2 APLICACIÓN DEL AsA Y DE OTROS ACUERDOS DE LA OMC

Esta sección se centra en las experiencias acerca de la aplicación de los compromisos sobre el acceso a los mercados, la ayuda interna, las subvenciones a la exportación y el Acuerdo MSF (y no en los efectos de esa aplicación). En la Sección III se examinan las experiencias relativas a las corrientes comerciales, y en la Sección IV las relativas a la seguridad alimentaria.

2.1 Acceso a los mercados

Aunque los derechos arancelarios consolidados son altos como promedio, hay varias excepciones. Contrariamente a lo que se suele pensar, no todos los países en desarrollo aplican derechos arancelarios consolidados altos a algunos o a la totalidad de los productos agrícolas a pesar de que en la Ronda Uruguay tenían la opción de proponer, en general, consolidaciones al tipo máximo. Si arbitrariamente se toma el 40 por ciento como el umbral que divide los tipos consolidados altos y bajos, 13 de los 21 países de los que se dispone de información tenían tipos altos (>40 por ciento) y ocho, o sea una tercera parte del total, tenían tipos bajos (40 por ciento o menos; véase el Cuadro 3). En el grupo de los países con tipos consolidados altos, éstos variaban entre 50 por ciento (Sri Lanka) y 200 por ciento (Bangladesh). De los siete países que aplican tipos consolidados bajos, algunos están clasificados como exportadores netos de productos agrícolas (Brasil, 35 por ciento; Filipinas, probablemente en torno a 30-35 por ciento; Tailandia, 36 por ciento), pero un número sorprendente de países son importadores netos de alimentos (Egipto, al principio 62 por ciento, que se reducirá a 28 por ciento en 2004; Fiji, 40 por ciento; Perú, 30 por ciento; Honduras, 35 por ciento).

Los tipos aplicados son, como promedio, mucho más bajos que los tipos consolidados. Según un cálculo muy aproximado, para los países del muestreo de los que se disponía de datos el tipo consolidado era, por término medio, de 84 por ciento, mientras que el promedio de los tipos aplicados era de 18 por ciento. Sólo en dos países del muestreo de los que se dispone de información el promedio de los tipos consolidados es semejante al de los tipos aplicados: en Tailandia (donde el tipo aplicado medio de 32 por ciento se compara con un tipo consolidado medio de 36 por ciento) y en Egipto (que se comprometió a reducir en 2004 sus tipos consolidados inicialmente en un 62 por ciento a 28 por ciento, que se compara con un tipo aplicado medio de 22 por ciento). Si nuevamente se divide el muestreo en dos, tomando esta vez arbitrariamente el 15 por ciento como el umbral de división de los países que tienen como promedio tipos aplicados a un nivel alto y bajo, el valor medio para el grupo de países con tipos aplicados a un nivel alto es de alrededor de 20-25 por ciento. Para los países del grupo que tienen derechos arancelarios aplicados a un nivel bajo, el valor medio está en torno al 12 por ciento. Se exceptúan Indonesia y Botswana, que tienen derechos arancelarios aplicados a sólo 5 y 6 por ciento, respectivamente, como promedio.

Hay por lo menos cuatro razones por las que los tipos aplicados son tan inferiores a los tipos consolidados. La primera es que en muchos casos los países procedieron deliberadamente con cautela a la hora de comprometer tipos consolidados, para contar con la mayor flexibilidad posible en el futuro y aumentar al máximo su poder de negociación. Por el contrario, los derechos arancelarios aplicados fueron bajos porque durante un decenio o más antes de la conclusión de la Ronda Uruguay ya se estaban aplicando algunas reformas arancelarias, como la reducción y la armonización.

La segunda razón es que el proceso de integración regional que involucró a muchos países en desarrollo en los años noventa ha sido particularmente importante en cuanto a la reducción de los derechos arancelarios aplicados. Por ejemplo, en las negociaciones del Mercado Común del Sur (MERCOSUR), el arancel máximo aplicado a los productos agropecuarios se fijó en un 20 por ciento, frente al tipo consolidado de Brasil fijado en un 35 por ciento para la mayor parte de las importaciones agrícolas y en un 55 por ciento para una gama de productos básicos importantes. En 1997, como consecuencia de la revisión del Arancel Externo Común (AEC) del Mercado Común Centroamericano (MCCA), el arancel máximo aplicado se fijó en un 15 por ciento, comparado con la consolidación general de Honduras fijada en un 35 por ciento. Jamaica aplica el AEC de la comunidad caribeña (CARICOM), en la que el derecho arancelario máximo es del 40 por ciento, siendo que las consolidaciones arancelarias de Jamaica son del 100 por ciento. En el Perú, donde los aranceles aplicados ya son inferiores a los aranceles consolidados, la brecha se ampliará ulteriormente cuando el país adopte en un futuro cercano el AEC del Mercado Común Andino. En mayo de 1995, Indonesia anunció un programa de reducción de aranceles a largo plazo (Pakmei ’95), que resultó mucho más significativo para su lista arancelaria que la Ronda Uruguay, y que respondió en parte a sus compromisos asumidos en el marco de la Cooperación Económica en Asia y el Pacífico. Un caso particularmente impresionante es el del Senegal, miembro de la Unión Económica y Monetaria del África Occidental (UEMAO) desde enero de 2000, que redujo su tasa máxima de arancel a 20 por ciento, frente a su tipo consolidado medio de 180 por ciento (incluidos otros derechos o cargas [ODC]).

La tercera razón es que los países con grandes sectores de la población que viven en una situación de pobreza o cercana a ella no han considerado políticamente viable mantener los precios internos altos mediante los aranceles. En cuarto lugar, algunos países se vieron obligados a mantener los tipos aplicados muy por debajo de sus tipos consolidados de la OMC a causa de los préstamos condicionados.

