los sectores rivales: deportivo, comercial y aborigen, cuyas luchas estaban dañando la buena ordenación. Desde la perspectiva de la comunidad/ONG, la colaboración significa que las oportunidades de desarrollar e implantar una visión a largo plazo y de desarrollar un sentimiento de mayordomía alrededor de esa visión aumentan considerablemente. El hecho de que la visión cuente con los insumos de múltiples perspectivas y que algunos de los socios a veces son comunidades (que tienen un interés general en la salud a largo plazo de la región, en contraste con los pescadores, quienes podrían tener intereses creados en poblaciones específicas) significa que la visión tiene amplio apoyo y probablemente será sostenible. La importancia de desarrollar dichas asociaciones se trata en, por ejemplo, los Párrafos 6.13, 7.1.2 y 7.6.6 del Código de Conducta.
Entre mayor el alcance de las actividades de ordenación en las cuales participa una comunidad o junta regional, mayor probabilidad de que el nivel de poder que tiene una ONG sea alto. Sin embargo, en vista de que las cuotas de poder por lo general se negocian, es posible que una comunidad/ONG tenga un poder significativo en un área de la ordenación y muy bajo en otra. Por ejemplo, un acuerdo para la ordenación conjunta de una pesquería podría involucrar igual poder en el desarrollo del plan de pesca, pero ningún poder para la comunidad/ONG en decidir quién tiene acceso al recurso, o ningún poder de la comunidad/ONG en la elaboración de la política general sobre la dirección o la visión de las metas futuras de ordenación.
En otras palabras, existen diferentes niveles de poder o poder sobre diferentes niveles de toma de decisiones, sin importar la escala de las decisiones. Una asociación igualitaria en decidir cómo se recolectan y analizan los datos representa un poder importante, pero relativamente débil, comparado con el poder de decidir cómo se conducirá la pesquería o decidir quién tiene el derecho de participar en la pesca, cuánto puede extraer, etc. Podríamos pensar en una jerarquía de niveles de poder. En la parte inferior de la jerarquía están las decisiones sobre operaciones o actividades, que pueden a su vez ser clasificadas en orden ascendente de importancia. En el siguiente nivel están las decisiones sobre quién elabora las reglas operativas y quién está excluido del área de ordenación afectada por las decisiones (membresía). En la parte superior de la jerarquía se encuentran las decisiones de cómo se deben elaborar las reglas de los otros dos niveles y cuáles grupos pueden participar en su elaboración (Ostrom, 1990). Las tribus del tratado en el Estado de Washington tienen una condición co-igual con el Departamento de Pesca de Washington en cada nivel de toma de decisiones y por lo tanto tienen el mayor poder posible dentro de la asociación, así como el máximo alcance en la toma de decisiones (en todas las áreas de ordenación). (En contraste, la escala geográfica del territorio sobre el cual cada tribu tiene autoridad es relativamente pequeña, por lo que las tribus coordinan sus negociaciones a través de un ente sin autoridad legal, la Comisión Indígena de Pesca del Noroeste).
Todos estos niveles de poder pueden contrastarse con la función meramente asesora que a menudo se le otorga a las asociaciones de pescadores por parte de la ordenación pesquera gubernamental (Berkes et al., 1991). Es importante reconocer cómo los asesores son diferentes de los socios y que la relación de asesoría no conlleva los beneficios de la relación de socios en la asociación. Si los asesores perciben que tienen poco poder e influencia, retornarán a la usual politiquería de dividir a los «clientes». Esto apunta a los beneficios principales de compartir el poder: solución de conflictos y movilización de la energía para resolver los problemas en las partes críticas del sistema. Esto se aplica igualmente a la solución de conflictos entre gobierno y comunidades y entre partes que compiten, que podrían participar en la ordenación regional conjunta a través de asociaciones regionales.
