CAPÍTULO 3: ASPECTOS INSTITUCIONALES DE LA INTEGRACIÓN REGIONAL

En el capítulo anterior se analizaron las razones económicas de la integración regional y las probables consecuencias comerciales y de bienestar de la creación de ARC. Pero a pesar de la creciente propensión de los países, incluyendo los más desarrollados, a entrar en ARC y la evidencia citada en el Capítulo 1 de que se están fijando para los ARC objetivos más ambiciosos, pocos hasta ahora han avanzado más allá de los acuerdos preferenciales de comercio (Schiff y Winters, 2003). Formar y mantener acuerdos de integración regional es un trabajo duro y su éxito de ninguna manera está garantizado. Si bien los resultados económicos de los ARC (particularmente, la magnitud de la desviación de comercio y el efecto de aglomeración en la distribución regional de las actividades económicas) son los factores más importantes para la determinación de su viabilidad a largo plazo, los aspectos de diseño institucional pueden ser factores que faciliten los acuerdos.

Teniendo en cuenta el historial de pobre rendimiento de muchos ARC entre países en desarrollo, su diseño debería tener muy presente los temas institucionales. Este breve capítulo llama la atención sobre tres de ellos en particular: i) el grado en que los países están dispuestos a compartir soberanía sobre las políticas incluidas en los ARC; ii) la amplitud de la integración regional y el rol de los bienes públicos regionales; y iii) los factores que probablemente pueden ampliar la sostenibilidad de los ARC en el tiempo. El capítulo concluye con algunas reflexiones sobre la importancia de estos temas para las políticas de seguridad alimentaria en los países en desarrollo.

Intergubernalismo versus supranacionalismo

La integración económica puede ser perseguida a través de enfoques intergubernamentales o supranacionales. El supranacionalismo implica que los estados miembros acuerdan ejercitar parte de su soberanía conjuntamente. Las leyes aprobadas en el ámbito regional, sobre temas en los que la región tiene competencia, prevalecen sobre la legislación nacional y son vinculantes para los estados miembros y sus ciudadanos (el principio de efecto directo). El supranacionalismo puede considerarse un primer peldaño hacia una estructura política federal o confederación, pero opiniones más recientes basadas en la experiencia de la UE prevén resultados políticos más diversificados en los que el poder es compartido por varios niveles e interacciona en formas complejas. Un tema central de los acuerdos supranacionales es el de asegurar la participación democrática de todos los interesados, la transparencia del proceso de adopción de decisiones supranacionales y la rendición de cuentas de las instituciones regionales. En su ausencia, el traslado de soberanía a los cuerpos supranacionales puede debilitar el control democrático y reforzar la influencia política de grupos capaces de organizarse eficazmente a nivel regional, con posibles consecuencias negativas sobre la pobreza y la seguridad alimentaria.

Los enfoques intergubernamentales no comparten la soberanía y cada estado miembro retiene efectivamente un veto sobre la aplicación de los acuerdos nacionales. Requiere una eficaz coordinación de las políticas nacionales; los cuerpos intergubernamentales tienen normalmente un secretariado que no posee poder independiente. La mayoría de los cuerpos de integración de los países en desarrollo son intergubernamentales. Una debilidad de estos cuerpos es la falta de mecanismos para el cumplimiento obligatorio que aseguren que los estados acaten las reglas comunes. Para contrarrestar esto, los acuerdos crecientemente incluyen alguna forma de procedimiento de solución de diferencias.

Velocidad variable y geometría variable

Otra debilidad del enfoque intergubernamental es que el progreso está determinado por el ritmo del país miembro más lento. Cuando crece el número de participantes del ARC, puede ser más difícil lograr acuerdos para profundizar la integración. En el diseño de los ARC, la experiencia del dilema de la UE para administrar una participación mayor y más diversificada de países miembros ha dado lugar a los conceptos de velocidad variable y de geometría variable.

