CAPÍTULO 5: REGIONALISMO Y SEGURIDAD ALIMENTARIA

Este capítulo trata de la relación entre el regionalismo y la seguridad alimentaria, tema relativamente olvidado y con muy poca literatura especializada. Existen dos aspectos principales en esta relación: i) las consecuencias de la integración regional (y, en especial de la integración comercial) sobre la seguridad alimentaria; y ii) la posibilidad de incluir temas de seguridad alimentaria en los acuerdos regionales. Este capítulo destaca los efectos potenciales de la integración comercial regional sobre la seguridad alimentaria y examina los recientes planteamientos sobre la contribución que el regionalismo puede proporcionar a la seguridad alimentaria.

Dimensiones de la seguridad alimentaria

La Declaración de Roma, aprobada por la Cumbre Mundial sobre la Alimentación de 1996, considera que la seguridad alimentaria se alcanza cuando todas las personas, en todo momento, tienen acceso físico y económico a suficiente cantidad de alimentos sanos y nutritivos para cubrir sus necesidades dietéticas y preferencias alimentarias para una vida sana y activa. La seguridad alimentaria tiene tres ámbitos de intervención y tres dimensiones.

• En los ámbitos regional y nacional, el objetivo clave es asegurar la disponibilidad de alimentos de calidad aceptable. La disponibilidad de alimentos proviene de una combinación de producción interna y comercio regional e internacional. El desarrollo económico general es la mejor manera de promover la disponibilidad alimentaria total. Lograr la seguridad alimentaria nacional no es sinónimo de autosuficiencia alimentaria, y la promoción de la autosuficiencia puede hasta ser contradictoria con el mejoramiento de la seguridad alimentaria.

• En los hogares, el objetivo fundamental es asegurar que todas las familias tengan acceso suficiente a los alimentos. El acceso está en función de la demanda y del poder de compra de los consumidores tanto urbanos como rurales. La falta de acceso a los alimentos es básicamente un resultado de la pobreza. El papel de la agricultura es crucial para la erradicación de la pobreza, puesto que el 70 por ciento de la gente muy pobre y de aquella con inseguridad alimentaria vive en zonas rurales. Los pobres rurales dependen de la agricultura tanto para sus ingresos como para sus derechos alimentarios. La inseguridad alimentaria crónica puede ser enfrentada más eficazmente a través de políticas que promuevan la productividad agrícola, los ingresos rurales y la producción de alimentos (FAO, 2001). La evidencia reunida por Norton (FAO, diciembre 2003) apoya la opinión expresada por Mellor (2000) de que se ha tendido a considerar que el crecimiento económico reduce la pobreza, cuando de hecho son los efectos directos e indirectos del crecimiento de la agricultura los que determinan casi toda la disminución de la pobreza.

• Para los individuos, el objetivo clave es asegurar el consumo alimentario y su calidad nutricional. El consumo de alimentos se relaciona con temas alimentarios y nutricionales y es afectado por las costumbres, la distribución de los alimentos dentro del hogar, los hábitos de alimentación madre-hijo y la preparación de los alimentos.

Efectos positivos sobre la seguridad alimentaria...

La seguridad alimentaria es afectada por el comercio internacional en general y por el comercio agrícola en particular: i) el acceso a los alimentos mejora en los casos en que el aumento del comercio intrarregional facilita el crecimiento económico y aumenta el empleo y la capacidad de generación de ingresos de los pobres. La lección del Capítulo 2 es que la generación de crecimiento económico global a través de la integración económica depende del diseño del acuerdo, así como de su éxito en promover más creación que desviación de comercio. El crecimiento del comercio agrícola intrarregional puede también promover la seguridad alimentaria en dos formas adicionales; ii) aumentando los suministros internos para satisfacer el consumo; y iii) reduciendo la variabilidad del abastecimiento global de alimentos.

Vollrath (1998) examinó el impacto de seis acuerdos regionales de comercio sobre el comercio agrícola. En APEC y AFTA no encontró pruebas de que se haya creado o desviado comercio agrícola. En los casos de ANZCERTA, CUSTA y MERCOSUR encontró que habían tenido influencias positivas sobre el bienestar económico y ayudado a que los miembros se abrieran a la economía agrícola mundial. Todos estos acuerdos regionales crearon más comercio agrícola del que desviaron. En contraste, en el sexto ACR examinado, la UE, la desviación de comercio agrícola excedió la creación de dicho comercio.

