SÍNTESIS DE LAS CONCLUSIONES DE 23 ESTUDIOS DE CASOS DE PAÍSES^[3]

1 INTRODUCCIÓN

1.1 Contexto

Conforme al mandato del Artículo 20 del Acuerdo sobre la Agricultura (AsA) de la Ronda Uruguay (RU), a principios de 2000 comenzaron las negociaciones para continuar el proceso de reforma destinado al logro del objetivo a largo plazo de reducciones sustanciales y progresivas de la ayuda y la protección que se traduzcan en una reforma fundamental. Estas negociaciones tienen en cuenta la experiencia adquirida en la aplicación de los compromisos de reducción en el marco del AsA; los efectos de dichos compromisos en el comercio mundial en el sector de la agricultura; las preocupaciones no comerciales; el trato especial y diferenciado para los países en desarrollo miembros de la Organización Mundial del Comercio (OMC) y el objetivo de establecer un sistema de comercio agropecuario equitativo y orientado al mercado y otros objetivos mencionados en el preámbulo del Acuerdo; y los nuevos compromisos necesarios para alcanzar los objetivos del Acuerdo.

La Declaración de Doha establece un calendario en el que prácticamente todas las negociaciones vinculadas, incluidas las agrícolas, han de estar terminadas para el 1°de enero de 2005. Para marzo de 2003 se debería llegar a un acuerdo sobre las modalidades de un AsA revisado, para que los participantes puedan presentar un borrador completo de Listas basado en ellas no más allá de septiembre de 2003, fecha de la Quinta Conferencia Ministerial de la OMC. La Declaración confirma asimismo que el trato especial y diferenciado para los países en desarrollo debería formar parte integrante de las negociaciones, tanto en los nuevos compromisos de los países como en todas las normas y disciplinas nuevas o revisadas pertinentes. Establece, además, que los resultados deberían ser eficaces en la práctica y permitir a los países en desarrollo satisfacer sus necesidades, en particular en el ámbito de la seguridad alimentaria y el desarrollo rural.

La participación de un país en desarrollo en dichas negociaciones debería basarse en una comprensión analítica y empírica de los efectos del Acuerdo hasta la fecha. En 1999, la FAO dio comienzo a una labor importante destinada a evaluar la experiencia relativa a la aplicación del AsA en los países en desarrollo. Se encargaron catorce estudios de casos, y se preparó un documento de información general en el que se sintetizaron las experiencias y las enseñanzas derivadas (FAO, 2000). Ahora la FAO ha actualizado ese trabajo basándose en un conjunto más amplio de países y en datos más recientes. En el verano de 2002 se encargaron dieciséis estudios de casos para examinar experiencias nacionales. En algunos casos, los estudios volvieron a tomar países incluidos en el muestreo de 1999, pero se aprovechó también la oportunidad para extenderlos a otros países. El presente capítulo propone la síntesis de las experiencias de los 23 países incluidos en las dos series de estudios. Pero las observaciones se refieren principalmente a la segunda serie de 16 estudios de casos terminada en 2002. Salvo indicación en contrario, las referencias que se hacen en este capítulo a las experiencias de determinados países se basan en los correspondientes estudios de casos.

1.2 El muestreo de países

La selección de los 23 países se hizo con arreglo a una serie de consideraciones, entre ellas el equilibrio geográfico general, la necesidad de incluir diferentes categorías de países, como por ejemplo los menos adelantados, los países en desarrollo importadores netos de productos alimenticios y los exportadores de productos agropecuarios, y la disponibilidad de asesores nacionales para completar los estudios en un plazo especificado. En el Cuadro 1 se enumeran los países incluidos en el estudio y sobre cuya experiencia se basa este capítulo de síntesis^[4].

La agricultura desempeña una función importante en las economías de todos los países incluidos, como puede verse en el Cuadro 2. Para todos los países del muestreo la agricultura aporta, por término medio, el 20 por ciento del PIB (oscilando entre el 4 por ciento en Botswana y el 44 por ciento en Uganda). La agricultura sigue siendo mucho más importante como fuente de sustento, ya que en el muestreo representa, por término medio, el 46 por ciento del empleo total (entre el 17 por ciento en Brasil y el 80 por ciento en Uganda). En el muestreo la agricultura aporta, por término medio, poco menos del 30 por ciento de todos los ingresos derivados de las exportaciones de mercancías, con una oscilación entre menos del 3 por ciento en Bangladesh y el 76 por ciento en Malawi.

