CAPÍTULO 2: ASPECTOS ECONÓMICOS DE LA INTEGRACIÓN REGIONAL

Motivación - ¿Por qué se integran las regiones?

Estructura - ¿Qué forma adoptan las regiones y por qué utilizan estas formas?

Diseño - ¿Cómo deberían ser diseñadas las regiones para asegurar su eficiente funcionamiento?

Efectos - ¿Tienen éxito las regiones en promover el crecimiento económico más rápido de sus miembros y cuáles son las consecuencias sobre terceros?

Convergencia - ¿Ayudan las regiones a la convergencia del desempeño económico y de los estándares de vida entre los países participantes?

Sostenibilidad - ¿Qué factores contribuyen al éxito y a la sostenibilidad de las regiones?

Sistemático - ¿Están las regiones construyendo o destruyendo bloques de un eficiente sistema multilateral?

El enfoque económico tradicional de la integración comercial regional supone la existencia de competencia perfecta en los mercados y se ocupa de las consecuencias del establecimiento de regiones sobre la distribución de los recursos en un sentido estático. Este análisis estático distingue entre los efectos de creación y de desviación de comercio resultantes de la integración comercial regional.

Las reducciones unilaterales de los aranceles conducen a la creación de comercio

Para entender estos conceptos, es útil empezar con el análisis de un país que elimina unilateralmente los aranceles a todas sus importaciones. Como resultado, el precio interno disminuye al nivel del precio mundial. La producción doméstica disminuye y tanto el consumo interno como el total de importaciones crecen. La reducción de los aranceles conduce a comercio adicional o creación de comercio. El efecto de la reducción de los aranceles en el bienestar económico se puede descomponer en tres efectos: la ganancia de los consumidores derivada de los menores precios internos, la pérdida de utilidades de los productores y la pérdida de ingresos por aranceles del gobierno. Bajo el supuesto común de que los recursos permanecen plenamente utilizados y de que los precios reflejan costos y beneficios marginales, es fácil demostrar que las ganancias del consumidor exceden las pérdidas del productor y las del gobierno por la reducción de los aranceles, y de que existe una ganancia global en el bienestar nacional como resultado de este cambio de políticas.

En algunos casos, los obstáculos al comercio no son políticas que crean rentas como el caso de los aranceles, sino más bien políticas que aumentan el costo real de importar. Ejemplos típicos de estas políticas son los complicados y lentos procedimientos aduaneros o la imposición de falsas normas sanitarias, técnicas o de inocuidad. Recursos que podrían utilizarse productivamente en otras partes se desperdician como resultado de esos obstáculos. La eliminación de los obstáculos que incrementan costos eleva las ganancias de bienestar nacional.

La reducción discriminatoria de aranceles ocasiona creación y desviación de comercio

Ahora consideremos las consecuencias cuando un país determinado (país A) elimina los obstáculos al comercio con sus socios regionales, pero los mantiene con terceros países. Esto complica el análisis porque podría conducir al país a cambiar sus fuentes de abastecimiento externo. Si el país socio es ya el proveedor de importaciones de bajo costo, entonces la liberalización conduce al mismo efecto de creación de comercio que el identificado anteriormente para la liberalización unilateral de comercio. La creación de comercio ocurre cuando la liberalización comercial permite a un país socio exportar más hacia el país a expensas de las empresas ineficientes de dicho país.

Pero, al mantenerse los aranceles frente al resto del mundo, la liberación preferencial puede ocasionar que las empresas nacionales cambien el origen de sus compras del resto del mundo hacia proveedores de más alto costo en el país socio. El país socio otra vez incrementa sus exportaciones hacia el país A, pero en este caso es a expensas de las exportaciones provenientes de terceros países. La desviación de comercio ocurre cuando las importaciones procedentes de un país previamente sujetas a aranceles, son desplazadas por importaciones de más alto costo pero que ahora entran libres de aranceles desde los países socios. Mientras que la creación de comercio contribuye positivamente al bienestar del país A, la desviación de comercio da como resultado una pérdida de bienestar. La ganancia del consumidor en el volumen de las importaciones traídas previamente desde terceros países es menor que la pérdida del gobierno por ingresos arancelarios (en razón de que el precio interno no cae al nivel del precio mundial).

Este ejemplo concentra la atención en países individuales dentro de un ACR. Es posible que uno o más socios del ACR puedan ganar con la desviación del comercio en su favor. Esto es más probable si el país tiene inicialmente aranceles más bajos o importaciones pequeñas provenientes de su socio. Sin embargo, la desviación de comercio es siempre una pérdida para el ACR en su conjunto. Un ejemplo numérico simple de este argumento puede encontrarse en el apéndice a este capítulo.

