2 BILAN DE LA MISE EN OEUVRE DES ACCORDS DE L’OMC

La mise en place des engagements pris au titre du Cycle d’Uruguay, n’est pas particulièrement lourde pour le Brésil. La plupart des réformes (politiques internes et accords régionaux) ont été engagées avant la conclusion du cycle de négociations et ont facilité la réalisation d’objectifs fixés à la fin des négociations.^[10]

2.1 Accès aux marchés

Les engagements du Brésil étaient les suivants:

• La plupart des droits étaient consolidés au niveau de 35 pour cent (tableau 1).

• Pour certains produits, comme le blé, le maïs, le riz, le coton, la viande de bœuf et les produits laitiers, les droits consolidés étaient de 55 pour cent (tableau 2 et 3).

• Aucun recours n’était fait en matière de tarification, les prix internes des produits importés comme le blé, le maïs, le riz et le coton étant inférieurs aux prix d’importation correspondants (c.a.f.) au cours de la période de référence (1984-1986).

Le droit consolidé de 35 pour cent a été choisi en accord avec les autres partenaires du MERCOSUR. A cette époque, on estimait qu’il s’agissait de la valeur maximale du TEC. Il s’est avéré que les négociations agricoles au sein du MERCOSUR ont abouti à un TEC maximum de 20 pour cent, la plupart des produits étant affectés d’un TEC de 10 pour cent. Par voie de conséquence, les droits appliqués sont inférieurs aux droits consolidés de l’OMC.^[11]

Tableau 1. Droits consolidés et droits effectivement appliqués aux produits agricoles (pourcentage)

Source: AMAD. Calculs de l’auteur.

Droits effectivement appliqués

In 1998, les États membres du MERCOSUR ont négocié une révision du TEC, à la demande de l’Argentine, qui connaissait des difficultés avec sa balance des paiements. Ceci a conduit à un accroissement de 3 pour cent des points, pour la plupart des droits, comme cela est indiqué aux tableaux 2 et 3.

Le tableau 3 synthétise les données sur les droits concernant le lait et les produits laitiers. Dans ce secteur, les revendications des producteurs locaux ont été très fortes, notamment vis-à-vis des politiques de l’UE et des États-Unis. Les droits consolidés sont de 55 pour cent, et les taux appliqués varient de manière significative d’un produit à l’autre. Le taux le plus élevé s’applique au lait en poudre, et le plus faible au lait UHT.

Tableau 2. Droits consolidés et droits effectivement appliqués à certains produits (pourcentage)

Source: AMAD.

Tableau 3. Droits consolidés et droits effectivement appliqués au lait et aux produits laitiers (pourcentage)

Source: AMAD. Calculs de l’auteur.

Contingents tarifaires

Au Brésil, le contingent tarifaire pour le blé (750 000 tonnes) n’a pratiquement jamais été appliqué (les importations de blé annuelles sont de l’ordre de 6-7 millions de tonnes). D’autres contingents tarifaires existent également pour les pommes et les poires (10 000 tonnes). Aucun droit n’est appliqué dans les limites du contingent pour le blé, et le taux est de 15 pour cent pour les pommes et les poires (10 000 tonnes). Le taux appliqué pour les pommes et les poires a été de 10 pour cent en 1996 et en 1997 et de 13 pour cent en 1998 et en 1999.^[12] Ces contingents tarifaires n’ont pas été ouverts depuis 1998, puisque les taux effectivement appliqués sont inférieurs aux taux prévus dans les limites du contingent (OMC, 2000, p. 37).

Mesures de sauvegarde et anti-dumping

Comme le Brésil n’a pas adopté de processus de tarification, il ne peut pas bénéficier des mesures de sauvegarde spéciales de l’OMC, stipulées dans l’Accord sur l’agriculture.