Otra característica notable es que en muchos casos los países en desarrollo han optado por continuar reduciendo los aranceles aplicados en el período posterior a la aplicación del AsA. En el AsA, los países en desarrollo (salvo los países menos adelantados) se comprometieron a reducir sus tipos consolidados en una media no ponderada de 24 por ciento en el plazo de diez años, a reserva de una reducción mínima del 10 por ciento en cada línea arancelaria. Ahora bien, dada la diferencia entre los tipos consolidados y los tipos aplicados, dicho compromiso no tendría que haber requerido reducción alguna de los tipos aplicados durante el período de aplicación. Pero de hecho durante ese período los países en desarrollo han continuado reduciendo sus aranceles aplicados. Cabe citar, por ejemplo, a Costa Rica (donde los aranceles medios aplicados se redujeron de 17,1 por ciento en 1995 a 14,8 por ciento en 2000), Egipto (que ha anunciado últimamente nuevas medidas de liberalización de su régimen comercial), Fiji (que redujo su arancel máximo a 27 por ciento en su presupuesto de 1999 y simplificó su estructura arancelaria), Honduras (que en 1997 adoptó el AEC del MCCA, Indonesia (que aceleró su programa de reducción arancelaria y ahora tiene un arancel medio de 5 por ciento para la agricultura comparado con el objetivo de 13,2 por ciento fijado en su programa Pakmei ’95 para 2003), y Senegal (que al aplicar el AEC del UEMAO rebajó su tipo máximo de 65 por ciento a 20 por ciento).

Aunque en uno o dos casos estas reducciones se debieron a los préstamos condicionados (de lo cual Indonesia es el ejemplo principal entre los estudios de casos), en la mayoría de los casos los países en desarrollo las efectuaron deliberadamente como parte de las estrategias de desarrollo económico elegidas. Es importante señalar que una reducción de los aranceles aplicados no significa necesariamente que se han reducido los incentivos de producción para los agricultores internos. En muchos casos, las reducciones arancelarias han tenido lugar en el marco de ajustes de los tipos de cambio, que han compensado sobradamente a los agricultores por la reducción de la protección arancelaria. El tipo de cambio no es una ventaja absoluta ni siquiera para los agricultores que producen cultivos que compiten con las importaciones o cultivos de exportación ya que también aumenta el costo de los insumos necesarios para aprovechar los precios más altos al productor. Pero el asunto es importante. Muchas veces los factores macroeconómicos, como el nivel del tipo de cambio o de las tasas de interés reales tienen una influencia más determinante en los incentivos para la producción agrícola que algunas intervenciones sectoriales, como las políticas arancelarias.

Cuadro 3. Aranceles consolidados y aplicados

Fuente: Los países marcados con un asterisco estaban en el estudio anterior de la FAO, y los datos son de 1999 o del último año para el que haya información disponible. Los datos de los otros países están tomados de los estudios de casos nacionales encargados en 2002.

Aunque los aranceles aplicados en muchos países son a menudo relativamente bajos y van descendiendo, la dispersión de los aranceles examinados en varios estudios de casos pone de manifiesto que algunos países tienen problemas para “acomodarse” al arancel ordinario en su forma más simple en lo que respecta a algunos productos, especialmente productos alimenticios básicos. A menudo los derechos arancelarios aplicados a estos productos eran superiores a la media y se complementaban con medidas adicionales como recargos y diferentes políticas de bandas de precios. Por ejemplo, Costa Rica, con un arancel medio aplicado a los productos agrícolas del 14,8 por ciento en 2000, aplicaba un derecho de importación del 57 por ciento a los productos lácteos y del 150 por ciento a la carne roja de pollo. Brasil adoptó aranceles consolidados más altos para algunos productos como el trigo, el maíz, el arroz, el algodón, la carne de vacuno y los productos lácteos, aunque ahora esos tipos consolidados carecen de importancia porque la política arancelaria la determina el MERCOSUR. Egipto mantiene aranceles altos para la carne de aves de corral. Fiji aplicaba para el arroz un arancel del 40 por ciento, que se compara con el tipo general del 10 por ciento vigente hasta su reforma arancelaria de 1999, tras la cual se aplicó el nuevo tipo máximo del 27 por ciento también a los productos lácteos y productos cárnicos. Indonesia aplica aranceles más altos al arroz y el azúcar, que están exentos del compromiso contraído con el Fondo Monetario Internacional (FMI) de aplicar aranceles nulos a los artículos alimentarios. En el Senegal, los tipos aplicados son relativamente altos en el caso de la fruta y las hortalizas, el algodón y las fibras textiles, y el azúcar. Entre los otros productos que se consideran sensibles, a los que se aplicó una sobretasa para compensar la supresión de restricciones cuantitativas, figuran el arroz, los bananos, la cebolla, la papa, el mijo, el sorgo y el maíz. Los sistemas de bandas de precios permiten aranceles más altos para el maíz, el arroz y el sorgo en Honduras, y para la leche, el maíz, el sorgo, el arroz y el azúcar en el Perú. En algunos países (Egipto, la India, Indonesia) las bebidas alcohólicas continúan con gravámenes muy altos, a menudo con aranceles del 150 por ciento o más.

Los alimentos básicos se destacan entre los productos “sensibles” que figuran en la lista, pero ésta no se limita a ellos, sino que incluye también los productos lácteos, la carne (particularmente de aves de corral), el azúcar y las bebidas alcohólicas. De hecho, algunos países en desarrollo aplican derechos particularmente bajos a los alimentos básicos importados. Entre ellos, Egipto (donde los aranceles aplicados a la carne, el maíz y el aceite de maní fueron del 1 por ciento en 2000) e Indonesia (aparte del arroz). También la India tenía tipos consolidados del cero por ciento para productos como el arroz, los cereales secundarios y los productos lácteos debido a los compromisos contraídos en rondas anteriores del GATT, pero no eran importantes porque las importaciones se controlaban mediante restricciones cuantitativas por razones de balanza de pagos. Cuando la India eliminó las restricciones cuantitativas debido a la presión ejercida por otros miembros de la OMC, renegoció para estos productos tipos consolidados más altos (por lo general del orden del 40-60 por ciento).

