CAPÍTULO 4: ASPECTOS LEGALES DE LA INTEGRACIÓN REGIONAL

Un tema fuertemente debatido en años recientes es si los ACR han favorecido o dificultado el desarrollo del sistema multilateral de comercio, esto es, si han funcionado como "bloques constructores" o "bloques destructores" del proceso multilateral.

Aquellos preocupados por los efectos negativos del regionalismo acentúan sus posibles efectos de fragmentar el sistema multilateral del comercio (SMC) en un número de bloques cerrados y competitivos. A medida que estos bloques se expanden, también se expande su poder de mercado y por ende el estímulo a mover los términos de intercambio en su favor, a través de una política comercial restrictiva de las importaciones. Este argumento supone que los bloques comerciales son uniones aduaneras y tienen una política comercial común, cuando en los hechos los bloques continentales emergentes tienden a adoptar la forma de áreas de libre comercio (ALC). También, hasta la fecha, no hay evidencias que sugieran que los ACR han tenido este incentivo para levantar barreras externas.

Como se destaca más arriba, el regionalismo tiene la tendencia a propagar los regionalismos, debido a que los terceros países tratan de disminuir los costos de la desviación de comercio convirtiéndose en miembros. Esto ha dado origen al nuevo fenómeno de la sobreposición de ACR, lo cual aumenta su complejidad y su relación con el SMC. Un tema a resaltar son los negativos efectos sobre el comercio de las diferentes normas de origen y la manera en que estas normas de origen pueden ser diseñadas para tener un efecto proteccionista. También existe el peligro de que, a medida que los países persigan una integración más profunda dentro del ACR, las disposiciones sobre solución de diferencias contenidas en la "nueva generación" de ACR puedan formar una jurisprudencia en conflicto con la de la OMC.

La visión positiva de la relación entre los ACR y el SMC está basada en los siguientes argumentos. Primero, aunque se mueven a un ritmo más rápido que las normas de la OMC, los ACR comparten sus objetivos y representan una vía para fortalecer dichas normas. Segundo, grupos regionales más pequeños pueden ser más eficaces para hacer frente a los temas nuevos -servicios, inversiones, protección a la propiedad intelectual, cooperación en políticas de competencia, normas técnicas y compras gubernamentales- en comparación con el proceso multilateral de establecimiento de normas. Se argumenta que, al actuar como laboratorios para probar reglas y estrategias alternativas para los nuevos temas, facilitan los acuerdos multilaterales en estas materias.

Tercero, a pesar de los temores de desviación de comercio, la evidencia empírica sugiere que los efectos de creación de comercio dominan en importantes ACR, mejorando así el bienestar mundial. Un estudio llevado a cabo por la Secretaría de la OMC muestra que han habido tendencias definidas tanto hacia ampliar como hacia acelerar la liberalización del acceso a los mercados en las medidas no arancelarias de los ACR, paralelamente al desarrollo del SMC (OMC, 1995). También, a pesar que en un análisis estático pudieran estar en desventaja debido a la desviación de comercio, esto es menos obvio en un contexto dinámico si, como resultado del proceso de integración, aumenta el crecimiento global y, por ende, la demanda por importaciones (Crawford y Laird, 2000). Cuarto, los ACR tienen un efecto positivo al facilitar la integración de los países en desarrollo a la economía mundial.

La existencia de este debate demuestra la importancia de las reglas de la OMC que gobiernan la creación de ACR con el propósito de minimizar sus efectos sistémicos adversos sobre el SMC. El presente capítulo resume las normas que los ACR deben cumplir antes que la OMC apruebe dichos acuerdos, así como también destaca algunas de las controversias acerca de estas reglas. El capítulo también argumenta que las actuales normas carecen de claridad en algunos problemas particulares de integrar los compromisos de la OMC sobre reducción del apoyo a la agricultura en los ACR. Concluye subrayando que los países en desarrollo tienen un particular interés en reforzar las reglas sobre ACR en la actual ronda de la OMC.

