Capítulo 8
Seguimiento, control y vigilancia de la pesquería

por Per Erik BERGH^[12] y Sandy DAVIES^[13]

1 INTRODUCCIÓN

1.1 ¿Qué es seguimiento, control y vigilancia?

En breve, se podría decir que seguimiento, control y vigilancia (SCV) es todo lo que tiene que ver con el cumplimiento de las medidas de ordenación de una pesquería. Esta, desde luego, es una descripción muy simplista, pero cuando analizamos los elementos vemos que todos apuntan hacia esta meta: el seguimiento recopila información sobre la pesquería para ayudar en el desarrollo y la evaluación de las medidas de ordenación apropiadas, mientras que la vigilancia utiliza esta información para asegurar que se cumpla con los controles.

Si se requiere un significado más preciso de SCV, se debería hacer referencia a la definición desarrollada por una Consulta de Expertos de FAO en 1981 (FAO, 1981):

(i) seguimiento - obligación constante de cuantificar las características del esfuerzo pesquero y el rendimiento de los recursos;

(ii) control - condiciones normativas en que puede llevarse a cabo la explotación de los recursos; y

(iii) vigilancia - nivel y tipo de las observaciones necesarias para mantener el cumplimiento de los controles normativos impuestos sobre las actividades pesqueras.

Esta definición podría ayudar a aclarar los elementos individuales de SCV - pero no lo es todo. Una definición por sí sola servirá de poco al administrador pesquero que esté lidiando con la necesidad de entender el papel del SCV dentro de la ordenación pesquera o para ayudarle a encontrar un camino hacia la solución de SCV. Más importante que la definición es la necesidad de entender el objetivo central del SCV y tener una noción de las opciones disponibles para lograrlo.

El objetivo del SCV es claro: contribuir a una buena ordenación pesquera asegurando el establecimiento, control y cumplimiento de controles apropiados (los controles se discuten en detalle en capítulos anteriores de esta Guía: medidas técnicas (Capítulos 2 y 3) y controles de insumos y productos (Capítulo 4) son considerados el elemento de «control» del SCV). Al final, esto es lo que busca el SCV, y cualesquiera que sean los métodos, herramientas, componentes o sistemas que se usen, el resultado individual o conjunto debería contribuir hacia ese objetivo.

Por otro lado, las opciones disponibles para un sistema de SCV, y las diversas combinaciones de estas opciones, son casi ilimitadas. Estas opciones incluyen una gama de componentes separados o entrelazados de tecnología con diferentes grados de sofisticación, diversos niveles y tipos de recursos humanos (tanto separados como asociados con la tecnología) y todo un conjunto de enfoques para la aplicación, que van desde la aplicación de tipo militar hasta programas de cumplimiento impulsados por las comunidades y luego, finalmente, una vez desarrollado el sistema, a todavía más opciones sobre cómo administrar el sistema y la organización SCV. Este capítulo, por lo tanto, intenta ofrecer un panorama general de las opciones más comunes disponibles y un vistazo a las ventajas y desventajas asociadas con las diferentes opciones.

El uso del término SCV es a veces criticado como demasiado amplio y confuso en términos de los conceptos y funcionalidades en relación con la función medular de la sección de operaciones, cumplimiento o aplicación de la ley de la autoridad de ordenación pesquera. Esto se debe esencialmente a que la sección de «aplicación» de la autoridad de ordenación pesquera por lo general no se concentra en los elementos de seguimiento o control de SCV, sino más bien en los elementos de vigilancia y aplicación. Sin embargo, a pesar de todas las críticas que pudiera recibir el término SCV, se ha convertido en un término común usado internacionalmente y ofrece una perspectiva más amplia que calza bien con algunas de las tendencias más modernas y con los enfoques de cumplimiento y aplicación de la ley. Por lo tanto, se ha adoptado el uso del término SCV para este capítulo, y se consideran todas las funciones de SCV, permitiendo al lector seleccionar los elementos funcionales que se relacionan con sus necesidades y sus circunstancias operativas (es decir, no se especifica quién lleva a cabo las tareas, si es el personal de aplicación, los científicos o los administradores, pero sí se especifican las tareas).

1.2 Perspectiva histórica

Antes de investigar más los sistemas disponibles hoy en día, es interesante considerar brevemente la historia del seguimiento, control y vigilancia y por qué la sección SCV podría ser relativamente nueva dentro de la organización de las autoridades de ordenación pesquera. En los inicios de la pesca, a menudo existía algún tipo de sistema informal de ordenación comunitaria o tribal, y usualmente ésta incluía asegurar que los pescadores cumplieran con ciertos códigos aceptados de comportamiento. Estos códigos informales de comportamiento se basaban en sabiduría, filosofía y superstición comunitarias sobre la mejor manera de administrar una pesquería o un área acuática que estuviera bajo el «control» de un grupo social (comunidad o tribu). Si otros grupos sociales entraban a una cierta área, los códigos informales de comportamiento dictaban el camino a seguir, o si éstos no eran apropiados, surgían conflictos menores o mayores.

Sin embargo, vemos que la necesidad de sistemas más formales y complejos de SCV es un concepto relativamente nuevo que se enlaza fuertemente con la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar y el establecimiento de las Zonas Económicas Exclusivas (ZEE). Antes de esto, la mayoría de las actividades pesqueras en los mares territoriales podían ser vistas desde la costa y esto simplificaba las actividades de SCV.

Los sistemas SCV desarrollados para las nuevas ZEE fueron desarrollados esencialmente como la rama de aplicación de la ordenación pesquera, principalmente para asegurar que las medidas de control, una vez acordadas y adoptadas, fueran instrumentadas adecuadamente. Hoy en día esta sigue siendo la función principal de la mayoría de los sistemas SCV, pero debido al enfoque integrado de la ordenación pesquera, a instancia de muchos instrumentos internacionales y específicamente el Código de Conducta para la Pesca Responsable de la FAO, está emergiendo un papel mucho mayor y mejor enlazado para las actividades SCV. En este nuevo papel, las estrategias SCV ahora incluyen la necesidad de contribuir al desarrollo de planes de ordenación (y por lo tanto de medidas de control) a través del suministro de información que es clave para la evaluación de las diferentes medidas de ordenación. Los sistemas SCV también están activos en promover el cumplimiento de los pescadores a través de la participación de los usuarios, en vez de seguir el viejo enfoque de aplicación de los controles. Estas dos nuevas tendencias están cambiando el enfoque del SCV en muchas partes del mundo y están acercándolo a otras secciones de la ordenación pesquera y también a las comunidades pesqueras.

1.3 El papel del SCV en la ordenación pesquera

A menudo los temas de SCV han sido ignorados en la elaboración de estrategias y planes de ordenación a la luz de la creencia de que la buena organización pesquera se considera sinónima de la buena ciencia. Esto significa que mientras el análisis y los modelos científicos apropiados estuvieran respaldando la selección de prioridades y medidas de ordenación, se hacía caso omiso de la necesidad de instrumentar estas medidas exitosamente (para obtener un alto nivel de cumplimiento por parte de los pescadores). Sin embargo, como resultado de muchos regímenes de ordenación fracasados que se basaban principalmente en la evaluación científica, cada vez se hace más evidente y popular la necesidad de un enfoque más equilibrado: un enfoque que considere el cumplimiento de las medidas de conservación como esencial para la ordenación adecuada de los recursos pesqueros. Por lo tanto, el panorama que está emergiendo en la ordenación pesquera moderna es de sistemas conectados y compatibles que ofrezcan retroalimentación y verificación de la estrategia de ordenación - SCV es uno de estos sistemas.

La ordenación moderna de la pesca, entonces, coloca la estrategia, la planificación y las actividades SCV en un sitio más central e integrado en la tabla de la ordenación pesquera (ver la Figura 1, Capítulo 1). En Canadá, por ejemplo, los oficiales de aplicación ahora participan regularmente en reuniones consultivas con la industria y participan activamente en el desarrollo de planes de ordenación. Sigue siendo claro que cuando se seleccionan los objetivos de la pesquería (biológicos, ecológicos, económicos o sociales), las preocupaciones relacionadas con SCV rara vez se aplicarán, ya que los objetivos se relacionan con la orientación dictada por la política nacional y de pesca. Sin embargo, cuando bajamos un nivel a la discusión sobre estrategias alternativas de ordenación (incluyendo la selección de medidas de ordenación) que serán adoptadas para instrumentar estos objetivos, existen varios aspectos relacionados con SCV que deberían ser considerados. A continuación se enumeran algunos puntos que indican el tipo de preguntas que los representantes de SCV deberían estar haciendo para asegurar que las preocupaciones de seguimiento, control y vigilancia se consideren cuando se discutan los planes propuestos:

(i) ¿Cuáles son los requisitos prácticos necesarios para instrumentar las medidas de ordenación (éstos se deberán considerar desde los puntos de vista de seguimiento, vigilancia, cumplimiento y aplicación) y están éstos disponibles?

(ii) Se debería hacer una evaluación de cualquier historial previo de éxito o fracaso de las medidas de ordenación (preferiblemente cuantitativa, pero hasta cualitativa si no hay datos disponibles), y se deberían considerar los resultados a la luz de cualquier propuesta.

(iii) ¿Cuáles son los factores que fomentarán el cumplimiento en vez de requerir aplicación y cuáles son los requisitos para elaborarlos - son factibles?

(iv) Las consecuencias del incumplimiento (es decir, violaciones de los controles establecidos) deben considerarse en relación con el efecto que tendrán sobre el estado y la viabilidad de la pesquería, por lo que se debería considerar el nivel de cumplimiento que se requiere para apoyar el plan de ordenación.

(v) ¿Cuál es el costo de estas medidas de ordenación y/o cumplimiento desde la perspectiva financiera y la de los recursos, y desde la perspectiva financiera, quién debería cubrir estos costos, el gobierno, la industria, o ambos?

Potencialmente, la pesca ilegal o las actividades ilegales de pesca podrían perjudicar la aplicación de los planes de ordenación y pueden, en casos extremos, menoscabar la explotación racional del recurso. Por esta razón, el Plan de Acción Internacional para prevenir, desalentar y eliminar la pesca ilegal, no declarada y no reglamentada de la FAO^[14] fue desarrollado y adoptado por el Comité de Pesca en marzo del 2001 (Capítulo 1). Además, un plan de ordenación (por simple que sea) que no pueda ser instrumentado adecuadamente podría dañar la credibilidad de la autoridad de ordenación pesquera y ser perjudicial para la ordenación de otros recursos pesqueros. Por lo tanto es importante tratar de asegurar que los planes de ordenación puedan ser ejecutados apropiadamente y que el incumplimiento se mantenga a un nivel aceptable.

