III. ÉVOLUTION DES POLITIQUES EN MATIÈRE D'HUILES ET DE GRAINES ET TOURTEAUX OLÉAGINEUX

Pendant la période considérée, l'évolution des marchés dans les secteurs des huiles et des graines et tourteaux oléagineux a eu d'importantes répercussions sur la mise en oeuvre des politiques. Jusqu'à la fin de 2001, le marché international des graines oléagineuses et des produits dérivés était caractérisé par un excès de l'offre sur la demande, ce qui s'est traduit par des stocks supérieurs à la moyenne et des pressions à la baisse des prix. Dans certains pays, un soutien accru a été fourni pour aider les producteurs. En 2002, en revanche, l'accroissement de la production s'est ralenti et les stocks mondiaux ont diminué, ce qui a entraîné une reprise partielle des cours internationaux et une réduction des mesures de soutien. Pour ce qui est de la consommation et du commerce mondial de produits à base de graines oléagineuses, les taux de croissance pendant la période 2001-2002 dans son ensemble ont été inférieurs à ceux enregistrés l'année précédente. Pour l'ensemble de la période, les politiques nationales ont continué de tendre vers un ou plusieurs des objectifs suivants: promotion des exportations, substitution des importations, soutien des revenus agricoles, stimulation de la production et accroissement de la production à valeur ajoutée. La sélection des mesures d'intervention et leur conception ont été déterminées dans une large mesure par les engagements pris par les pays dans le contexte du cycle d'Uruguay et par les discussions qui se sont poursuivies au sujet de la poursuite des réformes des politiques commerciales et agricoles sous l'égide de l'OMC. En outre, les organismes génétiquement modifiés et les biocarburants ont visiblement commencé à occuper une plus large place dans les débats.

Politiques relatives à la production

En dépit de la tendance à la libéralisation constatée dans de nombreux pays, la production de graines oléagineuses a continué d'être influencée par les politiques de soutien à la production. Certains pays ont continué d'avoir recours à des programmes de soutien des prix pour protéger les revenus des agriculteurs, mais le nombre de pays qui sont passés à des formes directes de soutien des revenus des producteurs de graines oléagineuses a continué d'augmenter. Pour stimuler la production et améliorer la productivité du secteur, ils ont également eu recours à différentes formes indirectes de soutien (comme le subventionnement des intrants).

Régimes de soutien des prix à la production et d'intervention

Certains pays ont continué de suivre une politique de soutien des prix à la production des graines oléagineuses (voir le tableau III-1) en vue de protéger les revenus des agriculteurs et de garantir des approvisionnements suffisants pour les marchés intérieurs. Quelques pays en développement seulement, habituellement des importateurs nets de graines oléagineuses, ont continué d'appliquer des régimes de garantie des prix et d'achats publics. D'une manière générale, les mesures de soutien des prix, dans les pays qui les appliquent, ont augmenté en termes nominaux mais n'ont pas suivi l'inflation. Cependant, dans de nombreux de pays (par exemple au Brésil, en Inde, au Pakistan et en République de Corée), les agriculteurs ont préféré vendre leur production sur le marché libre, les prix administrés par l'État étant généralement inférieurs aux prix sur les marchés intérieurs. Pour ce qui est des achats publics de graines oléagineuses, ces systèmes ont virtuellement disparu par suite, principalement, de contraintes budgétaires. Lorsqu'il y a effectivement eu d'intervention, les volumes en cause ont été insignifiants en comparaison de l'offre totale.

Tableau III-1 Prix de soutien des graines oléagineuses, huiles et graisses dans des pays sélectionnés

n.d. = non disponible disc. = discontinuée

^a/Prix à la production dans les limites des contingents de commercialisation

^b/Prix à la production en sus des contingents de commercialisation

^c/En 2002, les prix de soutien liés aux contingents ont été remplacés, pour les arachides, par un taux de prêt unifié

^d/Chiffres préliminaires, les indices n'étant pas disponibles, lors de l'élaboration du tableau, pour l'ensemble de l'année

Dans quelques-uns des principaux pays producteurs, la tendance des politiques de soutien décrites ci-dessus a contribué à réduire les investissements dans les cultures des graines oléagineuses et s'est traduite par une stagnation des rendements et de la production intérieure, ce qui a creusé le déficit national des approvisionnements en produits de graines oléagineuses. Simultanément, les pays ont eu tendance à s'en remettre davantage à l'importation de graines oléagineuses et de produits dérivés, option relativement attrayante si l'on considère la faiblesse des cours internationaux de ces produits au cours des quelques dernières campagnes.