A menudo los gobiernos no aprecian que los recursos humanos son una forma valiosa de energía, que puede ser movilizada y utilizada sólo bajo las condiciones apropiadas. Los sociólogos nos dicen que las personas «lo darán todo», contribuyendo mucho más allá de lo que se requiere formalmente cuando: (a) creen en el objetivo de la asociación, (b) sienten que son parte de un grupo de trabajo en el que existe respeto mutuo y preocupación por el bienestar de todos los socios, (c) sienten que pueden hacer una contribución al equipo que sea respetada y acatada por los otros socios (Senge, 1990). Estas tres condiciones se aplican a las asociaciones para la ordenación de pesquerías cuando existe una situación en que se rinden cuentas ante y entre los socios. La rendición de cuentas requiere:
la capacidad de recibir retroalimentación oportuna sobre los resultados de las decisiones.
Cuando no se rinden cuentas, no habrá una movilización de los recursos humanos. Más aún, la energía fluye en la dirección contraria. En vez de trabajar horas adicionales para resolver los problemas, los pescadores y las comunidades socavarán activamente los planes y acciones de ordenamiento que no sientan están sujetos a la rendición de cuentas.
Además de la rendición de cuentas, una de las condiciones necesarias para las asociaciones exitosas es la equidad. La equidad normalmente se refiere a la representación democrática de los diferentes grupos de artes de pesca o pescadores de diferentes sitios o representantes comunitarios de las juntas de co-ordenación que comparten el poder con el gobierno.
La mayoría de las naciones también enfrentan otro difícil dilema de equidad. ¿Cómo balancear la operación de flotas de alta mar, bien capitalizadas y altamente eficaces, con las necesidades de acceso de las comunidades costeras que apoyan muchas pesquerías artesanales o de subsistencia de pequeña escala? Este dilema ha sido bien reflejado en una cinta documental sobre huelgas de pescadores costeros y comercializadores a pequeña escala a lo largo del país en India en los 1990. El gobierno de India consideraba la flota de arrastre de alta mar como una importante fuente de divisas. Los pescadores y comercializadores costeros notaron, sin embargo, que especies de peces que acostumbraban capturar en sus pesquerías artesanales costeras estaban desapareciendo. Organizaron protestas nacionales y eventualmente lograron clausurar la flota de alta mar, o por lo menos sus componentes no indios (Thalenberg, 1998).
En muchos casos, probablemente no es realista o aún deseable clausurar completamente las flotas de alta mar. En algunos casos, estas flotas podrían pescar especies que no están disponibles en aguas costeras. Sin embargo, a menudo ocurre que estas flotas no sólo dependen de especies migratorias que también se pescan cerca de la costa, sino que extraen como captura incidental muchas otras especies de las cuales dependen las comunidades pesqueras costeras. Entonces usualmente existe un dilema de política para poder equilibrar estas dos necesidades. En Alaska se ha usado una asociación innovadora llamada programa de Cuota de Desarrollo Comunitario (CDC) para tratar aspectos importantes de este dilema.
En Alaska, un 10 por ciento de una pesquería de mil millones de dólares de colín, fletán, bacalao negro, cangrejo y otros demersales en el mar de Bering que había sido aprovechada principalmente por flotas de alta mar (basada en centros de producción distantes de Alaska), fue asignada a seis coaliciones de pueblos (compuestas de 62 pueblos en total) en el oeste de Alaska. Los pueblos, que tradicionalmente habían dependido de las pesquerías costeras (pero no de colín) estaban geográficamente aislados y tenían acceso limitado a fuentes de ingresos en efectivo. La meta del programa, que comenzó en 1992, era ayudar a las comunidades a desarrollar la infraestructura y a disponer del personal necesario para apoyar la participación a largo plazo en la industria, y construir así una base económica y social más fuerte (National Research Council, 1999). El programa estaba orientado a tratar la exclusión y la marginación de estas comunidades de la industria y del acceso a todas las pesquerías. Se consideraba que esto era la clave, porque aún las licencias originales para salmón, arenque y fletán asignadas a estos pueblos eran vendidas en centros urbanos u otras comunidades más grandes en otras partes de Alaska. En algunos casos, los habitantes del pueblo nunca habían recibido licencias de pesca, ya que habían pescado únicamente para subsistir.