Debido a las grandes diferencias que existen entre los tipos consolidados y los tipos aplicados, la mayoría de los países en desarrollo podría continuar ofreciendo concesiones sobre los tipos consolidados sin necesidad de introducir cambios ulteriores en los tipos aplicados. Pero el hecho de que se apliquen aranceles más altos a los “productos sensibles” indica que en la mayoría de los países suele haber productos cuyos tipos aplicados se acercan mucho a los tipos consolidados. Lo cual hace pensar que los países en desarrollo podrían estar interesados en una fórmula de reducción de los aranceles que fijara como objetivo una reducción media pero permitiera reducciones menores en el caso de los productos sensibles. Ahora bien, si se aplica la misma fórmula a los países desarrollados, éstos podrían valerse de la excepción para reducir al mínimo la reducción de los aranceles de productos de exportación de particular interés para los países en desarrollo. De ahí que cada país en desarrollo debe hacer su propio análisis para determinar si el eximir los productos sensibles de las fórmulas generales de reducción de los aranceles le representará ventajas o desventajas. En un platillo de la balanza ha de ponerse la protección adicional lograda para ciertos sectores que compiten con las importaciones, y en el otro la posibilidad de que continúen en algunos mercados de exportación importantes las barreras contra los sectores internos orientados a la exportación.

En los países de los que se dispone de datos, pareciera que los aranceles tienden a escalar en función del grado de elaboración, lo que constituye una protección nominal mayor de los sectores de la elaboración involucrados. Por ejemplo, en Costa Rica la estructura arancelaria es del 10 por ciento para los productos brutos, del 13 por ciento para los semielaborados y del 20 por ciento para los productos destinados a la transformación. En Zimbabwe, la estructura actual de los aranceles aplicados se caracteriza también por ser una estructura triple en la que los aranceles suben en función del grado de transformación. Aunque los estudios de casos no ofrecen datos suficientes para sacar una conclusión general, no es improbable que la progresividad arancelaria sea una característica generalizada de las listas arancelarias de los países en desarrollo como lo es de las de los países desarrollados. Esos países deberían conocer las ventajas comparativas (entre proteger la industria transformadora de productos agrícolas que compiten con las importaciones y crear nuevas oportunidades de valor añadido en los sectores de la exportación) implícitas en diferentes fórmulas de reducción de los aranceles que distinguen entre tipos arancelarios bajos y altos.

Los estudios de casos sugieren que las restricciones cuantitativas aplicadas en los países en desarrollo como una medida comercial es algo que pertenece al pasado. En el pasado, muchos países en desarrollo dependían de las restricciones cuantitativas, aplicadas muchas veces a través de juntas comerciales (empresas comerciales estatales), para brindar protección a los sectores internos que competían con las importaciones. En el marco del AsA, todas esas barreras no arancelarias debían ir suprimiéndose gradualmente, fuera de las restricciones de las importaciones mantenidas por razones de salud, seguridad o conducta moral. Antes de la aplicación del AsA, tanto Honduras como el Perú habían eliminado todas las restricciones no arancelarias a las importaciones, incluidos los contingentes y las restricciones cuantitativas. En ninguno de los dos casos se compensó la eliminación de las restricciones cuantitativas aumentando los aranceles de importación, o sea no hubo una arancelización de las restricciones eliminadas. En Filipinas, se suprimieron las restricciones cuantitativas pero hubo un aumento compensatorio de los aranceles, salvo para el arroz. Indonesia ha reducido el número de los productos que requieren licencias de importación en virtud de su compromiso contraído en el marco del AsA, aunque en la práctica los préstamos condicionados han sido un factor más importante. El Senegal también aplicó sobretasas durante la RU en lugar de los anteriores contingentes de importación. La India, que había mantenido las restricciones cuantitativas por razones de balanza de pagos, las fue suprimiendo más deprisa de lo que se había propuesto al principio debido a que un grupo de expertos encargado de dirimir diferencias se había pronunciado en contra, pero pudo renegociar nuevos aranceles consolidados de hasta 80 por ciento para esos productos a cambio de la apertura de contingentes arancelarios. En cambio, Malawi, que en virtud de acuerdos comerciales bilaterales hacía frente a las importaciones baratas de productos pecuarios de Sudáfrica y Zimbabwe, particularmente de carne de aves de corral, bajo la presión de los productores locales ha recurrido para la producción de la “industria naciente” al Protocolo Comercial de la Comunidad para el Desarrollo del África Meridional (SADC).

En los países en desarrollo ahora se hace un uso relativamente limitado de las Empresas comerciales del Estado (ECE) que tienen el monopolio de las importaciones. En la mayoría de los países del muestreo, esas entidades de mercadeo se cerraron o se les retiró el monopolio como consecuencia de los programas de ajuste estructural emprendidos desde mediados de los años ochenta. Quedaban pocos casos en los países estudiados. Indonesia notificó a la OMC que tanto el Indonesia Logistic Bureau (BULOG) como el Indonesian Clove Marketing Board (BPPC) funcionan como Empresas comerciales del Estado tal como se entienden en el Artículo XVII del GATT. En Egipto, las ECE juegan un papel importante en las importaciones de trigo y en las exportaciones de algodón. Egipto es uno de principales importadores mundiales de trigo, y la Autoridad General de Suministro de Productos Básicos (AGSPB), la empresa comercial del Estado, importa aproximadamente tres cuartas partes de las necesidades de importación de Egipto. La AGSPB se encarga de comprar el trigo nacional así como de las importaciones de trigo, que se usan para producir el 82 por ciento de la harina utilizada en la fabricación del pan subvencionado “baladi” que se emplea en el programa de subvenciones a los alimentos de Egipto. En el caso del algodón, las empresas del sector público exportan tres cuartas partes de las exportaciones egipcias totales de algodón. Otros productos del algodón, como hilados, tejidos y prendas de vestir, son exportados o importados por las ECE. En Zimbabwe, las importaciones de maíz están a cargo exclusivamente de la Junta Comercial de Granos.

Los compromisos relativos al comportamiento de las ECE se rigen por el Artículo XVII del GATT. El compromiso consiste en garantizar que las compras de importación no sean discriminatorias y que el margen entre los precios internos y los precios mundiales se mantenga dentro de la consolidación arancelaria para cada producto. En el estudio de Indonesia se señala que puede haber habido ocasiones, en el caso del azúcar, en las que el margen entre el precio interno y el precio mundial se haya acercado al tipo consolidado de ese país. Los otros estudios de casos no dan a entender que los compromisos arancelarios hayan limitado en absoluto el funcionamiento de las ECE.