La velocidad variable se refiere a situaciones en las cuales todos los miembros acuerdan objetivos y metas comunes, pero a algunos miembros se les permite un plazo mayor para cumplir esos objetivos. En vez de frenar a todos los miembros al paso de integración de los países más lentos y reacios, algunos países pueden adelantarse a una política común y los demás alcanzarla cuando estén listos. La geometría variable, por su lado, se refiere a situaciones en las cuales subgrupos de miembros (y posiblemente diferentes subgrupos en diferentes temas, de aquí el término variable) desean perseguir formas de integración y cooperación más profundas e intensas en temas específicos, mientras otros miembros deciden mantenerse fuera de esas iniciativas de manera permanente. Estos conceptos son claramente relevantes para los países en desarrollo cuando forman parte de muchas agrupaciones económicas con membresías sobrepuestas y diferentes objetivos de integración.

Integración económica versus cooperaciónregional

El capítulo anterior se concentra específicamente en la integración comercial regional, pero muchas formas de cooperación regional tienen lugar sobre una base ad hoc alrededor de proyectos específicos o asuntos temáticos. Esta cooperación sectorial tiene ventajas, tales como: reducción de la duplicación de funciones en países diferentes; mejoramiento de los esfuerzos para el tratamiento de temas, como enfermedades humanas, animales o vegetales, que no conocen fronteras; posibilidad de compartir recursos y experiencias regionales en actividades tales como investigación y capacitación; o construcción de la infraestructura regional. Muchas de estas actividades tienen como característica la de ser bienes regionales públicos (Cook y Sachs, 1999).

Cook y Sachs ofrecen algunos ejemplos de bienes regionales públicos, definidos como "bienes públicos que deben ser proporcionados supranacionalmente por un grupo de gobiernos nacionales actuando concertadamente" (ibid., pág. 437)^[8]. Entre otros, abarcan temas de: administración ambiental incluyendo manejo de vertientes, contaminación, gestión de reservas naturales e investigación científica sobre manejo de ecozonas; salud pública, como la atención de enfermedades infecciosas e investigación básica en enfermedades endémicas que afectan a la región; regulación de los mercados financieros; coordinación de redes de transporte fronterizo, telecomunicaciones, redes de energía y transmisión de información; investigación y extensión agrícola; e implementación de las leyes.

La perspectiva de ganancias de bienestar general derivadas de la cooperación regional no hace que la negociación de estos acuerdos sea más fácil que la de los acuerdos comerciales. Schiff y Winters (2002) destacan que los países pueden estar poco dispuestos a cooperar por orgullo nacional, tensiones políticas, falta de confianza, altos costos de coordinación entre un gran número de países, o distribución asimétrica de costos y beneficios. En un análisis formal, ellos muestran que hay fuertes incentivos para comportarse estratégicamente en negociaciones aisladas. Los países están tentados a "jugar" durante las negociaciones, persiguiendo ventajas de corto plazo al riesgo de agriar sus relaciones y hacer más difícil una futura cooperación. Soluciones cooperativas son más probables cuando hay confianza entre los socios, pero como la obligación de cumplir los derechos de propiedad es débil y ambigua en el ámbito regional e internacional, los acuerdos de cooperación a esos niveles son difíciles de alcanzar.

Cooperación regional no es lo mismo que integración regional y, como Schiff y Winters (2002) destacan, raras veces hay alguna conexión entre ambas. Los países pueden ponerse de acuerdo para cooperar en un amplio espectro de temas, sin ligarlos necesariamente a preferencias comerciales. La Figura 2 muestra una continuidad de iniciativas de integración regional, distinguiendo entre la integración comercial (Capítulo 2) y la cooperación regional, examinada anteriormente. La coordinación y armonización de las políticas ocupan una posición intermedia. Las flechas dejan ver claramente que la coordinación de políticas puede tener lugar tanto sobre bases funcionales fuera de acuerdos comerciales regionales como dentro del marco de acuerdos de integración.