Las coaliciones de comunidades están organizadas como corporaciones sin fines de lucro que establecen metas y objetivos y que presentan sus planes anuales de negocios al Departamento de Asuntos Comunitarios y Regionales de Alaska. Los informes sobre su desempeño en el cumplimiento de estas metas son revisados por el estado, que ha ejercido considerable supervisión. El estado tiene la autoridad de reasignar la cuota entre las seis corporaciones, con base en su desempeño, y ya ha ejercido esa autoridad.
Las comunidades no tienen una participación directa en las decisiones de ordenación de la pesquería de colín (la mayor pesquería de alta mar de gran escala), pero su presencia en la pesquería como socios o tripulantes significa que pueden defender su interés en la captura incidental y/o la destrucción de hábitats por parte de esta flota cuando afecta especies que se extraen en las pesquerías comunitarias (principalmente fletán y salmón). Sí tienen participación en la ordenación de las pesquerías comunitarias de pequeña escala de otras especies, que muchos de los pueblos han creado con el producto de la pesquería de colín. Las comunidades esencialmente reciben una regalía de la flota industrial, que utilizan para desarrollar su propia participación en la pesquería o para educación. Estas actividades son supervisadas por el Servicio Nacional de Pesquerías Marinas, la agencia federal que ejerce jurisdicción a partir de 3 millas de la costa de Alaska. Las comunidades pueden: recibir la regalía en efectivo; negociar trabajos para los miembros de la comunidad a bordo de barcos que pescan colín a los cuales arriendan su porción de captura; usar el efectivo para becas o para comprar artes o barcos o licencias; arrendar una porción de cuota a comunidades de pescadores; o crear una pesquería local de fletán usando lanchas.
En la creación de pesquerías locales, las comunidades usaron límites de temporadas y de número de viajes para repartir las oportunidades entre los pescadores. Usan principalmente lanchas de hasta 36 pies de eslora, y las organizaciones que aplican el programa CDC dan seguimiento a los niveles de aprovechamiento y controlan el ritmo de la pesquería (Langdon, 1999). Estas nuevas pesquerías CDC no han creado una nueva «carrera para pescar» ni han causado capitalización excesiva de los barcos, sino que siguen siendo de pequeña escala. Una asociación de pueblos ha construido unos cuantos barcos grandes, pero los obliga a pescar cinco millas costa afuera del pueblo, para que las lanchas locales tengan un territorio reservado para sus actividades. Algunos pueblos han agregado valor y han mantenido los trabajos en la comunidad con la construcción de pequeñas plantas procesadoras. Algunas plantas comerciales controladas por las organizaciones sin fines de lucro también se han reservado el 20 por ciento de los desembarques de los pescadores para asegurar que los préstamos iniciales se cancelen de manera oportuna. En resumen, los pueblos han tenido una visión de cómo integrar una pesquería comercial a sus economías de subsistencia a través de un plan de desarrollo (Langdon, 1999).
El programa CDC de Alaska podría aplicarse más en general a cualquier comunidad con oportunidades económicas limitadas que dependa de la pesca. Los socios comunitarios podrían tener derecho a tomar decisiones sólo sobre su propia membresía y sobre cómo conducir sus propias pesquerías en áreas costeras. No obstante, dichas asociaciones pueden tratar asuntos difíciles de política relacionadas con equidad. Ilustran cómo:
las asociaciones se pueden usar para crear inversiones conjuntas entre flotas intensivas en capital y pesquerías comunitarias, ofreciendo mayores oportunidades a las comunidades que de otra manera hubieran sido forzadas a dejar la pesca por las condiciones y las fuerzas económicas;
las asociaciones pueden enfocar su atención hacia la necesidad de reducir la captura incidental por parte de las flotas industriales de especies que también son extraídas por comunidades pesqueras costeras;
las asociaciones entre el estado y las comunidades que dependen de la pesca se pueden usar para promover el desarrollo inteligente de nuevas pesquerías comunitarias sin exceso de inversión y cuya planificación esté dentro de los posibilidades de la comunidad;
las cuotas de la comunidad se pueden usar como mecanismos para asignar oportunidades de pesca no transferibles a las comunidades; la flexibilidad en la asignación puede crearse, sin embargo, si el estado puede transferir la cuota con base en el desempeño con respecto a las metas establecidas por la comunidad;
las cuotas de la comunidad también son un mecanismo para tratar las diferencias de poder entre los actores económicos grandes y bien organizados y los actores económicos pequeños y dispersos, que sin embargo representan un sector grande de la economía y del bienestar de muchas naciones.