A pesar de los peligros que el regionalismo puede representar para el sistema multilateral de comercio, desde sus orígenes el GATT -y ahora la OMC- han permitido a los países miembros formar uniones aduaneras y áreas de libre comercio como una excepción al principio fundamental de no discriminación establecido en la disposición sobre la nación más favorecida del Artículo I. Las condiciones que deben satisfacer para el comercio de bienes se establecen en el Artículo XXIV del GATT. Durante la Ronda Uruguay, el Artículo XXIV fue esclarecido hasta cierto punto y actualizado por un Entendimiento relativo a su interpretación. Para el comercio de servicios, la creación de ACR (a los que el AGCS se refiere como acuerdos de integración económica, AIE) se rige por el Artículo V del AGCS. Los acuerdos preferenciales de comercio de productos entre países miembros en desarrollo se rigen por una "Cláusula de Habilitación" que data de 1979.

Los acuerdos preferenciales no recíprocos, que involucran a países desarrollados y en desarrollo seleccionados, requieren que aquellos que son miembros de la OMC soliciten una excepción a las normas de la OMC. Ejemplos de este tipo de acuerdos que han recibido una excepción incluyen la Ley de los Estados Unidos de Recuperación Económica de la Cuenca del Caribe, el libre acceso no recíproco ofrecido por Canadá a la mayoría de los países del Caribe, la Ley de Comercio Preferencial entre EE.UU., y el Pacto Andino, y el Acuerdo Cotonou entre la UE y los países ACP.

Las propuestas de nuevos ACR son examinadas para determinar su compatibilidad con estas reglas. En la época del GATT, el examen de las propuestas se realizaba por grupos de trabajo individuales. Para asegurar la consistencia de estos exámenes el Consejo General, en febrero de 1996, estableció un Comité único para supervisar todos los ACR: el Comité de Acuerdos Comerciales Regionales (CACR). El mandato del CACR es llevar a cabo el examen de los acuerdos que le refiere el Consejo del Comercio de Mercancías (acuerdos según el Artículo XXIV del GATT 1994), el Consejo del Comercio de Servicios (acuerdos según el Artículo V del AGCS) y el Comité de Comercio y Desarrollo (acuerdos notificados bajo la Cláusula de Habilitación). El Comité tiene también la tarea de desarrollar procedimientos para facilitar y mejorar el proceso de examen y para asegurar que los informes de las operaciones de los acuerdos regionales sean realizados adecuadamente por las partes integrantes de los acuerdos. Adicionalmente al examen de acuerdos regionales individuales, el Comité también se encarga de analizar las consecuencias de los ACR sobre el sistema multilateral de comercio y las relaciones entre ellos.

Criterios a cumplir por los ACR

Los principales requisitos de las normas de la OMC sobre ACR pueden resumirse como sigue:

El requisito de neutralidad de las medidas comerciales restrictivas. Para el comercio de bienes, el Artículo XXIV: 5(a) estipula que, con respecto a una unión aduanera, los "derechos de aduana que se apliquen en el momento en que se establezca dicha unión ...no sean en conjunto, con respecto al comercio con las partes contratantes que no formen parte de tal unión o acuerdo, de una incidencia más elevada, ni las demás reglamentaciones comerciales resulten más rigurosas que los derechos y reglamentaciones comerciales vigentes en los territorios constitutivos de la unión antes del establecimiento de esta...". Con respecto a las áreas de libre comercio, el Artículo XXIV: 5(b) tiene los mismos requisitos para la política comercial de cada uno de los países que son parte de dicho acuerdo.

El Entendimiento de 1994 hizo más clara la metodología para juzgar este requisito en el caso de una unión aduanera. Con respecto a los aranceles y derechos, la evaluación debe basarse en una estimación total del promedio ponderado de las tasas arancelarias y de los derechos aduaneros cobrados. El cálculo es efectuado por la Secretaria de la OMC, con base en las estadísticas de importación de períodos representativos anteriores, a nivel de cada partida arancelaria y con la metodología utilizada para calcular las ofertas arancelarias en las negociaciones de la Rueda Uruguay. Es importante señalar que los derechos y recargos tomados en consideración deben ser las tasas aplicadas. Para medidas no arancelarias, debe realizarse un examen individual para determinar si su grado de restricción sobre el comercio ha aumentado o no.