Los países en desarrollo tienen experiencias muy diversas en cuanto a la gestión de los contingentes arancelarios. En primer lugar, relativamente pocos países en desarrollo han abierto contingentes arancelarios, sólo cinco de los 23 del muestreo (Brasil, Costa Rica, la India, Indonesia y Filipinas), por razones diversas en cada caso. Por ejemplo, en Filipinas fue una respuesta a la arancelización, mientras que en la India formaba parte de la compensación pactada para poder aumentar los tipos consolidados de algunos productos en las negociaciones posteriores al AsA. También ha sido diferente la experiencia de su utilización. En algunos países, como el Brasil y, para algunos contingentes arancelarios, Filipinas, los contingentes arancelarios estaban de más porque los aranceles aplicados a la nación menos favorecida (NMF) han sido más bajos que los tipos arancelarios del contingente. En el caso de los contingentes de los animales bovinos y de la carne de vacuno de Filipinas, su abolición se debió a la presión ejercida por la industria ganadera nacional con objeto de obtener aranceles más bajos para el ganado vivo así como el reconocimiento de que la industria ganadera local no podía satisfacer las necesidades de insumos de los elaboradores de la carne.

Donde los contingentes arancelarios son obligatorios, como en el caso de Costa Rica, la India, Indonesia y algunos contingentes arancelarios de Filipinas, las tasas de utilización han sido variables pero en general limitadas. En Filipinas, ello provocó reclamaciones de parte de los Estados Unidos por el no cumplimiento de los contingentes nacionales de carne de cerdo. El gobierno respondió que los productos de carne de cerdo congelados tenían una demanda muy limitada en el mercado interno en el que los consumidores preferían la carne fresca. También ha sido diversa la administración de los contingentes arancelarios. Costa Rica ha seguido un principio riguroso en materia de asignación de contingentes arancelarios por concepto de NMF basado en los derechos comerciales de asignación de contingentes arancelarios aplicados en la Bolsa de Productos Agropecuarios (BOLPRO). En el caso del contingente arancelario indonesio para el arroz, las importaciones son de competencia de BULOG, que tiene el monopolio de las importaciones en todo caso. El contingente arancelario indonesio para los productos lácteos se administra adaptando un programa local en el que la leche nacional y la importada se mezclan en una proporción determinada. Los contingentes arancelarios se asignan utilizando certificados de absorción de la leche basados sobre la cantidad de leche nacional que se utiliza en productos transformados.

Los estudios de casos demuestran que a menudo los contingentes arancelarios son el instrumento principal, si no el único, del que disponen estos países para estabilizar los mercados internos y salvaguardar los intereses de los agricultores frente a las bruscas oscilaciones de los precios en los mercados mundiales o a un fuerte aumento de las importaciones. Ello es así a pesar del hecho de que ahora la mayoría de los países de los estudios de casos han aplicado una legislación sobre medidas comerciales correctivas para afrontar el dumping y el uso de subvenciones por parte de asociados comerciales, así como una legislación que hiciera posible el uso de salvaguardias de emergencia.

Dada la inestabilidad del comercio agrícola, las salvaguardias generales (medidas antidumping y compensatorias, salvaguardias de emergencia, etc.) son necesarias. Brasil es un país que ha establecido una legislación antidumping y ha recurrido a ella. En enero de 1999, la Confederación Nacional de Agricultura (CNA) solicitó una investigación antidumping en las importaciones de leche del Brasil. Terminada la investigación, en febrero de 2001, Brasil impuso un derecho antidumping a las importaciones de leche en polvo y leche entera provenientes de Nueva Zelandia, la Unión Europea (UE) y el Uruguay. En 1998, Egipto estableció los procedimientos que habían de seguirse para la aplicación de las medidas de salvaguardia así como de los derechos antidumping y compensatorios. En 2001, inició un procedimiento con vistas a la aplicación de derechos compensatorios y de salvaguardia con respecto a la leche en polvo, por el que se impuso un margen de salvaguardia de 45 por ciento a las importaciones de leche en polvo. Indonesia también ha establecido nuevos procedimientos para la aplicación de derechos compensatorios. Aunque hasta ahora se han registrado alrededor de 14 peticiones, sólo una de ellas se refería a un producto agrícola, la harina de trigo. Si bien hubo determinación positiva de la existencia de dumping y de daño en el caso de la harina, el Gobierno ha retrasado la imposición de derechos en espera de una investigación ulterior del interés nacional de Indonesia.

Pese a estas pruebas que demuestran la capacidad de algunos países en desarrollo de aplicar medidas antidumping, hay muchos requisitos y condiciones de procedimiento que dificultan la utilización de esos mecanismos. Como se observa en el estudio de Jamaica, los instrumentos clásicos de la OMC destinados a corregir ciertas prácticas comerciales no son fáciles de utilizar por parte de los pequeños países en desarrollo. El estudio de Honduras señala que el recurso limitado a una legislación sobre medidas comerciales correctivas puede deberse a su complejidad; al alto costo del proceso en relación con la magnitud del mercado en conflicto; y a la capacidad limitada de las organizaciones o empresas afectadas para proporcionar la información requerida para justificar la apertura de una investigación, la realización de los estudios, y el seguimiento requerido por las normas de la OMC. El estudio de Filipinas indica que, a pesar de disponer de ese tipo de legislación, no se han tomado medidas para contrarrestar el dumping de los muslos de pollo exportados por los Estados Unidos al mercado de Filipinas, en detrimento de la industria interna del pollo para asar. Además, algunos países, como Fiji, todavía no tienen una legislación antidumping acorde con el GATT debido a la falta de capacidad técnica y de recursos.

Para abordar los problemas inherentes a las clásicas medidas comerciales correctivas, el AsA estableció la salvaguardia especial, de la que pueden valerse los países que habían recurrido a la arancelización para eliminar las restricciones no arancelarias en la frontera y lo indicaron expresamente en su lista de compromisos. En cambio, algunos países de los estudios de casos tuvieron acceso a esta disposición porque no habían utilizado la opción de la arancelización (entre ellos, Botswana, Marruecos, Tailandia). Costa Rica tiene el derecho de aplicarla en el caso del frijol negro y el arroz, y últimamente la utilizó para protegerlos contra las importaciones a bajo precio. En marzo de 2002, el país impuso un derecho de importación del 80 por ciento al arroz importado de los Estados Unidos (cuando el arancel normal es del 35 por ciento). La cuestión es actualmente objeto de debate en la OMC, donde los Estados Unidos han formulado una consulta. También Indonesia tiene el derecho de usar la salvaguardia especial respecto de los productos lácteos y el clavo de olor, pero hasta ahora no lo ha hecho.