Si se reconoce que este sector no compite exitosamente por derechos de acceso a las pesquerías, pero sin embargo juega un papel clave en la diversidad social y económica y en el bienestar de un país, entonces el país puede usar este mecanismo para asegurar la continuidad en la participación de las comunidades en la pesquería.
Otro caso especial de equidad involucra el dilema de cómo representar los poderosos intereses no locales en las juntas regionales, cuando estos actores externos tienen derechos de pesca en la región que se verán afectados por decisiones de la junta regional. El problema es que no se puede esperar que los actores externos tengan el mismo nivel de interés que la comunidad en la protección de los hábitats locales, los enlaces del ecosistema o el aprovechamiento sostenible de las poblaciones locales. Esto se debe a que los actores externos están menos identificados con la región, tienen menos oportunidad de desarrollar una ética de mayordomía, y una mayor probabilidad de tener otras oportunidades (dependen menos de las poblaciones locales y sus hábitats). Podrían caracterizarse como con interés económico en la región, pero sin interés de mayordomía. La junta de la costa oeste de la Isla de Vancouver está resolviendo este problema al tener representación de estos actores en los comités que incluyen pescadores locales que desarrollan planes de pesca, pero sin representación directa en la junta que elabora la política general. Esto lleva al siguiente corolario importante.
Situación: Los intereses económicos externos pueden estar representados en las juntas comunitarias o regionales, siempre y cuando no tengan la oportunidad de dominarlas.
Otro intento de modelar el enlace y crear equidad entre las flotas de alta mar (de buques grandes) y los grupos costeros o que pescan cerca de la costa (usando barcos más pequeños) es la Alianza Marina del Noroeste del Atlántico (NAMA, «Northwest Atlantic Marine Alliance»), fundada en 1997 en Saco, Maine, Estados Unidos. NAMA actualmente está recibiendo apoyo de las organizaciones de pescadores en los estados de Maine, New Hampshire, Massachussets y Rhode Island así como de Canadá Maritimo. NAMA es una coalición sombrilla sin fines de lucro que promueve la investigación colaborativa para brindar educación sobre enlaces del ecosistema y pesca selectiva. NAMA también facilita los esfuerzos de los interesados de elaborar regulaciones que no pongan en desventaja a los barcos costeros y que no transfieran el esfuerzo pesquero de las áreas de alta mar a las áreas costeras, amenazando así el equilibrio histórico de asignación y la dispersión geográfica del esfuerzo pesquero. Debido a que las regulaciones del Consejo de Ordenación Pesquera de Nueva Inglaterra (New England Fishery Management Council) pueden no ser sensibles a las condiciones locales, NAMA promueve los derechos de las áreas locales a desarrollar regulaciones para sus zonas que sean más apropiadas que las genéricas elaboradas por el Consejo. Muchas de éstas últimas tienden a incrementar el esfuerzo pesquero de las flotas de alta mar y a aumentar la captura incidental y el desperdicio a través de descartes regulatorios debido, por ejemplo, a límites muy bajos en los viajes diarios. NAMA defiende el equilibrio y la comunicación entre alta mar y la costa dentro de una visión de conservación orientada hacia el ecosistema basada en enlaces con la comunidad, mayor conciencia sobre prácticas de pesca destructivas para los valores y enlaces del ecosistema, y la necesidad de mejorar las poblaciones. Busca incluir todas las partes interesadas en los recursos marinos pertinentes y afectados en su membresía (http://www.namanet.org; entrevistas 2000). La existencia de NAMA es otra ilustración del hecho de que las iniciativas de conservación dentro de la industria a menudo emergen del sector comunitario en las áreas costeras, pero este sector es capaz de buscar e integrar al sector de alta mar bajo el liderazgo y las condiciones apropiadas. NAMA disfruta del apoyo de figuras públicas reconocidas y de una ideología en el estado de que las comunidades costeras dependientes de la pesca no deberían ser las primeras en ser sacadas de la industria. La organización sin fines de lucro es financiada a través de donaciones de fundaciones, contribuciones individuales y corporativas y membresías. NAMA emplea a dos personas y recibe el equivalente de dos puestos más a través del trabajo voluntario de los miembros de la junta.