Le Brésil a maintenant mis en place une législation anti-dumping et il est prêt à appliquer les mesures pertinentes. En janvier 1999, le CAN a demandé une enquête anti-dumping relative aux exportations de lait vers le Brésil. À la conclusion de l’enquête, en février 2001, le Brésil a imposé un droit anti-dumping sur les importations de lait en poudre et de lait entier en provenance de Nouvelle-Zélande, de l’UE et de l’Uruguay. De ce fait, les droits effectifs sur les importations ont atteint des niveaux encore supérieurs à ceux indiqués au tableau 2 (par exemple 41,8 pour cent pour les importations de l’Union européenne et 30,9 pour cent pour les importations de Nouvelle-Zélande - Bernardes et Netto 2002; Netto et Mustefaga, 2001). Le même processus a conduit à l’introduction d’accords sur les prix avec des entreprises de l’Union européenne et d’Argentine. L’Argentine a aussi convenu de maintenir les mêmes lignes tarifaires afin d’éviter que les importations, en provenance d’autres pays, transitent par le pays, avant d’atteindre le Brésil ou d’autres partenaires du MERCOSUR, sans taxe additionnelle. Cela explique, en partie, le déclin des importations de lait observés en 2000 et 2001.

2.2 Soutien interne

Le soutien interne a effectivement diminué de manière considérable, au terme du Cycle d’Uruguay. À présent, le Brésil est bien en-dessous des engagements pris à l’OMC et cela est dû en grande partie à des contraintes budgétaires. Les tableaux 4-7 indiquent le niveau de soutien interne, déclaré par le Brésil.

Tableau 4. Dépenses de la catégorie verte (millions de dollars E.-U.)

Source: FAO (2000).

Les dépenses des programmes suivants relèvent de la catégorie verte: services généraux y compris les programmes de recherche, d’enseignement, de protection sanitaire des animaux et des plantes, de vulgarisation rurale et sur les infrastructures; assurance des crédits; environnement; programmes de développement régional; réforme foncière; programmes sociaux, et gestion et planification. Il convient de noter que les dépenses totales de la catégorie verte (tableau 4) ont diminué, passant d’environ 7,6 milliards de dollars E.-U., au cours de la période de référence, à environ un tiers, en 1997/98 (notifié l’an dernier).

Les programmes inclus dans la MGS étaient les suivants: soutien des prix au titre de la politique des prix minimum garantis; dépenses courantes et crédits à la commercialisation; autres formes de soutien ne concernant pas des produits précis. Alors que le Brésil a présenté un programme de réduction dans le temps, reposant sur la moyenne de la période 1986/1988, la MGS est inférieure aux niveaux de minimis de 10 pour cent pour le soutien par produits et de 10 pour cent pour le soutien autre que par produits. Au cours de la campagne agricole 1997/98 (tableau 5), le soutien par produit a augmenté, passant de 237 millions de dollars E.-U. à 386 millions de dollars E.-U., mais ne représente encore que 40 pour cent de l’engagement de la MGS du Brésil. Toutefois, la MGS notifiée par le Brésil au cours de cette campagne commerciale était de 82,9 millions de dollars associée au soutien accordé au coton (55,4 millions de dollars E.-U.) et de blé (27,4 millions de dollars E.-U.) Dans les deux cas, ces valeurs sont presque entièrement déterminées par la production et les crédits à la commercialisation. Le soutien autre que par produits est inférieur au niveau de minimis, même si les dépenses, en 1997/98, ont augmenté et ont atteint le même niveau (en termes nominaux) qu’au cours de la période de référence. Cette augmentation a été associée avec le crédit à la production.

Le crédit à la production est le thème récurrent des notifications du Brésil (même si les niveaux sont encore inférieurs aux engagements) du fait que les taux élevés d’intérêt sur les lignes commerciales ne correspondent pas aux revenus normaux de la production agricole. Dans cette optique, le Trésor a fourni une quantité limitée de fonds à des taux d’intérêts inférieurs aux niveaux du marché, et une partie de ces ressources est accessible aux producteurs pratiquant l’agriculture commerciale.^[13]

Tableau 5. Mesure globale du soutien, par produits (en millions de dollars E.-U.)

Source: FAO (2000).

Tableau 6. Mesure globale du soutien, autre que par produits (en millions de dollars E.-U.)

Source: FAO (2000).

Tableau 7. Dépenses de la catégorie de traitement spécial et différencié (en millions de dollars E.-U.)

Source: FAO (2000).

2.3 Politiques d’exportation

Malgré la possibilité de maintenir les subventions à l’exportation au titre des engagements pris au titre de l’Accord sur l’agriculture, le Brésil n’a pas octroyé de subventions permanentes aux exportations de produits agricoles. Les deux types de programmes inclus dans les engagements (exemption des taxes pour certains produits agricoles et ventes spéciales de stocks publics pour les exportateurs) ne sont plus en vigueur.