Por ejemplo, el uso de capturas totales permisibles (CTP) como medio para controlar los niveles de captura implica que se debe dar seguimiento a todos los desembarques y que la captura por especie debe ser registrada casi en tiempo real (ej., a través de bitácoras o muestreos o un programa completo de seguimiento de desembarques). También se requieren pasos adecuados para prevenir los descartes en el mar de las especies objeto de la pesca y el trasbordo no registrado de las capturas. Se debe preguntar entonces, ¿puede la organización SCV instrumentar las verificaciones requeridas o puede, de manera realista, desarrollarse una organización para hacerlo? Otro ejemplo podría relacionarse con un control del esfuerzo sobre el número y la capacidad de las embarcaciones. Se considera que en general los controles sobre el esfuerzo son menos caros de instrumentar que los controles sobre el producto, pero requieren de precisión en el registro de la flota, y un estrecho seguimiento del desempeño de la flota y de avances técnicos u operacionales que pudieran afectar la eficacia (ver Capítulo 4, Sección 6). De nuevo se debe hacer la pregunta ¿puede la organización SCV hacer esto? Aún si consideramos una de las medidas de control más simples como las vedas espaciales o temporales, éstas requieren de la capacidad de dar seguimiento a las temporadas y las áreas de veda (ej., a través de patrullaje en buques o aviones) o de desarrollar un cumplimiento voluntario de tal manera que se pueda asegurar que las medidas de ordenación estén implantadas adecuadamente, se debe hacer la pregunta ¿se puede hacer esto?

Además de considerar los requisitos de SCV que tienen los planes de ordenación pesquera, se debe considerar lo que el seguimiento, control y vigilancia requiere de los planes de ordenación. Las actividades SCV deben relacionarse con objetivos específicos de ordenación, por lo que se requieren expresiones claras de ordenación para desarrollar sistemas SCV a los niveles apropiados y a un costo adecuado. Además de los objetivos de ordenación, se necesitará información sobre las prioridades de ordenación, las medidas de ordenación y los recursos disponibles. Aún si los planes de ordenación no están completamente establecidos, se requiere alguna indicación sobre estos asuntos, ya que la estrategia de SCV tratará de cuadrar las prioridades de la pesquería con un enfoque práctico para asegurar un nivel aceptable de cumplimiento y para equilibrar la realidad de los limitados recursos de aplicación con las expectativas de la industria y, hasta cierto punto, las otras ramas de la autoridad de ordenación.

La Figura 1 ofrece una representación esquemática simplificada de los principales vínculos de información entre la ordenación, la ciencia y las funciones SCV de una autoridad de ordenación pesquera. Su intención no es ofrecer un panorama completo de la ordenación pesquera, sino más bien subrayar las interacciones y retroalimentación principales. Es importante notar que las tres funciones mostradas (ordenación, ciencia y SCV) no son necesariamente sinónimas con secciones del mismo nombre dentro de las autoridades de ordenación de pesquerías (ej., el seguimiento lo pueden hacer científicos u oficiales de aplicación).

Un ejemplo de los vínculos y retroalimentación en el diagrama podría ser que el enlace del seguimiento con la investigación científica se podría relacionar con el hecho de que la sección científica analiza la influencia de las medidas de ordenación sobre las poblaciones de peces y la pesquería, mientras que tanto la sección de SCV como la científica proveen información para el análisis, y la sección SCV suministra detalles sobre el grado de cumplimiento con la medida de ordenación por parte de los pescadores. Por ejemplo, si una restricción de 150 mm para la luz de malla está en efecto para una pesquería, la sección científica evaluará la influencia que esto tiene sobre la composición de la captura (posiblemente usando información recolectada por la sección SCV). Esta información es entonces extrapolada a través de un modelo y convertida en predicciones de la talla (y la edad) de los peces para toda la captura de esa especie, pero desde luego que estos pronósticos suponen que hay un cumplimiento del 100 por ciento con la restricción de 150 mm para la luz de malla. Por lo tanto, es tarea de la organización SCV asegurar que las medidas de ordenación se cumplan o (y más realista) informar a los científicos del nivel estimado de incumplimiento. Con esta información, los científicos pueden ajustar sus modelos para reflejar una estimación más precisa de la estructura de tallas de los peces capturados. Esta información será entonces enviada al administrador de dos maneras: en primer lugar, en el enlace entre la investigación científica y la ordenación pesquera como predicciones científicas sobre la condición de la población y como asesoría para futuras restricciones o medidas de ordenación; y en segundo lugar, a través del vínculo entre SCV (estrategia) y la ordenación pesquera como información sobre incumplimiento. Si el incumplimiento es alto (o sea, los controles son violados con regularidad), esto es una indicación al administrador de que los controles no están funcionando.

2 LA SOLUCIÓN SCV

Hemos visto que el SCV es parte integral de la ordenación pesquera, que requiere información para establecer la estrategia y el plan y también contribuye información al sistema de ordenación para ayudar en la toma de decisiones de ordenación: o puesto de otra manera, el tipo de controles instrumentados influenciarán el seguimiento y la vigilancia, mientras que el seguimiento y la vigilancia deberían influenciar los tipos de controles establecidos. Ahora es necesario considerar cuáles factores juegan un papel en el diseño de una solución de SCV para una pesquería específica.

Primero y antes que nada, no existe una única solución SCV para todas las situaciones de las pesquerías, ni existen enfoques inherentemente correctos o incorrectos para la aplicación de sistemas SCV. Los sistemas SCV deberían ser elaborados para pesquerías específicas o para un grupo de pesquerías que interactúan (en términos de interacciones ecológicas, de flotas o de ordenación). El sistema SCV escogido será determinado por una variedad de factores, y los principales se discuten en esta sección. Los factores incluyen aspectos importantes para los tres elementos de seguimiento, control y vigilancia. Los diversos factores tendrán diferentes niveles de importancia dependiendo de la situación, por ejemplo, una pesquería artesanal multiespecífica tendrá diferentes prioridades que una pesquería industrial monoespecífica de gran escala. Sin embargo, vale la pena considerar todos los puntos mencionados en esta sección para poder evaluar su importancia.

2.1 Estrategia y plan

Al diseñar una estrategia de SCV se requieren consideraciones estratégicas clave y éstas se discuten en la Sección 2.2. Los siguientes puntos, aunque no son consideraciones clave, podrían ayudar al administrador a desarrollar una estrategia.

(i) Una estrategia SCV es vital para poder lograr un beneficio de costo general en la pesquería. A menudo es difícil detener una actividad o comenzar una nueva dentro de una organización establecida, y por esta razón se requiere el análisis de los insumos y los productos económicos de una pesquería para determinar cuáles actividades se deben planificar, cuáles detener, cuáles aumentar y cuáles reducir.

(ii) Una de los retos que enfrentan los administradores de SCV es cómo equilibrar la necesidad de una estrategia y un plan flexibles que puedan reaccionar a la naturaleza dinámica de los peces, los pescadores y las pesquerías, y cómo manejar esta flexibilidad dentro de un sistema anual de planificación de recursos financieros, humanos y tecnológicos. Una solución en los sistemas SCV más tradicionales (ej., embarcaciones, aviones y observadores) es identificar cuáles actividades deberían ser las más flexibles y siempre planear éstas con suficiente espacio para hacer ajustes y cambios, y si es posible, para incluir una revisión a mitad del año. Otra solución es adoptar un sistema SCV utilizando componentes más modernos tales como el sistema de localización de buques vía satélite (SLB) o detección remota ya que éstos, por naturaleza, son más flexibles.

(iii) Un desglose de las actividades en dos áreas principales: en primer lugar, un componente que cubra la aplicación, incluyendo vigilancia y disuasión; y en segundo lugar, un componente de cumplimiento que incluya consultas con los interesados y acciones de concientización dentro del sector, puede ser un enfoque útil para dividir las actividades.

(iv) Usualmente, el retorno económico de la pesquería es uno de los objetivos, por lo que es interesante considerar, por ejemplo, que lograr un cumplimiento del 100 por ciento podría costar más que los retornos económicos de la pesquería, mientras que un 70 por ciento de cumplimiento podría ser asequible y el 30 por ciento restante de incumplimiento podría ser previsto en el plan de ordenación, y por lo tanto no sería una amenaza para el uso sostenible de los recursos. El punto de interés es que, al elaborar una estrategia de seguimiento o vigilancia, se debe utilizar un enfoque equilibrado y realista. Cabe también notar que el nivel de cumplimiento que se intenta lograr es una decisión estratégica que necesita ser tomada por separado para cada pesquería.

(v) Las estrategias, tanto a corto como a largo plazo, son importantes para la buena ordenación pesquera, y es vital que la política, las estrategias y los planes apunten hacia los mismos objetivos.

(vi) Una estrategia bien diseñada incluirá la consideración de evaluar el desempeño del sistema SCV con respecto a las metas (ver Sección 5).

(vii) Muchas de las naciones pesqueras más grandes dependen de algún nivel de consulta con los usuarios de los recursos; sin embargo, el nivel de participación que se permite y fomenta es un asunto clave cuando se desarrolla una estrategia SCV. Vale la pena considerar algunos de los argumentos para una mayor participación o para compartir el poder y el valor a largo plazo del cumplimiento por encima de la aplicación, como se discute en el 2.2.7 de este capítulo y en el Capítulo 7, y también las actuales recomendaciones internacionales que instan a este tipo de participación, tales como las contenidas en los Párrafos 6.13, 7.1.2 y 10.4.1 del Código de Conducta. El proceso debería también incluir otros, además de las partes interesadas, como los grupos ambientalistas. Las estrategias a largo plazo deberían intentar resolver conflictos entre las diversas partes interesadas (ej., pescadores artesanales e industriales, organizaciones comerciales y ambientales).

(viii) Finalmente, cuando se revisa o se desarrolla una estrategia, siempre se deben hacer las siguientes preguntas:

• ¿Qué se requiere en términos de la pesquería que se está administrando?
• ¿Qué es factible en términos del marco legal?
• ¿Qué es realista en términos de los recursos disponibles?

• ¿Qué es posible ejecutar desde el punto de vista práctico, tomando en consideración la situación política y las partes interesadas en la pesquería?

Un ejemplo de una estrategia y un plan simples para el sistema SCV podría ser que nos imagináramos un plan de ordenación para una pesquería artesanal extensiva con información muy limitada sobre captura o esfuerzo, pero con el conocimiento de que disminuciones de las capturas y una fuerte explotación en ciertas áreas habrían llevado a la introducción de una nueva regulación de tamaño mínimo de luz de malla para ciertos artes, una prohibición del uso de redes de playa, y dos áreas designadas de veda. El país tiene una política nacional de empleo y recursos financieros limitados para administrar la pesquería. La pesquería no tiene un alto valor económico, pero es importante para el empleo local y la seguridad alimentaria. Este es el tipo de información que puede emanar del plan de ordenación hacia la organización SCV, tal vez en más detalle, pero tal vez no.

Una posible estrategia para instrumentar estas medidas sería centrar el énfasis a corto plazo en dos aspectos, la toma de datos y el fomento de cumplimiento voluntario a través de auto-seguimiento comunitario y compromiso de los pescadores (desarrollado a través de una campaña de concientización). La toma de datos debería emplear a personal local a medio tiempo con el apoyo de un equipo de supervisores. Estos supervisores también serían los líderes de la campaña de concientización y del programa de auto-seguimiento comunitario. La estrategia a largo plazo estudiaría las posibilidades de crear empleos alternativos para los pescadores a través de una industria turística. La meta estratégica sería que para el tercer año se dispusiera de datos de captura y esfuerzo de buena calidad para permitir una evaluación simple de poblaciones; para el tercer año el cumplimiento de los pescadores con las restricciones de artes y áreas fuese de más del 80 por ciento; y para el quinto año, se hubieran identificado medios de vida alternativos para el 5 por ciento de los pescadores.