Situación: Las organizaciones que aumentan la comunicación y la educación entre los diferentes sectores y tipos de artes de la flota comercial pueden promover una ética de mayordomía en todos los sectores y aumentar la cooperación y las regulaciones apropiadas para los diferentes sectores.
Hasta el momento he discutido las condiciones que facilitan el diseño de asociaciones que promueven la rendición de cuentas y la equidad. En esta sección el enfoque es hacia cuáles condiciones son buenos predictores de que una asociación será efectiva. Algunas de estas condiciones se relacionan con las características de los socios; otras se relacionan con las características de la asociación o de las instituciones creadas por la asociación, y otras se relacionan con las características de los recursos bajo la ordenación de la asociación. Los científicos sociales no han podido afirmar categóricamente cuáles condiciones son necesarias en todas las circunstancias, o cuáles combinaciones con otras, sino sólo que entre más condiciones estén presentes en un caso particular, mayor probabilidad de predecir el éxito. Se debería hacer notar que estas condiciones para la efectividad deben ser consideradas junto con las condiciones para la rendición de cuentas y la equidad discutidas anteriormente.
Las comunidades o regiones que tienen un alto nivel de dependencia del recurso tienen un mayor incentivo para desarrollar patrones de uso sostenible y están más orientadas hacia aprender cómo hacer esto. Esto se debe a que son muy vulnerables al uso no sostenible.
Las comunidades o regiones que están altamente identificadas con su área geográfica, y por lo tanto no están dispuestas o no tienen posibilidad de transferir los derechos de acceso fuera del área, tienen mayor probabilidad de desarrollar una ética de mayordomía.
Las comunidades o regiones cuya membresía puede definirse fácilmente tienen el poder potencial de excluir a no miembros y de retener por lo menos algunos de los beneficios de la ordenación con los miembros. Esto permite el desarrollo de incentivos para invertir en la ordenación.
Las comunidades o regiones donde existe liderazgo comprometido y creíble, y donde un «centro de energía» pueda ayudar a avanzar la agenda, tienen mayores probabilidades de mantener un esfuerzo para sobreponerse a las barreras contra la innovación.
Las comunidades o regiones donde un núcleo de personas esté dispuesto a invertir suficiente tiempo en lograr los acuerdos para tratar los problemas que se deben atender en el proceso de crear asociaciones y luego operarlas.
Las comunidades o regiones donde ya existe homogeneidad de valores, costumbres, normas y actividades y/o donde sub-grupos ya han logrado desarrollar algún grado de confianza y comprensión ya han avanzado parte del camino hacia lograr una asociación. Es posible construir acuerdos desde cero, pero es mucho más fácil si ya existe algún patrimonio de comprensión mutua.
Las comunidades o regiones donde existe suficiente conocimiento local acerca del recurso entre personas que están dispuestas a compartirlo, ofrecen mucho mayores incentivos al gobierno para que comparta el poder y ofrece la base sobre la cual diseñar regulaciones más apropiadas.
Las comunidades o regiones que cuentan con destrezas para llegar a consensos o acuerdos entre miembros de la comunidad van a lograr movilizar sus comunidades más fácilmente y construir entes de ordenación conjunta más sólidos para resolver problemas.
Una agencia gubernamental orientada hacia el aprendizaje va a negociar más fácilmente un acuerdo adaptivo y flexible con los socios.
Una agencia gubernamental que contenga por lo menos individuos clave que tengan la voluntad política para que se logre esta asociación, y que trabajen «tras bambalinas» para sobreponerse a los obstáculos.
Una agencia gubernamental con alguna disposición de delegar o descentralizar suficientes decisiones para hacer posible las asociaciones.
Permite acceso común a los datos y al análisis de datos sobre la condición del recurso.
Permite elaborar las regulaciones apropiadas para la situación local/regional (con respecto tanto a pesca como a la protección de hábitats).