Un tercer efecto entra en juego en el análisis tradicional si el ACR conformado es grande en términos del mercado mundial, de tal forma que un cambio en su demanda por importaciones afecta el precio de los productos importados. Si, como resultado de la creación del ACR, la demanda de importaciones en mercados competitivos cambia desde terceros países hacia un país socio, disminuye el precio de las importaciones del tercer país y mejoran los términos de intercambio de la unión vis-à-vis el mundo exterior. En mercados competitivos imperfectos, puede haber ganancias colectivas si la integración regional hace posible capturar rentas de terceros países. Dichas rentas existen cuando empresas del Resto del Mundo (RDM) pueden ejercer un poder de mercado y aplicar precios por encima del costo marginal. La formación del ACR aumenta la magnitud de la competencia en el mercado y esto afecta no sólo a las empresas nacionales sino también a las empresas del RDM que ven erosionada su capacidad de captar dichas rentas. Los consumidores y los ACR como un todo ganan con el cambio de los términos de intercambio en su favor.

No solamente el poder de mercado sino también el poder de negociación se incrementan con los ACR. En la medida en que los ACR aumenten el poder de negociación conjunta de sus miembros, podrán alcanzar mayores reducciones arancelarias de parte de sus socios (o evitar la imposición de sanciones comerciales). Esto supone que los países que se asocian en el ACR tengan en conjunto un tamaño económico suficiente en relación con el tercer país con que deben negociar. Esta condición limita la importancia de este argumento en el caso de países en desarrollo. Un buen ejemplo (aunque está basado en la cooperación más que en el acuerdo comercial regional) es destacado por Schiff y Winters (2002). Ellos señalan que la Organización de los Estados del Caribe Oriental (OECO) quería imponer pagos a los cruceros por sus desperdicios sólidos, para prevenir que fueran arrojados en el océano, amenazando el frágil ecosistema del que dependen sus ingresos por turismo. Las empresas advirtieron a los gobiernos de la OECO que los miembros que impusieran pagos por los desperdicios perderían ese turismo, pues trasladarían sus cruceros a otras islas. Sin embargo, actuando en conjunto (y, con alguna presión por parte del Banco Mundial y otros donantes) las islas fueron capaces de enfrentar a las empresas e introducir compensaciones por la contaminación.

La importancia de los efectos de transferencia

El análisis económico ha destacado los efectos globales de la integración regional sobre el bienestar, a expensas de las repercusiones distributivas o de transferencia, que son con frecuencia cruciales para su sostenibilidad política. Las transferencias entre países miembros de un bloque comercial ocurren en razón de que la eliminación de los aranceles recíprocos significa que las exportaciones obtienen mejores precios en los mercados de los socios (transferencia positiva), mientras que aumenta el costo de las importaciones al neto de los aranceles (transferencia negativa) (Hoekman y Schiff, 2002). Suponiendo que el país A continúa importando desde el RDM luego de la formación del ACR, su precio interno sigue siendo el precio mundial más el arancel a las importaciones desde terceros países. El país socio, que previamente hubiera tenido también que vender al precio mundial, ahora puede vender al precio interno del país A. El país A pierde el ingreso por aranceles previamente cobrados a las importaciones procedentes de su socio y le paga por concepto de importaciones más de lo que le pagaba anteriormente. Esto equivale a una transferencia desde el país A al país socio exportador. Si además el país socio es más desarrollado o más rico que el país A, estas transferencias serán claramente regresivas y, con el tiempo, cuestionarán la sostenibilidad del acuerdo de integración.

Condiciones para resultados positivos sobre el bienestar...

El hecho de que el resultado de la liberación comercial preferencial sobre el bienestar sea ambiguo (la suma neta de los efectos de creación y desviación de comercio) ha generado una amplia literatura sobre las condiciones necesarias para asegurar una ganancia neta total. Como la desviación de comercio es más probable cuando los países tienen cierto comercio antes de la integración, una regla basada en la experiencia, aunque no infalible, es que la integración entre países que ya tienen relaciones comerciales no debería ser alentada. Otras circunstancias que favorecen la creación neta de comercio comprenden:

• Altos aranceles y obstáculos no arancelarios en los países miembros antes de la integración, lo cual aumenta la posibilidad de creación de comercio.

• Países miembros geográficamente cercanos, lo cual reduce costos de transacción tales como el transporte y las comunicaciones.

• Bajos aranceles y obstáculos no arancelarios al comercio extrarregional después de creada la región, de modo de limitar la desviación de comercio.

• Países miembros con estructuras económicas complementarias (distintos patrones de producción) lo que aumenta las oportunidades para la especialización interindustrial.

Estos criterios conducen a la visión tradicional de que los grupos ideales para la integración económica se componen de países con niveles comparables de desarrollo pero con bases de recursos disímiles y complementarios. Tales países tendrían el máximo que ganar de la integración y poco que preocuparse en términos de distribución de beneficios en favor de los países ricos y a expensas de los países pobres del grupo.