El plan entonces ofrecería los detalles operacionales de la estrategia. Por ejemplo, en el mes 1 se emplearán 20 recolectores de datos de diferentes puntos de la pesquería. Se ofrece un curso de capacitación de una semana a los recolectores de datos y los instructores serán un equipo de tres inspectores de la organización SCV que servirán de apoyo a los recolectores de datos y también planificarán y ejecutarán la campaña de concientización. Se llevará a cabo una prospección marco en el mes 2 usando los recolectores de datos y los supervisores, y se hará la presentación y la diseminación inicial de información a la comunidad. En el mes 3 se diseñará un programa de muestreo para los recolectores a la luz de los datos de la prospección marco, y se impartirá capacitación adicional sobre técnicas de muestreo y llenado de formularios, etc. Para el mes 5, los recolectores de datos estarán haciendo muestreos un día por semana en sus playas asignadas. El equipo supervisor visitará a los tomadores de datos regularmente para recoger los formularios y discutir el trabajo. El programa de concientización comenzará en el mes 4 con reuniones comunitarias y transmisiones de radio sobre la necesidad de la conservación en las pesquerías... y así, hasta que el plan global SCV se haya desarrollado para todo el año.

El ejemplo anterior, aunque muy simplista y limitado, muestra cómo los tres niveles (planes de ordenación, estrategia SCV y planes SCV) están enlazados. Es importante tener tanto una estrategia como un plan en la solución SCV, ya que puede ayudar de muchas maneras a asegurar un sentido de objetivo y de propósito a actividades a menudo muy aisladas y separadas (por ejemplo, debido a la estrategia, será relativamente fácil explicar a los recolectores de datos dónde calza su papel en el plan general para la ordenación pesquera; sin ésta el vínculo es menos tangible). La estrategia SCV es entonces necesaria para dar a la organización indicaciones claras con relación a las prioridades, la asignación de recursos y el desarrollo de recursos humanos, mientras el plan se convierte en una realidad práctica. Puede tardar años construir y capacitar una organización a un nivel de desempeño satisfactorio, lo que subraya la necesidad de estrategias a largo plazo y planificación detallada.

2.2 Consideraciones estratégicas clave

Continuando con la discusión de la última sección, se discuten ahora ocho consideraciones estratégicas clave. Estas consideraciones son importantes para dar forma a la estrategia de SCV y algunos aspectos podrían ser pertinentes para el plan de SCV.

2.2.1 Tipo de pesquería

Industrial o artesanal

Las pesquerías industriales requieren de soluciones SCV integradas eficientes en costos - éstas usualmente incluirán diversos componentes tales como registros de buques, programas de observadores, SLB y buques y aviones de patrullaje. A menudo el énfasis es sobre la aplicación en vez de sobre el cumplimiento, aunque esto está cambiando y se discute más en la Sección 2.2.8. Los aspectos de seguimiento de las pesquerías industriales por lo general son más fáciles que en las pesquerías artesanales, debido a que muchas veces se puede instrumentar un sistema de bitácoras en las embarcaciones, se puede usar el SLB y colocar observadores a bordo de los buques más grandes y el desembarque del pescado por lo general se hace en ciertos puertos, lo que facilita el seguimiento de los desembarques.

Si hay flotas extranjeras involucradas en la pesquería, por lo general es importante mantener un buen sistema SCV, con énfasis en la disuasión y la aplicación, pero también debe asegurar el seguimiento adecuado de las capturas. El cumplimiento voluntario de los buques extranjeros es más difícil de lograr, aún cuando existen compromisos a largo plazo con la pesquería. Las flotas nacionales generalmente estarán más dispuestas a cumplir voluntariamente, y esto se puede fomentar a través de la participación en el proceso de ordenación de la pesquería (ver Capítulo 7).

En las pesquerías artesanales y de pequeña escala, la combinación de un gran número de pescadores, una variedad de artes, pescadores migrantes y una proliferación de puntos de desembarque, hacen que el SCV sea una tarea muy compleja. Muchas veces el enfoque más apropiado para el SCV en estas pesquerías es a través de la comunidad. Sin embargo, alternativas tales como el muestreo en los sitios de desembarque por parte de recolectores de datos gubernamentales, en combinación con prospecciones marco y posiblemente alguna presencia de aplicación, pueden también ofrecer soluciones de bajo costo.

Pesquerías multiusuario

Cuando más de un tipo de pescador explota una sola pesquería (ej., artesanal, industrial o recreativo), muchas veces el esfuerzo de SCV se concentrará en el usuario que represente la mayor amenaza para la pesquería en términos de pérdida financiera o daño biológico. A menudo el caso es que entre más grande la embarcación, mayor el crimen potencial, pero si una gran cantidad de embarcaciones o artes pequeñas violan los controles, el efecto acumulado también puede ser significativo. Es importante considerar todos los usuarios, especialmente para asegurar que el programa de seguimiento abarque la pesquería entera, tal vez mediante un programa de muestreo.

Un ejemplo de una pesquería multiusuario es la pesquería costera de Namibia, multiespecífica y explotada por embarcaciones comerciales que pescan con caña y línea, barcos que salen por el día (comerciales y recreativos), y pescadores recreativos y de subsistencia. La mayoría del esfuerzo de SCV está dirigido a las embarcaciones comerciales, ya que capturan el mayor volumen de pescado y potencialmente representan la mayor amenaza biológica a la pesquería. Son controlados a través de un sistema de licencias y áreas de veda, y el seguimiento es a través de bitácoras e inspecciones de los desembarques. Sin embargo, también se hacen esfuerzos para dar seguimiento a los otros usuarios del recurso, donde la medida de control es un límite sencillo que se aplica para el sector recreativo y el de subsistencia. El seguimiento ocurre con diferentes grados de intensidad durante el año, más que todo de acuerdo con la temporada de turismo, con una combinación de campañas de concientización, inspecciones en las playas y retenes en las carreteras.

Las pesquerías fuera de la costa podrían también requerir de una estrategia para la interacción entre los pescadores (ej., en una pesquería demersal de palangre y de arrastre) o entre pescadores y otros usuarios (ej., operaciones de prospección o perforación petrolera), y de nuevo la participación de todos los usuarios es un enfoque útil para este tipo de problema de SCV.

Artes

Como se discutió en el Capítulo 2 de esta Guía, la caja de herramientas del administrador incluye tanto artes pasivas como activas, y el tipo de artes utilizadas en la pesquería influenciarán el tipo de SCV requerido. En general, es más fácil dar seguimiento y controlar los artes pasivos que las activos, que requieren de mayor movilidad, equipo y sistemas de detección más complejos. Cuando se ha establecido un sistema SCV efectivo, es mucho más probable que los potenciales pescadores ilegales utilicen artes activas en vez de arriesgarse a ser atrapados cuando regresan a recoger los artes pasivos. En Noruega, la policía o la guardia costera a menudo espera el retorno de los pescadores de salmón que han dejado redes ilegales en el agua (es decir, no marcadas o sin detalles del número de licencia). Cuando identifican a los ofensores, éstos reciben multas muy altas y se les confiscan las redes.

Pesquerías multiespecíficas y monoespecíficas

Las pesquerías multiespecíficas o monoespecíficas también demandarán diferentes cosas del sistema SCV. Las medidas de control en las pesquerías monoespecíficas serán más complejas de instrumentar, pero en una pesquería más uniforme esto hará que el seguimiento sea más simple. Las pesquerías multiespecíficas podrían tener controles mucho menos complejos, pero la gran variedad de métodos y embarcaciones de pesca requieren de considerable esfuerzo para que el seguimiento sea adecuado, para obtener información precisa sobre captura y esfuerzo.

2.2.2 Tipo de medidas de ordenación

Derechos de uso

Existen muchas diferentes estrategias de ordenación que combinan diferentes medidas de ordenación, y es importante enlazar estas medidas de ordenación con una estrategia factible de SCV. Como punto de partida, es muy difícil asegurar el cumplimiento con una medida de ordenación específica en una pesquería de acceso abierto, y esta es una razón para instar a la aplicación de estrategias de ordenación pesquera basadas en derechos. El tipo de derechos de acceso que se pueden usar (ej., derechos territoriales (DTUP) o derechos de acceso que limitan la entrada) se discute en detalle en el Capítulo 6 de esta Guía, y éstos serán importantes para el tipo de sistema SCV que se desarrolle. Asegurar que sólo los pescadores asignados exploten el recurso y que no haya pesca ilegal es una actividad central del SCV que se debe abordar en la estrategia. Dependiendo del valor de la pesquería y de la amenaza de pescadores ilegales, podría ser necesario dedicar mucho esfuerzo a las actividades de vigilancia. En el suroeste del Atlántico, la pesquería de calamar es estacional, y las flotas pesqueras siguen al calamar en su migración en alta mar y a través de dos ZEE. La pesca ilegal puede ser alta dentro de las ZEE, especialmente cuando el calamar se encuentra cerca del área fronteriza. El Gobierno de las Islas Malvinas responde a esto utilizando barcos patrulleros y vigilancia aérea en la ZEE durante todo el período de migración del calamar, con la intención de interceptar y arrestar a los pescadores ilegales.

Controles de insumos, de productos y técnicos

Los controles de insumos se relacionan con el control de esfuerzo, que puede ser dividido en dos tipos de controles relacionados con el número y el tamaño de las embarcaciones (control de capacidad) y el tiempo de pesca (control de uso). Los controles de productos se relacionan con limitar lo que se captura a través de CTP, límites sencillos, o limitaciones de la captura incidental (véase Capítulo 4 para una descripción más completa). En términos amplios, el control de esfuerzo es más fácil de aplicar. Se debe dar seguimiento al cumplimiento de embarcaciones y pescadores con el control de esfuerzo (como número de líneas, zonas de pesca o potencia del buque), pero usualmente los pescadores están más dispuestos a suministrar datos de captura y esfuerzo, ya que no existe ningún beneficio en suministrar información falsa.

Las vedas de área y temporada (Capítulo 3) son un medio para controlar el esfuerzo y para limitar la posibilidad de cierta captura incidental, talla o condición de reproductores mediante restricciones del área donde se puede pescar. Este tipo de zonificación se presta bien para el auto-patrullaje o para involucrar a la comunidad en la auto-vigilancia. Si una pesquería está en peligro grave o se está recuperando de la sobreexplotación, como es el caso de algunas pesquerías de arrecife alrededor de las islas del sur del Océano Índico (que se están recuperando de métodos destructivos de explotación tales como el veneno y el uso de dinamita), entonces podría ser apropiado cerrar un área completamente. Las áreas de veda en general son más fáciles de vigilar que las restricciones de artes o capturas o las áreas de pesca prohibida.

Los controles de producto, por otro lado, son los más difíciles de vigilar, ya que necesitan de datos precisos sobre las capturas (usualmente por especie) que requieren de un seguimiento completo o de un programa detallado de inspección para apoyar los datos de bitácoras, desembarques o procesamiento. Si se espera un alto nivel de violaciones potenciales, se necesitará algo para disuadir seriamente a los pescadores en combinación con una evaluación del nivel de cumplimiento.

2.2.3 El marco legal

Las disposiciones legales internas de un país establecen el marco y la base para las actividades operacionales del sistema SCV (ver Sección 9, Capítulo 1). Por lo tanto es importante que tanto los que desarrollan como los que operan un sistema SCV entiendan estas disposiciones legales y los mecanismos para cambiarlas. Desde el punto de vista operacional, realizar investigaciones pesqueras y preparar y realizar litigios son dos áreas adicionales importantes para los que operan un sistema SCV.

