Algunos temas relativos a la seguridad alimentaria en el contexto de las negociaciones de la OMC sobre agricultura^[1]

1. Introducción

El presente documento destaca algunas cuestiones de especial importancia que se someten a consideración en el contexto de las negociaciones de la Organización Mundial de Comercio -OMC- sobre agricultura respecto de la incorporación de materias vinculadas a la seguridad alimentaria a un Acuerdo revisado de la OMC sobre la Agricultura. Asimismo, entrega información reciente (Cuadros 1-3) sobre el estado actual de la inseguridad alimentaria, destaca la necesidad de incrementar la seguridad alimentaria en aquellas áreas del mundo (naciones) donde gran parte de la población está sujeta a la inseguridad alimentaria y establece algunas recomendaciones de políticas tendientes a acrecentar la seguridad alimentaria respecto del Acuerdo de la OMC sobre la Agricultura.

Según la definición entregada por la Cumbre Mundial sobre la Alimentación de 1996, la seguridad alimentaria corresponde a una situación en la cual todas las personas tienen, en todo momento, acceso material y económico a alimentos suficientes, seguros y nutritivos para satisfacer sus necesidades y preferencias alimenticias para una vida activa y sana. Es posible clasificar los indicadores de seguridad alimentaria en diferentes niveles- para el mundo como un todo, para países en forma individual o para unidades familiares. Sin embargo, en definitiva, la seguridad alimentaria dice relación con las personas y su principal causa determinante es el derecho de toda persona a la alimentación, es decir, la capacidad de producir y/o adquirir alimentos.

En el ámbito nacional, una disponibilidad adecuada de alimentos significa que, en promedio, existen suficientes alimentos originados en la producción nacional y/o las importaciones para satisfacer las necesidades de consumo de todos los habitantes de la nación. Del mismo modo, al igual que en el caso de las personas, el poder adquisitivo de la nación, es decir, la cantidad de divisas disponible para las importaciones de alimentos, constituye un factor determinante de la seguridad alimentaria nacional.

El concepto opuesto de seguridad alimentaria es la inseguridad alimentaria, la que puede ser transitoria (cuando se produce en tiempos de crisis), estacional o crónica (si representa una condición permanente). Una persona puede ser vulnerable al hambre aun cuando puede no estar experimentando dicha situación en ese momento específico^[2].

2. El estado de la inseguridad alimentaria

El Cuadro 1 da cifras absolutas y relativas respecto de la cantidad de personas que padece de hambre y riesgo de inanición (inseguridad alimentaria crónica) en países en desarrollo. Los datos expuestos en este cuadro, basados en las más recientes estimaciones de desnutrición (como indicador de inseguridad alimentaria crónica) en el ámbito mundial, dadas a conocer por el Grupo de Trabajo Inter-Institucional sobre el Sistema de Información y Cartografías sobre la Inseguridad Alimentaria y la Vulnerabilidad (SICIAV), dejan en evidencia que 792 millones de personas pertenecientes a 98 países en desarrollo no están recibiendo una cantidad de alimentos suficiente para llevar una vida normal, activa y sana.

Otros 34 millones de personas en naciones industrializadas y, en especial, en países en transición también padecen inseguridad alimentaria crónica. En términos generales, el grueso de las personas que están expuestas a esta condición crónica de inseguridad alimentaria (población en situación de desnutrición) habita en países que registran un ingreso per cápita sumamente bajo, donde las naciones del África Subsahariana y del sur de Asia presentan la más alta proporción de desnutrición.

3. El vínculo entre seguridad alimentaria y pobreza

El denominador común de las personas vulnerables y desnutridas es la pobreza debido a que sus ingresos son demasiado exiguos para garantizarles una nutrición adecuada.

El Cuadro 1 también entrega información relativa a la proporción de personas, por país, que vive con menos de 2 dólares EE.UU. por día, cota de referencia establecida por el Banco Mundial como umbral superior de pobreza^[3]. Como es evidente, existe un alto grado de concordancia entre la proporción de personas que se encuentra bajo el umbral de pobreza y la proporción de personas en estado de desnutrición en todos los países.

Similar información ofrece el Cuadro 2, por región, respecto de la cantidad de habitantes que vive con menos de 1 dólar EE.UU. por día, cantidad que corresponde al umbral inferior de pobreza del Banco Mundial. En el año 1998, aproximadamente 1 200 millones de personas se encontraban por debajo de este umbral inferior de pobreza, 98 por ciento de las cuales correspondía a naciones en desarrollo. Los países del África Subsahariana y del sur de Asia registran la más alta proporción de habitantes en situación de pobreza, con el 46 por ciento y el 40 por ciento de su población total respectivamente.

4. Políticas para contrarrestar la inseguridad alimentaria crónica

La solución definitiva para combatir el hambre y la inseguridad alimentaria es otorgar a la población desnutrida oportunidades para que perciba ingresos adecuados y garantizar una disponibilidad material de suministros de alimentos ya sea a partir de la producción nacional, de las importaciones o de ambas fuentes.