Permite el seguimiento del cumplimiento de estas regulaciones por parte tanto del gobierno como de socios comunitarios.
Permite la aplicación de las regulaciones.
Permite asegurar que las inversiones serán recompensadas: las mejoras a un recurso logradas por el trabajo de ordenación del socio pesquero beneficiarán, por lo menos parcialmente, al socio que invirtió los recursos para hacer la mejora.
Permite la solución de conflictos de manera oportuna, por medios informales o formales y con acuerdo del derecho de presentar apelaciones a un ente superior si no se resuelve el conflicto.
Permite el acceso a suficientes recursos monetarios iniciales, cuando éstos son requeridos por el alcance de la asociación.
El recurso está abierto a los límites que definen las unidades de ordenación del recurso. En el caso de poblaciones migratorias, es susceptible a acuerdos que se tomen horizontal o verticalmente con otras regiones que comparten la ordenación de la población que se desplaza.
El recurso ocupa/usa el hábitat/territorio adyacente a la comunidad o frecuentado por los miembros de la comunidad o los pescadores.
El recurso es capaz de ser vigilado por pescadores o miembros de la comunidad.
El recurso actual o potencial tiene suficiente abundancia y valor (o provee algún servicio clave al ecosistema) para ser de interés a la comunidad.
Una porción cada vez mayor de los peces alrededor del mundo son extraídos y procesados usando estrategias de producción en masa que no aprovechan las oportunidades para agregar valor. Es decir, se venden más peces en su forma de menor valor de lo que requiere la demanda del mercado, simplemente porque esto calza con la estrategia de producción de las empresas grandes (Pinkerton, 1999).
La producción en masa en la etapa de pesca también actúa como incentivo a la sobrepesca, porque los buques con altas inversiones de capital requieren de altos volúmenes de captura para cubrir los costos de operación, especialmente si se consideran las fluctuaciones en el precio de los combustibles y del pescado. Los ciclos ascendentes y descendentes del mercado exigen que los barcos con altos costos de operación extraigan más recursos para poder cubrir sus costos y las pesquerías que explotan terminan degradadas (Clapp, 1998).
Las pesquerías comunitarias son de pequeña escala, tienen menos inversión de capital, son menos sensibles a cambios en los costos de operación (mano de obra, combustible), y por lo tanto son más flexibles para adaptarse a fluctuaciones en los precios mundiales del pescado o a cambios en la abundancia del recurso. Debido a que son de menor escala y requieren de más mano de obra, tienen mayores oportunidades - por lo menos en presencia de la tecnología apropiada de preservación - de capturar peces vivos o de preservar la calidad del pescado por más tiempo y procesar un producto de mejor calidad (mayor valor agregado) (deYoung et al., 1999).
Este capítulo ha discutido las condiciones bajo las cuales se pueden tratar los siguientes problemas a través de asociaciones: datos pobres y mal análisis de los datos; falta de credibilidad en los datos y en el análisis de los datos; regulaciones inapropiadas para el aprovechamiento; poca legitimidad de las regulaciones; cumplimiento inadecuado de las regulaciones; sobrepesca; falta de atención a las interacciones de las especies y a los enlaces hábitat/ecosistema; captura incidental; destrucción de hábitats; e incapacidad de capturar el valor completo del recurso. Se discutieron cuatro dimensiones de las asociaciones: su alcance, escala, número de partes y niveles de poder compartido. Las asociaciones se caracterizaron en términos de rendición de cuentas, equidad y efectividad, y se identificaron las condiciones que predicen el éxito de las asociaciones que tienen estas características. Se analizaron las cuotas de desarrollo comunitario como mecanismo para lograr la asociación de pesquerías costeras y de alta mar, o simplemente para asignar acceso a las pesquerías a las comunidades que de otra manera estarían en desventaja en el mercado. También se discutieron las organizaciones regionales sombrilla y las juntas regionales como formas de integrar las pesquerías costeras y de alta mar y de promover la mayordomía.
Agradezco a «Social Sciences and Humanities Research Council of Canada» por apoyar mi investigación sobre instituciones de ordenación conjunta por tanto años.
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