Sin embargo, para evaluar los efectos de los ACR sobre la seguridad alimentaria se requiere un análisis más sutil. Menores obstáculos a la importación generan posibilidades de creación de comercio. No obstante, algunos beneficiarios potenciales de la integración regional - por ejemplo, los hogares agrícolas de bajos ingresos- podrían ser incapaces de aprovechar las mayores oportunidades de acceso al mercado debido a restricciones del lado de la oferta. Así, es posible que se necesiten medidas adicionales para ayudarlos a incrementar el volumen y la calidad de su producción. Esto implica intervenciones focalizadas hacia la capacitación y la inversión en los hogares agrícolas de bajos ingresos, en el contexto de las estrategias de integración regional. Esto es particularmente importante en África, donde un creciente número de agricultores de pequeña escala han abandonado la producción para el mercado después de la liberalización económica.

También están aquellos que son perjudicados por el proceso de integración regional. Así, mientras la integración comercial puede contribuir positivamente a una mayor producción y crecimiento global del sector, si los perjudicados están concentrados en los hogares con inseguridad alimentaria, el impacto general sobre la seguridad alimentaria en el corto plazo será negativo. En países con estructuras agrícolas duales, las fincas comerciales más grandes, que están ya bien integradas al mercado, probablemente se beneficiarán, mientras que los pequeños propietarios de semisubsistencia tienen demasiadas limitaciones como para beneficiarse de las oportunidades del nuevo mercado, y pueden incluso salir perdiendo debido a la mayor competencia de las importaciones.

Skully (1998) observa, en el contexto de mercados desarrollados, que los efectos distributivos de la integración regional sobre los hogares agrícolas constituyen un nuevo tema de investigación, hasta ahora con pocas respuestas definitivas. Argumenta que la suerte de los hogares agrícolas después de la integración depende tanto de la situación de sus productos (lo que la finca puede producir rentablemente) como de su situación de tenencia y de la diversificación o especificidad de sus inversiones. Los riesgos de la integración comercial señalan la necesidad de realizar evaluaciones específicas (en cada país y región) de los efectos de la integración sobre la situación general de los hogares con inseguridad alimentaria. Cuando se identifiquen restricciones de oferta, la integración regional debería incluir acciones de inversión y adiestramiento dirigidas a enfrentar esas restricciones, incluyendo medidas de asistencia tecnológica y extensión rural; nuevas alternativas de producción y adiestramiento en nuevos métodos de trabajo agrícola y en actividades fuera de la finca; y posibles vías para integrar a los pequeños agricultores en empresas agrícolas comerciales. Una estrategia de integración regional sensible a la seguridad alimentaria debería estar acompañada de medidas colaterales para atender los posibles impactos negativos de la integración.

Dado que el regionalismo, especialmente entre países en desarrollo, ha sido considerado en el pasado como un instrumento para la industrialización, existe relativamente poca literatura sobre su potencial para contribuir a la seguridad alimentaria. En este sentido, son de particular interés los recientes planteamientos de la FAO y la Comisión Europea sobre las formas en que los acuerdos regionales pueden promover la seguridad alimentaria.

Estrategias regionales

FAO ha desarrollado sus ideas en el contexto de las Estrategias Regionales para el Desarrollo Agrícola y la Seguridad Alimentaria y del seguimiento de los Programas Regionales para la Seguridad Alimentaria (PRSA), que doce grupos económicos regionales han preparado con su ayuda^[12]. Las Estrategias Regionales se basaron en las principales recomendaciones de política que emergen de los Documentos de Estrategia para el Desarrollo Agrícola Nacional que siguieron a la Cumbre Mundial de la Alimentación, preparados por los miembros de cada agrupación. Estos documentos identifican las áreas que requieren inversión y apoyo técnico para el desarrollo agrícola y la seguridad alimentaria, incluyendo el Programa Especial para la Seguridad Alimentaria (PESA) en los países en que se está aplicando. Los Programas Regionales (PRSA) están diseñados para aplicar los elementos fundamentales de las Estrategias Regionales, y usualmente incluyen tres elementos:

• estímulos al comercio;