Los costos de la desviación de comercio deberían ser medidos con relación a los niveles de equilibrio sostenible del precio mundial. Se reconoce generalmente que los precios mundiales de los productos agrícolas están distorsionados por diferentes intervenciones de política, en particular los altos subsidios de los países de la OCDE. La evaluación de los costos de la desviación de comercio de un ACR con respecto al comercio agrícola debe tomar en cuenta la posible divergencia entre los precios del mercado mundial actuales y los costos de oportunidad social de largo plazo, particularmente si, como consecuencia de precios mundiales deprimidos por políticas que distorsionan el comercio, se verificara una irreversible pérdida de capacidad de producción o cambios importantes en la economía local.

...se amplían si los obstáculos son del tipo incrementador de costos

Si los obstáculos al comercio tendían más bien a aumentar costos que a generar ingresos, el análisis del bienestar cambia completamente. Aquí no hay ingresos arancelarios cobrados por el gobierno antes de la integración y, por lo tanto, cualquier reducción de los precios internos surgida de las fuentes de aprovisionamiento del país socio sólo puede tener efectos positivos creadores de comercio. Como Baldwin (1997) señala con respecto a la integración regional africana (Pág. 38):

"Parecería que en África el comercio ha sido maniatado por una larga lista de obstáculos que incrementan los costos. Por ejemplo, el sistema de transportes para el comercio intra-africano está menos desarrollado que el correspondiente al comercio extrarregional. Lo mismo sucede con las telecomunicaciones y los servicios postales. La consecuencia es que la eliminación de los obstáculos que aumentan específicamente los costos del comercio regional no puede conducir a un empeoramiento del bienestar debido a la desviación del comercio".

Sin embargo, de por sí este argumento no otorga carta blanca a las inversiones en infraestructura regional para facilitar el comercio entre socios. Tales inversiones tienen un costo de oportunidad y los retornos de la integración con el resto del mundo pueden muy bien ser superiores.

Mayores ganancias de bienestar bajo competencia imperfecta

Las ganancias de la creación de comercio identificadas en la sección anterior surgen, en la hipótesis de competencia perfecta, debido a que los recursos son reasignados dentro del país A en función de sus ventajas comparativas. En análisis más recientes acerca de los efectos sobre el bienestar, el supuesto de competencia perfecta se ha combinado con modelos que incorporan la competencia imperfecta, las economías de escala y la diferenciación de productos. Estas nuevas perspectivas analíticas de la integración de mercados ponen el acento sobre el aumento de la competencia en mercados ampliados, más que en las ventajas comparativas. Las fuentes adicionales de ganancias de bienestar en condiciones de competencia imperfecta comprenden:

• En muchos países pequeños el mercado interno no da lugar a un gran número de empresas y así hay una tendencia a que estas realicen acuerdos para incrementar los precios a expensas de los consumidores. Reducir los obstáculos al comercio puede estimular a las empresas a eliminar el exceso de "grasa" (conocido como ineficiencia X) y forzarlas a establecer precios más en línea con el costo marginal (la mayor competencia aumenta la elasticidad de la demanda y a las empresas se les hace más difícil cargar márgenes que superen los costos marginales).

• La ampliación de los mercados como resultado de la integración regional permite a las empresas explotar las economías de escala, rebajando así los costos y los precios a los consumidores locales.

• Los mercados ampliados pueden incrementar el rango y la variedad de productos disponibles para los consumidores. En uniones aduaneras bien integradas como la UE, gran parte del crecimiento del comercio intrarregional toma la forma de comercio intraindustrial (el intercambio de productos similares tales como autos Renault por autos Mercedes entre Francia y Alemania) más que el clásico comercio interindustrial (como el de autos por vino entre Alemania y Portugal), que se justifica por razones de ventajas comparativas.

Ganancias adicionales de la integracion

La teoría moderna también resalta otras consecuencias de los acuerdos comerciales regionales^[4]:

• Efectos de acumulación o de crecimiento. Si una integración profunda mejora la eficiencia de la combinación de los factores, es probable que induzca a mayores inversiones. Esta inversión adicional puede determinar un efecto de crecimiento a mediano plazo. Si tal inversión está asociada al progreso tecnológico o a la acumulación de capital humano, como indican los nuevos modelos de crecimiento endógeno, las tasas de crecimiento a largo plazo también se elevarán.

• Efectos de inversión. Actualmente se asigna mayor importancia a las repercusiones de la integración regional sobre la producción vía los efectos de la inversión extranjera directa y la creación y desviación de inversión.

• Costo de las transacciones y los obstáculos regulatorios. La teoría tradicional de las uniones aduaneras fue desarrollada en el contexto de reducciones arancelarias pero, como se señala más arriba, los efectos de la integración sobre el bienestar pueden ser bastante diferentes si los obstáculos eliminados son restricciones que incrementan los costos. A raíz de la experiencia de la UE con su programa de Mercado Único, existe ahora mayor conciencia acerca de los efectos negativos sobre el comercio de los obstáculos que aumentan los costos de transacción.