En el ápice de la legislación se encuentra la constitución de cada país, seguida por las Leyes (o instrumentos similares). Es muy probable que exista una Ley relacionada con la pesca y una que determine las zonas marítimas. Ambas son de importancia para la estrategia SCV. La Ley relacionada con la pesca será la más importante, y debería brindar detalles sobre las definiciones, los regímenes de ordenación (incluyendo la designación de poder a las autoridades gubernamentales competentes para determinar la política nacional de SCV), los poderes de los oficiales de SCV (inspectores, observadores, etc.) y los detalles de lo que considerarían contravenciones a la Ley. Después de las Leyes correspondientes, comúnmente habrá alguna forma de regulación o sistema para darle apoyo legislativo de menor nivel a la pesquería, lo que podría incluir licencias y otros documentos legalmente vinculantes que establecen las reglas y regulaciones de las pesquerías individuales.

Para diseñar una estrategia de SCV que sea posible instrumentar, es importante considerar esta base legal y tratar de utilizar las fortalezas legales del sistema seleccionando una estrategia y componentes de SCV que sean capaces de trabajar efectivamente dentro del marco legal específico. Los actores que podrían estar incluidos en las consideraciones legales incluyen los actores estatales, organizaciones internacionales y grupos no estatales (ej., asociaciones industriales, ONG, capitanes de barcos, armadores y pescadores). Los hechos clave a establecer en el marco legal son quién puede pescar, dónde, qué, cuánto, con qué, y dónde lo puede desembarcar. Entender cómo funcionan éstos y cómo está dispuesta la ley para lidiar con acciones que no están legalmente de acuerdo con lo que está establecido ahí, es algo que todo administrador pesquero debería saber.

2.2.4 Recursos humanos

Las personas son el centro de cualquier organización u operación SCV. Ninguna tecnología, estrategia o plan podrá reemplazar la necesidad de contar con personal de calidad. Por lo tanto, es necesario considerar los requisitos de recursos humanos en una solución SCV. A nivel de la estrategia, se debe hacer una evaluación realista del personal disponible para la organización en relación con las necesidades de SCV, los recursos financieros, el tiempo disponible y la factibilidad de capacitación a corto y largo plazo. Se debe tener en cuenta los siguientes puntos.

(i) Niveles de conocimiento: ¿cuáles son los niveles mínimos de conocimiento requeridos para las diferentes profesiones o tareas del personal?

(ii) Procedimientos de reclutamiento: ¿cuáles son los criterios de reclutamiento y serán éstos apropiados para las necesidades de SCV?

(iii) Probabilidad de corrupción: ¿cuál es el potencial de corrupción entre el personal de SCV, y existirán iniciativas anti-corrupción que se puedan instrumentar?

(iv) Necesidades de capacitación: ¿qué nivel de capacitación puede la organización ofrecer al personal y cuánta capacitación externa será necesaria, cuánto tiempo tomará?

(v) Requisitos políticos, sociales y de política: ¿está la organización concentrándose en una industria intensiva en mano de obra, o será más importante la tecnología y la eficacia?

Conocimientos acerca de la dinámica de las pesquerías, las posibles infracciones y el uso efectivo de los recursos de SCV son las claves principales para el éxito de una operación SCV, y si faltan, la estrategia debe abordar la forma de obtenerlos. Conocimientos básicos serán necesarios de inmediato si la organización quiere ganarse el respeto de las partes interesadas, y el apoyo técnico de un donante podría ser una opción para iniciar una operación profesional y funcional si no se cuenta con estos conocimientos. Para poder asegurar la sostenibilidad a largo plazo de la organización, la capacitación deberá formar parte de la estrategia y del plan. Esta capacitación idealmente debería seguir un plan bien diseñado para todos los niveles del personal, que comprenda toda la estructura de su carrera.

Cuando se considera el enfoque de la organización a la estrategia de recursos humanos, lo siguiente podría ser útil.

(i) Vale la pena considerar si una mano de obra bien entrenada, mejor pagada y más pequeña tendría una productividad mayor y llevaría a una organización más efectiva que una más grande pero menos competente.

(ii) Idealmente, la capacitación debería ser reconocida oficialmente, por ejemplo a través del empleo permanente, una posición más alta, bonificaciones o mejores salarios. Esto es importante para la motivación, la sostenibilidad y el reclutamiento de la organización, y se debería reflejar en un plan de desarrollo de recursos humanos.

(iii) La práctica ha mostrado que la manera más efectiva de capacitar para los puestos de nivel más bajo es a través de la capacitación vocacional modular, preferiblemente basada en los principios de la educación para adultos. Estos programas de capacitación (por ejemplo para observadores, inspectores, oficinistas y operadores de radio) a menudo pueden ser impartidos por personal más experimentado en la organización y desarrollado para situaciones locales específicas.

(iv) En relación con los cursos internos de capacitación, también es importante que se exija a los instructores cumplir con criterios de calidad para asegurar que se mantenga un cierto nivel de calidad en la enseñanza.

2.2.5 Requisitos financieros

Relación costo-beneficio

La relación costo-beneficio es una consideración principal en todos los sistemas SCV, y es necesario comparar los costos y los beneficios de las diferentes opciones de SCV. La estrategia SCV deberá ofrecer directrices claras sobre los recursos financieros disponibles y sobre los criterios para asignarlos. En general, si los costos de la solución SCV exceden los beneficios financieros y de otro tipo que se esperan de las intervenciones SCV, entonces se deberán explorar otras alternativas menos costosas. Sin embargo, siempre existen excepciones a la regla, como cuando un país valora un recurso más allá de su retorno económico inmediato por razones sociales o históricas. Buscar una solución efectiva en costos podría parecer una conclusión obvia, pero es sorprendente ver cuántas veces se ha ignorado esto. En los 1990, Estados Unidos invirtió aproximadamente 80 millones de dólares EE.UU. en la vigilancia de operaciones pesqueras en el extranjero mientras que recolectó tan sólo 41.5 millones de dólares EE.UU. anuales de la misma flota pesquera. En contraste, en el pequeño estado ribereño de Costa Rica, se calcula que el costo de un modesto programa de aplicación para la pesquería de atún es como el 50 por ciento del ingreso esperado de esa pesquería. Otro ejemplo es el de Namibia, que recolectó N$120 millones (15 millones de dólares EE.UU.) de la industria pesquera en 1999, mientras que el costo de la organización SCV se estimó en N$66 millones (8 millones de dólares EE.UU.). Esto indica una organización robusta y sostenible, bien proporcionada con el ingreso financiero del sector.

¿Quién debería pagar?

Algunas de las preguntas que se deben considerar en esta etapa de desarrollo de la estrategia (si esto no ha ocurrido previamente) son: ¿cómo se puede generar suficientes ingresos para llenar las necesidades, quiénes deberían pagar y cómo deberían pagar? Está creciendo la tendencia de recuperar los costos de los participantes en la pesquería, tales como los pescadores, armadores, propietarios de puertos, y procesadores de pescado; si se determina cuáles grupos de interés se benefician de la pesquería, se pueden entonces atribuir y recuperar los costos adecuadamente. Ya que los pescadores por lo general son los principales beneficiarios de los programas SCV, vale la pena considerar cuánto del costo deberían asumir. Se recomienda que esta porción se incremente gradualmente con el tiempo - esto tiene el efecto dual de instar a un mayor cumplimiento porque el aumento en el cumplimiento implica reducción de costos y también insta a la industria a internalizar los costos de su sector. Como alternativa, podría ser factible ajustar el programa SCV a la capacidad o disposición de los pescadores de cubrir los costos, vinculando medidas específicas de ordenación con los programas SCV. Por ejemplo, el «costo» de un sistema de cuotas individuales (ya que podría requerir de seguimiento adicional de los recursos) sería más alto que el de una pesquería competitiva, y ya que los pescadores a los que se les asignaron cuotas se beneficiarían de un sistema bien instrumentado, deberían también cubrir algunos o todos los costos adicionales asociados con el sistema de cuotas.

Apoyo de donantes

El Código de Conducta (Párrafo 5.2) contiene una disposición especial para los países en desarrollo, donde se hace un llamado a los países, las organizaciones internacionales, sean gubernamentales o no gubernamentales, y a las instituciones financieras para que ayuden a los países en desarrollo en áreas que incluyen asistencia financiera y técnica, transferencia de tecnología, capacitación y cooperación científica. El financiamiento para la ordenación pesquera en muchos países en desarrollo depende en gran medida de la asistencia de donantes, y esta asistencia en muchos casos es la única solución para una organización que carece de recursos y de experiencia. Existen peligros relacionados con este tipo de apoyo: algunos ejemplos comunes incluyen los muchos países en desarrollo que han sido víctimas de donantes entusiastas que no han considerado la capacidad de los países receptores de operar y mantener sus generosos regalos de tecnología muy cara. A menudo, equipos tales como aviones o barcos patrulleros no pueden ser utilizados debido a la falta de recursos, y terminan guardados en hangares o atracados en los muelles. En estos casos, se habrían obtenido mayores beneficios de un sistema SCV más moderado que considerara los costos a largo plazo. Por lo tanto es importante asegurar el compromiso a largo plazo del gobierno receptor antes de aceptar cualquier asistencia técnica en la forma de tecnología.

Opciones de bajo costo

Al considerar los costos, vale la pena hacer la pregunta ¿existen opciones de menor costo? Normalmente, la respuesta es que sí. Las operaciones pesqueras comerciales grandes que incluyen buques nacionales y/o extranjeros no necesariamente requieren de aviones y barcos patrulleros como parte de su sistema SCV. Un sistema SLB, combinado con un cierto grado de cobertura por observadores, puede lograr el objetivo. El costo principal del sistema SLB (el aparato en el buque) puede ser pagado por la industria, mientras que se puede establecer un programa simple de observadores de cumplimiento y recolección de datos para compensar las debilidades del SLB. Las embarcaciones que participan en la pesquería pueden ser dirigidas a ciertos puertos o puntos de verificación para inspección antes de salir caladero. Este tipo de sistema puede abarcar una amplia combinación de medidas de ordenación para una flota que ya tiene licencias. Para mejorar el nivel de cumplimiento, este sistema se puede combinar con un programa de concientización y participación de bajo costo para animar a los pescadores a participar en la toma de decisiones sobre la pesquería. Además, o como alternativa, si los barcos sin licencia son un problema, se podrían arrendar aviones pequeños (dos veces por semana, por ejemplo) para transportar a inspectores de pesca individuales y esto, en combinación con lanchas patrulleras de bajo costo, podría ayudar a disuadir actividades ilegales. Otra posibilidad sería buscar asistencia de la Marina o la Guardia Costera.