En Inde, les régimes de soutien des prix et d'intervention n'ont guère encouragé, voire pas du tout, l'accroissement de la production de graines oléagineuses. La tendance à annoncer les prix de soutien lors de la récolte et non avant les semis a réduit l'influence de ces mesures sur les décisions des agriculteurs. En outre, le niveau des prix de soutien des graines oléagineuses a généralement été inférieur à celui d'autres récoltes, en particulier de céréales, de légumineuses, de fruits et de légumes, tandis que les achats publics ont été très limités dans le cas des graines oléagineuses. De ce fait, ces dernières sont cultivées pour l'essentiel dans des régions d'agriculture pluviale et les rendements moyens demeurent inférieurs à une tonne par hectare. Simultanément, les cultures mixtes de riz et de blé ont continué de se développer du fait de prix de soutien plus intéressants, et ce alors même que les stocks publics ont considérablement augmenté.

La disparition des avantages comparatifs de la production nationale de graines oléagineuses et l'augmentation marquée d'huiles comestibles qui en a résulté ces dernières années constituent pour l'État une sérieuse source de préoccupation. Apparemment, le mouvement est de plus en plus un infléchissement des politiques qui aurait pour effet de réorienter en partie les ressources publiques de cultures excédentaires comme le blé et le riz vers les cultures de graines oléagineuses. La seule mesure concrète adoptée jusqu'à présent a été le gel temporaire des prix de soutien du riz, des céréales secondaires et du coton, fin 2002, ce qui, néanmoins, ne s'est accompagné que d'une augmentation très modérée des prix de soutien des graines oléagineuses d'agricultures pluviales et une augmentation nulle (en termes nominaux) des prix de soutien des graines de soja.

En Chine, l'intervention de l'État dans la production et la commercialisation des récoltes oléagineuses est demeurée limitée en comparaison des principales cultures vivrières, qui sont demeurées la cible de la politique de renforcement de la sécurité alimentaire suivie par l'État. Bien que la province de Jilin ait apparemment, en 2002, subventionné les achats de graines de soja à des prix garantis par un important triturateur, les régimes de soutien des prix et d'intervention appuyés par le gouvernement central sont suspendus depuis 2000. Cette situation a contribué à une réallocation des ressources des graines de soja vers le maïs et le blé, et il a fallu importer de grandes quantités de graines de soja pour satisfaire la demande croissante d'huiles comestibles et de tourteaux. Préoccupé par l'indépendance croissante du pays à l'égard des importations, le gouvernement envisage actuellement de mettre en oeuvre un programme comportant différentes mesures pour encourager la production nationale de graines de soja. Les mesures envisagées sont les suivantes: i) réduction des prix de soutien et du volume des achats de céréales; ii) introduction de prix à terme pour garantir aux cultivateurs un prix plancher fixe lors de la récolte; iii) amélioration de l'infrastructure du transport et de la commercialisation du pays, les goulets d'étranglement dans ces domaines entravant sérieusement le développement des marchés nationaux de graines oléagineuses et de produits dérivés; et iv) appui à la recherche sur des variétés à haut rendement et autres mesures tendant à améliorer la rentabilité de la production de graines oléagineuses.

En Thaïlande, le gouvernement peut parfois, pour soutenir les revenus agricoles et stabiliser les prix sur les marchés, imposer les prix minimum auxquels les triturateurs doivent acheter les noix d'huile de palme aux producteurs. Cette mesure de soutien a été appliquée en 2001, mais pas en 2002, les prix intérieurs ayant augmenté. La Turquie envisage d'éliminer progressivement le subventionnement direct de la production de graines oléagineuses et passer de son système traditionnel de prix de soutien et de primes à la production à des paiements directs de soutien des revenus pour mettre ainsi fin à l'implication de l'État dans les coopératives de production. L'objectif est de mettre fin à l'intervention de l'État dans la commercialisation de graines oléagineuses. Une assistance serait fournie pour aider les agriculteurs à s'adapter aux conditions du marché et pour faciliter la restructuration de ce secteur.

Au Japon, la politique de paiements compensatoires pour les graines de soja a été remplacée en 2000 par un programme de soutien des revenus des producteurs selon lequel une subvention leur est versée lorsque les prix sur les marchés tombent au-dessous d'un prix d'intervention reflétant les coûts élevés de la production dans le pays. Aucune limite n'est imposée en ce qui concerne le volume de la production qui peut être subventionné. Le montant total des dépenses publiques représenté par les subventions à la production (y compris les paiements effectués au titre des programmes mentionnés à l'alinéa c) ci-dessous) augmente sans cesse depuis 1994, et les incitations offertes par ces politiques semblent être la principale cause de l'augmentation marquée des superficies plantées de soja depuis le milieu des années 90.