Cuadro 1. Países del muestreo incluidos en este estudio

Notas: PMA: país menos adelantado, reconocido por las Naciones Unidas; PBIDA: países de bajos ingresos con déficit de alimentos, que la FAO define como países que tienen un PNB inferior a 1 445 dólares por habitante (2000) y que se definen como importadores netos de alimentos en función del aporte calórico; PEDINA: países en desarrollo importadores netos de alimentos, según la definición del Comité de Agricultura de la OMC.

^a Clasificación del Banco Mundial, Indicadores de desarrollo mundial CD-ROM 2002.

^b Véase FAO (2000).

Cuadro 2. Función de la agricultura en los países del muestreo

Fuente: FAOSTAT; e Indicadores de desarrollo mundial CD-ROM 2002.

1.3 Objetivos del estudio

El presente capítulo de síntesis y los estudios de casos subsiguientes tienen por objeto ofrecer respuestas a cuatro interrogantes relativos a las repercusiones del AsA en los países en desarrollo:

• ¿Los compromisos del AsA han inducido a cambios en la política agrícola interna de los países en desarrollo, y en tal caso, de qué tipo de cambios se trata? En caso contrario, ¿por qué los compromisos no fueron vinculantes? ¿De qué grado de flexibilidad disponen actualmente en el marco del Acuerdo actual? ¿Cuáles son las esferas sensibles para cada uno de los países en las negociaciones actuales? Téngase presente que los estudios de casos no abarcan solamente los compromisos adquiridos en el AsA sino también los relativos al Acuerdo sobre las medidas sanitarias y fitosanitarias (MSF), así como los derechos y obligaciones estipulados en el marco del Artículo 27.3) del Acuerdo sobre los Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual relacionados con el Comercio (ADPIC)) que abarcan la protección de las variedades vegetales.

• ¿Los compromisos del AsA han tenido alguna repercusión sobre las corrientes comerciales (importaciones y exportaciones) de los países en desarrollo? Si a la primera pregunta los consultores han respondido que el AsA ha tenido un efecto limitado en la aplicación de políticas en los países en desarrollo, de ello se deduce que también han sido limitadas las repercusiones en las corrientes de importaciones. Para determinar las cuestiones sensibles es interesante, sin embargo, analizar la experiencia de los países incluidos en los estudios de casos con respecto a las importaciones de alimentos. ¿Ha habido un aumento rápido de las importaciones de determinados productos, y cómo lo han manejado los países? ¿Los países en desarrollo han enfrentado problemas de importaciones de productos objeto de dumping o subvencionados? ¿Qué pasa con la inestabilidad de los precios de importación? Es importante también buscar pruebas de oportunidades mejoradas en materia de acceso a los mercados ¿Cuál fue la compensación por los compromisos asumidos por los países en desarrollo? ¿Han logrado los países en desarrollo aumentar las exportaciones agrícolas tradicionales o pasar a nuevos mercados o nuevas líneas de productos como consecuencia del Acuerdo? ¿Cuál ha sido su experiencia con respecto a las trabas relacionadas con las MSF y con la aplicación del Acuerdo MSF? Algunos estudios de casos buscan también pruebas sobre la relación entre las políticas comerciales más abiertas y las corrientes de inversiones extranjeras en el sector agroalimentario, pero los que abordan esta cuestión no son suficientes como para hacer generalizaciones al respecto.

• ¿La aplicación de los compromisos del AsA ha tenido algún efecto en la seguridad alimentaria? En caso afirmativo, ¿el efecto ha sido positivo o negativo? Si hasta ahora los efectos en las corrientes comerciales han sido limitados, también lo habrán sido en la seguridad alimentaria. En los estudios de casos se investiga esta cuestión desde diversas perspectivas. Las tendencias registradas en la ingesta alimentaria por habitante y en la incidencia de la desnutrición ofrecen algunos indicios sobre la situación de la seguridad alimentaria a nivel familiar. Pero se trata de indicadores sobre los cuales influye una amplia gama de factores, de los cuales el AsA, e incluso los Acuerdos de la RU (ARU) en su conjunto, son sólo uno de ellos. Muchos de los estudios investigan determinados cauces a través de los cuales el AsA pudiera haber repercutido en la seguridad alimentaria, como la variación de las tasas de autosuficiencia y la capacidad de pagar las importaciones de alimentos; las tendencias en los precios relativos de los alimentos; o la identificación de los grupos agrícolas que han podido aprovecharse de oportunidades de exportación mejoradas o que han debido hacer frente a una competencia mayor de las importaciones. Si bien se trataba inevitablemente de un análisis global, dado el espacio disponible en los estudios de casos, con todo hay indicaciones útiles sobre las repercusiones del AsA en la seguridad alimentaria hasta la fecha^[5].