Estrategias regionales y bilaterales

Otra opción para reducir costos es incorporar el plan de operaciones y la estrategia SCV en acuerdos bilaterales o regionales de pesca. El Párrafo 7.7.3 del Código de Conducta promueve este enfoque. Un ejemplo exitoso de esto es una solución de bajo costo conocida como «no force» (sin fuerza), que fue desarrollada por el «Forum Fisheries Agency» del Pacífico Sur e instrumentada en 1986. El concepto se basa en principios de informes voluntarios de captura por las embarcaciones pesqueras, de compartir entre los países de la región el costo de la aplicación y la información sobre capturas y cumplimiento, y de basar el otorgamiento de derechos de pesca en el historial de cumplimiento. Este sistema ha reunido a 23 países y territorios que abarcan 30 millones de km2 de océano y una de las pesquerías de atún más productivas del mundo, a través de una estrategia y un plan SCV regional. Aparte del aspecto de las economías potenciales de la cooperación bilateral o regional, también es de gran valor cuando los pescadores son migratorios debido a que aprovechan poblaciones de peces transzonales o migratorias o sencillamente debido a sus estrategias de búsqueda para encontrar poblaciones de peces que explotar. Existen muchos ejemplos más de cooperación regional (ej., la Comisión de Atún del Océano Índico, la Comisión Pesquera Sub-Regional de África Occidental, la Unidad de Pesquerías de la Organización de Estados del Caribe Oriental). Algunas, inevitablemente, tienen mayor éxito que otras, pero en años recientes han habido más historias de éxito de este tipo de ordenación compartida.

2.2.6 Dimensiones del SCV

Al considerar el área y las dimensiones que cubre el SCV, primero se debe recordar que el SCV se relaciona con la pesquería (esto incluye a los pescadores y las actividades relacionadas con la pesca) y no a la población de peces en sí: las pesquerías se administran administrando a los pescadores, no a los peces. Entonces, el SCV se relaciona con operaciones pesqueras de rutina, lo que incluye cuatro dimensiones clave: antes de la pesca, durante la pesca, desembarque del pescado y después del desembarque (Figura 1).

Al momento de diseñar la estrategia y el plan SCV, se debe considerar estas cuatro dimensiones para poder obtener el nivel óptimo de seguimiento y vigilancia al menor costo posible. Por ejemplo, si todo el esfuerzo de SCV se concentra en la dimensión «durante la pesca», esto no facilitaría la verificación o validación entre las dimensiones. Idealmente, el enfoque debería abarcar el seguimiento y la vigilancia en las cuatro dimensiones. En la Unión Europea, por ejemplo, se hacen verificaciones cruzadas de bitácoras, informes de captura y esfuerzo, SLB, aviones y barcos patrulleros durante la pesca, declaraciones del desembarque en los puntos de desembarque y facturas de venta después del desembarque.

Inevitablemente tendrá que haber compromisos entre las diferentes combinaciones de soluciones tales como la opción entre vigilancia abierta o encubierta, la educación de los grupos de interés o aplicación tradicional, seguimiento total o muestreo. Por ejemplo, una presencia regular de plataformas de SCV, tales como barcos patrulleros, desalentará a infractores potenciales de llevar a cabo operaciones ilegales, pero es igualmente importante que la inspección inicial que se lleve a cabo en un área sea sorpresa para la tripulación de los buques pesqueros. Estas dos estrategias obviamente están en conflicto, y por lo consiguiente es importante encontrar un equilibrio que cumpla con los objetivos de la operación.

2.2.7 SCV enfocado

Usar un SCV enfocado es una consideración estratégica importante que puede tener un gran impacto sobre la efectividad, costos y eficacia de una organización. Cuando una pesquería cubre un área física muy grande, o el número total de pesquerías administradas por una sola autoridad abarca un área muy grande, los recursos de esa organización a menudo escasearán. Las inspecciones aleatorias como parte de una estrategia de muestreo podrían ser suficientes para obtener datos para el seguimiento, pero a menudo el esfuerzo de vigilancia para asistir en la aplicación debe enfocarse donde se sospecha que se estén cometiendo infracciones o se conozcan los ofensores, en otras palabras, debe ser orientado por información de inteligencia. Enfocar los esfuerzos hacia los ofensores de rutina en vez de al infractor ocasional u oportunista es importante para atrapar a los que violan las regulaciones, y también sirve como un desincentivo visible para los infractores potenciales.

Esta aplicación impulsada por la inteligencia también es conocida como operación adaptada. La información usualmente emana de la misma comunidad pesquera y por lo tanto es parte de un enfoque de ordenación cooperativo o participativo. Instar a que se informe puede ser una tarea difícil: los pescadores a menudo sentirán lealtad hacia sus colegas (algún día su seguridad podría depender de ellos). Entonces, para alentar a los pescadores a informar, algunas de las siguientes ideas podrían ser de ayuda: un código de ética para los pescadores, educación para los pescadores sobre su rol en el sistema de ordenación, métodos fáciles para informar (ej., la línea telefónica activa 24 horas al día en Australia occidental o el sistema de informes por Internet del Océano Sur), recompensas por información, legislación y sistemas administrativos claros y, tal vez más importante, promover buenas relaciones entre los oficiales de inspección y los pescadores.

2.2.8 Cumplimiento o aplicación

Muchos pescadores operan en ambientes rigurosamente controlados por la autoridad. Sin embargo, el área donde trabajan por lo general es aislada y no hay testigos ni unidades de aplicación presentes. Por consiguiente, es fácil y frecuente que los pescadores se vean tentados a violar las regulaciones que, según lo ven ellos muchas veces, están diseñadas específicamente para restringir su efectividad. Además, aún en los sistemas de aplicación más avanzados y completos, los inspectores pesqueros rara vez pueden estar en todos lados, debido esencialmente a las limitaciones de costo. Entonces, ¿qué puede hacer el administrador pesquero? La respuesta cada vez más frecuente hoy en día es equilibrar los aspectos de cumplimiento y aplicación del sistema SCV, para favorecer un ambiente donde se dé máximo cumplimiento por parte de los pescadores y usar la aplicación en áreas donde el cumplimiento voluntario no sea exitoso o requiera de apoyo.

El equilibrio entre cumplimiento y aplicación es un asunto que se debe considerar en la etapa de la estrategia. No es algo que se pueda utilizar solamente en pesquerías artesanales o de pequeña escala; el cumplimiento voluntario tiene un papel que jugar en todas las estrategias SCV, y casi siempre se considera que es el producto positivo de adoptar un enfoque participativo, que es la esencia del Párrafo 7.1.2 del Código de Conducta.

Legitimidad

El supuesto de la legitimidad es que las personas se sentirán más inclinadas a obedecer reglas que consideren legítimas (correctas, justificables y razonables). Por lo tanto, debe existir una percepción de justicia en la legislación si ésta va a ser efectiva. Crear un sentido de legitimidad hacia la estrategia de ordenación o cualquier control en particular dependerá de muchos factores, tales como:

• el contenido de la regulación en sí - cómo se compara con el punto de vista de los pescadores;

• la distribución de las regulaciones - si son equitativas;

• si otros participantes (vendedores de pescado, procesadores, sector recreativo, etc.) están asumiendo una porción equitativa de la aplicación;

• si los pescadores participaron en la formulación de los controles y de las regulaciones;

• si la ejecución es transparente;

• si los pescadores se sienten parte importante de la ordenación;

• si existe un buen diálogo entre las autoridades y los pescadores.

Una manera de asegurar esto es a través de una estrategia equilibrada que sea abierta y esté a la vista de todos.

La legitimidad no se aplica solamente a la legislación, sino también a la percepción de la autoridad de ordenación pesquera. Si la percepción pública de la autoridad es baja en términos de capacidad técnica, corrupción, pereza y arrogancia pública, esto tendrá un efecto sobre el cumplimiento general de los pescadores - además de que internamente es muy destructivo.

Disuasión

La disuasión es otra manera de aumentar el cumplimiento voluntario, y se relaciona principalmente con la severidad y la certeza de las sanciones. Las actividades ilegales no deben ser rentables y, más importante aún, es vital que los pescadores no puedan ser atrapados por una violación y aún así obtener una ganancia de su infracción. Aunque esto podría parecer obvio, existen muchos regímenes de ordenación que no han tratado el asunto adecuadamente.

Si el cumplimiento voluntario es un objetivo, entonces «el crimen no debe pagar» (Código de Conducta, Párrafo 7.7.2): si la disuasión es lo suficientemente buena, esto fomentará el cumplimiento. En Australia occidental, la pesquería de langosta es una pesquería de alto valor donde a los pescadores industriales se les imponen «puntos negativos» por ofensas serias. Si reciben tres puntos negativos en un período de 10 años, se les cancela la licencia. Esta severa penalización ha asegurado un alto nivel de cumplimiento.

Ordenación participativa

¿Dónde recae la obligación de asegurar que se cumplan las medidas de ordenación? En respuesta a esta pregunta, y debido al fracaso de muchos sistemas SCV de aplicación tradicional, los métodos de ordenación participativos o cooperativos se están tornando más populares como medio de ordenación de pesquerías en asociación con otras partes interesadas (incluyendo, desde luego, a los pescadores). Existen muchas ventajas en involucrar a pescadores dispuestos; su comprensión y conocimiento de la pesquería aumentará, la oportunidad de que ocurran violaciones por falta de conocimiento disminuirán y, con suerte, su deseo de cumplir y ayudar a asegurar que otros cumplan con los controles aumentará.

Ordenación comunitaria es un término que generalmente se refiere a involucrar a los pescadores artesanales o de pequeña escala en la pesquería a través de la estructura comunitaria, mientras que la ordenación participativa se refiere a todos los tipos de pesquerías e incluye la ordenación comunitaria. La ordenación comunitaria tiene un papel muy especial que jugar en el SCV, y para muchos países es la opción más factible para fomentar el cumplimiento. Por ejemplo, aún las severas sanciones y la disuasión no serán efectivas si los pescadores están económicamente desesperados o hambrientos - en estos casos el número de violaciones aumentará. Esta podría ser una situación seria y difícil para un administrador pesquero, y a menudo sólo la intervención comunitaria podrá influenciar a los pescadores. El Capítulo 7 de esta Guía ofrece más detalles sobre el tema.

Aparte de las ventajas obvias del cumplimiento voluntario desde el punto de vista biológico, también tiene implicaciones financieras significativas para la organización SCV: si el cumplimiento es mayor, los costos de la aplicación son menores. Sin embargo, es importante notar que existen casos donde la aplicación es esencial, y ciertamente el cumplimiento voluntario no es la mejor ruta a seguir en todos los casos. Por el lado negativo, el cumplimiento voluntario tiende a tomar más tiempo para implantarse y para que los resultados se hagan aparentes - lo que podría significar un desastre si las violaciones son críticas para la sostenibilidad de la población, y en tales casos la mejor opción podría ser una acción de ejecución inmediata de las leyes.

3 COMPONENTES CENTRALES

Esta sección considera los posibles componentes fundamentales de un sistema SCV, con un enfoque hacia los componentes físicos y el «hardware». Se incluye información sobre los objetivos de cada componente y la capacidad que tiene de implantar diferentes medidas de control (Cuadro 1). La selección de los componentes se relacionará con la estrategia SCV, incluidas las consideraciones de costo y los puntos mencionados en la Sección 2 de este capítulo y en el Cuadro 2.

La nueva tecnología podría ofrecer la posibilidad de mejores sistemas SCV y una mejor relación costo-beneficio, pero se debe hacer notar que convertir componentes de SCV técnicamente avanzados en instrumentos eficaces podría tomar años. Se debería dar seria consideración al nivel de cumplimiento requerido, los conocimientos, la experiencia en SCV y los costos de operación en la fase de planificación antes de la aplicación. Si se escogen soluciones nuevas, más tecnológicas, es importante que los viejos procedimientos y prácticas de trabajo se revisen para aprovechar los componentes nuevos. Otro desafío es la administración de los cambios organizacionales: cambiar las viejas rutinas y analizar las maneras de mejorar la efectividad y la eficiencia es la única forma de aprovechar plenamente el potencial de los nuevos avances.