El requisito de cobertura sustancial. El Artículo XXIV: 8(b) especifica que los derechos de aduana y demás regulaciones restrictivas del comercio, excepto las permitidas por otras normas del GATT, deben ser eliminados para lo esencial del intercambio comercial entre los territorios constitutivos de la zona de libre comercio. El Artículo 5:1 del AGCS señala, en lenguaje similar, que el acuerdo debe tener cobertura sustancial sectorial, la cual es definida en términos del número de sectores, el volumen del comercio afectado y las modalidades de oferta. En particular, para cumplir esta condición los acuerdos no deben disponer a priori la exclusión de ninguna modalidad de oferta.

El requisito del plazo razonable. El Artículo XXIV: 5(c) requiere que todo plan para formar una unión aduanera o área de libre comercio debe demostrar que será completado en un plazo razonable de tiempo. En el Entendimiento de 1994 se define que este plazo no debe exceder los 10 años, excepto en casos excepcionales. El AGCS no contiene una disposición equivalente con respecto a los acuerdos regionales que cubren el comercio de servicios.

El requisito de compensación. Si al formar una unión aduanera es necesario que un Miembro eleve sus aranceles consolidados, otros Miembros tienen derecho a reducciones compensatorias en los aranceles consolidados de otros productos. El Entendimiento de 1994 especifica que para el cálculo de la compensación requerida se tendrán debidamente en cuenta las reducciones de derechos realizadas en la misma línea arancelaria por otros constituyentes de la unión aduanera al establecerse ésta. La idea de compensación no existe en el AGCS con respecto a los acuerdos comerciales regionales que cubren servicios. Sin embargo, el Artículo V: 6 dispone que los proveedores de servicios de cualquier otro Miembro de la OMC tienen derecho al trato concedido en virtud de tal acuerdo, a condición de que realicen operaciones comerciales sustantivas en el territorio de las partes en ese acuerdo. No hay obligación recíproca por parte de terceros países que se beneficien de las reducciones de derechos que resulten de la formación de una unión aduanera, o de un acceso al mercado más liberal bajo un AIE en servicios, de ofrecer concesiones arancelarias o de otro tipo a sus miembros.

Tratamiento especial y diferencial para países en desarrollo. Con respecto al comercio de bienes, la Cláusula de Habilitación permite "los acuerdos regionales o generales concluidos entre partes contratantes en desarrollo con el fin de reducir o eliminar mutuamente los aranceles y... las medidas no arancelarias aplicables a los productos importados en el marco de su comercio mutuo". Cabe subrayar dos aspectos de esta disposición. Primero, permite acuerdos comerciales preferenciales que no llegan a ser zonas de libre comercio o uniones aduaneras. Esto es, no se requiere la eliminación de derechos ni que todo el comercio sea sustancialmente liberalizado. Segundo, las únicas restricciones al funcionamiento de los acuerdos de comercio preferencial son que: i) deben estar diseñados para facilitar y promover el comercio entre países en desarrollo y no para levantar obstáculos o crear excesivas dificultades al comercio de cualquier otra parte contratante; y ii) no pueden constituir un impedimento para la reducción o eliminación de aranceles y otras restricciones al comercio sobre la base de la nación más favorecida. Este lenguaje es menos exigente que el correspondiente mandato del Artículo XXIV, respecto a que las políticas comerciales posteriores al acuerdo no deben ser más restrictivas que las aplicadas por los países miembros antes de la creación del acuerdo. Finalmente, no se requiere un plan indicativo del tiempo para la liberalización del comercio de bienes.

Respecto al comercio de servicios, al cual no se aplica la Cláusula de Habilitación, el Artículo 5:3 del AGCS dispone un tratamiento especial y diferencial para países en desarrollo en dos dimensiones. Primero, cuando los países en desarrollo sean partes de un AIE que involucre servicios, existe flexibilidad con respecto a la condición de que todas las discriminaciones deben ser sustancialmente eliminadas en los sectores de servicios cubiertos por el AIE, en consonancia con el nivel de desarrollo de los países de que se trate, tanto en general como en los distintos sectores y subsectores. Segundo, en el caso de AIE en que únicamente participen países en desarrollo, puede concederse un trato más favorable a las personas jurídicas que sean propiedad o estén bajo el control de personas físicas de las partes en dicho acuerdo.