Si consideramos que el 70 por ciento de la población mundial que se encuentra en situación de extrema pobreza e inseguridad alimentaria reside en áreas rurales, el papel de la agricultura - que constituye la actividad económica predominante en estas mismas áreas - es de vital importancia para la erradicación de la pobreza y la inseguridad alimentaria. Los pobres de las áreas rurales dependen de la agricultura, tanto en relación a sus ingresos, como a su derecho a la alimentación. Explicado en forma más general, en la mayoría de los países que registran una alta incidencia de inseguridad alimentaria, la agricultura hace las veces de pilar de la economía ya que representa una parte importante del producto interno bruto (PIB), da empleo a un gran porcentaje de la población económicamente activa, constituye una de las fuentes principales de divisas y aporta la mayor parte de los alimentos básicos (ver Cuadro 3).

En consecuencia, es posible hacer frente a la inseguridad alimentaria crónica en forma más eficaz a través de políticas que saquen provecho del enorme potencial agrícola de los países en desarrollo para incrementar la productividad agrícola y la producción de alimentos.

La contribución de las importaciones de alimentos a la seguridad alimentaria se ve limitada por la capacidad para obtener ingresos en moneda extranjera que presentan los países en desarrollo. De esta manera, reducir la brecha alimentaria a través de importaciones comerciales no constituye una posibilidad realista para la gran mayoría de los países a los que no se les auguran buenas perspectivas de registrar un incremento sustancial de sus ingresos en moneda extranjera y/o que ya deben hacer frente a pesadas cargas en términos de deuda externa.

Como lo indica la información contenida en el cuadro 3, en el caso de algunos países, las importaciones de alimentos representaron más del 50 por ciento del total de sus ingresos por concepto de exportaciones, menos el servicio de la deuda. La ayuda alimentaria, que en el pasado se utilizó en casos específicos para satisfacer demandas insatisfechas del mercado y para alimentar en forma directa a las personas que padecían de hambre, se ha ido reduciendo, sin embargo, en ningún caso constituye una solución sostenible.

En resumen, las políticas que elevan los ingresos de los pobres, aceleran la productividad agrícola y la producción de alimentos e incrementan la capacidad de un país de importar alimentos (por medio del fortalecimiento de sus posibilidades de registrar ingresos a través de las exportaciones) son factores cruciales para combatir la inseguridad alimentaria en muchos países en desarrollo.

5. El acuerdo de la OMC sobre Agricultura y seguridad alimentaria

El elemento fundamental del Acuerdo de la OMC sobre la Agricultura (AsA) no es la seguridad alimentaria, sino la creación de "un sistema de comercio agrícola justo y orientado al mercado" a través de "reducciones en la protección y ayuda agrícola". Se espera que este acuerdo tenga como resultado la "corrección y prevención de restricciones y distorsiones en los mercados agrícolas mundiales". Como es bien sabido, el objetivo de los gestores del Acuerdo sobre la Agricultura era la necesidad evidente de remediar una situación de creciente superávit de producción de una cantidad de productos alimentarios en diversos países desarrollados a través de mayores niveles de protección y ayuda presupuestaria. El aspecto más directo de distorsión comercial de esta situación se vinculaba a una escalada en el uso de subsidios a las exportaciones ("guerras" de subsidios) tendiente a hacer uso de estos excedentes cada vez mayores en los mercados agrícolas mundiales.

Por otra parte, para la amplia mayoría de los países en desarrollo, la situación era otra. En lugar de verse enfrentados a una ayuda excesiva y a crecientes excedentes de producción, su problema radicaba en una producción inadecuada y carencia de recursos destinados a elevar la productividad agrícola y la producción de alimentos de manera que se ajustara a sus necesidades alimentarias y potencial agrícola. En consecuencia, la situación de muchos países que están expuestos a la inseguridad alimentaria es categóricamente distinta y, por ende, requiere de métodos diferentes que no dicen relación con reducir la ayuda a la agricultura.

6. Lecciones de la historia del desarrollo agrícola

Cabe hacer notar diversas lecciones de la historia del desarrollo agrícola en distintas partes del globo. En primer lugar, prácticamente ninguna nación ha sido capaz de iniciar y sustentar el crecimiento económico actual sin explotar y desarrollar primero su potencial agrícola. Los efectos iniciales se relacionaron con elevar el ingreso rural, garantizar un creciente suministro alimentario y elevar el estándar de vida nacional a través de reducciones de la pobreza e inseguridad alimentaria.

En segunda instancia, se logró avanzar hacia un crecimiento agrícola sostenido, como resultado de una combinación prudente de subsidios (por ejemplo, subsidios de manejo de agua e insumos), políticas de determinación de precios y medidas en frontera, al igual que otras medidas de asistencia institucional y en infraestructura (créditos agrícolas, servicios de extensión, reforma agraria, bancos de semillas, seguros a las cosechas, instalaciones de almacenamiento, sistemas viales, de comercialización, de transportes y distribución). Esta combinación de políticas puso a disposición de los campesinos los medios y los incentivos necesarios para que estos mismos produjeran e innovaran.