Conformément aux principes de l’OMC, le Brésil a modifié ses politiques en vue de renforcer l’efficacité. Cette année-là, les taxes sur les exportations de produits agricoles et de produits partiellement transformés ont été éliminées, ce qui a fortement encouragé les exportations de ces biens. En outre, les contingents d’exportation existant en 1996 pour le café, le cacao et le sucre ont été depuis éliminés.

2.4 Accès aux marchés d’exportation

Une réduction des distorsions des échanges pour les produits agricoles devrait avoir une forte incidence sur les exportations brésiliennes et, de ce fait, sur les revenus agricoles, l’emploi et la productivité. Les espoirs du Brésil et des autres exportateurs de produits agricoles ont été frustrés à cet effet, lors de la réunion ministérielle de l’OMC, à Seattle.

Depuis, le Brésil a observé, avec préoccupation, la nouvelle orientation de la législation américaine sur l’agriculture, qui prévoit la hausse des soutiens internes, surtout pour les produits présentant un intérêt pour le Brésil comme le soja, les céréales et le coton. (Womack, 2002). En outre, cette législation ne permet pas d’augmenter l’accès aux marchés dans des secteurs importants pour le Brésil, comme le sucre et les produits laitiers.

Malgré l’accroissement observé des dépenses, les estimations existantes indiquent que les États-Unis ne dépasseront pas leurs plafonds de soutien interne au sein de l’OMC, bien que l’accroissement des paiements conduira la MGS à environ 80 pour cent du plafond (Nelson, 2002). Le coton, les produits laitiers, le soja, le sucre et le blé, produits d’intérêt pour le Brésil, sont au nombre des produits qui bénéficient du niveau le plus élevé de soutien aux États-Unis (Hart et Babcock, 2001).

Dans la politique récente des États-Unis, un aspect particulièrement inquiétant est le prêt pour l’aide à la commercialisation, notamment pour le soja. Bien que les exportations de soja brésilien aient augmenté, la part du Brésil dans les exportations mondiales pourrait être encore plus importante. Selon les estimations disponibles les cours mondiaux du soja devraient augmenter si les prêts à la commercialisation étaient supprimés ou réduits.

Au cours des années 1998, 1999 et 2000, aux États-Unis, les producteurs de soja ont reçu respectivement 1,3 milliards de dollars E.-U.; 2,9 milliards de dollars E.-U. et 2,8 milliards de dollars E.-U. au titre de ce programme, comportant 9,7 pour cent, 22,8 pour cent et 21,5 pour cent de la valeur de la production (Hart et Babcock, 2001). Westcott et Price (2001) ont estimé les incidences des subventions sur les cours mondiaux, les superficies cultivées et les exportations. Ils tirent notamment les conclusions suivantes:

Les semis de soja on été plus importants du fait des prêts à la commercialisation jusqu’en 2004 (exception faite pour l’an 2000). Les avantages des prêts de commercialisation augmentent les revenus nets du soja par rapport aux revenus des autres cultures, dans la plupart des années de simulation et fournissent une incitation économique à planter davantage de soja. En l’an 2000 toutefois, les avantages relativement importants des prêts à la commercialisation pour le blé ont réduit les superficies affectées au maïs. (p. 17)

Les exportations de soja ont augmenté jusqu’en 2004, sauf en l’an 2000 où les avantages d’un programme en faveur du maïs a entrainé une réduction des semis de soja. Les exportations de farine de soja et d’huile de soja ont augmenté ainsi que la superficie cultivée en soja, l’accroissement du broyage dans le pays ayant conduit à une production plus importante et à une réduction des prix plus faibles des produits dérivés du soja, sur le marché. (p. 17)

... lorsque les avantages des prêts de commercialisation ont favorisé l’affectation des terres au soja (de 2001 à 2004) les prix du soja ont baissé (le pourcentage le plus élevé ayant été 49 pour cent en 2001) lorsque l’accroissement des superficies cultivées a été la plus élevée. (p. 19)

Dans la simulation, l’incidence sur les prix, de 1998 à l’an 2000 est inférieure; le niveau le plus important a été en 2001, lorsque l’aide à la commercialisation a permis de réduire les prix de 49 cents par boisseau, ce qui correspond en gros à une réduction de 10 pour cent, par rapport à la ligne de référence, avec le prêt à la commercialisation.^[14]