El requisito de notificación. Todos los ACR suscritos por Miembros de la OMC deben ser notificados. Los ACR que involucran países desarrollados son enviados para examen al CACR, mientras que los ACR entre países en desarrollo bajo la Cláusula de Habilitación son notificados al Comité de Comercio y Desarrollo. Algunos Miembros de la OMC argumentan que la Cláusula de Habilitación no es apropiada para tratar los ACR que toman la forma de uniones aduaneras o áreas de libre comercio, los cuales deberían estar cubiertos por el Artículo XXIV. De acuerdo a esta opinión, la Cláusula de Habilitación debiera limitarse a acuerdos comerciales preferenciales que son menos obligatorios que una ALC o una unión aduanera.

Existen varias controversias sobre la interpretación de estos requisitos, resumidas por la Secretaría de la OMC en dos documentos que tratan de los temas "sistémicos" relacionados con los ACR (WT/REG/W/16 y WT/REG/W/37). Para ilustrar este debate se presenta aquí un resumen de los temas examinados en estos documentos.

La neutralidad de la política comercial

Medición de la neutralidad de la política comercial antes y después. Si bien el Entendimiento de 1994 aclara la metodología a ser utilizada para la evaluación de la política arancelaria de una unión aduanera, aún se mantienen algunas interrogantes al respecto.

En las uniones aduaneras, la evaluación global de la neutralidad de los aranceles puede no ser necesariamente relevante para los países cuyas exportaciones están concentradas en sectores específicos. Los economistas también señalan que es posible que exista desviación de comercio aún si los aranceles son bajos. Algunos observadores han propuesto el uso de los niveles de comercio como un mejor indicador de si ocurre o no desviación de comercio como resultado de un ACR, pero esta prueba sólo es factible ex post y no ayuda a la evaluación ex ante de la compatibilidad del ACR con las normas de la OMC. Otras propuestas para asegurar la neutralidad de los efectos de la política comercial requieren una cláusula de acceso abierto que disminuya la posibilidad de desviación de comercio y el efecto de "eje y radio" de múltiples ACR; o requieren el uso de la tasa arancelaria previa a la unión aduanera más baja como arancel externo común. El creciente alcance e importancia de las medidas no arancelarias cubiertas por los ACR, tales como antidumping, reglas preferenciales de origen, normas técnicas, subsidios y derechos compensatorios hacen también más difícil de evaluar el daño a terceros países cuando se crea o se extiende una unión aduanera.

Mientras en las uniones aduaneras la neutralidad de la política arancelaria debe ser evaluada sobre la base de las tasas aplicadas, existe desacuerdo respecto a si son más pertinentes las tasas aplicadas o las consolidadas cuando se evalúan las ALC^[9]. Con relación a los obstáculos no arancelarios en las ALC, tampoco existe acuerdo acerca de si las reglas preferenciales de origen están dentro del alcance del concepto "otras regulaciones del comercio" contenido en el Artículo XXIV. La posibilidad de que reglas preferenciales de origen puedan conducir a desviación de comercio es usada como un argumento para su inclusión. Algunos Miembros expresan objeciones a esto, sobre la base de que las reglas de origen simplemente determinan los bienes que califican para el tratamiento preferencial y por tanto no pueden ser consideradas como regulaciones de comercio.

¿Se justifica la introducción de nuevas restricciones cuantitativas cuando un país o países se unen a, o forman, una unión aduanera? Este tema subraya el conflicto potencial entre el párrafo 8 del Artículo XXIV (que requiere que todos los miembros de una unión aduanera apliquen sustancialmente las mismas políticas comerciales a terceros países) y el párrafo 5 (que requiere que los obstáculos no arancelarios no sean más restrictivos en promedio). En el caso Turquía-Textiles de la OMC, el Comité de Apelaciones dictaminó que las nuevas restricciones podían defenderse siempre que fueran parte de su integración a una unión aduanera y el grupo demostrase que, de no permitírsele la introducción de las medidas en cuestión, se estaría impidiendo la formación de dicha unión aduanera. Sin embargo, en el acusado descansa el peso de la prueba de demostrar que la unión aduanera cumple con los requerimientos del Artículo XXIV y que no había medios alternativos disponibles para ello que fueran compatibles con la formación de la unión aduanera. Cuando los obstáculos no arancelarios se extienden de esta manera, surgen los problemas de como compensar a terceros países y como mantener la neutralidad general de la política comercial antes y después.