3.1 Antes de la pesca

El control de las embarcaciones pesqueras y pescadores antes de que zarpen, al momento de de la emisión de licencias, a través de prospecciones marco anuales o a través de inspecciones aleatorias es una operación SCV útil y de bajo costo que puede facilitar:

• la inspección de artes y de mecanismos de control de esfuerzo (ej., potencia del motor y capacidad del barco) para asegurar que se cumplan los reglamentos o las condiciones de la licencia;

• si se detectan artes ilegales, a menudo es posible asegurarlas para que no sea posible usarlas durante la pesca;

• recolectar información sobre estadísticas de la pesca;

• si los buques ya han estado pescando, podría ser necesario determinar si todavía hay captura a bordo;

• esta interacción antes de la pesca con los pescadores podría ser muy positiva y mostrar la seriedad de la organización; además el personal de SCV adquiere experiencia práctica con el sector pesquero;

• Podría generar retroalimentación de los pescadores que podría suministrar información valiosa para la planificación o inteligencia sobre los pescadores.

También se puede controlar la seguridad en el mar si la embarcación se inspecciona en puerto. El Código de Conducta menciona este asunto en el Párrafo 8.4.1. Pescar en el mar es una de las ocupaciones más peligrosas del mundo. La búsqueda de ganancias económicas de las pesquerías ha dado como resultado poca seguridad para muchos pescadores, y esto es particularmente cierto para embarcaciones que no están amparadas por instrumentos internacionales tales como las Normas de Capacitación, Certificación y Vigilancia para el Personal de Embarcaciones Pesqueras (STCW-F, «Standards of Training, Certification and Watchkeeping for Fishing Vessel Personnel») (1995), que se refiere a buques de más de 24 metros o con potencia mayor a 750 kW. Es importante que las autoridades de ordenación pesquera tomen un rol prominente en este campo en cooperación con la autoridad marítima. Los instrumentos internacionales también establecen una norma mínima recomendada que puede ser aplicada a embarcaciones de menor tamaño en legislaciones nacionales. En los años 1960 y 1970 se formularon dos conjuntos de directrices para mejorar el diseño, construcción y equipamiento de las embarcaciones pesqueras, no como substituto de leyes nacionales sino para servir como guías para los interesados en proporcionar un marco para las leyes y los reglamentos nacionales. Estas publicaciones están bajo revisión en la Organización Marítima Internacional (OMI) y son el Código para la Seguridad de los Pescadores y las Guías Voluntarias para el Diseño, la Construcción y el Equipamiento de las Embarcaciones Pesqueras. La seguridad de los pescadores es del interés de la autoridad de ordenación pesquera: no se debe evitar esta responsabilidad.

CUADRO 1
Comparación de la efectividad de los diferentes componentes de SCV para implantar medidas de control

2 Sólo actividades relacionadas con pesca costera

3.2 Durante la pesca

Las operaciones SCV en el mar pueden tener impacto para disuadir o para la aplicación de todas las medidas de control, pero generalmente son más significativas para los controles técnicos y de producto. Es el único método que permite que las infracciones relacionadas con bitácoras, tipos de artes y capturas sean detectadas en el sitio del delito (durante la pesca). También se recolecta información importante en el mar que puede ser referenciada con tiempo, fecha o posición con relación tanto a las actividades como a la captura.

CUADRO 2
Ventajas y desventajas de los diferentes componentes de SCV

3.2.1 Bitácoras

Los datos de bitácora (captura, esfuerzo, posición, parámetros ambientales y artes) son registrados por los pescadores durante las actividades de pesca. Las bitácoras usualmente necesitan ser diseñadas para cada pesquería, y cuando existe buena cooperación con los pescadores, proporcionan información valiosa para la evaluación científica, el seguimiento de las capturas y retroalimentación de los pescadores en términos de registros históricos. La calidad de los datos de las bitácoras podría variar y estará relacionada con las medidas de ordenación aplicables (ej., en una pesquería de esfuerzo controlado, los datos de captura y captura incidental probablemente sean más precisos que en una pesquería de captura controlada), las rutinas de control (ej., verificación regular por inspectores u observadores o informes diarios por radio obligatorios) y la percepción de los pescadores de la importancia de las bitácoras.

3.2.2 Barcos patrulleros

Barcos patrulleros es un término muy amplio para embarcaciones de varios tamaños y múltiples configuraciones que, junto con las patrullas aéreas y los observadores, son considerados la herramienta tradicional del SCV. El principio rector es que una embarcación es capaz de dar seguimiento y aplicar la legislación pesquera en el caladero. El tipo de flota a controlar podría variar desde embarcaciones artesanales hasta grandes buques de arrastre extranjeros. La flota a vigilar, las condiciones oceánicas y meteorológicas, las posibles situaciones hostiles, etc. determinarán la capacidad y la configuración requerida de un barco patrullero. Los barcos patrulleros que llevan oficiales de aplicación pesquera muchas veces representan la única manera de obtener evidencia vital y legalmente aceptada de las infracciones. También es la plataforma principal que puede llevar a cabo un arresto en un buque en el mar (los helicópteros también tienen esta característica hasta un grado limitado).

Los barcos patrulleros pueden ser costosos de comprar y de operar, pero en muchos sentidos son irremplazables, por lo que se deben hacer esfuerzos para optimizar sus operaciones. Los barcos patrulleros son plataformas lentas que cubren áreas relativamente pequeñas, por lo que su propósito principal sería disuasión, debido a su baja capacidad de detectar infracciones.

3.2.3 Aviones patrulleros

Existe una amplia gama de aviones con diferentes desempeños adecuados para la vigilancia marítima y de pesquerías. Las operaciones aéreas son muy útiles para la vigilancia de áreas grandes y pueden utilizarse en operaciones transfronterizas, regionales y en alta mar. Este componente del SCV es el único que puede proporcionar un panorama general de un área grande de pesca en un período de tiempo corto. La utilización correcta de los aviones, y compartir apropiadamente la información de los avistamientos, mejorará el uso de barcos patrulleros y de los observadores. Los aviones también son útiles en el seguimiento para avistamientos de cardúmenes, ballenas y destrucción de arrecifes.

Los helicópteros tienen más limitaciones que los aviones en términos de seguimiento efectivo en áreas grandes, pero tienen la ventaja de que pueden subir y bajar personal de un barco. Los helicópteros normalmente son entre 5 y 10 veces más caros de operar que los aviones pequeños, y por lo tanto la necesidad de tener uno debe estar muy claramente identificada. Los objetivos principales de un helicóptero en la vigilancia de las pesquerías serían los mismos que para un avión, más la capacidad de llevar a cabo inspecciones, incluyendo la posibilidad de que los oficiales pesqueros puedan arrestar buques, si fuera del caso. Esto es particularmente importante cuando el helicóptero es llevado a bordo del barco patrullero.

3.2.4 Programas de observadores

Los programas de observadores son la única manera de implantar y asegurar el cumplimiento de ciertos controles, tales como los reglamentos sobre captura incidental o descartes, que requieren seguimiento continuo. Los observadores también pueden recolectar información sobre la hora, la fecha y la posición de las actividades y sobre capturas (incluidos datos biológicos), y por este medio dar seguimiento a las restricciones espaciales y temporales, así como suministrar información valiosa para la organización científica. Los programas de observadores también contribuyen a la disuasión, y pueden crear transparencia entre los pescadores.

Los observadores requieren capacitación, manuales y equipo y supervisión adecuados para llevar a cabo su tarea. Los buques deben ser lo suficientemente grandes para acomodar observadores, y debe existir la posibilidad de embarcar y desembarcarlos (en puerto o usando barcos patrulleros). Los observadores por lo general son una opción de bajo costo para el seguimiento y la vigilancia en el mar que tiene muchas ventajas, tales como el contacto continuo con los pescadores, un alto impacto de disuasión y valiosa recolección de datos. Los observadores no tienen poder de arresto, por lo que sólo pueden registrar y reportar infracciones, no actuar.

3.2.5 SLB

Un sistema de localización de buques (SLB) proporciona datos en tiempo real sobre posición, rumbo y velocidad (PRV) a través de un enlace directo de comunicación con la estación de base. Esto permite a los operadores seguir todas las actividades autorizadas conforme están ocurriendo. Estos datos son enviados de una unidad en el buque a una estación receptora en la costa, que muestra a los buques en mapas electrónicos con una exactitud de aproximadamente 100 metros. La comunicación por satélite más comúnmente usada es Inmarsat-C, aunque el SLB se puede instrumentar a través de una gama de soluciones de comunicación dependiendo de su respectiva cobertura. Este sistema puede indicar pesca en áreas ilegales, trasbordos de pescado y transferencia de combustible. SLB es una herramienta de seguimiento y vigilancia de pescadores autorizados y participantes, de manera oportuna y eficiente en costo. También apoya significativamente la dirección y el despliegue más eficiente de barcos y aviones patrulleros.

El SLB también proporciona la oportunidad de digitar manualmente los datos de captura y esfuerzo (de las bitácoras), que pueden ser enviados usando el mismo sistema para ayudar en la administración de cuotas y las evaluaciones de las poblaciones cuando se requiere información oportuna. El SLB también crea un elemento sólido de seguridad para los buques, ya que su posición es conocida en todo momento y el sistema incluye una función de emergencia. Los posibles beneficios adicionales para la industria incluyen un mejor ordenamiento e información de captura en tiempo real, facilitando las posibilidades de mercado (éstas pueden estar estrechamente ligadas con el creciente comercio electrónico de pescado y mariscos que existe hoy en día).

La validez de la información SLB en los tribunales debe ser probada en cada país. Las experiencias legales internacionalmente sugieren que información adicional como evidencia fotográfica de un barco o avión patrullero o de un observador podría ser necesaria para asegurar suficientes pruebas en caso de una violación. También es importante recordar que el SLB sólo da seguimiento a los buques que tienen el equipo activo a bordo. Nunca detectará pescadores ilegales ni barcos sin licencia. El SLB es altamente valioso para ayudar con los controles de área, los controles fronterizos y la separación de la flota en una flota pesquera regulada.

El SLB puede tener una limitación de costo para las pequeñas embarcaciones pesqueras artesanales o costeras, que rara vez pueden pagar el costo de las unidades requeridas en los barcos. En general, esto ha limitado el uso del SLB a los buques comerciales grandes, aunque está aumentando la tendencia hacia unidades menos onerosas.

3.2.6 Imágenes satelitales

El futuro podría traer herramientas adicionales de percepción remota que serán principalmente útiles para complementar el SLB en términos de detectar pesquerías no reglamentadas, así como para poder asegurar evidencia aceptable para el litigio de actividades ilegales. Las imágenes satelitales incluyen imágenes fotográficas o de radar. Las imágenes de radar han probado ser particularmente útiles, ya que no son afectadas por nubosidad o condiciones de luz (día o noche), mientras que las imágenes fotográficas sí están limitadas por estas condiciones.