• armonización de las políticas agrícolas nacionales; y

• apoyo a los PESA

El componente de estímulos al comercio generalmente incluye propuestas para la modernización de sistemas y normas de control de seguridad alimentaria, normalización de estándares fitosanitarios y zoosanitarios, promoción del comercio intrarregional a través de la identificación de obstáculos al comercio, preparación de programas de desarrollo para los principales productos de exportación, análisis del impacto de implementar los Acuerdos OMC de Marrakech, y asistencia a la participación en las actuales negociaciones de la OMC. Los otros dos componentes consideran ayudas necesarias para identificar programas de inversión y preparar estudios de factibilidad de proyectos bancables de inversión. Adicionalmente, se prevé asistencia en políticas agrícolas, para fortalecer a cada agrupación regional (especialmente su capacidad de formular la política agrícola común para la región y de monitorear y contribuir a la estrategia de inversiones prevista bajo el PRSA) y también para apoyar a los ministerios nacionales, las instituciones públicas y los responsables del desarrollo agrícola en la sociedad civil.

Documento de la UE sobre seguridad alimentaria

La Comisión Europea ha tratado el papel del regionalismo en la seguridad alimentaria en su documento conceptual sobre seguridad alimentaria (CE, 2000):

"Muchos de los elementos críticos de las estrategias de reducción de la pobreza y promoción de la seguridad alimentaria tienen dimensiones regionales, incluyendo entre otras:

• reformas macroeconómicas y promoción del crecimiento sostenible;

• reducción de los obstáculos al comercio, como un manera de promover la integración de los países a la economía internacional;

• asegurar la disponibilidad de provisiones alimentarias seguras, y manejar las crisis a través del mayor comercio regional;

• fortalecimiento de la buena gobernanza, a través de la promoción de la integración política regional;

• administración mejorada de los recursos naturales compartidos regionalmente;

• captar economías de escala a través de la creación de capacidades regionales para investigación y desarrollo de los recursos humanos." (Comisión Europea, 2000, págs. 14-15)."

Por lo tanto, los vínculos principales entre el regionalismo y la seguridad alimentaria subrayados en el documento de la Comisión Europea son: i) la manera en que la afiliación a grupos regionales ayuda a "asegurar" y sostener las reformas de la política macroeconómica así como a promover la cooperación política en la región; ii) el comercio y la integración de mercados; y iii) la cooperación regional a través de instituciones conjuntas en áreas en las cuales claramente existen externalidades positivas o economías de escala.

La agricultura será parte de futuros esquemas...

Para que el comercio agrícola intrarregional tenga efectos sobre la seguridad alimentaria deben primero reducirse o eliminarse los obstáculos a dicho comercio. Las medidas de estímulo al comercio que pueden adoptarse sobre bases intergubernamentales (información sobre las oportunidades de mercado, reducción de las formalidades fronterizas, reconocimiento de la equivalencia mutua de los controles sanitarios y fitosanitarios, etc.) son importantes en este contexto. Mejorar la infraestructura física para el transporte, las comunicaciones y los pagos entre los miembros de un grupo regional reviste gran importancia,para el crecimiento del comercio intrarregional. Finalmente, habría que tratar los obstáculos de política comercial surgidos de las diferencias en el diseño de las políticas agrícolas nacionales. Es este último tema el que da pie al creciente interés en los mercados agrícolas comunes, en el contexto de la revitalización de los grupos económicos regionales. Como ya se ha destacado, la agricultura está siendo incluida en un creciente número de ACR.

El objetivo no es perseguir el comercio agrícola regional por sí mismo sino más bien eliminar las restricciones artificiales que impiden la existencia de un comercio potencialmente ventajoso. El comercio debe ser una consecuencia de políticas comerciales y de desarrollo apropiadas, más que un objetivo por derecho propio.

...y favorecerá la formación de uniones aduaneras...

Un prerrequisito del mercado común agrícola es que cada mercado nacional aplique un régimen similar de políticas. Cabe destacar que este es un requisito de facto y no de jure. Los ALC permiten que cada socio conserve la autonomía de sus políticas de protección respecto a terceros países, siempre que asegure un acceso no restringido a las importaciones de los países socios. Por ejemplo, la mayoría de los países en desarrollo han establecido un techo para los aranceles consolidados en la OMC pero sus aranceles aplicados son considerablemente más bajos (FAO, 2002). Este margen da la oportunidad de alterar, dentro de las normas de la OMC, los aranceles aplicados para poder estabilizar precios. Sin embargo, en el caso de los países miembros de un grupo regional, dicha autonomía es más nominal que real. Cualquier intento de uno de los países de mantener sus precios internos por debajo de los de sus vecinos conduce a una salida de productos y genera presiones hacia arriba en sus precios; de manera similar, cualquier intento de mantener sus precios internos por encima de los de sus vecinos, atrae importaciones y presiona hacia abajo sus precios. En muchos países, la elevada proporción de comercio agrícola no registrado refleja en parte el funcionamiento de este proceso de arbitraje, cuando hay significativas diferencias en las políticas a cada lado de la frontera.