Cobertura sustancial

El requisito de cobertura sustancial. Esto ha sido una fuente importante de dificultad para el examen de los ACR por parte del GATT y ahora de la OMC. Esencialmente, hay dos opiniones sobre como interpretar "sustancialmente todo el comercio". La opinión cuantitativa propone una definición estadística respecto a la proporción del comercio cubierto por el acuerdo (95 por ciento de todas las líneas arancelarias a nivel de 6 dígitos del Sistema Armonizado (SA), o 90 por ciento de todo el comercio existente entre los socios). Las objeciones a este procedimiento incluyen el hecho de que un enfoque "único para todos" puede no tener la flexibilidad de tomar en cuenta las circunstancias caso por caso, de que el volumen de comercio considerado puede estar sesgado por la existencia de altos obstáculos comerciales en el período de base, y de que no permite la posible expansión del comercio en el tiempo como resultado del ACR. La opinión cualitativa alternativa argumenta que la disposición debiera ser interpretada como el propósito de que ningún sector (o por lo menos ningún sector importante) puede ser dejado fuera de la liberalización comercial intra ACR. Pero este enfoque puede simplemente trasladar la controversia a la definición de sector. En la práctica el debate gira en torno a la exclusión de la agricultura, o de productos agrícolas, del proceso de integración regional. Regresamos sobre este punto más abajo.

El reciente Acuerdo de Comercio, Desarrollo y Cooperación entre la UE y África del Sur presenta una interpretación explícita de los requerimientos de la OMC. El Acuerdo ha interpretado que "sustancialmente todo..." significa un promedio de 90 por ciento de los ítems actualmente comerciados entre los dos socios. Las dos expresiones en cursiva pueden ser cuestionadas (Stevens, 2002). El procedimiento promedio se usa para permitir un acuerdo asimétrico bajo el cual los requerimientos para África del Sur son menos onerosos que aquellos que debe cumplir la UE. Por lo tanto, mientras el 94 por ciento de los productos importados por la UE serán cubiertos por la ALC, sólo el 86 por ciento de aquellos importados por África del Sur lo serán (Stevens, 2002). Stevens se pregunta acerca de las situaciones en las cuales el desequilibrio fuese aún mayor, planteando la interrogante de si la cifra más baja llena el criterio de "sustancialmente todo el comercio".

Notificación y examen

El proceso de notificación y examen. La cantidad de información que debe proporcionarse y el no cumplimiento del requisito de notificación son asuntos que surgen durante el período de las notificaciones. A pesar de la flexibilidad permitida a los Miembros, la Secretaría de la OMC señala que un gran número de ACR actualmente vigentes no han sido todavía notificados a la OMC. No hay disposiciones sobre contra-notificación de acuerdos, en las actuales reglas de la OMC. Incluso la situación de los acuerdos que han sido notificados y examinados permanece sin aclarar. Sólo uno de los informes correspondientes al examen de los ACR adoptados hasta la fecha (la Unión Aduanera de las Repúblicas Checa y Eslovaquia) expone claramente que el ACR es plenamente compatible con las normas pertinentes del GATT. Las opiniones difieren respecto a la situación del resto. Una opinión es que si los informes son adoptados sin recomendaciones para las partes, dichos ACR son tolerados o son estimados compatibles por la OMC. Otros argumentan que, en ausencia de un informe concluyente, los Miembros de la OMC mantienen el derecho de cuestionar un acuerdo bajo las disposiciones de la solución de diferencias.

Dadas estas controversias, en la Declaración de Doha los Miembros de la OMC han acordado iniciar negociaciones para aclarar y mejorar las disciplinas y los procedimientos relativos a los ACR. Si bien reconocen que los ACR pueden jugar un importante papel en la promoción de la liberalización del comercio, los Miembros de la OMC ponen énfasis en la necesidad de una relación armoniosa entre el proceso multilateral y los procesos regionales.

La liberalización del comercio agrícola dentro de los ACR puede ser afectada por cambios en las normas de la OMC destinados a asegurar una mejor sinergia entre la liberalización comercial regional y la multilateral. Tres áreas obvias están relacionadas con: la interpretación del requisito de cobertura sustancial de comercio; el esclarecimiento de la metodología utilizada para la agregación de los compromisos de los Miembros sobre acceso a mercados, apoyo interno y subsidios a la exportación bajo el Acuerdo sobre Agricultura cuando se forma o se amplía una unión aduanera; y los problemas de inconsistencia entre un ACR individual y las reglas de la OMC que rigen el comercio agrícola. El hecho que se está volviendo más difícil obtener excepciones de la OMC para acuerdos comerciales preferenciales no recíprocos con grupos selectos de países en desarrollo, también tendrá consecuencias sobre el comercio agrícola.