A pesar de esta independencia formal entre la integración comercial y la cooperación regional para la provisión de bienes públicos, los ARC pueden ayudar a la cooperación en asuntos no-comerciales (Schiff y Winters, 2002). Tres argumentos son pertinentes al respecto. Primero, los ARC pueden contribuir a la aprobación de acuerdos de cooperación regional, poniendo nuevos temas sobre la mesa e incorporándolos en acuerdos más amplios que reduzcan las transferencias necesarias para que todas las partes sientan que tienen algo que ganar en el acuerdo. Segundo, los hábitos de cooperación y las frecuentes interacciones en aspectos de políticas, generados por algunos ARC, pueden elevar el grado de confianza entre las partes lo que es muy importante para alcanzar acuerdos regionales de cooperación. Tercero, los acuerdos de cooperación regional con frecuencia necesitan instituciones especializadas -tales como procedimientos de solución de diferencias- y puede ser más eficiente y eficaz utilizar las estructuras institucionales de los ARC que construir estructuras institucionales separadas para cada acuerdo regional. Schiff y Winters resumen este debate arguyendo que "aunque la cooperación puede sumarse a los beneficios de crear un ARC, muy raramente será su principal motivación" (2002, pág. 3).

Figura 2. Tipología de los acuerdos de integración regional

Cook y Sachs (1999) también reconocen que los costos de transacción de la creación de instituciones para administrar los bienes públicos regionales son a menudo insuperables. Ellos afirman que los cuerpos regionales que apuntan a proveer estos bienes tienen escasos recursos y frecuentemente están poco capacitados, y concluyen que la asistencia internacional al desarrollo tiene un importante papel en estos casos. Este puede ser un vínculo adicional entre los ARC y los bienes públicos regionales, ya que los primeros contribuyen a aumentar visibilidad de la región entre los potenciales donantes y ayudar a atraer mayores flujos de fondos.

Subsidiariedad

Cuando los ARC asumen la responsabilidad de la coordinación de las políticas y el suministro directo de bienes y servicios públicos, se necesita examinar la cuestión de cuales poderes y funciones deben ser ejercidos por la región y cuales retenerse a nivel nacional (o subnacional). Este debate se conoce en la UE como la aplicación del principio de subsidiariedad, que fue así definido en el Tratado de Maastricht:

"En áreas que no caen dentro de su exclusiva competencia, la Comunidad tomará acción, de acuerdo con el principio de subsidiariedad, sólo si y en la medida que los objetivos de la acción propuesta no puedan ser suficientemente conseguidos por los Estados Miembros y puedan, por lo tanto, debido a la dimensión o los efectos de la acción propuesta, ser mejor logrados por la Comunidad."

La división de poderes entre diferentes ámbitos de gobierno ha sido tratada por los economistas desde el punto de vista de la eficiencia, en base a la teoría del gobierno en niveles múltiples. Utilizando la clásica distinción entre las funciones de asignación, estabilización y redistribución de los gobiernos, esta literatura sugiere que las funciones de estabilización y redistribución se llevan a cabo mejor en el ámbito regional, mientras que la de asignación es usualmente mejor ejercitada en esferas más locales, donde puede responder a las diferentes preferencias por los bienes públicos.

Por ejemplo, una comunidad puede preferir un entorno rural más variado y diversificado y estar dispuesta a hacer pagos ambientales a sus agricultores para lograr este objetivo. Como este medio ambiente rural más atractivo beneficia principalmente a los ciudadanos locales, se argumenta que la decisión de realizar estos pagos debe también ser tomada localmente y no a nivel regional. Sin embargo, se hacen excepciones cuando las opciones de asignación en una zona tienen efectos colaterales o repercusiones para los que viven en otras zonas, o cuando existen economías de escala en la provisión de infraestructura o instalaciones compartidas. En estas situaciones, hay claros beneficios de eficiencia en transferir la adopción de decisiones a niveles más altos de la región, para facilitar la internalización de esas externalidades o la explotación de dichas economías de escala.