En general, otros países en desarrollo que tienen el derecho de utilizar las salvaguardias especiales (SGE) tampoco las han utilizado hasta el momento. Ello puede deberse a las condiciones técnicas requeridas para hacer uso de ellas. Para aplicar la salvaguardia, el precio nominal actual de las importaciones en moneda nacional debería ser más bajo que el correspondiente precio medio vigente durante el período 1986-1988, que fue un período de precios internacionales muy deprimidos y de una fuerte sobrevaloración de las monedas de muchos países en desarrollo. Esto implica que el precio de activación para estos países resulta muy bajo en comparación con cualesquiera precios actuales.

Es posible que lo más importante sea el margen amplio de que gozan muchos países en desarrollo entre sus tipos aplicados y sus tipos consolidados, lo que les permite aumentar los aranceles sin tener que recurrir a la cláusula de la salvaguardia. Fiji, por ejemplo, aumentó en 2002 el arancel de los productos cárnicos de 10 por ciento a 27 por ciento. El número relativamente limitado de casos citados en los estudios en los que los países en desarrollo han alterado al alza los tipos aplicados puede deberse a que experimentaron relativamente pocos aumentos rápidos de las importaciones que justificaran un recurso a las medidas de salvaguardia. Jamaica es un país en el que había algunos indicios de un aumento rápido de las importaciones que había perjudicado a los sectores internos (sobre todo los de las aves de corral, la carne de vacuno, los productos lácteos y el arroz) (FAO, 2000). Esta cuestión será examinada ulteriormente en la siguiente sección, en la que también se analizarán los datos relativos a las corrientes comerciales después del AsA.

En este contexto, son de particular interés las políticas de bandas de precios de algunos países latinoamericanos estudiados, como Perú y Honduras. En el Perú, la aplicación de la banda de precios implicó que 29 productos no estuvieran sujetos a derechos específicos variables previstos como un mecanismo de estabilización de los precios y de protección. Hasta hace poco la política aplicada en el Perú fue una de aranceles variables, o sea una banda “sin límite máximo”. En junio de 2001, se estableció un nuevo sistema de banda de precios que afectaba a cinco grupos de productos: la leche, el maíz, el sorgo, el arroz y el azúcar. En Honduras, el sistema de banda de precios se aplica al maíz, el sorgo y el arroz. Existe el peligro de que si los tipos aplicados se ajustaran periódicamente en función de los cambios registrados en los precios del mercado mundial, se los interpretaría como un gravamen variable cuyo uso no está permitido en el marco del AsA. En Chile hay actualmente un grupo de expertos que debería aclarar las normas para el futuro.

2.2 Ayuda interna

En el marco del AsA, la ayuda interna se divide en tres categorías principales. El compartimento verde (CV) cubre todos los desembolsos que se considera que no tienen efectos de distorsión del comercio de manera significativa. Los desembolsos del CV deben ajustare a dos criterios generales: que la ayuda se preste por medio de un programa gubernamental financiado con fondos públicos que no implique transferencias de los consumidores, y que no tenga el efecto de prestar ayuda en materia de precios a los productores. Además, para una serie de medidas gubernamentales se deben cumplir criterios relativos a políticas específicas, que figuran en el Anexo 2 del AsA. No se ponen límites a los gastos del CV en los países desarrollados ni en los países en desarrollo.

El compartimento ámbar contiene ayudas internas que se considera que tienen efectos de distorsión del comercio. En este compartimento se incluyen dos categorías de medidas de ayuda: la ayuda por productos específicos destinada a determinados productos; y la ayuda no referida a productos específicos de la que pueden disponer en principio los productores de algunos productos o de cualquier producto. El valor de estas ayudas que tienen efecto de distorsión del comercio se mide mediante el indicador conocido como Medida Global de la Ayuda (MGA). Los países en desarrollo se comprometieron a consolidar los niveles de su MGA a los de 1986-1988 y a reducirlos en un 13,3 por ciento durante el período 1995-2004. Los países MA tenían que consolidar el nivel de su MGA pero quedaban eximidos del compromiso de reducción. Los países que no tenían MGA en el período de base se comprometieron a no introducirla en el futuro y, por consiguiente, no tienen derecho a ella. Sin embargo, en el cálculo de la MGA podían ignorarse los niveles de minimis de la ayuda interna, que se permiten también a los países que no tienen derecho a la MGA.

Por niveles de minimis se entiende la ayuda de hasta un 10 por ciento del valor de la producción de cada producto en el caso de la MGA por productos específicos y de hasta un 10 por ciento del valor de la producción total en el caso de la ayuda no referida a productos específicos. Por consiguiente, en teoría, incluso los países en desarrollo que no tienen derecho a la MGA pueden prestar una ayuda de hasta un 20 por ciento del valor de la producción con tal de que dicha ayuda se distribuya de manera tal que se otorgue no más del 10 por ciento del valor de la producción como ayuda no referida a productos específicos y el resto de la MGA por productos específicos no supere el 10 por ciento del valor de la producción de cada producto. Los países que proporcionaban una ayuda MGA superior a los niveles de minimis en el período de base gozan de una mayor flexibilidad en el sentido de que sólo se les exige que todos los desembolsos en concepto de MGA sean inferiores al límite máximo de la MGA, y no caigan dentro de los subtopes inherentes a las normas de minimis.

Además, los países en desarrollo pueden excluir las subvenciones a la inversión que sean de disponibilidad general para los productores con ingresos bajos o pobres en recursos, así como los desembolsos destinados a estimular la diversificación con objeto de abandonar los cultivos de los que se obtienen estupefacientes ilícitos (disposición sobre el trato especial y diferenciado). Si la mitad de todas las medidas de la MGA no referida a productos específicos entrara en estas exenciones, el nivel máximo de la ayuda MGA que teóricamente los países en desarrollo podrían otorgar a sus sectores agrícolas aumentaría al 25 por ciento del valor de la producción. En la práctica, es muy improbable que puedan preverse los desembolsos con tanta precisión que se utilicen todas las posibilidades permitidas, y en los países en desarrollo el límite máximo de los desembolsos en concepto de MGA probablemente esté más cerca del 15-18 por ciento. Los gastos con cargo al compartimento verde se añaden a éstos.