La armonización de políticas se puede lograr ya sea transfiriendo la política agrícola al ámbito supranacional de la región (como en la UE) o coordinando las políticas nacionales (MERCOSUR, TLCAN). El escenario más simple es aquel en que todos los países adoptan un enfoque de laissez-faire en los mercados agrícolas y evitan cualquier clase de intervención de política. Por definición, esto implica un necesario grado de armonización de las políticas para que el mercado agrícola común funcione. Si bien los países en desarrollo han llevado a cabo una considerable liberalización del mercado en años recientes, incluyendo reformas de la política comercial y eliminación de empresas comercializadoras monopolistas, todavía existen importantes intervenciones de política. Adicionalmente, en las negociaciones de la OMC sobre la agricultura los países en desarrollo han explicado claramente su preferencia por mantener intervenciones en los mercados agrícolas por razones de seguridad alimentaria^[13]. Para que los acuerdos regionales de comercio operen, deben existir mecanismos que coordinen estas intervenciones.

Así, si la agricultura es incluida en los acuerdos de integración regional, habrá fuertes incentivos para pasar a uniones aduaneras^[14]. Este es un enorme tema de análisis por sí mismo. Se destacan aquí cinco aspectos para debate ulterior.

...la mantención de controles en frontera...

Se pueden distinguir tres etapas en la integración de los mercados. La etapa inicial, cuando se eliminan los obstáculos al comercio intrarregional que surgen de dificultades de pagos (inconvertibilidad de la moneda, ausencia de cámaras de compensación o demoras en recibir los pagos), controles ilegales en carreteras, etc. Esta etapa aún debe ser cubierta por algunos países, especialmente en África. La segunda etapa es la que caracterizó a la Unión Europea entre 1968 y 1992: se eliminan las barreras comerciales formales al comercio intrarregional pero se mantienen los controles fronterizos y limítrofes con propósitos de recolección de información, protección fito y zoosanitaria, implementación de regulaciones de inocuidad alimentaria y normas técnicas, controles de recaudación tributaria, etc. La tercera y más ambiciosa etapa es el avance hacia un único mercado en el cual las fronteras no existen más. Aún en las uniones aduaneras los trámites fronterizos actúan como obstáculos comerciales no-arancelarios. El efecto desalentador de las fronteras sobre el comercio puede ser reducido mediante la armonización de las políticas regulatorias a lo largo de los países miembros y la simplificación de los procedimientos y la documentación del comercio. Las prioridades de la eliminación de los obstáculos al comercio intrarregional deben tomar en cuenta la etapa de integración ya alcanzada en cada grupo regional.

...que requerirá la adopción de decisiones sobre el nivel del arancel externo común

La decisión más importante se relaciona con el nivel de protección externa que se otorga a los productores dentro de la unión (el nivel del arancel externo común o AEC). Cuanto más alto sea el nivel de protección, mayor será la probabilidad de que exista desviación de comercio y se den las consiguientes transferencias intrarregionales asociadas a dicha situación. Existen fuertes presiones políticas en las uniones para elevar el nivel del AEC. Primero, las asociaciones de productores tratan de alcanzar el máximo nivel de protección^[15]. Segundo, los miembros de la unión con elevados costos agrícolas buscan altos niveles de protección, incluso aunque ellos mismos terminen pagando los costos de la desviación de comercio^[16]. Los altos niveles de protección agrícola no son compatibles con las ideas que fundamentan el "nuevo regionalismo", examinado en el Capítulo 2, y pueden también entrar en conflicto con la promoción de la seguridad alimentaria. Algunas veces se argumenta que una protección externa alta ® mayor producción doméstica de alimentos ® altos ingresos para las fincas ® menor pobreza rural ® mayor seguridad alimentaria. Sin embargo, los supuestos que están detrás de esta cadena de razonamiento deben ser verificados en la práctica. Debe tomarse en cuenta el hecho de que los mayores beneficiarios de los precios más altos pueden no ser los grupos con mayor inseguridad alimentaria. Asimismo, deben considerarse los efectos negativos de los altos precios alimentarios sobre los hogares agrícolas deficitarios en alimentos y los pobres urbanos, así como sobre los salarios y el empleo no-agrícola en general. Como se señaló antes, se necesitan evaluaciones específicas, por país y región, acerca del impacto de la integración de los mercados sobre la situación general de los hogares con inseguridad alimentaria. Debieran tener también alta prioridad los estudios que expliquen con claridad las consecuencias de niveles alternativos de AEC sobre la seguridad alimentaria.