La eficiencia, por supuesto, no es el único valor en juego. Consideraciones de responsabilidad o participación democrática pueden oponerse a los criterios de eficiencia. Como se ha señalado, las instituciones supranacionales pueden hacer aún más difícil la participación democrática y la rendición de cuentas. Un importante tema constitucional se refiere a la ubicación de los poderes residuales, es decir, los no mencionados expresamente en el tratado constituyente de la unión regional. Una interpretación amplia es que cualquier poder puede ser ejercido por la unión, siempre que los estados miembros lo acuerden así. Acuerdos más restrictivos son aquellos en los que existe una deliberada intención de limitar estos poderes a los que puedan ejercitarse más eficazmente en el ámbito de la unión. Esta última fue la intención de los que redactaron el principio de subsidiariedad incorporado al Tratado de Maastricht, que prevé que la UE ejercitará poderes sólo en áreas en las cuales la acción individual de los Estados Miembros será probablemente ineficaz y haya razones para creer que la acción de la UE sería más eficaz.

Para saber si la nueva generación de acuerdos comerciales regionales podrá tener más éxito que los de la generación anterior, es útil tener un modelo conceptual que defina las condiciones de éxito o de fracaso de los esquemas de integración. Mattli (1999) construye tal modelo suponiendo un comportamiento racional. Argumenta que el éxito de la integración requiere cumplir dos tipos de condiciones.

Primero, tiene que haber una demanda de mayor integración por parte de los actores en el mercado. Estos actores deben percibir un potencial significativo de ganancias derivadas de la ampliación del comercio dentro de la región. Si hay poco potencial de ganancias, ya sea porque a los países de la región les falta complementariedad o porque el pequeño tamaño del mercado regional no ofrece economías de escala importantes, el proceso de integración tenderá finalmente a desaparecer. Mattli señala que el potencial de ganancias no es estático sino que puede crecer con la difusión de nuevas tecnologías. Los actores en el mercado tendrán entonces "un incentivo para presionar por acuerdos institucionales regionales que permitan aprovechar esas ganancias".

Segundo, deben satisfacerse las condiciones de oferta. Mattli las define como las condiciones bajo las cuales los líderes políticos están dispuestos y son capaces de satisfacer las demandas de instituciones regionales en cada etapa del proceso de integración. Los líderes políticos, ansiosos por aumentar sus posibilidades de conservar el poder, apoyarán la integración si esta les ayuda a mejorar las condiciones económicas del país. Lo anterior implica que el interés en la integración aumenta durante los períodos de dificultades y decae durante los de éxito económico. Pero señala también que la voluntad política por sí sola no es suficiente, dados los problemas de acción colectiva que surgen en el proceso de integración, principalmente de coordinación. Esto lleva a una condición clave suplementaria: "la presencia de un país líder benévolo dentro de la región que busca integrarse". Este país sirve como punto focal para la coordinación de normas, regulaciones y políticas. También tiene la capacidad y el incentivo de mitigar las tensiones distributivas que puedan surgir en el proceso de integración. Otra condición suplementaria útil, pero menos importante, es la creación de lo que Mattli llama "instituciones de compromiso" para mejorar el cumplimiento de las reglas de la cooperación.

La conclusión de Mattli es que "las áreas con fuertes presiones de mercado en favor de la integración y liderazgo indiscutible tienen mayores posibilidades de integrarse exitosamente; las ‘instituciones de compromiso’ ayudan a catalizar el proceso. Los grupos regionales que no satisfagan ninguna de estas dos fuertes condiciones tienen menos probabilidad de éxito".

¿Son estables los ARC desequilibrados?