Por último, los países en desarrollo asumieron la responsabilidad de notificar periódicamente a la OMC sus gastos en concepto de ayuda interna y las categorías correspondientes. Del total de 23 estudios de casos, sólo cinco presentaron una información detallada sobre las medidas de ayuda, a saber desembolsos con cargo al compartimento verde, niveles de la MGA por productos específicos y no referida a productos específicos y desembolsos por concepto de trato especial y diferenciado. Sólo cuatro países de los estudios de casos tienen compromisos de reducción de la MGA (Brasil, Costa Rica, Marruecos y Tailandia). Los desembolsos en concepto de MGA comunicados por esos países fueron inferiores a los niveles de minimis. La mayoría de los países informó simplemente que todos sus desembolsos en concepto de ayuda interna entraban en las categorías “exentas” (compartimento verde, trato especial y diferenciado o MGA dentro del nivel de minimis). En algunos casos los países ofrecieron detalles de sus desembolsos con cargo al compartimento verde y en algunos también de sus desembolsos por concepto de trato especial y diferenciado. Algunos otros, sin embargo, no lograron presentar notificación alguna. El informe sobre las medidas aplicadas por los países de los estudios de casos también ha sido más bien fragmentario.

Para los países de los que se dispone de datos (Cuadro 4), los niveles de la MGA para los últimos años han sido muy inferiores a los comprometidos o permitidos, registrándose sólo para Tailandia una “tasa de utilización” situada en la parte superior de la escala. Es probable que el precio administrado de Indonesia para el arroz supere el nivel de minimis. Pero el Gobierno carece de recursos para sostener los precios internos al nivel administrado. En otras palabras, el sistema se ha mostrado ineficaz a la hora de ofrecer la ayuda total implícita en el precio administrado. De hecho, algunos países del muestreo informaron que no sólo los desembolsos en concepto de MGA sino también los desembolsos con cargo al compartimento verde habían ido disminuyendo debido a limitaciones presupuestarias. Brasil, por ejemplo, ha eliminado muchos de los programas de subvenciones a la producción presentes en el período de base del AsA, y que incluso los desembolsos con cargo al compartimento verde habían ido disminuyendo a causa de limitaciones fiscales o de cambios de políticas. Uganda, Jamaica y el Senegal son otros países en los que la limitación de los recursos impide la ejecución de importantes programas de ayuda. En el caso de otros países, las medidas de ayuda del gobierno se han suprimido en el marco de los programas de ajuste estructural (Zimbabwe). En Filipinas, se señala que las subvenciones que distorsionan el comercio están muy por debajo de los niveles de minimis. En ese país se ha hecho un esfuerzo consciente para ir suprimiendo gradualmente las subvenciones a los insumos en favor de una ayuda más duradera a la producción, como la infraestructura de riego y de mercado.

Perú constituye una excepción, ya que entre 1995 y 1997 las medidas del compartimento verde se triplicaron hasta alcanzar el 5 por ciento del valor de la producción. Los desembolsos en concepto de la ayuda no referida a productos específicos se han mantenido bastante constantes en torno al 6 por ciento del valor de la producción. Perú no invoca la exención del trato especial y diferenciado porque no es necesario o porque la mayor parte de su ayuda va a parar a granjas más grandes y más comerciales. El nivel de su MGA por productos específicos es nulo. En el caso de la India, las estimaciones extraoficiales sugieren también que ha habido un crecimiento constante en el nivel de la MGA no referida a productos específicos una vez justificado el trato especial y diferenciado. Su MGA no referida a productos específicos, que incluye las subvenciones al riego, los fertilizantes, la electricidad, el crédito y las semillas, fue de aproximadamente un 1,3 por ciento del valor de la producción durante el período de base, habida cuenta de las exenciones que se conceden a los agricultores con pocos recursos en los países en desarrollo. En 1995-1996, la MGA no referida a productos específicos era del orden del 7,5 por ciento del valor de la producción, pero en la siguiente notificación había descendido marcadamente a alrededor del 1,1 por ciento para 1996/1997 y 1997/1998, y en 2000/2001 resultó del orden del 2,3 por ciento del valor de la producción. De los estudios de casos se deduce que las disciplinas de la OMC no han sido un factor restrictivo de las políticas relativas a la ayuda interna que los países en desarrollo quieren aplicar. Al parecer, son más importantes en este sentido las limitaciones presupuestarias y los compromisos contraídos anteriormente en el marco de los programas de ajuste estructural (PAE).

Cuadro 4. Resumen de la información sobre medida de ayuda interna

Fuente: Los países marcados con un asterisco aparecieron en el estudio anterior de la FAO, y para estos países los datos corresponden a 1999 o al último año para el que haya información disponible antes de esa fecha. Para los otros países, los datos están tomados de los estudios de casos nacionales encargados en 2002.

Aunque no se registraron casos de países que violaran las normas y compromisos del Acuerdo sobre la Agricultura, los estudios identificaron varios problemas importantes para el futuro.

• Al calcular el precio de sostenimiento del mercado, los precios de referencia exterior se mantuvieron fijos en base a los años 1986-1988. El problema de un precio de referencia exterior fijo en el cálculo de la MGA asume un significado especial porque los cuadros de referencia que los países miembros presentaron a la OMC estaban expresados en las monedas nacionales. Esto ha creado problemas a la hora de calcular la MGA para los países en desarrollo cuyas tasas de inflación eran generalmente altas en comparación con las de los países desarrollados. La única referencia a la inflación presente en el Acuerdo está en el Artículo 18,4, pero no está claro lo que implica.

• En el Acuerdo no hay claridad suficiente acerca de la cantidad habilitada para recibir el precio administrado, o sea si se trata de la producción total o sólo de los excedentes comercializados que de hecho se venden en el mercado, o sólo de los excedentes comercializados que en realidad compra el gobierno mediante mecanismos de sostenimiento de los precios.