L’analyse de Westcott et Price (2001) prend en considération les cultures suivantes: blé, maïs, sorgho, orge, avoine, soja, riz et coton. L’effet du prêt pour l’aide à la commercialisation sur les superficies ensemencées a augmenté de 1999 à 2001, et l’on a enregistré un accroissement de la superficie, de 810 à 1,6 millions d’hectares,^[15] dans le cas du scénario sans aide à la commercialisation. L’observation des figures 20-24 (p.16 de leur document) indique que les effets sur le coton upland et sur le soja, sont plus importants que sur le blé, le maïs et le riz. Une conclusion similaire, relative aux exportations est suggérée dans les figures 25-30, mais dans ce cas les incidences sur les exportations de riz sont également importantes. Pour ce qui est des prix autres que ceux du soja, la conclusion des auteurs est la suivante:

De 1999 à 2001, les prix du blé ont diminué de 4 à 7 cents par boisseau, dans la simulation avec prêts à la commercialisation, alors que les prix du maïs ont baissé de 3 à 9 pour cent par boisseau en 1999 et 2000... Les cours du riz ont diminué, pendant la période de simulation, avec un recul de 10 à 20 cents par quintal, de 2000 à 2005. Les réductions simulées de prix, pour le coton upland, vont de 1 à 5 cents par livre en 2002, année où l’on constate la plus grande superficie de coton du fait des avantages des prêts de commercialisation (p. 19)

L’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE, 2001, p. 59) a effectué un travail similaire, à partir des hypothèses suivantes:

• Il n’existe pas de paiements, au titre des programmes de prêts, pour les autres cultures et les autres politiques des pays restent inchangées; et

• Les prêts à la commercialisation sont de 49 dollars E.-U./tonne en l’an 2000^[16], 43 dollars E.-U./tonne in 2001; 31 dollars E.-U./tonne in 2002; 21 dollars E.-U./tonne in 2003; 2 dollars E.-U./tonne in 2004 et inexistants en 2005.

Les conclusions suivantes ont été tirées à partir de ces hypothèses:

La suppression de ces paiements entraîne une diminution de la production de soja (moins 5 pour cent au début) et une augmentation de la production de maïs (plus 2 pour cent au début) et de blé (plus 1 pour cent au début). Ces modifications de production ont une incidence temporaire sur le niveau des exportations et sur les cours mondiaux. Initialement, les cours mondiaux du soja sont de 6 à 7 pour cent supérieurs, alors que ceux du maïs sont inférieurs de 3 pour cent. Ces effets sont toutefois gommés d’ici 2004 du fait de l’ajustement des marchés. (OCDE, 2001, p. 59)

2.5 Accords régionaux

L’accord régional le plus important dont fait partie le Brésil, est le MERCOSUR. Les autres États membres sont l’Argentine, le Paraguay et l’Uruguay. En outre, le Chili et la Bolivie, font partie de cette zone de libre échange mais ils n’ont pas le même tarif extérieur commun. La mise en œuvre de cet accord constitue une étape importante dans la libéralisation des échanges au Brésil. Le traité d’Asuncion, portant création du MERCOSUR, a été précédé par plusieurs autres accords entre le Brésil et l’Argentine. De ce fait, sa mise en oeuvre a été relativement facile, et l’on constate des progrès rapides et significatifs notamment pour ce qui est de la libéralisation des échanges au sein de la zone. Des progrès réalisés dans la mise en œuvre de l’union douanière, ont été considérables. On signale toutefois des difficultés, au cours des négociations et de la mise en œuvre, comme mentionné ci-après.

• Le Brésil souhaite accepter des valeurs plus faibles pour le TEC de certains produits agricoles (blé, maïs, lait en poudre, riz et viande) que l’Argentine. La position brésilienne a finalement prévalu. L’acceptation de ce point de la part de l’Argentine a été une décision stratégique afin d’éviter que le Brésil ne demande des droits plus élevés sur les produits industriels, notamment pour les biens d’équipement et pour l’informatique.

• Pour les biens d’équipement et pour l’informatique, une période de transition a été établie, en attendant la mise en place définitive du TEC.