En tercer lugar, en términos de medidas específicas, las políticas conjuntas -y no desvinculadas -han resultado más eficaces en el aumento rápido de la productividad y la producción agrícola. A modo de explicación, un dólar destinado a políticas conjuntas originaría mejores rendimientos que si ese mismo dólar se asignara a medidas desvinculadas.

7. Los efectos relativos de distorsión de políticas y naciones

Un tema conexo es el aporte relativo de diversos países y medidas relacionadas con políticas a los desajustes experimentados por los mercados agrícolas mundiales. El enfoque basado en la "clasificación de políticas" que se utilizó de manera implícita en el Acuerdo sobre la Agricultura consiste en separar las medidas de política en compartimentos con la denominación "ámbar", "verde" o "azul" sobre la base de una pre-asignación relativa a su naturaleza esperada de desajuste del comercio. Otro método es abocarse al impacto generado por países específicos en los distintos mercados de acuerdo con su envergadura relativa.

Debido a que el método de clasificación de políticas no está basado en el impacto real de las políticas, éste puede llevar a situaciones anómalas. Por ejemplo, desde el punto de vista técnico, algunos países pueden cumplir con sus compromisos emanados del Acuerdo de Agricultura al trasladar, es decir, re-instrumentar, su ayuda desde el compartimiento o caja ámbar al "verde" y generar casi los mismos efectos en los mercados. Por otra parte, algunas naciones, sea como importadores o como exportadores, podrían hacer uso de políticas clasificadas como altamente distorsionantes del comercio, como resultado de su reducido tamaño en los mercados agrícolas mundiales, sin generar ningún efecto en los mercados agrícolas mundiales. Lo anterior plantea la problemática del mejor método para reducir las distorsiones al mismo tiempo que se permite a los países "en regla" continuar gozando de políticas flexibles.

Con todo, aun si un país en desarrollo con inseguridad alimentaria (de los relativamente grandes), crea un desajuste perceptible de los mercados agrícolas mundiales, es necesario realizar una evaluación comparativa de las ventajas entre esa mínima distorsión y la mejora de la seguridad alimentaria de varios cientos de millones de personas.

8. Algunas implicancias relativas a políticas en el contexto de las negociaciones de la OMC sobre agricultura

Tal como fue notado, existen diferencias ostensibles entre la inseguridad alimentaria a la que están sujetos los países más ricos y los más pobres que son miembros de la OMC. Dada la envergadura del problema de inseguridad alimentaria que afecta a los países más pobres, se hace imprescindible contar con un apoyo mayor - y no más reducido - a la agricultura en estos países, de manera de lograr un incremento en la productividad agrícola y en el crecimiento de la producción. Una mayor cooperación hacia estas naciones tendría, en cualquier circunstancia, imperceptibles efectos de "desajustes en mercados agrícolas mundiales". En todo caso, los beneficios de un mejoramiento de los estándares de vida y de la reducción de la inseguridad alimentaria probablemente superen con creces el costo de la distorsión en los mercados agrícolas mundiales.

En consecuencia, los países que padecen de inseguridad alimentaria (es decir, aquellos que registran una alta proporción de población desnutrida y/o personas que forman parte de grupos familiares que consumen menos de 1 ó 2 dólares EE.UU. al día) deberían estar exentos de compromisos de reducción, como es el caso de los países menos avanzados, en virtud de un Acuerdo revisado sobre la Agricultura. La flexibilidad de sus políticas no debería estar sujeta a restricción alguna, a menos que pueda demostrarse, sobre la base de países en particular, que el uso de políticas normalmente prohibidas ha llevado a dicho país a adquirir una participación mayor en el comercio mundial respecto de un producto específico, por encima del nivel de mínimis determinado.

Cuadro 1. Indicadores de hambre y pobreza en determinados países miembros de la OMC

Notas:

a: El término "desnutrido" en el contexto de la Cumbre Mundial sobre la Alimentación de 1996 se refiere a las personas cuyo nivel de consumo de alimentos es inadecuado en lo que concierne a las calorías consumidas en forma permanente respecto de sus necesidades.

b: 2 dólares EE.UU. por día dice relación con el umbral superior de pobreza establecido por el Banco Mundial (2001), Informe sobre el Desarrollo Mundial 2000/2001.

*: menor a 2,5 por ciento

...: información desconocida

Fuente: FAO (2000), El Estado de la Inseguridad Alimentaria en el Mundo en el año 2000, Roma: FAO, Cuadro 1; Banco Mundial (2001), Informe de Desarrollo Mundial 2000/2001: Cómo Hacer Frente a la Pobreza, Cuadro 4.

Cuadro 2. Estimaciones de pobreza por región, 1998

Fuente: Banco Mundial (2001), Informe sobre el Desarrollo Mundial 2000/2001: Cómo Hacer Frente a la Pobreza (New York, Oxford University Press), Cuadro 1.1.

Cuadro 3. Importancia relativa de la agricultura en determinados países miembros de la OMC, 1999