Parmi les pays développés, l'UE a continué de soutenir la production de beurre et d'huile d'olive, essentiellement au moyen de prix de soutien. Dans le secteur de l'huile d'olive, cette aide a revêtu surtout la forme d'une assistance à la production, les stocks publics et le subventionnement des exportations ne jouant qu'un rôle limité. Bien qu'un système de plafonnement des quantités garanties ait continué d'être appliqué, la plupart des pays producteurs ont continué de dépasser les seuils fixés, sans égard à la réduction concomitante du niveau de l'aide accordée à leurs producteurs. Le niveau du soutien accordé par tonne d'huile d'olive restera constant jusqu'en 2003/04, mais les modifications apportées récemment au régime de soutien tendent à contrôler plus étroitement la répartition des paiements et à faire en sorte que les plantations postérieures à 1998 ne donnent pas droit à une assistance.

Aux États-Unis, le gouvernement a relevé le prix d'intervention du beurre en 2001 comme en 2002 afin d'aligner de plus près les prix de soutien sur les prix pratiqués sur les marchés. Le gouvernement a continué d'accorder des prêts à la commercialisation des graines oléagineuses et de certaines autres cultures, ce qui a eu un impact comparable à celui des paiements compensatoires couplés, en vue de minimiser les prêts à payer et l'accumulation de stocks publics. Ces prêts sont accordés à des taux différents pour les graines de soja, les arachides et ce qu'il est convenu d'appeler les "autres graines oléagineuses". Pendant la période 1996-2001, les taux des prêts ont été déterminés sur la base de la Loi fédérale de 1996 sur l'amélioration et la réforme des politiques agricoles. Entre 1997 et 2002, le taux des prêts à la commercialisation de graines de soja était maintenu au maximum légal et n'a pas été révisé à la baisse lorsque les prix ont baissé sur les marchés, comme le permet la loi. Lorsque les prix à la production des graines de soja sont tombés au-dessous du taux des prêts, en 1999, les prêts à la commercialisation sont devenus très intéressants et les dépenses représentées par l'État par ce programme ont considérablement augmenté (voir le tableau III-2). Essentiellement, ce programme de prêts protège les revenus des producteurs contre l'impact de la baisse des prix sur les marchés et, aussi longtemps que le taux des prêts était plus intéressant que ceux offerts pour les deux principales cultures concurrentes, le maïs et le blé, les superficies plantées de soja ont augmenté régulièrement. L'accroissement de l'offre qui en a résulté a contribué à déprimer les prix, le programme de prêts à la commercialisation empêchant l'accumulation de sommes publiques. Le 13 mai 2002, une nouvelle loi d'aide aux agriculteurs, la Loi sur la sécurité des exploitations et l'investissement rural, est entrée en vigueur (voir l'encadré ci-dessous), mais l'impact sur les semis de 2002 a été limité, les producteurs ignorant quels seraient les taux perçus sur les prêts avant les semis.

Tableau III-2: États-Unis d'Amérique: marché des graines de soja et paramètres des politiques de soutien

* Le signe moins dénote une recette nette (exempt des paiements ou autres recettes par rapport aux montants bruts des dépenses).

** Estimations officielles (juillet 2002), compte tenu de l'impact de la nouvelle Loi sur l'aide à l'agriculture promulguée en mai 2002.

Source: Différentes publications du Ministère de l'agriculture des États-Unis (USDA).

Programmes de soutien direct

Comme suite à l'Accord sur l'agriculture conclu en 1995 à l'issue du cycle d'Uruguay et des négociations en cours sous l'égide de l'OMC en vue de continuer à libéraliser les marchés agricoles, plusieurs pays, en particulier les pays développés, ont préféré avoir recours à des mesures exemptes des engagements de réduction, et en particulier aux mesures de soutien des revenus qui ne sont pas directement liées aux niveaux de la production aux prix du marché.