Otros temas incluyen los subsidios internos...

En comparación con los países industrializados, los subsidios a los agricultores juegan un papel mucho menos importante en las políticas agrícolas de los países en desarrollo (FAO, 2002). Pocos países en desarrollo utilizan el tipo de transferencias desvinculadas a los agricultores permitidas por las normas de la Caja Verde de la OMC. Sin embargo, los subsidios a los insumos (fertilizantes, agua, crédito) pueden ser importantes en algunos países. Los mecanismos administrativos de apoyo a los precios pueden también ser importantes en algunos países en desarrollo de ingreso medio. Los subsidios directos pueden llegar a ser significativos en el futuro, cuando los compromisos de la OMC sobre las políticas de apoyo a los precios sean obligatorios.

Las diferencias en los subsidios internos a los agricultores son una fuente potencial de discordia entre los miembros. Los productores de países que importan desde aquellos que proporcionan subsidios se quejarán fuertemente de la "competencia desleal" y pueden, en última instancia, resistir y bloquear tales importaciones. Por esta razón, las reglas acerca de los niveles permitidos de subsidios son muy importantes en los mercados comunes agrícolas. Suponemos aquí que los subsidios a los agricultores son proporcionados por los gobiernos nacionales y no por la entidad supranacional (como en el caso de muchos de los otorgados a los agricultores en la UE).

Si los subsidios son realmente desvinculados, lo cual significa que no inciden sobre los incentivos a los productores, no surge el tema de la competencia. Sin embargo, es difícil imaginar subvenciones completamente desvinculadas, aún en los países industrializados. Los que se pagan en función de la superficie cultivada son la aproximación más cercana, pero todavía requieren que el agricultor produzca en esa tierra para conservar su elegibilidad. Pero los subsidios utilizados comúnmente en países en desarrollo, particularmente a los insumos, claramente estimulan la producción y por tanto tienen efectos competitivos frente a otros agricultores del grupo regional. Por esta razón, será necesario negociar reglas comunes respecto al máximo nivel de subsidios que puede ser pagado. Por razones similares también habrá presiones para armonizar las estructuras impositivas. Por ejemplo, cuando los países han establecido impuestos sobre el valor agregado (IVA), las diferencias en la manera en que los impuestos indirectos sobre los insumos son reembolsados pueden crear fuentes ocultas de ventajas competitivas.

Algunos países subsidian a grupos particulares de consumidores de alimentos, como una medida de seguridad alimentaria. Si bien distorsionan igualmente el comercio, es poco probable que los subsidios al consumidor sean cuestionados en los acuerdos regionales, pues es de esperar que los socios darán la bienvenida al aumento del consumo y las crecientes oportunidades de mercado. Por consiguiente, es improbable que se necesiten normas al respecto.

Hasta ahora, la hipótesis ha sido que, cuando el grupo regional desea proporcionar protección a la producción regional de alimentos, lo hace a través de la protección en frontera. El grupo puede desear también garantizar precios mínimos a los agricultores como en el caso de la UE. Estos mecanismos comunitarios de apoyo a los precios pueden resultar muy costosos de operar y presionarían los escasos recursos financieros de muchos grupos de países en desarrollo. También exacerbarían los conflictos distributivos entre los miembros que son exportadores netos y los importadores netos.

...y la distribución de la recaudación arancelaria

Las uniones aduaneras generan ingresos. Esto crea la necesidad de mecanismos para utilizar estos ingresos en proyectos regionales o devolverlos a los estados miembros, lo que ocurre más comúnmente en el contexto de los países en desarrollo en los cuales los impuestos al comercio hacen parte significativa de los ingresos del gobierno. Cuando los impuestos sobre bienes importados destinados a ser utilizados en países socios mediterráneos son recaudados por los estados costeros, parecería que estos están "pagando" una proporción más alta de los costos del grupo regional^[17]. Esto puede dar pie a reclamos injustificados. También puede ser deseable incorporar, en la distribución de los ingresos, preferencias deliberadas en favor de los miembros menos desarrollados del grupo. La elevada dependencia de algunos países en desarrollo de los impuestos al comercio como fuente de ingresos públicos puede también conducir a una reticencia adicional a reducir el AEC, distinta de los motivos proteccionistas discutidos anteriormente. Compensando el impacto de las pérdidas de estos ingresos, los donantes externos pueden disminuir los conflictos distributivos y estimular políticas comerciales más abiertas.