La agricultura en los ACR

La inclusión de la agricultura en los ACR. Muchos, sino la mayoría, de los pasados ACR han utilizado la interpretación del "sustancialmente todo el comercio" para excluir de dichos acuerdos a partes significativas del comercio agrícola. Con frecuencia, los productos agrícolas o los alimentos fueron clasificados como "sensibles" y sometidos a concesiones reducidas, períodos de transición más largos o excluidos completamente del alcance de los ACR.

Los ACR formados en la pasada década son más inclusivos en su tratamiento de la agricultura. El TLCAN y el MERCOSUR han eliminado prácticamente todos los obstáculos al comercio agrícola entre sus miembros, aunque se continúa excluyendo algunos productos como azúcar, lácteos, aves de corral y huevos en los pactos bilaterales del TLCAN, y azúcar en el MERCOSUR. La agricultura también se incluye en el ALCA aunque mucho queda pendiente de negociación en este capítulo^[10]. Los recientes ALC bilaterales de la UE también incluyen algo de liberalización comercial agrícola, aunque también existen limitaciones. El Acuerdo de Libre Comercio entre la UE y África del Sur es un ejemplo típico pues otorga a los exportadores sudafricanos reducciones progresivas de aranceles en un período de 10 años para una gama de productos agroalimentarios. Sin embargo, además de una cláusula de salvaguardia para protección contra incrementos repentinos de las importaciones, el acuerdo también exceptúa la inclusión de ciertos grupos de productos sensibles y somete otros productos a un acceso libre de derechos bajo una cuota limitada.

Aunque la lógica económica del requisito de "sustancialmente todo el comercio" era la de evitar la creación de enclaves de proteccionismo, puede haber una racionalidad económica en dejar a la agricultura fuera de los ACR. Cuando los productos agrícolas no son competitivos, su exclusión del ACR puede ayudar a evitar la desviación de comercio. Los resultados de una simulación reportados por Scollay y Gilbert (2001) indican que la exclusión de la agricultura de un ALC entre Japón y la República de Corea mejoraría sin ambigüedad el resultado del bienestar, tanto para esos dos países como para sus socios comerciales. Esta lógica sugiere que insistir en una definición muy rigurosa de este requisito en cualquier revisión de las reglas en el proceso de Doha puede ser contraproducente para otros miembros.

Agregación de compromisos del Acuerdo sobre la Agricultura

Compromisos de reducción en el Acuerdo sobre la Agricultura. Los compromisos de la Ronda de Uruguay sobre acceso a los mercados agrícolas, al igual que los compromisos de reducción de las ayudas internas y las subvenciones a la exportación, están contenidos en la Lista nacional de la OMC de cada país. Para cumplir con el requisito del Artículo XXIV: 8(a) (ii) que estipula que "cada uno de los miembros de la unión aplique al comercio con los territorios que no estén comprendidos en ella derechos de aduana y demás reglamentaciones del comercio que, sustancialmente, sean idénticos", los compromisos de los Miembros individuales que crean (o se unen a) una unión aduanera pueden necesitar ser modificados o, al menos, unificados. Sin embargo, no hay una metodología acordada para traducir los compromisos de los Miembros que limitan las subvenciones agrícolas en compromisos comunes. El Acuerdo sobre la Agricultura no tiene procedimientos respecto a esta materia.

En relación a los compromisos de acceso a los mercados, Crawford y Laird (2000) señalan un conflicto potencial entre la metodología de la Ronda Uruguay de calcular los promedios aritméticos de los aranceles para establecer los compromisos agrícolas y el promedio ponderado por importaciones de los aranceles establecido en el Entendimiento del Artículo XXIV para determinar la consistencia de un ACR con la OMC. Un país que debe armonizar su estructura arancelaria al unirse a una unión aduanera podría mostrar que cumple los requerimientos del Artículo XXIV, pero su nueva estructura podría no cumplir sus compromisos de reducción en el Acuerdo sobre la Agricultura.