El acento de Mattli en la importancia de un país dominante benévolo para la sostenibilidad de los ARC ha sido cuestionado por una parte de la literatura de las ciencias políticas, donde hay un vivo debate sobre si la existencia de un miembro dominante (país hegemónico de la región) aumenta o disminuye las probabilidades de éxito. Los que toman partido con Mattli afirman que los ejemplos de integración regional exitosa muestran el papel central de estados económicamente poderosos como núcleos y motores de la integración. Los beneficios regionales toman a menudo la forma de bienes públicos, por ejemplo, la paz, la estabilidad y el orden regional, que el país hegemónico está en condiciones de suministrar. En razón de que como estado más grande es el que más tiene que ganar de estos bienes públicos, el argumento consiste en que estará dispuesto a asumir una desproporcionada cantidad de su costo, facilitando así el acuerdo en materias de distribución. Alternativamente, el rol del país hegemónico puede ser llevar la carga de hacer cumplir los acuerdos de cooperación regional para prevenir los problemas de los "pasajeros gratuitos" (Schiff y Winters, 2002).

El argumento opuesto señala que la presencia de un país hegemónico socava la estabilidad de la agrupación, por los temores de los demás miembros acerca de la distribución de los beneficios y de que el acuerdo sea sólo un simple mecanismo para que el país hegemónico extienda su influencia económica y política. Evidencias de ambos argumentos se pueden encontrar en la experiencia de las diversas agrupaciones regionales de países en desarrollo. El efecto negativo de un gran tamaño probablemente se incrementa cuando está acompañado de amplias disparidades de ingresos. Cuando el país más grande es también el más industrializado, se acentúan los temores de los miembros más pequeños de que resulte el mayor beneficiario del acuerdo.

Este capítulo ha resaltado varios temas de diseño institucional que pueden afectar la eficacia de los ARC. Muchos ARC entre países en desarrollo son intergubernamentales, con poca evidencia de que los países estén preparados para ceder autoridad a organismos supranacionales. Como resultado, las "instituciones de compromiso", consideradas por Mattli importantes para apuntalar la sostenibilidad de estos acuerdos, serán probablemente débiles. Mattli también subraya que la sostenibilidad depende de que el sector privado sea un "demandante" de mayor integración, en otras palabras, que los acuerdos sean impulsados por presiones de abajo hacia arriba en busca de ventajas económicas, más que por consideraciones de arriba hacia abajo que persiguen objetivos políticos.

Se ha destacado el papel de la flexibilidad en el establecimiento de las ambiciones integracionistas, incluyendo el posible interés de los esquemas con velocidad y geometría variables, para grupos económicos de países en desarrollo con membresías sobrepuestas y diferentes objetivos de integración.

El capítulo también distingue la integración regional basada en el intercambio de preferencias comerciales y la coordinación de las políticas, cuyos objetivos son promover la asignación más eficiente de los recursos a los efectos de intensificar la competencia y apuntalar la credibilidad política vis-à-vis la inversión privada, por un lado, y la cooperación regional cuyo objetivo primario es asegurar el abastecimiento de bienes públicos regionales, por otro lado. Se destacó la posibilidad de que un exitoso ARC pueda tener derivaciones positivas al mejorar el suministro de bienes públicos regionales. Ambos aspectos se mencionan en el Capítulo 5, por ser relevantes para el debate sobre el regionalismo y la seguridad alimentaria.

Finalmente, el capítulo resalta el principio de subsidiariedad como una manera de organizar la discusión sobre el papel y las competencias de las autoridades regionales vis-à-vis los de las autoridades nacionales y locales. Este es un buen punto de partida para pensar acerca del papel de las regiones en la promoción de la seguridad alimentaria. Son precisamente las actividades regionales de seguridad alimentaria las que agregan valor a los esfuerzos nacionales a través de la estabilización o la redistribución, o en las cuales hay fuertes argumentos de eficiencia para un enfoque regional, las que deben ser promovidas a nivel regional. Posibles ejemplos de dichas iniciativas son considerados adicionalmente en el Capítulo 5.