• Importancia de la credibilidad. Muchos de los efectos identificados por la teoría moderna, especialmente aquellos relacionados con, o que requieren, las inversiones, suponen que el esfuerzo integracionista tiene credibilidad y no será revertido. Si falta credibilidad y existe incertidumbre es improbable que el comportamiento de los inversionistas se vea influenciado. El acento en la credibilidad requiere la existencia de mecanismos de cumplimiento forzoso de los compromisos adquiridos por los países que se unen en esquemas regionales de integración. La forma en que el acceso a los mercados de los países desarrollados puede contribuir al cumplimiento de los compromisos de política ha llevado a una nueva literatura que destaca las ventajas de acuerdos de integración Norte-Sur, frente a los Sur-Sur, con argumentos bastante diferentes a los tradicionales efectos de asignación de recursos o de acumulación de inversiones.

Las tradicionales ventajas de eficiencia, derivadas de la eliminación de los obstáculos a las actividades económicas, son probablemente atractivas para los países con estructuras industriales desarrolladas y diversificadas, en cuyo caso se abren oportunidades significativas para reasignar recursos entre actividades alternativas. Page (2000) señala que esta fuente de ganancias de la integración es poco importante para los países en desarrollo, y no ha sido normalmente el objetivo de la mayoría de ellos.

"Sus estructuras industriales son pequeñas con relación al conjunto de sus economías o a su desarrollo planeado y, por ende, las ganancias estáticas de su racionalización a través de mayores facilidades a los flujos comerciales entre los países miembros serán también pequeñas" (op. cit. pág. 25).

Las estrategias regionales de desarrollo hacia adentro...

La razón fundamental de la integración económica entre países en desarrollo ha sido con frecuencia de naturaleza estructural. Ellos han tratado de desarrollar nuevas industrias explotando las ventajas de las economías de escala asociadas a la ampliación del mercado. Así, gran parte del pensamiento de los países en desarrollo sobre las ventajas de la integración regional la considera como un instrumento de desarrollo y, específicamente, un instrumento de la política industrial (Asante, 1997). Los partidarios de la industrialización basada en la sustitución de importaciones reconocieron los problemas de perseguir esa estrategia en el contexto de pequeños mercados internos y consideraron a la integración regional como el camino para establecer industrias más competitivas. El supuesto implícito era que las elecciones hechas en el contexto regional serían eficientes y que los países miembros aceptarían el modelo de especialización industrial (Page, 2000). Para evitar niveles desiguales de industrialización entre los países miembros, la integración regional estuvo con frecuencia acompañada de un marco explícito de medidas diseñadas para asegurar la distribución equitativa de las nuevas inversiones. Una discriminación positiva en favor de los países menos aventajados fue adoptada mediante acuerdos complementarios.

...han demostrado ser ineficaces...

Las experiencias de los países en desarrollo con los esquemas de integración regional diseñados sobre estas bases fueron decepcionantes. Un estudio de la OCDE examinó 12 acuerdos comerciales regionales entre países en desarrollo, en funcionamiento desde hace algún tiempo (York, 1993)^[5]. La mayoría había alcanzado un nivel muy bajo de integración económica, particularmente en términos de relaciones comerciales. Este fracaso se debió a razones tanto políticas como económicas.

"En términos políticos, la falta de eficacia de estos acuerdos está vinculada a la falta de compromiso al adherirse o aplicar los programas de liberalización comercial regional, así como a la incapacidad de los países miembros de poner los objetivos regionales por encima de los nacionales. Para muchos países -algunos en aquel tiempo recientemente independizados- la entrega de (alguna) soberanía en favor del desarrollo económico era un sacrificio para el cual no estaban preparados. Cuando los programas de liberalización se pusieron en marcha, muchos gobiernos recurrieron a medidas comerciales unilaterales y restrictivas toda vez que el exceso de importaciones creaba dificultades al ajuste interno. Problemas de ajuste también condujeron a conflictos entre los socios sobre la distribución de los costos y beneficios derivados de la integración regional.

En términos económicos, la falta de eficacia de esos acuerdos para los países en desarrollo ha estado vinculada a una gama de factores, entre los que sobresalen: diferencias en las condiciones iniciales, por ejemplo, en los niveles de ingresos y las tasas de desarrollo industrial, que hicieron desiguales las ganancias del comercio; bajos niveles de integración inicial, y estructuras de producción y dotación de recursos similares; políticas industriales orientadas hacia adentro y desequilibrios macroeconómicos que hicieron aún más onerosos los ajustes internos y los ajustes para la integración mutua" (op. cit., pág. 10).