Estas imágenes pueden estar disponibles para los oficiales de pesca en tiempo casi real (2 horas). Ya que los barcos se mueven despacio cuando pescan, la comparación de imágenes de satélite y SLB mostrará la presencia de pescadores ilegales y promoverá la acción inmediata de la autoridad pesquera. La debilidad actual de las imágenes satelitales es que las malas condiciones en el mar reducen la capacidad de detección del sistema. Sin embargo, los resultados de diferentes estudios confirman que los barcos pesqueros de más de 35 metros de eslora pueden ser detectaos con una probabilidad del 95% con satélites de radar. Una segunda debilidad es que actualmente no se puede ordenar una imagen en reacción a un incidente, ya que se requiere programar el rayo con por lo menos 28 horas de anticipación.

Las actuales limitaciones ciertamente se reducirán conforme los países y las organizaciones continúen explorando el uso de las imágenes satelitales. La Comunidad Europea, Perú, Noruega, Canadá, las Islas Maldivas y muchos más están participando en iniciativas de investigación y programas piloto relacionados con integrar imágenes de satélite con SLB. La economía potencial se relaciona directamente con los costos de barcos y aviones patrulleros, ya que su eficiencia puede aumentar significativamente con las mejoras en la planificación y operación de estas unidades.

3.2.7 Patrullaje de playas

En las pesquerías artesanales o recreativas, podría requerirse de patrullaje de playas para inspeccionar licencias de pesca, límites sencillos, restricciones de talla del pescado, restricciones a los artes, o para recolectar información. Estos patrullajes pueden hacerse al azar o bajo alguna estrategia planificada de muestreo. También podrían proporcionar una interacción importante con el pescador artesanal o recreativo que faena en la costa (ej., redes de playa, y pesca con caña) que permitirá la transferencia de información directamente a los pescadores.

3.2.8 Marina y Guardia Costera

Normalmente la Marina no está diseñada, educada ni particularmente capacitada para desarrollar operaciones de seguimiento, control y vigilancia de la pesca. La organización puede ser un activo valioso en el sentido de dar seguimiento a violaciones fronterizas de embarcaciones sin licencia y ayuda mucho durante una persecución, pero rara vez es eficiente para el seguimiento de capturas o artes.

La Guardia Costera está más capacitada para tareas de protección de pesquerías, aunque usualmente está menos avanzada que la Marina en cuanto a capacitación y equipo. La guardia costera normalmente está diseñada en relación con la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, con tareas policíacas básicas con énfasis en violaciones fronterizas, aplicación de regulaciones pesqueras, operaciones de búsqueda y rescate, responsabilidades de aduana y migración. Por lo tanto es importante recordar que cualquier desviación de una protección pesquera pura es un compromiso que reducirá la efectividad de cada función individual.

3.3 Durante el desembarque

El sitio de desembarque, sea un lugar pequeño o un puerto grande, representa un cuello de botella en las operaciones pesqueras, donde se puede inspeccionar los barcos, recoger documentos tales como bitácoras, e identificar y pesar el pescado que se desembarca. El seguimiento de los desembarques es uno de los elementos más importantes de las operaciones de SCV cuando se han establecido controles a los productos. Los controles al desembarque son usualmente menos caros que el uso de plataformas clásicas de SCV, ya que los inspectores podrán viajar por carretera a la mayoría de los puertos o sitios de desembarque, y se puede desarrollar sistemas de muestreo a la medida de las condiciones locales. Es importante recordar que el seguimiento de los desembarques no puede detectar pescado descartado o trasbordado, ni pescado vendido antes del desembarque. Sólo se puede inspeccionar el pescado que es físicamente desembarcado, sin saber dónde o cómo éste fue capturado.

3.4 Después del desembarque

Las medidas de control de las unidades comerciales relacionadas con el pescado podrían representar otro sitio valioso donde se pueden verificar los datos de captura. Las inspecciones de mercados de pescado, transportistas y organizaciones de ventas pueden proporcionar información valiosa sobre las capturas. Este tipo de operación es importante para la verificación cruzada de información biológica y económica, así como para la validación de otra información SCV. También es una operación viable de control de pescado ilegal, especialmente de tallas pequeñas y especies protegidas en general. Esto es especialmente válido en pesquerías de pequeña escala y semi-comerciales domésticas donde las capturas son de alto valor, como es el caso de langosta, atún, tiburón y pez espada. Los retenes en las carreteras representan otro método útil para controlar pescadores recreativos, donde se puede verificar el límite diario por pescador o la licencia.

4 FACILITACIÓN DEL SCV

Facilitar el SCV significa que, aparte del sistema SCV núcleo, se pueden hacer arreglos o tomar medidas adicionales para hacer las operaciones SCV más fáciles, más efectivas y más efectivas en costo. Muy a menudo arreglos relativamente simples puede mejorar sustancialmente la solución SCV.

4.1 Opciones administrativas

Sistema de marcado de embarcaciones

Debe establecerse un sistema adecuado de identificación de embarcaciones para que las tripulaciones de los barcos patrulleros, el personal aéreo o los inspectores puedan identificar las embarcaciones y verificar su legalidad de manera efectiva. Las marcas de registro pequeñas o los números de registro pintados a mano harán casi imposible el trabajo de las unidades de aplicación. La FAO ha establecido normas para marcar las embarcaciones pesqueras que han probado ser adecuadas y que son fáciles de seguir (Especificaciones Uniformes de la FAO para el Marcado e Identificación de las Embarcaciones Pesqueras). Estas normas son recomendadas, y apoyan las directrices establecidas en el Artículo III Párrafo 6 del Acuerdo de Cumplimiento de la FAO y el Párrafo 8.2.3 del Código de Conducta. Cuando Malasia decidió implantar un sistema de marcado de embarcaciones, adoptó las especificaciones de la FAO, y de conformidad con éstas diseñó una marca de registro a prueba de alteraciones y un sistema de zonificación. Como incentivo para alentar a los pescadores a registrarse, ofrecieron un cierto período de tiempo durante el cual el registro sería gratis y después del cual sería caro registrarse. Siguiendo este sistema, Malasia pudo implantar exitosamente un sistema de registro y marcado en pocos años.

Prohibición de ciertos trasbordos

La prohibición de los trasbordos en el mar o fuera de los límites del puerto es una opción para centralizar las operaciones de trasbordo y así hacer las inspecciones lo más prácticas posible. Esta opción se puede aplicar a ciertas pesquerías valiosas, o posiblemente a flotas extranjeras o simplemente a todos los pescadores. También facilita embarcar los observadores en los buques.

Información e inspección de buques

En una pesquería comercial puede ser de mucho valor que el capitán se reporte con las autoridades pesqueras al principio de cada temporada de pesca para ser informado sobre las condiciones de la licencia y para tener la oportunidad de recoger documentación, incluyendo bitácoras, licencias, etc. La embarcación estaría disponible al mismo tiempo para inspección y aprobación de los inspectores.

Puntos de control para embarcaciones que salen de una zona

Si una flota extranjera está operando, podría ser útil establecer puntos de control en ciertos lugares para inspeccionar las embarcaciones antes de que salgan de la zona para desembarcar en un puerto extranjero. De manera alternativa, si el control de la captura es muy importante, el desembarque de la captura podría restringirse a puertos domésticos específicos para asegurar el control completo de una pesquería específica. En Noruega los buques tienen que presentarse en un punto de control antes de salir de la ZEE noruega para puertos extranjeros. Los inspectores pueden entonces decidir si inspeccionar el buque o no: la ventaja para el cumplimiento de este sistema es que las embarcaciones pesqueras siempre tienen que estar preparadas para la inspección, sea que ésta se lleve a cabo o no.

Limitación de los sitios de desembarque

Para las pesquerías artesanales o de pequeña escala, muchos de los países tienen miles de sitios de desembarque, haciendo imposible el control o el muestreo realista de las desembarques. Una opción es limitar los sitios de desembarque para una pesquería especialmente valiosa, protegida o sobreexplotada o para alguna especie de peces. Esta restricción de los desembarques a un número limitado de sitios de desembarque facilita el despliegue de inspectores o de recolectores de datos para el muestreo de la pesquería. Podría ser necesario apoyar esto con inspecciones aleatorias en otros sitios de desembarque y mercados, para asegurar disuasión contra las violaciones a esta regulación.

Tribunales especiales

Muchos tribunales no están familiarizados con las violaciones pesqueras y a menudo esto resulta en multas bajas o litigios perdidos. Podría valer la pena considerar un programa educativo o seminarios sobre legislación de pesquerías y las infracciones relacionadas para el personal de las cortes y los jueces, enfatizando la importancia de la ordenación pesquera para el país, las posibles ganancias económicas que la pesca ilegal tiene para los ofensores, y la necesidad de alta disuasión y su efecto. De manera alternativa, es posible capacitar jueces o tribunales especiales y asignarlos a violaciones pesqueras.

Separación de la zona costera

El conflicto entre pescadores que utilizan diferentes artes, entre embarcaciones de pequeña escala y buques comerciales grandes, o entre los diferentes usuarios del recurso, es un problema común para una organización SCV. Las soluciones SCV en una pesquería costera pueden ser muy complejas debido a la multiplicidad de usuarios del recurso y al a menudo difícil acceso al recurso y a los sitios de desembarque. Encontrar la solución apropiada requerir á la participación de otros administradores en la zona costera, y posiblemente la consideración de zonas para diferentes usuarios o tipos de pesca. Tales opciones podrían contribuir significativamente a disminuir las tensiones y los conflictos entre las diferentes pesquerías y los participantes, y muchas veces facilita la auto-regulación.

Comités conjuntos

Es importante consultar con todas las partes interesadas al momento de diseñar e implantar la solución SCV, como se discutió en la Sección 2.2.8 y en el Capítulo 7 de esta Guía. Para facilitar esta participación, se puede formar comités conjuntos que se reúnan regularmente para permitir un diálogo e intercambio de información. Este tipo de cooperación es valiosa en todas las pesquerías, desde las artesanales hasta las comerciales grandes.

4.2 Gestión e intercambio de información

Un sistema SCV generará grandes cantidades de información a través de los diferentes programas de seguimiento y vigilancia. Parte de esta información es requerida casi inmediatamente para las actividades de vigilancia y para coordinar el uso efectivo de los componentes de SCV, mientras que otra información es usada a más largo plazo. Estos diferentes requisitos de información hacen que la buena gestión de la información sea vital. La definición de «buena» no es fácil: buscar información precisa y oportuna es importante, pero también cuál información y en qué formato son asuntos vitales. Es muy fácil recolectar demasiada información, lo cual es una carga para la administración y los sistemas de bases de datos de recopilar, verificar, extraer y almacenar. La necesidad de información debería determinar cuánta y cuál información recolectar, cómo se recopila, se comparte y se procesa.

Es importante considerar compartir la información dentro del SCV y la diseminación de los productos. Aún si los requisitos exactos de los datos difieren entre el SCV, los científicos o los economistas, existe bastante traslape, y es importante compartir la información. La organización SCV podría, por ejemplo, mejorar la utilización de inspectores, observadores, barcos y aviones patrulleros si las estadísticas estacionales de las diferentes pesquerías fueran compartidas entre el personal científico y el de vigilancia. La evaluación de poblaciones a menudo padece de una falta de datos básicos que muchas veces puede ser mitigada por información de observadores, recolectores de datos o inspectores. Datos económicos, tales como el valor de la captura y los datos del mercado, darán una indicación de la condición financiera bajo la cual opera la flota pesquera: la probabilidad de infracciones y pesca ilegal por lo general aumenta cuando se reducen las ganancias y las condiciones de mercado se ponen difíciles. La situación de mercado también va a influenciar la percepción de los pescadores sobre qué es justo y qué es injusto en términos de medidas de conservación y de rentabilidad del recurso, y en consecuencia tendrá un impacto sobre el cumplimiento voluntario: una situación difícil para el administrador de SCV, pero uno que una estrategia flexible podrá enfrentar si es posible una operación adaptada y si la información de los mercados está disponible. Existen muchos ejemplos más, pero el mensaje importante es que compartir la información entre las diferentes áreas de la administración pesquera es vital para el desarrollo óptimo de la ordenación de las pesquerías y el sistema SCV.