• Comme le Brésil a adopté un taux de change flottant en 1999, plusieurs différends commerciaux ont eu lieu avec l’Argentine. La forte dévaluation qui a suivi le nouveau régime de taux de change a réduit les importations en provenance d’Argentine (ainsi que des autres pays) et a exercé une pression supplémentaire sur la balance des paiements de ce pays. Cela a conduit à des restrictions sur les importations brésiliennes reposant sur des mesures non tarifaires (questions d’hygiène et de santé). Un différend important a concerné les exportations brésiliennes de volailles.

• Les principales contraintes ayant entravé un développement ultérieur du MERCOSUR sont d’ordre macroéconomique. Avant toute action visant à renforcer le MERCOSUR et à résoudre les questions en suspens, il convient de résoudre les problèmes actuels qui se posent en Argentine. Quoi qu’il en soit, l’accroissement spectaculaire des échanges, à la suite de la création du MERCOSUR, atteste que les quatre pays sont bien engagés dans cet accord régional.

2.6 Normes sanitaires et phytosanitaires

L’Accord sur l’application des mesures sanitaires et phytosanitaires (SPS) n’a pas eu de répercussions négatives au Brésil. Le Ministère de l’agriculture, par l’intermédiaire du Secrétariat à la défense de l’agriculture, garantit de bonnes normes sanitaires et phytosanitaires. Toutefois, les autorités brésiliennes, ainsi que les exportateurs et les producteurs de produits agricoles sont préoccupés par la mise en œuvre de l’accord, notamment pour ce qui est des questions pour lesquelles l’interprétation n’est pas univoque.

Ces préoccupations sont illustrées notamment par le fait qu’un organisme canadien a déclaré l’existence de l’encéphalopathie spongiforme bovine (ESB) au Brésil, fait qui s’est révélé tout à fait erroné, mais qui a provoqué des pertes à court terme.^[17] Avec l’augmentation des exportations de viande au Brésil, ce sujet est devenu particulièrement critique, surtout maintenant que le pays est en train de progresser rapidement dans l’élimination de la fièvre aphteuse.

Les fruits et légumes sont un autre sujet de préoccupation. Le Brésil dispose de grosses potentialités pour l’exportation des fruits tropicaux, mais doit faire face à des restrictions, principalement de la part des États-Unis et du Japon du fait de l’existence de la mouche des fruits. Des procédures coûteuses sont actuellement mises en place, pour assurer que des fruits comme les mangues et les papayes soient conformes aux normes de ces pays. Dans certains cas, les prix ont augmenté de manière injustifiée, des conditions exorbitantes ayant été posées, notamment la présence d’un employé de l’USDA, pour contrôler la production locale, aux frais des producteurs ou des négociants locaux.

2.7 Droits de propriété intellectuelle qui touchent au commerce

Depuis 1997, le Brésil dispose d’une législation pour la protection végétale. Cette législation a été élaborée dans le cadre de l’Union internationale pour la protection des obtentions végétales (UPOV) et s’étend aux variétés dérivées. Il s’agit de la seule forme de protection des plantes dans le pays, la loi de 1996 sur la propriété industrielle, ne prévoyant pas la protection des organismes vivants.

Le Service national de la protection des variétés du Ministère de l’agriculture a pour tâche d’enregistrer de nouvelles variétés et d’œuvrer à la mise en œuvre et à l’application de cette législation.

L’EMBRAPA a pris la direction des opérations dans le processus d’élaboration et joue un rôle actif dans sa mise en œuvre. Le rôle de cet organisme, dans le processus, s’explique largement du fait du manque de formes juridiques pour la protection des nouvelles variétés qui ont été élaborées par les chercheurs. Cette législation devrait inciter le secteur privé à investir davantage dans la recherche agricole et facilitera certainement la création de partenariats entre les secteurs privés et publics, pour le développement de nouvelles semences.

Cette législation a été critiquée, surtout par certaines ONG, mais le public et les groupes d’intérêt, comme les associations d’agriculteurs, ne s’y opposent pas. On estime que sinon, le secteur public ne disposerait pas, à long terme, de ressources suffisantes, pour maintenir ses engagements de recherche agricole et que le secteur privé ne pourrait pas non plus investir. Il est évident que la compétitivité du pays ne pourra être maintenue qu’avec un système puissant de recherche agricole.