• Por último, cada estudio incluye una sección final, en la que se exponen cuestiones que interesan y preocupan al país de que se trata, en el contexto de las nuevas negociaciones, que en conjunto reflejan la gama de posiciones negociadoras propuestas actualmente por los países en desarrollo. La finalidad de esta sección es destacar las prioridades y preocupaciones principales de los países del muestreo en las negociaciones. En algunos casos, los estudios determinaron esferas concretas en las que sería útil la asistencia técnica, tanto para el análisis como para la formulación de políticas, durante el proceso a través del cual los países en desarrollo tratan de ajustar sus políticas a las nuevas normas comerciales.

1.4 Enfoque metodológico

La evaluación de las repercusiones del AsA, o en realidad de cualquier acuerdo sobre la liberalización del comercio, tropieza con un problema metodológico particular. Aunque lo más lógico sería simplemente comparar las tendencias anteriores y posteriores a la aplicación del Acuerdo (ya sea en las corrientes comerciales de productos agrícolas o en los indicadores de seguridad alimentaria), se tropieza con la dificultad de que muchos otros factores pueden estar influyendo en dichas tendencias y podría ser difícil aislar la influencia ejercida exclusivamente por el Acuerdo. Desde un punto de vista metodológico, hay varias formas de obviar este problema.

Uno de los enfoques posibles es el de aplicar modelos de simulación utilizando modelos nacionales^[6]. Un modelo de simulación pretende ser una representación realista de la estructura y del desempeño del sector agrícola de un país. Utilizando el modelo para simular los efectos de la aplicación de los cambios de política acordados en el marco del AsA, se pueden estimar los efectos manteniendo constantes todos los otros factores. Aunque teóricamente el enfoque es atractivo, los resultados de las simulaciones de modelos dependen mucho de las hipótesis de desempeño económico sobre las cuales se basa. Otro inconveniente de los modelos nacionales es que suelen ser demasiado globales como para captar en detalle las negociaciones relativas a las líneas arancelarias.

Otro enfoque consiste en utilizar análisis estadísticos transversales para examinar la relación media entre la liberalización del comercio, la actividad agrícola y la seguridad alimentaria. En un modelo estadístico especificado correctamente es posible controlar los otros factores de manera que se pudiera determinar la relación subyacente a dichas variables. La precisión de los resultados dependerá de la validez de los supuestos sobre los que se basa el modelo, y no siempre resulta fácil resolver las cuestiones relativas a la especificación y a los datos.

Un tercer enfoque utilizado en este estudio consiste en conocer las repercusiones del Acuerdo a partir de los estudios de casos. Este enfoque tiene la ventaja de que permite examinar las distintas cuestiones en un contexto determinado, los datos aparecen desglosados y se aprovechan los conocimientos que poseen los consultores que preparan los estudios de casos sobre los respectivos países. Pero también tiene limitaciones que es importante tener en cuenta a la hora de leer este capítulo de síntesis. Primero, es importante elegir un muestreo de estudios de caso que sea representativo; muchos argumentos derivados de los estudios se basan en sólo uno o dos ejemplos bien elegidos. Segundo, pese a que los estudios de casos responden a mandatos iguales, los pormenores de cada uno son inevitablemente diferentes. No todos brindan respuestas a los interrogantes planteados anteriormente. Por ejemplo, el hecho de que en un estudio no se examinen problemas de importaciones objeto de dumping no significa que el problema no se haya planteado. Tercero, las conclusiones extraídas de un estudio dependen del analista y de la base de datos elegida para el análisis. No obstante estas salvedades, el enfoque basado en los estudios de casos permite examinar las cuestiones sobre las repercusiones del AsA planteadas anteriormente en forma muy pormenorizada y con una riqueza imposible de lograr con los enfoques estadísticos o con los modelos de simulación.

El presente capítulo sigue de cerca la configuración y la estructura del capítulo correspondiente publicado en el volumen de la FAO de 2000 y se organiza de la siguiente manera: en la Sección II se resumen experiencias nacionales en materia de aplicación de las principales disposiciones del AsA y los compromisos asumidos por los países, en especial en lo que respecta al acceso a los mercados, a las medidas de ayuda interna y a las subvenciones a la exportación. También se tratan brevemente las experiencias relativas a los Acuerdos MSF y ADPIC. En la Sección III se examinan las experiencias en materia de comercio agrícola y alimentario antes y después de la aplicación del AsA. En la Sección IV se observan las tendencias registradas en la seguridad alimentaria y la desnutrición durante el período de aplicación del AsA. Por último, en la Sección V se extraen algunas conclusiones generales del examen sobre las cuestiones específicas que interesan y preocupan al país de que se trata, en el marco de las actuales negociaciones sobre el comercio agrícola de la Ronda Doha.