...e impusieron grandes costos a los países miembros más pobres

El enfoque desarrollista del regionalismo ha sido fuertemente criticado por los sostenedores del concepto de creación y desviación de comercio (Bhagwati y Panagariya, 1996). En este marco, cuanto más grande es la participación de las importaciones desde un tercer país en el total de importaciones, mayor será la pérdida de ingresos arancelarios cuando se forma una región. Igualmente, los socios comerciales con aranceles iniciales más altos pierden más, en razón de que se les quita una mayor recaudación arancelaria. Dado que los países en desarrollo con frecuencia tienen una elevada dependencia del comercio extrarregional y aranceles iniciales altos, ellos tenderán a perder con la formación de nuevas regiones. Los costos en términos de desviación de comercio son fuertes, con una alta probabilidad de que no sólo los socios individualmente sino el ACR en su conjunto sufran una pérdida neta global.

Desde esta perspectiva, no es sorprendente el fracaso de muchas agrupaciones regionales de países en desarrollo. Los países más pobres o menos industrializados se encuentran en la posición de subsidiar las industrias ineficientes de sus vecinos; y lo hacen sin una adecuada compensación, ya que la limitada riqueza de sus socios no les permite realizar cuantiosas transferencias de ingresos.

Regionalismo orientado hacia afuera

El nuevo regionalismo se está dando en un contexto de políticas muy diversas a las anteriores. Involucra normalmente a países que se han comprometido a reducir sus obstáculos arancelarios y están persiguiendo estrategias orientadas hacia afuera. Estas políticas reducen la magnitud de los costos por desviación de comercio. Más aún, la principal motivación no son ya los beneficios estáticos de creación de comercio. La nueva economía del regionalismo subraya las ganancias potenciales de la reducción de costos administrativos y de transacción, y de otros obstáculos al comercio. Éstas surgen del aumento de la competencia entre las empresas, y de la reducción de los costos de producción y las rentas monopólicas. Para lograr estas ganancias, sin embargo, se requiere mucho más que un simple acuerdo de libre comercio. Pero ¿por qué los países no buscan estos costos más bajos directamente en los mercados mundiales? Una respuesta pueden ser los menores costos de transacción incurridos cuando se produce para el mercado regional en vez de para el mercado mundial: las informaciones sobre precios y preferencias del consumidor están más fácilmente disponibles y los costos de transporte son más bajos.

El nuevo regionalismo también considera que los esquemas de integración Norte-Sur son probablemente más beneficiosos para los países en desarrollo (Venables, 1999). El primer argumento es que, dado que los países industrializados forman parte normalmente del grupo de exportadores más eficientes, el costo de desviación del comercio (cambiar de importaciones globales más baratas a importaciones más costosas procedentes del socio) será minimizado. Schiff y Winters (2003) condicionan esta conclusión señalando que aún pequeñas desventajas de costos de las empresas del Norte pueden ser caras para sus socios del Sur, por la gran cantidad de comercio que está en juego. También, si el socio del Sur continúa importando del resto del mundo a pesar de los más altos aranceles, los precios en su mercado no caerán al precio de su socio del Norte. En cambio, habrá una importante transferencia de rentas desde los consumidores del Sur hacia las empresas exportadoras del Norte.

Un segundo argumento que favorece los ACR Norte-Sur se basa en la credibilidad. Si los países en desarrollo desean fortalecer la credibilidad de sus reformas de política, la forma más convincente para los inversionistas (tanto internos como externos) es la de comprometerlas mediante acuerdos con un socio del Norte. El argumento supone que el costo de volver atrás en dichas políticas será mayor frente a socios del Norte que frente a socios del Sur. Sin embargo, las premisas de este supuesto no son siempre sólidas. Si bien los socios del Norte pueden tener el poder económico para aplicar sanciones, podrían no tener la voluntad para hacerlo (piénsese en la pérdida de imagen para la UE si retirara el acceso a su mercado a proveedores africanos tradicionales que introduzcan políticas económicas discriminatorias) o la motivación (los mercados de los países del Sur pueden ser tan pequeños que los del Norte no tendrían interés material en retener el acceso a los mismos).

El regionalismo abierto es la conclusión lógica de los nuevos ACR

Muchos países de Asia y América Latina están ahora persiguiendo un regionalismo abierto, definido como regionalismo que no contiene elementos de exclusión o discriminación contra terceros países. Esto implica que las reducciones de aranceles negociadas entre los miembros son acordadas sobre la base de la nación más favorecida (NMF) y luego se extienden a terceros países miembros de la OMC. La dimensión regional consiste en el compromiso conjunto de realizar estas reducciones en una forma gradual y concertada. En este proceso, el regionalismo abierto es un acuerdo cooperativo más que una comunidad basada en normas, y ha sido oportunamente llamado "unilateralismo concertado". Por definición, evita los costos de la desviación de comercio que han ocasionado problemas a los grupos regionales de países en desarrollo en el pasado. La reciente experiencia de APEC, tal vez el más conocido acuerdo de este tipo, sugiere que tales compromisos informales pueden ser vulnerables si falta un amplio impulso favorable a la liberalización multilateral.

Una característica de la nueva generación de ACR es que muchos tienen como objetivo ir más allá de la liberalización del comercio de bienes e incluir también la del comercio de servicios. La pregunta que cabe es la de si el comercio de servicios tiene o no características que puedan conducir a modificar las conclusiones alcanzadas respecto a la liberalización preferencial del comercio de bienes. Mattoo y Fink (2002) han tratado este asunto y sus conclusiones se resumen más abajo.