• Los países que no tienen compromisos de reducción están habilitados para aumentar su ayuda interna hasta el nivel de minimis. Pero el Artículo 13 b) ii) del AsA establece que las medidas de ayuda interna que estén en conformidad con las disposiciones del Acuerdo no serán recurribles sólo a condición de que no otorguen ayuda a un producto básico específico por encima de la decidida durante la campaña de comercialización de 1992. Por lo tanto, no está claro que los países puedan utilizar el nivel de minimis de la ayuda permitida en el acuerdo.

• En virtud del Artículo 6.2, las subvenciones a los insumos agrícolas que sean de disponibilidad general para los productores con ingresos bajos o pobres en recursos de los países en desarrollo Miembros quedarán eximidas de los compromisos de reducción de la ayuda interna. Como lo quedará también la ayuda interna dada a los productores de los países en desarrollo Miembros para estimular la diversificación con objeto de abandonar los cultivos de los que se obtienen estupefacientes ilícitos. El problema con esta cláusula consiste en saber qué se entiende por productores con ingresos bajos o pobres en recursos, ya que en el acuerdo no se especifica.

Un problema particular es el número de los países que todavía tienen que notificar a la OMC de sus desembolsos por concepto de ayuda interna. Al parecer, ello se debe en gran parte a la falta de capacidad técnica para llevar a cabo esta tarea onerosa. Es importante que los países en desarrollo estén en condiciones para realizarla, no sólo para cumplir con las obligaciones de notificación a la OMC sino también para organizar su estrategia en el marco de las actuales negociaciones. Los países en desarrollo deberían estar en condiciones de tener su opinión sobre cómo las disciplinas del AsA podrían limitar de alguna manera la aplicación de las políticas de desarrollo agrícola en el futuro. Como parte de ese ejercicio, sería útil calcular los niveles de umbral de las diversas formas de medidas de ayuda.

2.3 Subvenciones a la exportación

Los países en desarrollo que en el período de base otorgaban subvenciones a la exportación se comprometieron en virtud del AsA a reducirlos en un 20 por ciento durante el período 1995-2004. Los países desarrollados y los países en desarrollo que no utilizaron las subvenciones a la exportación en el período de base se comprometieron a no utilizarlas en el futuro. Ahora bien, una exención permite a los países en desarrollo otorgar subvenciones para reducir los costos del mercadeo interno y los fletes internacionales.

Por lo general, las subvenciones a la exportación no han sido un tema analizado en los estudios de casos de países. La mayoría de ellos no tenían el derecho de otorgarlas, pero en general esta limitación no era considerada como un problema, ya que la mayor parte de los países en desarrollo no se lo pueden permitir. Los países que en el pasado habían recurrido a las subvenciones a la exportación, como Perú, Honduras y el Senegal, las habían dio suprimiendo gradualmente. Brasil e Indonesia, que tienen derecho a utilizarlas, no las han utilizado en el período posterior a la aplicación del AsA. En el caso del Brasil, ya no existen más los dos programas incluidos en sus compromisos, a saber la exención de impuestos para determinados productos agrícolas y las ventas especiales de las existencias gubernamentales destinadas a los exportadores. Costa Rica es un país en el que las disciplinas de la OMC resultaron eficaces. Para fomentar las exportaciones, incluidas las exportaciones agrícolas, desde 1994 hasta 2000 el país aplicó los certificados de subvención a la exportación con objeto de motivar las exportaciones no tradicionales. El programa fue criticado porque beneficiaba a las empresas más grandes y también por los abusos cometidos para favorecer operaciones de exportación fraudulentas. En 2000 el programa dejó de formar parte de los compromisos del país ante la OMC.

En los estudios de casos de la India e Indonesia, donde funcionan programas de constitución de existencias para estabilizar los precios, se planteó la posibilidad de que la no disponibilidad de subvenciones a la exportación constituyera un problema. En el AsA, los desembolsos efectuados con tal finalidad están clasificados como gastos con cargo al compartimento verde. En la India, la incapacidad de exportar a un precio inferior al precio interno se ha convertido en una medida restrictiva dada la cantidad enorme de sus reservas de estabilización de cereales, que actualmente superan con mucho las normas estipuladas para las existencias reguladoras. El mantenimiento de una cuantía tan grande de existencias es costoso, pero las opciones son limitadas. La colocación de estas existencias en el mercado libre haría bajar mucho los precios, lo que podría beneficiar a los consumidores a corto plazo pero a largo plazo tendría consecuencias importantes para el crecimiento de la producción y para la seguridad alimentaria. Análogamente, tampoco es factible exportar a precios tan bajos sin recurrir a subvenciones directas, que no están permitidas.

Indonesia tuvo que hacer frente al mismo problema al final de los años ochenta y principios de los años noventa, cuando la oficina nacional de logística (BULOG) necesitaba reducir las existencias y exportó los excedentes de arroz a un precio inferior al precio interno. Con objeto de dar a los encargados de formular políticas la mayor flexibilidad posible con respecto a la colocación de las existencias, Indonesia efectuó un compromiso en materia de subvenciones a la exportación pero, como ya se indicó anteriormente, no ha otorgado subvenciones a la exportación desde la aplicación del AsA.

Algunos estudios de casos mencionaron la importancia de que continuara la exención otorgada a los países en desarrollo que les permite otorgar subvenciones para reducir los costos del mercadeo interno y de los fletes internacionales. Algo que se consideró como potencialmente importante en el Senegal, por ejemplo, dados los altos costos del transporte interno, particularmente para la fruta y las hortalizas.

En la mayor parte de los estudios de casos se constató que los países contaban con una gama de programas generales de asistencia a la exportación, por ejemplo desgravaciones fiscales, reintegros de derechos de aduana, exenciones de impuestos, financiación subvencionada de las exportaciones y garantías de crédito a la exportación, de que también disponían los exportadores agrícolas. Se trata de planes no mencionados expresamente en el Acuerdo sobre la Agricultura pero sí en el Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias (Anexo 1: Lista ilustrativa de subvenciones a la exportación). Como se ha señalado en el estudio anterior^[7] no está del todo claro si es lícito conceder tales subvenciones a los productos agropecuarios (acogiéndose al Acuerdo sobre Subvenciones) cuando el Acuerdo sobre la Agricultura prohíbe todas las formas de subvención agrícola para los países que se habían comprometido a eliminar por completo las subvenciones a la exportación. Un problema pendiente.