Instrumento Financiero para la Seguridad Alimentaria

La integración regional genera perdedores y ganadores. Un papel importante de los programas regionales de integración debe ser el de eliminar o limitar las restricciones por el lado de la oferta, lo mismo que los efectos negativos de la integración comercial sobre los hogares rurales pobres. Esto implica inversiones focalizadas, tanto para ayudar a los hogares rurales con inseguridad alimentaria a aprovechar las oportunidades abiertas por el mayor acceso al mercado como para asistir a los afectados adversamente por la creciente competencia de las importaciones a mejorar su competitividad o a diversificarse.

Para este propósito, en los acuerdos ACR se podrían incorporar "Instrumentos Financieros para la Seguridad Alimentaria". Tales Instrumentos serían usados para financiar programas nacionales destinados a incrementar o diversificar la producción agrícola, en el contexto de la integración comercial regional. También podrían financiar programas para el tratamiento de consecuencias adversas para la seguridad alimentaria urbana, por ejemplo, debido a precios más altos de los alimentos básicos resultantes de la integración. Así, el Proyecto Hambre Cero de Brasil propone una metodología - de posible utilidad en otros países- que reconoce que los ingresos bajos son la causa principal del hambre crónica en Brasil. Para que el Instrumento atienda eficazmente las repercusiones negativas de la integración comercial sobre la seguridad alimentaria, se necesita identificar los grupos de población afectados adversamente y definir proyectos para asistirlos.

Funciones de la institución regional

Además de facilitar la integración comercial, los grupos regionales pueden tener una función catalítica, identificando oportunidades de colaboración fronteriza y alentando o preparando los estudios necesarios para apoyar propuestas de inversión; o una función ejecutiva, cuando las actividades de base regional son responsabilidad directa de la agrupación regional. En los países en desarrollo, donde la base institucional y presupuestaria de los grupos regionales es débil, las secretarías regionales muy probablemente juegan un papel catalítico, pero pueden tener funciones ejecutivas en actividades de relativamente bajo costo, por ejemplo, publicación de estadísticas regionales, información regional de mercados, coordinación de redes de análisis de políticas, y apoyo a funciones de capacitación y coordinación. El adecuado balance entre estas dos funciones depende del grado de integración buscado por la región y del área funcional de la cooperación.

Fortalecimiento de la cooperación intergubernamental

La cooperación funcional está destinada a aprovechar las economías de escala en instituciones que operan regionalmente y con recursos comunes. Ya existe considerable cooperación técnica regional entre países en desarrollo (autoridades de cuenca, pesca, control de plagas, instituciones meteorológicas, etc.). Muchas de estas organizaciones tienen recursos financieros escasos y no cuentan con personal y organización suficientes para cumplir adecuadamente sus tareas. Los programas de integración regional deberían identificar las organizaciones intergubernamentales relevantes que están operando en la región y evaluar las restricciones y obstáculos a su funcionamiento.

Ejemplos de cooperación en políticas...

Aun en ausencia de un mercado común completo para los productos agrícolas, la cooperación regional en la armonización de las políticas puede promover el comercio agrícola. Entre los ejemplos, cabe citar:

• Reducción de los obstáculos al comercio intrarregional. La African Cross-Border Initiative mostró que puede desarrollarse una importante liberación comercial en forma coordinada, sin necesidad de una infraestructura institucional grande. Los obstáculos al comercio de ciertos productos alimenticios pueden ser tratados de esta forma, aunque la continua y significativa intervención en los mercados alimentarios básicos indica que requerirán usualmente mayor integración de las políticas, más que una simple cooperación.

• Desarrollo de un marco coordinado de políticas de comercio internacional. La integración se verá facilitada si los países miembros coordinan sus posiciones en las negociaciones agrícolas de la OMC y, en el caso de los países ACP, en las negociaciones de Acuerdos Económicos Asociativos con la Unión Europea. Se requerirá de asistencia técnica para apoyar estas negociaciones.