La concesión de preferencias al comercio de servicios amplía la teoría convencional de dos maneras. Primero, como el comercio de servicios requiere con frecuencia que el productor esté cerca del consumidor, hay que extender el análisis tradicional del comercio fronterizo al de la inversión extranjera directa y de los servicios provenientes del exterior. Segundo, el tratamiento preferencial a la provisión de servicios es raramente otorgado a través de aranceles, sino más bien mediante la aplicación discriminatoria de normas y regulaciones, o de restricciones al movimiento de capital y trabajo. Por ejemplo, si existen limitaciones a la cantidad de empresas de telecomunicaciones, bancos o profesionales autorizados para operar, los países socios reciben un acceso preferencial a las licencias o cuotas. Igualmente, las restricciones a la propiedad extranjera, número de sucursales, etc., se atenúan sobre una base preferencial. El uso de instrumentos de este tipo, en lugar de aranceles, para llevar a cabo acuerdos preferenciales de comercio, plantea nuevos temas para la evaluación de los ACR.

La inclusión del comercio de servicios en los ACR es probablemente beneficiosa

Las conclusiones de Mattoo y Fink son que, en comparación con el status quo, los países probablemente ganarán con la liberalización preferencial de los servicios en un determinado momento. Esta es una conclusión más fuerte que la alcanzada para el comercio preferencial de bienes. La razón principal es que las barreras son frecuentemente prohibitivas y no generadoras de ingresos, por lo que hay pocos costos de desviación de comercio. En sus palabras,

"Cuando un país mantiene regulaciones que imponen costos a los proveedores del exterior, sin generar ningún beneficio (tal como calidad mejorada) o ingresos para el gobierno u otros organismos nacionales, el bienestar necesariamente mejorará con la liberalización preferencial. Sin embargo, la liberalización no preferencial conduciría a un incremento aún mayor del bienestar nacional y global, pues el servicio sería entonces suministrado por los proveedores más eficientes" (op. cit., pág. 9).

Como las restricciones al comercio de servicios entre países en desarrollo son mucho más importantes que las que enfrenta el comercio de bienes, las ganancias de su eliminación serán probablemente un múltiplo de las que se obtendrían de la ulterior liberalización del comercio de bienes. Sin embargo, la liberalización multilateral en el contexto del Acuerdo general sobre comercio de servicios (AGCS) constituye probablemente una vía más eficiente que la integración regional para alcanzar esas ganancias. La razón de esto, otra vez, es el peligro de desviación de comercio cuando la liberalización se realiza en un contexto regional. Este peligro es grande en el caso de ACR entre países en desarrollo, porque los proveedores de servicios más eficientes son probablemente empresas del resto del mundo.

Los gobiernos introducen controles para enfrentar problemas de fallas del mercado, tales como información asimétrica, externalidades o monopolios naturales. Con la caída de los aranceles, las diferencias entre las regulaciones nacionales han surgido como obstáculos significativos al comercio. Aunque esas diferencias pueden reflejar distintas preferencias sociales, existe también el peligro de "capturas regulatorias", en las cuales los productores domésticos presionan para conseguir regulaciones que tengan un efecto proteccionista de facto. Paralelamente a los actuales esfuerzos del sistema multilateral de comercio para desarrollar normas internacionales que reduzcan los efectos proteccionistas de las regulaciones, algunos ACR persiguen estrategias de coordinación de las regulaciones de manera de disminuir los efectos segmentadores del mercado originados en las diferentes disposiciones nacionales. El ejemplo más conocido de este proceso es el programa de Mercado Único iniciado por la Unión Europea en 1986. En muchos casos, los ACR actúan como laboratorios de prueba de los diferentes enfoques para la coordinación de las regulaciones, y las lecciones aprendidas retroalimentan las negociaciones multilaterales auspiciadas por la OMC.

La cuestión de la coordinación de las regulaciones se presenta frecuentemente como una opción entre la armonización de normas y regulaciones, y el reconocimiento mutuo de las normas nacionales^[6]. La armonización elimina el efecto segmentador de las diferencias nacionales, adoptando las mismas regulaciones y normas en todo el ACR. Como muestra la experiencia de la UE, este puede ser un proceso dolorosamente lento. El enfoque alternativo es el reconocimiento mutuo de las normas y de las pruebas de conformidad aplicadas por cada estado miembro del ACR. En ambos casos, cada país debe confiar en los procedimientos de prueba e implementación de los demás, pero el enfoque del reconocimiento mutuo involucra, además, la posibilidad de una competencia entre reglas que conduzca a una "carrera hacia abajo". Esto puede ocurrir si empresas del ACR presionan por regulaciones menos rigurosas de cara a la competencia de empresas localizadas en jurisdicciones con regulaciones más laxas, o amenazan trasladarse de países con normas estrictas a países con normas laxas. A la fecha existe una limitada experiencia acerca de si la competencia entre reglas conduce a su convergencia o si las diversidades nacionales tienden a continuar. En la práctica, armonización y reconocimiento mutuo pueden ser complementarios más que alternativos. La experiencia de la UE sugiere que el reconocimiento mutuo es aceptado sólo cuando la diferencia entre las reglas nacionales no es muy grande^[7].