2.4 Acuerdo sobre MSF - obligaciones internas

El principio fundamental del Acuerdo sobre MFS es que los países tienen el derecho de decidir las medidas que consideran necesarias para proteger la vida y la salud de las personas y los animales o para preservar los vegetales. Ahora bien, para prevenir abusos se aplican algunas disciplinas. Las medidas deberían basarse en principios científicos, y no deberían mantenerse sin una justificación científica ni aplicarse de manera arbitraria o injustificable.

De este Acuerdo surgen para los países en desarrollo dos cuestiones relacionadas con la ejecución. Una se refiere a la medida en que disponían o podían disponer de normas compatibles con los principios del Acuerdo MSF y la medida en que habían recibido asistencia técnica para ello. La segunda cuestión se refiere a si los obstáculos del comercio debidos a razones sanitarias y fitosanitarias han sido aceptados por otros Miembros de la OMC, o si otros Miembros han percibido que los países en desarrollo habían utilizado barreras sanitarias y fitosanitarias con fines proteccionistas. En la Sección 3, bajo el encabezamiento ‘condiciones de acceso a los mercados de exportación’ se examina una tercera cuestión, o sea en qué medida las barreras sanitarias y fitosanitarias aplicadas en los mercados de exportación han perjudicado las exportaciones de los países en desarrollo destinados a esos mercados.

Los estudios de casos indican que muchos países en desarrollo han perfeccionado o reorganizado sus sistemas sanitarios y fitosanitarios nacionales después de la aplicación del Acuerdo. Hay una mayor conciencia de la necesidad de proteger a los consumidores contra alimentos potencialmente malsanos, así como de la necesidad de proteger la vida y la salud de los animales y preservar los vegetales. Un ejemplo de esto fue la prohibición egipcia impuesta en junio de 1999 a algunos productos alimenticios de la UE que podían estar contaminados con dioxina, que afecta principalmente a la carne, los huevos y los productos lácteos.

Los estudios registraron sólo un número limitado de casos en los que las medidas sanitarias y fitosanitarias adoptadas por países en desarrollo habían sido denunciadas por otros Miembros de la OMC. En el estudio egipcio se indican dos experiencias relacionadas con las MFS en lo referente a la importación de productos avícolas. Una se refería a un decreto que prohibía la importación de partes de las aves de corral porque era difícil comprobar si provenían de aves sacrificadas de conformidad con las tradiciones islámicas. Indonesia recurrió a la misma justificación al prohibir la importación de muslos de pollo de los Estados Unidos. El segundo caso egipcio relacionado con aves de corral se refería a la especificación de un contenido máximo de humedad del 5 por ciento para la carne de ave congelada, que algunos países miembros de la OMC consideraron muy inferior al promedio del contenido de humedad permitido en muchos otros países. La prohibición por parte de Egipto de las importaciones de carne de vacuno con un contenido de grasa superior al 7 por ciento también fue objetada por algunos miembros de la OMC. Fiji, que ha tenido problemas con las importaciones de productos ovinos de baja calidad procedentes de Nueva Zelandia, por considerarlos muy perjudiciales a la salud debido a su alto contenido de grasa, en 2000 prohibió las importaciones de las paredes abdominales del carnero. La legitimidad de esta prohibición fue objetada por los exportadores de carne de Nueva Zelandia. Pero los estudios de casos inducen a pensar que las denuncias contra medidas sanitarias y fitosanitarias adoptadas por países en desarrollo son todavía relativamente pocas.

2.5 Protección varietal en el Acuerdo ADPIC

Los estudios de casos no ofrecieron un análisis en profundidad de las experiencias realizadas con respecto a la aplicación del Artículo 27, 3) del Acuerdo ADPIC, pero han surgido algunas conclusiones generales. En primer lugar, en algunos países falta todavía una acción legislativa, y algunos estudios de casos señalaron la falta de expertos jurídicos y de recursos para elaborarla y aplicarla efectivamente. En segundo lugar, la mayoría de los países que cuentan con una legislación han optado por cumplir las obligaciones establecidas en el Artículo mencionado mediante un sistema sui generis, que a menudo deriva ampliamente del Convenio de la Unión Internacional para la Protección de las Obtenciones Vegetales (UPOV) de 1991. En el marco de esa legislación suelen estar reconocidos los derechos de los agricultores y de las comunidades locales así como los de los fitogenetistas. Tercero, muchos de los países de los estudios de casos han expresado interés en estudiar las posibles ventajas de esta legislación para proteger los conocimientos tradicionales y los derechos de los agricultores. Hay una conciencia cada vez mayor del valor que representa el cúmulo de conocimientos sobre medicamentos tradicionales y plantas, métodos y costumbres, y sobre el valor de la protección de la propiedad intelectual a la hora de comercializarlos. En relación con esto, algunos países estaban preocupados de que las empresas extranjeras pudieran valerse de la protección ADPIC de su propio país para pasar estos conocimientos tradicionales a manos privadas (y extranjeras). El estudio indio, en particular, documenta la forma en que el gobierno indio combatió para recuperar el acceso a conocimientos particulares patentados por compañías extranjeras en Europa y América. En cuarto lugar, existe en muchos países la preocupación por saber si las ventajas de la legislación ADPIC estarán a su favor o no. Mientras algunos estudios de casos reconocen que la protección de la propiedad intelectual es fundamental para hacer progresos tecnológicos en la agricultura, hay preocupación por el aumento de los costos de las semillas biotécnicas, la monopolización de los alquileres por parte de empresas multinacionales, y la diferencia que existe entre los pequeños y grandes agricultores, en cuanto a posibilidades de acceso a estas semillas, lo que da lugar a mayores desigualdades en materia de ingresos y pone en riesgo la seguridad alimentaria de las familias. Será importante que se sigan examinando estas cuestiones a medida que crece la experiencia sobre la legislación de los países en desarrollo relativa a la protección de obtenciones vegetales en el futuro.