No es esencial tener un sistema electrónico de gestión de información, pero a menudo es la opción ideal si la infraestructura y el personal lo pueden apoyar. Si es lo que se selecciona, es importante no ser demasiado ambicioso, y planificar el sistema dentro de las capacidades de la organización, tanto financieras como en términos de las destrezas del personal; esto es especialmente pertinente cuando los sistemas previos han sido manuales. La implantación y la capacitación del personal para mantener un sistema recién computarizado tomará tiempo, y un enfoque sensible es diseñar e implantar un sistema en fases, donde la ejecución del sistema se haga uno o dos aspectos a la vez, donde la integración y el enlace ocurran después. También se recomienda adoptar un ciclo de vida de desarrollo del software estándar, aún para el desarrollo de sistemas pequeños; hay información disponible sobre éstos en cualquier material de referencia básico de desarrollo de sistemas.

4.3 Sistema de gestión

Mientras que los aspectos de SCV a nivel de política normalmente están (y deberían estar) firmemente enraizados en el gobierno, los aspectos operacionales no necesariamente lo deberían estar. Tradicionalmente la autoridad de ordenación pesquera, la marina, la policía o el guardacostas han sido responsables de los aspectos operacionales de los sistemas SCV.

Por razones de costo y de eficiencia, los operadores de SCV privados contratados están ganando aceptación; los ejemplos incluyen los programas de observadores de Canadá, Estados Unidos y Australia, la vigilancia aérea en Canadá, los aviones patrulleros y algunos barcos de la guardia costera de Noruega. La pregunta que se debe hacer es cuáles funciones de la organización SCV son funciones centrales y cuáles no. Por ejemplo, las funciones centrales de diseñar estrategias, imponer multas y arrestar a los violadores, interpretar los productos del SLB y los informes de violaciones presentados por los observadores, por lo general permanecen con la autoridad de ordenación pesquera en sí. Sin embargo, ¿por qué debería la organización SCV entrenar pilotos, ingenieros e incurrir en los gastos de operar un avión cuando todo lo que se necesita es una patrulla aérea de 8 horas por semana? La función de pilotar el avión no es una función central, y podría ser más viable asignar un oficial de pesca a viajar en un avión privado contratado por el tiempo requerido.

Esta opción de subcontratar o privatizar las funciones no centrales es una opción que debería explorarse dentro de las áreas de SCV, de acuerdo con el marco legislativo para las pesquerías. A menudo es más eficiente y más efectivo en costo subcontratar los servicios necesarios de un operador privado y eliminar así de la organización central la carga del mantenimiento y la capacitación del personal técnico y el mantenimiento del equipo.

5 ASEGURAR EL DESEMPEÑO DEL SISTEMA

Medir el desempeño del sistema SCV contra las metas estratégicas debería ser una actividad anual de la organización SCV, y debería incluir retroalimentación de todas las partes interesadas. Es un hecho que el sistema SCV perfecto con un cumplimiento del 100% no existe. Por lo tanto es imperativo explorar qué nivel de cumplimiento se requiere cuando se desarrolla una estrategia SCV, y comparar éste con el nivel real de cumplimiento que se está logrando. Estas acciones también alentarán a los científicos a usar estos parámetros como parte de sus cálculos para la evaluación de poblaciones. La definición del nivel de cumplimiento requerido dependerá de dos puntos principales: una evaluación del riesgo relacionado con la sostenibilidad de la población en el límite inferior, y una evaluación del factor costo para el límite superior.

5.1 Evaluación del desempeño del SCV

El desempeño del SCV no se mide por el número de arrestos o litigios (acciones legales) ya que esto no refleja el nivel de cumplimiento, que es la medición real de un sistema SCV exitoso. La manera más práctica de estimar el cumplimiento es comparar el número de infracciones detectadas con relación al porcentaje de la población que se está muestreando (embarcaciones, pescadores, artes, etc.). El número de infracciones se aumenta entonces al número estimado de la población entera que se está muestreando mensual, estacional o anualmente. La estimación resultante podría no ser del todo precisa, por muchas razones, pero ofrece una aproximación razonable del nivel de cumplimiento para una medida de ordenación específica, y se puede comparar tanto con la meta como con una serie de tiempo como tendencia de los cambios en el cumplimiento.

Un factor importante de recordar es que un alto nivel de cumplimiento, o una mejora en el cumplimiento a lo largo del tiempo, es una mejor medida del éxito del sistema que un nivel mayor de infracciones detectadas. Sin embargo, evaluar el número de aprehensiones o sentencias, el número de días en el mar con observador y el pescado muestreado, o el número de inspecciones y patrullas, también suministrarán detalles y estadísticas sobre el esfuerzo ejercido en el sistema SCV que son importantes para la planificación anual y el control.

Las siguientes preguntas deberían hacerse frecuentemente para ayudar a medir la efectividad del sistema SCV.

• ¿Cuáles son las metas y los objetivos de cumplimiento en las diferentes pesquerías?
• ¿Cuáles eran las expectativas del sistema?
• ¿Están implantadas todas las estrategias SCV de manera efectiva y eficaz?
• ¿Existen cambios en la flota pesquera o en ciertas pesquerías que no están cubiertos por las operaciones SCV actuales?
• ¿Existe nueva tecnología u otros medios para mejorar el sistema SCV?
• ¿Aceptan y cumplen los pescadores con la legislación pesquera? (Si no, averiguar por qué).

• ¿Está el personal dando el rendimiento esperado? (Si no, averiguar por qué - podría ser por falta de recursos, de destrezas de administración, capacitación, apoyo).

Si estas preguntas se consideran y se analizan regularmente, ofrecerán alguna indicación de los niveles óptimos de desempeño buscado, y las respuestas ayudarán a encontrar la mejor manera de lograr los resultados requeridos. El desempeño se evalúa contra los objetivos originales, que serán un reflejo de los objetivos generales de la ordenación pesquera, y se debe considerar la contribución del sistema SCV a éstos.

5.2 Análisis de costos

La probabilidad de detectar violaciones a las regulaciones pesqueras está directamente relacionada con la cantidad de recursos utilizados para el seguimiento y la vigilancia, y la eficacia con la cual se usen esos recursos. Por lo tanto, se requiere de un análisis costo-beneficio, y esto está estrechamente ligado a la evaluación del desempeño. Un aumento en el nivel de cumplimiento se debería relacionar sea con un aumento de ingresos para el Estado o con una disminución en el riesgo biológico (que al final será una ganancia financiera para el Estado). El nivel deseado de cumplimiento determinará en gran medida el costo o viceversa. Esto, de nuevo, se relaciona con el tipo de pesquería, la condición de la población, el valor de la pesquería y las consideraciones geográficas (ej., el número de sitios de desembarque, las condiciones del mar, el número de puertos, etc.).

El análisis de costos en relación con el desempeño debe ser preparado tanto históricamente como para el futuro. Las preguntas esenciales son si los recursos aplicados están dando los resultados deseados y si otros componentes lograrían mejores resultados dentro del marco financiero. Esto debe tomarse en cuenta particularmente cuando se consideran equipos costosos: un barco patrullero nuevo grande normalmente tendrá una vida útil de 20-30 años, con implicaciones de costos anuales. Las soluciones más baratas, como arrendar un barco o utilizar observadores, podría ser una solución más inteligente si el futuro de la pesquería es incierto.

6 CONCLUSIÓN

El SCV históricamente ha sido percibido como un elemento algo aislado de la ordenación pesquera que trata principalmente con la aplicación de la legislación. Este capítulo ha revelado que el SCV de hecho se relaciona con todas la actividades que lleva a cabo una autoridad de ordenación pesquera en relación con las operaciones de pesca en sí. Establecer estrategias efectivas de ordenación pesquera requiere de un enfoque integrado, con una comprensión total de las necesidades y las limitaciones del sistema de ordenación, incluyendo aquellas que tiene una organización SCV para instrumentar las medidas de ordenación. Por otra parte, la organización SCV debe entender los principios de la ordenación pesquera para poder llevar a cabo sus operaciones y para poder contribuir información útil al proceso de ordenación. Se debe eliminar las viejas barreras entre los diferentes componentes de la ordenación pesquera para crear un régimen integrado de ordenación pesquera que sea exitoso.

La intención del SCV no es una función policíaca donde los pescadores sean tratados como delincuentes. La función principal del SCV es aumentar el cumplimiento con medidas de ordenación acordadas, aumentando la disuasión y el cumplimiento voluntario y reduciendo así las violaciones. Se debería lograr un equilibrio entre los dos aspectos, el de disuasión (o aplicación) y el cumplimiento voluntario para cada pesquería. La ordenación participativa, que involucra a los pescadores y a otras partes interesadas, es vista como una herramienta clave requerida por todas las pesquerías (artesanales, pequeña escala y comerciales) para asegurar un aumento en el cumplimiento.

Existen muchas soluciones SCV para una pesquería dada: seleccionar y constituir los componentes de la manera más efectiva en costo no es una tarea fácil. El valor de la verificación cruzada y lograr un equilibrio entre las diferentes dimensiones (antes de la pesca, durante la pesca, durante el desembarque y después del desembarque) ha sido introducido como un elemento importante a considerar en el diseño de la solución SCV. Esto no sólo proporcionará a la organización diferentes fuentes de información, sino que aumentará el panorama general del sector pesquero tanto desde el punto de vista de la información como del de disuasión. El nivel deseado y esperado de cumplimiento, el valor de la pesquería y la condición de las poblaciones son todos factores importantes que ayudan al administrador pesquero a establecer prioridades para ayudar en la asignación de los recursos SCV entre los componentes.

Las pesquerías grandes y complicadas a menudo demandan soluciones SCV complejas: éstas a menudo pueden recibir asistencia de controles simples como marcar embarcaciones y limitar los trasbordos y sitios de desembarque. Estas y otras opciones han sido presentadas al administrador pesquero para ayudarle en la facilitación del SCV, mientras que las opciones de bajo costo y baja tecnología se han presentado para pesquerías artesanales y de pequeña escala con recursos humanos o financieros limitados.

Finalmente, cada sistema SCV requiere de una evaluación regular para verificar si está logrando las metas estratégicas de la manera más eficaz y más efectiva en costos. Este capítulo ha descrito el elemento clave de evaluar el desempeño del sistema como una comparación de los niveles de cumplimiento a lo largo del tiempo y contra las metas establecidas en la estrategia SCV para medidas de ordenación específicas. Se sugiere que una mejora en el cumplimiento a lo largo del tiempo es la indicación del éxito de una organización y un sistema SCV.

7 LECTURAS RECOMENDADAS

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Diseño y aplicación de los planes de ordenación por David DIE Escuela Rosenstiel de Ciencias Marinas y Atmosféricas, Miami, Estados Unidos de América