Existen pocas evidencias empíricas sobre los beneficios de la cooperación regulatoria. Mattoo y Fink (2002) hacen las siguientes consideraciones:

• Si las normas nacionales no son óptimas, la armonización internacional puede ser una vía para mejorarlas.

• Si las normas nacionales han sido contaminadas por intereses proteccionistas, la armonización internacional puede ser un dispositivo liberalizador.

• Si las normas nacionales son óptimas existe una compensación entre las ganancias de la integración de mercados y los costos a partir de normas nacionalmente óptimas. Esta compensación es probablemente más difícil en ACR que comprenden tanto a economías desarrolladas como en desarrollo. El país de más bajos ingresos puede tener un nivel más bajo de normas obligatorias, asociado a la compensación óptima entre precio y calidad, mientras el país de más altos ingresos puede tener normas más estrictas. La armonización de normas produce el beneficio de una mejor competencia en el mercado integrado, pero necesariamente con un costo social en al menos uno de los países socios. El problema es particularmente grave en el caso de normas sociales o ambientales, para las cuales puede haber razones económicas que justifiquen las diferencias entre las normas existentes (Schiff y Winters, 2003). Como el costo agregado de la armonización depende de las distancias entre las normas de los diferentes países, Mattoo y Fink proponen el concepto de una zona de armonización óptima compuesta por el grupo de países en los cuales el bienestar agregado sería elevado al máximo por la armonización de las regulaciones.

Mattoo y Fink concluyen que la cooperación regulatoria produce ganancias pero también costos para los países.

"La primera situación se da cuando la regulación nacional puede ser mejorada, como en el caso de servicios financieros, o cuando es excesivamente pesada en todos los países, como en los servicios profesionales. Cuando las regulaciones nacionales son ya óptimas, los beneficios de la armonización internacional en términos de mayor competencia en mercados integrados deben ser medidos con relación al costo de separarse de regulaciones nacionalmente deseables" (op. cit., pág. 22).

Un importante tema para los países en desarrollo es definir si, en lugar de tratar de crear normas regionales, no es probablemente mejor buscar la armonización apoyada en normas internacionales. Efectivamente, muchos ACR prevén expresamente el uso de las normas internacionales, cuando estas existen.

Temores sobre la distribución de las ganancias de la integración

Un tema crucial para el éxito de los acuerdos es la distribución equitativa de las ganancias de la integración entre los países. Los efectos de la localización han sido importantes en muchas regiones de África subsahariana. Fouroutan (1993) argumenta que una razón común del fracaso de la integración en África es la preocupación de los países más pobres de que la eliminación de los obstáculos comerciales determine que sus pocas industrias emigren a países más avanzados. La moderna geografía económica da luces sobre las decisiones de localización de las empresas, llamando la atención sobre la interacción entre las economías de escala (que favorecen la concentración de la producción en una o unas pocas localidades) y los costos comerciales (especialmente los de transporte, pero también los otros costos de mover las mercancías y estar en contacto con los consumidores). Si los costos de producción son iguales, las empresas se localizan cerca de los consumidores, donde están los mercados más grandes. Pero aquí hay un problema de circularidad: los mercados más grandes estarán donde estén localizadas las empresas, en razón de la importancia de los otros empresarios y empleados como clientes. Baldwin (1997) explica esto de la siguiente manera:

"Por consiguiente, hay una interacción mutuamente amplificada entre la necesidad de evitar costos de transporte y la determinación del tamaño del mercado. El deseo de las empresas de estar cerca de los clientes tiende a concentrar la demanda de productos intermedios y finales. Y esta aglomeración del poder de compra de las empresas y los trabajadores tiende a atraer más empresas. Así hay un mecanismo circular que involucra evitar costos de transporte (deseos de las empresas de estar cerca de los mercados grandes) y el tamaño del mercado (las decisiones de localización de las empresas toman en cuenta el tamaño del mercado). Nos referimos a esto como a una ’causalidad circular’." (ibid., pág. 49)

Si algunos factores están inmovilizados en regiones periféricas, la creciente desigualdad en la dispersión de la producción estará acompañada por crecientes diferencias salariales. Los salarios más bajos pueden eventualmente atraer nuevas inversiones, en magnitud suficiente como para generar un proceso de crecimiento acumulativo y de emparejamiento con las regiones más prósperas (la experiencia de la República de Irlanda en la UE durante la década de los noventa es un ejemplo de este efecto). El impacto de la integración regional en este proceso es probablemente ambiguo.