• Estímulos al comercio y desarrollo. Este tema incluye el establecimiento de regulaciones sanitarias y normas técnicas comunes dentro de la región, lo mismo que la armonización de la nomenclatura tarifaria, de las estimaciones de valores aduaneros y de los procedimientos de aduanas.

• Coordinación de los incentivos fiscales para promover la inversión extranjera en el procesamiento agroindustrial. Esto es deseable para evitar que los países miembros compitan en el otorgamiento de beneficios para obtener la localización de empresas, especialmente cuando económicamente es posible establecer una sola planta en la región.

• Creación de un marco básico para la protección de la propiedad intelectual. Todos los países miembros de la OMC están comprometidos por el Acuerdo sobre los Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual relacionados con el Comercio (ADPIC) a proteger la propiedad intelectual de las variedades de plantas; tiene entonces mucho sentido implementar la legislación y las instituciones relevantes sobre la base de la cooperación regional.

• Reservas regionales para la seguridad alimentaria. Los mecanismos para limitar los peligros de la volatilidad de los precios y la oferta de alimentos son parte importante de las estrategias de seguridad alimentaria. La opción de importar es usualmente más eficaz en términos de costos que mantener reservas de granos. Sin embargo, en países mediterráneos con altos costos de transporte, una reserva nacional puede ser una alternativa competitiva. En estas circunstancias, la opción de administrar reservas de granos sobre bases regionales es una solución eficaz en términos de costos.

Aun en los casos en los que las actividades específicas de seguridad alimentaria se ejecutan mejor a nivel nacional y no existen efectos colaterales inmediatos hacia otros países, el establecimiento de redes de información y puntos de referencia son actividades regionales relevantes. El objetivo es mejorar el conocimiento regional, permitiendo que todos los involucrados en actividades similares en los países vecinos se beneficien mutuamente de sus experiencias, con lo cual se ejerce igual presión para mejorar los estándares y se estimula la difusión y adopción de las mejores soluciones prácticas. Este tipo de coordinación "suave" de políticas se está utilizando crecientemente en la UE para las políticas que son predominantemente de responsabilidad nacional, tales como el empleo y las estrategias contra la pobreza. Ejemplos de medidas de seguridad alimentaria pueden incluir la gestión del regadío, las reformas de la tenencia de la tierra, los programas de nutrición, etc.

La integración comercial regional es positiva para la seguridad alimentaria si contribuye al crecimiento económico general de los países participantes.

Sin embargo, no hay nada automático en este proceso. Este capítulo argumenta en favor de la necesidad de evaluar los efectos específicos y concretos de las propuestas de creación de ACR sobre los hogares con inseguridad alimentaria. Para esto se requiere identificar los grupos marginales de la población cuya seguridad alimentaria es afectada negativamente por la integración, así como también los grupos que pueden mejorar pero necesitan asistencia para aprovechar las oportunidades creadas por la integración. En este capítulo también se desarrolla el concepto de un Instrumento de Seguridad Alimentaria que puede financiar intervenciones para mejorar los resultados de la integración regional sobre los grupos vulnerables de la población. Un requisito para dichas intervenciones son los estudios analíticos cuidadosos para identificar los grupos de la población de mayor riesgo.

La creación o el reforzamiento de los ACR debe ser utilizada para favorecer la cooperación en la provisión de bienes públicos regionales, la armonización de políticas apropiadas, y el establecimiento de redes de información, puntos de referencia y otras formas de coordinación "suave". Mientras que en la mayoría de los casos la integración comercial no es una condición necesaria para este tipo de colaboración, su impulso inicial se vería favorecido por la utilización de las instituciones y la secretaría regional ya establecidas para los propósitos de la integración comercial.

Si bien la integración regional es útil para ampliar la seguridad alimentaria, sujeta a las condicionantes mencionadas en el documento, ello ocurre a través de mejoras en la producción, el procesamiento y el mercadeo. El tema fundamental es entonces mejorar la capacidad de los países para responder a los estímulos económicos resultantes del proceso de integración. La eliminación de las restricciones que limitan la respuesta de la oferta interna (tecnología, insumos, crédito, infraestructura, etc.) continúa siendo primordialmente una responsabilidad nacional. En este sentido, la integración regional no es un componente esencial de las estrategias nacionales de seguridad alimentaria, aunque puede ser de ayuda.