La agregación de los compromisos de contingentes arancelarios (CA) podría también plantear problemas. Suponiendo que dos países A y B forman una unión aduanera AB y el país C permanece fuera de la unión (un país, en este contexto, podría representar un ACR existente). Si el país A ofrece CA en su Lista de la OMC de las cuales una parte está cubierto por exportaciones procedentes del país B previamente a formar el ACR, ¿debería ser obligación de la unión AB ofrecer la suma bruta de sus cantidades de CA a los países participantes, o sólo la suma neta? Este problema se plantea particularmente en el caso del actual acceso a CA. Estos son contingentes bilaterales o plurilaterales que se abrieron en la Ronda Uruguay para mantener los compromisos actuales de acceso. Muchos de los CA de la UE han tenido origen de esta manera. Si los países beneficiados por el acceso a estos CA de la UE se hacen miembros de la UE ¿se extinguen estos CA o deben ser mantenidos y transferidos a otros países?

Cuestiones similares surgen para la agregación de los compromisos de subsidios a la exportación. Suponiendo que el país A tiene derecho de usar un volumen específico de subsidios a la exportación en su Lista de la OMC. Suponiendo también que en un período representativo anterior (el período base) A exportó un producto agrícola a los países B y C, en ambos casos con la ayuda de subsidios a la exportación ¿cómo debe ser calculado el derecho de subsidio a la exportación de la unión aduanera AB? ¿debe ser la suma de los derechos individuales de A y B? o ¿la suma neta de los derechos individuales de A y B sin el intercambio entre A y B por el que se pagaron subsidios a la exportación en el período de base? Si B tiene también derechos en su Lista, la definición de los productos en las dos Listas puede no ser la misma, surgiendo también problemas para su agregación.

Unificar los compromisos de ayuda interna representa un problema similar. Suponiendo que A tiene un derecho de Medida Global de Ayuda (MGA) en su Lista OMC, pero B no lo tiene. Bajo las normas del Acuerdo sobre la Agricultura, B estaría limitado en el futuro a niveles de minimis en la aplicación de ayudas que distorsionan el comercio. Supongamos además que al tiempo de la formación de la nueva unión aduanera A no estaba usando todo su derecho MGA. En la nueva unión aduanera AB, la ayuda distorsionante del comercio podría ser extendida a la agricultura de B hasta el límite del derecho MGA no utilizado por el país A. Este incremento del volumen total de ayuda distorsionante del comercio en la unión ¿es contrario al requisito del Artículo XXIV: 5(a) de que la política comercial de la unión en su conjunto no debe ser más restrictiva del comercio que aquella de sus partes constituyentes? Aún si A hubiera estado utilizando plenamente su derecho MGA antes de formar la unión y, si la ayuda distorsionante del comercio en B estaba por debajo del nivel de minimis, esto todavía permitiría un incremento total del volumen de la ayuda distorsionante del comercio en la unión.

Coherencia de las normas de los ACR

Coherencia entre las normas de los ACR y de la OMC que regulan la agricultura. Ya se ha mencionado la creciente propensión de los ACR a perseguir una integración más profunda, que incluye la coordinación de sus regulaciones. Esta tendencia puede requerir cambios en las reglas internas que afectan la agricultura y los alimentos, particularmente con respecto a la aplicación de medidas sanitarias y fitosanitarias. Cuando los ACR contienen disposiciones para la armonización de normas o el reconocimiento mutuo de los procedimientos de prueba, existe el peligro de que las reglas establecidas no sean consistentes con las normas multilaterales de la OMC. Con nuevos ACR incorporando disposiciones de solución de diferencias, se llegaría a diferentes jurisprudencias sobre temas similares. Estos desarrollos pueden llevar a problemas para la selección de los foros de solución de diferencias, y plantear la cuestión de si los derechos existentes de un Miembro de la OMC son afectados por un ACR. Algunos ACR establecen disposiciones específicas respecto a que sus normas deben ser consistentes con las disposiciones pertinentes de la OMC, en un intento de evitar este problema.