...requieren mecanismos específicos de redistribución

La posible tendencia de los países integrantes de una región a converger es explorada por las nuevas teorías del crecimiento, que también enfatizan el potencial de emparejamiento (ver Schiff y Winters, 2003). La simple teoría resumida anteriormente sugiere que la convergencia dependerá del balance de las fuerzas opuestas en el período. Jenkins (2001) provee evidencias de que en África del Sur los países más pobres convergen hacia los más ricos a través del proceso comercial. La lección más general es, sin embargo, que la relocalización es parte inevitable del proceso de integración regional y, si es políticamente inaceptable, los acuerdos de integración tienen que incluir mecanismos para disminuir o compensar esos efectos.

La experiencia de los países en desarrollo con los esquemas de integración regional no es muy favorable. Las razones pueden ser ilustradas con la ayuda de la teoría de las uniones aduaneras, resumida en este capítulo. Los acuerdos de comercio preferencial dan origen a efectos tanto de creación como de desviación de comercio, así como a transferencias entre los países miembros. El diseño de los ACR entre países en desarrollo ha tendido a maximizar los costos de desviación de comercio (a causa de los altos aranceles externos) y también a fomentar transferencias regresivas desde los países más pobres del acuerdo hacia los países miembros en mejores condiciones.

Los recientes juicios sobre los acuerdos de integración regional, normalmente más favorables, se basan en las siguientes consideraciones. El regionalismo conduce a la creación de comercio neto en la medida que sea acompañado de un grado significativo de liberalización comercial y se ponga énfasis en reducir los obstáculos comerciales creadores de costos, que simplemente desperdician recursos. La integración económica regional puede ser una precondición, más que un obstáculo, para integrar los países en desarrollo a la economía mundial a través de la disminución de los costos de la fragmentación del mercado. La integración regional puede también ser perseguida para aumentar la credibilidad de las políticas, lo que es necesario para atraer la inversión. Para aquellos que destacan este efecto, los acuerdos Norte-Sur son preferibles a los acuerdos Sur-Sur.

Peligros de marginación para los países menos desarrollados

La configuración de "ejes y radios" de la emergente estructura de ACR fue resaltada en el Capítulo 1. No resulta sorprendente que los Estados Unidos de Norte América y la UE aparezcan en el centro de muchos de los nuevos acuerdos de integración, despertando el fantasma de un mundo de mega-bloques comerciales (Crawford y Laird, 2000). La fuerza negociadora de los ejes y radios es probablemente desigual. Las ganancias económicas de los países que forman ACR con una de las economías grandes resultan en parte a expensas de los países que son incapaces o reacios a hacer lo mismo. Un efecto "dominó" puede llevar a los países no incluidos a buscar su propio acuerdo preferencial en una etapa posterior. La incorporación de nuevos países puede ser resistida por los ya miembros, por considerar que la ampliación del ACR erosiona sus anteriores ganancias de bienestar. Crawford y Laird (2000) argumentan que los mega-bloques emergentes ignoran, en su mayoría, a los países menos desarrollados, particularmente en África al sur del Sahara y Asia meridional. La voluntad de la UE de transformar el sistema de preferencias no recíprocas del Acuerdo de Cotonou en Acuerdos de Asociación Económica basados en la reciprocidad es una obvia excepción a esta generalización. La conclusión de Crawford y Laird debe también ser calificada destacando que tanto los EE.UU., como la UE ofrecen acceso preferencial no recíproco a muchos de estos países a través, por ejemplo, de los esquemas SGP, el Acuerdo Cotonou, la Ley de Comercio y Desarrollo de los EE.UU., y el programa de la UE sobre "Todo Menos Armas". Sin embargo estos esquemas de preferencias son unilaterales y no se extienden a las áreas de integración más profunda, que actualmente son cada vez más comunes en los ACR

Se considera que los ACR Norte-Sur tienen más posibilidades de generar ganancias para los países en desarrollo que los Sur-Sur, pues disminuyen los costos de la desviación de comercio y aumentan las ganancias de credibilidad de las políticas. Sin embargo, un examen cuidadoso de estos argumentos sugiere que los supuestos en que se basan no siempre son válidos. Los resultados económicos positivos dependen del tipo de diseño del acuerdo, y no pueden ser simplemente tomados como dados.

La creciente propensión de los ACR a incluir aspectos de integración de políticas también plantea un desafío para los países en desarrollo. Aunque estos aspectos son más comunes en los ACR entre países de altos ingresos, un número creciente de acuerdos Norte-Sur tiene objetivos de integración más amplios. La eliminación de los obstáculos no arancelarios, que actúan segmentando los mercados, puede ser potencialmente beneficiosa; pero su factibilidad práctica depende de la naturaleza de la integración de las políticas. Los costos de una armonización inapropiada de las medidas de política en los países en desarrollo pueden exceder los prometedores beneficios de un mayor acceso a los mercados.