Futuro de los protocolos Cotonou de productos

Mayores exigencias para las excepciones de la OMC. Gran parte del comercio agrícola Norte-Sur que se beneficia de acceso preferencial tiene lugar a través de acuerdos de preferencias no recíprocas. Diversamente de los acuerdos legitimados por la Cláusula de Habilitación de 1979, estos esquemas requieren una excepción a las reglas del GATT, particularmente a la cláusula de no discriminación contenida en el Artículo I. En el pasado tales excepciones eran libremente concedidas pero ahora son más fuertemente debatidas. El problema básico es que las preferencias a grupos de países en desarrollo, diversas de las reconocidas en la Cláusula de Habilitación (tanto para todos los países en desarrollo como los países menos desarrollados) tienen como resultado la discriminación entre diferentes grupos de países en desarrollo. Este tema ha estado a la cabeza de los sucesivos desafíos de varios países de América Latina (y los EE.UU.) al régimen bananero de la UE, diseñado para otorgar acceso preferencial de mercado a las bananas procedentes de los países ACP. La dificultad de conseguir excepciones para los acuerdos comerciales post-Lomé fue una de las razones que persuadió a la UE de que en el futuro estos acuerdos deberían ser compatibles con la OMC. Cabe resaltar la incertidumbre acerca del futuro de los Protocolos de productos asociados a las Convenciones de Lomé. El acceso discriminatorio bajo el actual acceso del contingente arancelario (CA) ha sido de facto permitido en las listas CA presentadas como parte de la Ronda Uruguay, pero la UE ha escogido no proteger de esta manera a sus importaciones preferenciales de azúcar y bananas de los países ACP. Esto puede ser un tema en la actual Ronda de Desarrollo de Doha.

Los países en desarrollo tienen interés en la revisión de diversos aspectos de las normas de la OMC sobre ACR. Primero, como beneficiarios de un sistema multilateral de comercio basado en normas, querrán asegurar que el regionalismo contribuya a su fortalecimiento y no a su fragmentación. A este respecto, objetivos importantes serán la clarificación de las normas relativas a la cobertura de comercio requerida, hacer más exigente el requisito de neutralidad comercial, y asegurar que las normas creadas por acuerdos regionales sean transparentes y compatibles con el sistema multilateral.

Segundo, los países en desarrollo querrán asegurar que las nuevas normas les otorguen flexibilidad para crear los acuerdos de integración regional que deseen. Bajo la Cláusula de Habilitación, los acuerdos exclusivamente entre países en desarrollo deben satisfacer requisitos menores de aprobación. Sin embargo, en la medida que los países en desarrollo opten por acuerdos de integración comercial más amplia, se tiende a que esos acuerdos sean notificados de acuerdo al Artículo XXIV^[11]. Así, cualquier cambio a las normas de este Artículo, tal como el requisito de que el comercio agrícola no sea excluido de los ACR, tendrá también consecuencias para los países en desarrollo. Con el creciente número de ACR Norte-Sur y dado que la agricultura sigue estando altamente protegida en el Norte, parecería que una ventaja para los países en desarrollo sería buscar el debilitamiento del requisito de "cobertura sustancial", aún en el caso que esto fuese también aplicado a ACR formados solamente por países en desarrollo, si estos, en el futuro, fuesen notificados de acuerdo al Artículo XXIV.

Un tercer tema de los ACR Norte-Sur se refiere a que los compromisos de liberalización comercial asimétrica se han convertido en un componente común en dichos acuerdos, como disposiciones implícitas sobre "tratamiento especial y diferenciado". A los países en desarrollo socios se les otorga mayores tipos de excepciones y mayores períodos de tiempo para el cumplimiento. A pesar de que estas disposiciones son consistentes con el tratamiento preferencial y diferenciado, no existe una disposición explícita al respecto en las normas de la OMC sobre los ACR, algo que podría ser tratado en las negociaciones.

Finalmente, esta sección plantea la pregunta de como agregar los compromisos del Acuerdo sobre la Agricultura, cuando los países crean o adhieren a una unión aduanera. Debido a que relativamente pocos países en desarrollo tienen compromisos sobre MGA, CA o subsidios a la exportación, este tema afecta primordialmente a los países industrializados. Sin embargo, las normas tendrán implicaciones para el acceso al mercado de terceros países incluyendo países en desarrollo y por lo tanto cualquier negociación sobre estos temas debe ser cuidadosamente vigilada. El futuro de los Protocolos sobre productos en el Acuerdo de Cotonou fue también destacado específicamente como otro tema.