Dans l'UE, les agriculteurs ont continué de bénéficier de paiements directs de soutien des revenus introduits en 1992, bien que les modifications ci-après aient été introduites en 2000: i) il a été mis fin au mécanisme de stabilisation des revenus qui ajustait les paiements à la hausse en cas de baisse des prix sur les marchés des graines oléagineuses; ii) le régime a été élargi de manière à englober aussi les petits producteurs; et iii) pendant la période 2000-2002, les paiements aux producteurs de graines oléagineuses ont été progressivement réduits et finalement alignés sur ceux versés pour les céréales et d'autres cultures. À partir de 2002, les paiements par superficie sont donc égalisés entre les principales utilisations de la terre, modification qui vise à atténuer l'impact différencié des incitations monétaires sur les choix de production des agriculteurs tout en rehaussent le rôle des forces du marché. Ce réalignement des paiements de soutien s'est traduit par des changements à court terme de l'allocation des ressources entre les cultures. Les niveaux de soutien établis en 1998 avaient privilégié les graines oléagineuses, ce qui avait contribué à l'expansion de la production pendant les années 90, tandis que leur réduction a rendu cette production moins rentable par rapport à d'autres cultures arables, en particulier les céréales, ce qui est la principale raison de la diminution récente de la production communautaire de graines oléagineuses. S'agissant des mesures de limitation de la production, la mise en jachère obligatoire de 10% des terres cultivées a continué de s'appliquer à tous les producteurs de cultures arables souhaitant bénéficier des mesures de soutien direct des revenus. En outre, le plafond imposé depuis 1994 à la superficie totale de production de graines oléagineuses dans l'UE est resté en place. Bien que ce seuil ait été dépassé et ait conduit à l'application de sanctions les années précédentes, la superficie totale des terres cultivées de graines oléagineuses est demeurée inférieure au plafond depuis 1999 par suite, principalement, de la réduction graduelle des paiements compensatoires intervenus depuis lors.

En 2002, les États Membres de l'UE, sous l'effet des plans d'élargissement de la Communauté et des considérations budgétaires connexes ainsi que de la nouvelle série de négociations de l'OMC, ont commencé à discuter d'une nouvelle réforme du régime communautaire applicable aux cultures arables. La Commission de l'UE a soumis une proposition tendant à garantir aux agriculteurs - au moyen d'un paiement annuel unique par exploitation non liée à une production quelconque - un revenu stable, l'allocation des ressources devant être dictée principalement par les forces du marché. Outre qu'ils seraient totalement découplés, les paiements seraient également subordonnés à des normes de respect de l'environnement, de sécurité alimentaire et autres ainsi qu'à une modulation, ce qui impliquerait des plafonds et des réductions progressives du total des paiements par exploitation. Eu égard aux premières réactions des pays membres de l'UE, toutefois, la nature des réformes et le moment auquel elles interviendront finalement demeurent incertains.

Aux États-Unis, des paiements directs de soutien des revenus ont été accordés aux cultivateurs de graines oléagineuses pendant trois années consécutives (1999, 2000 et 2001) à la suite de l'adoption par le Congrès de mesures d'aide d'urgence. L'objectif de ces paiements, pour l'essentiel découplés des niveaux de production, était d'aider les producteurs confrontés à une conjoncture peu favorable sur les marchés. En 2002, cette assistance a été incorporée à la nouvelle Loi d'aide à l'agriculture qui porte sur la période s'étendant jusqu'en 2007. Bien que cette loi confirme l'accent mis sur les mesures découplées de soutien des revenus, il importe de noter qu'aux termes de ses dispositions, les paiements de soutien des revenus sont directement liés en partie à l'évolution des prix sur les marchés intérieurs lorsque ceux-ci tombent au-dessous des prix d'intervention (voir l'encadré ci-dessus pour plus amples détails). Comme les États-Unis, le Canada a approuvé en 2001 un train de mesures d'aide d'urgence afin d'indemniser les agriculteurs (quel que soit le produit cultivé) pour compenser la baisse des prix et le coût élevé des intrants qui avaient cette année là réduit leurs revenus. Les systèmes traditionnels de stabilisation des revenus, caractérisés par des mesures découplées sans fédération de récolte, sont demeurés en place. À moyen terme, le Gouvernement canadien envisage d'encourager à nouveau les investissements dans l'agriculture et les agro-industries, en particulier au moyen de mesures visant à atténuer l'impact des sécheresses, d'une gestion efficace des risques, l'accent étant mis sur les compétences techniques, la sécurité des produits alimentaires, les aspects environnementaux et l'innovation scientifique.

Au Mexique, les cultivateurs traditionnels de graines de soja continuent de recevoir des paiements directs, qui ont été relevés en 2001 et 2002. Ces paiements ne sont pas liés aux niveaux actuels de production. Ce système, qui doit durer jusqu'en 2007, offre également désormais aux agriculteurs la faculté d'obtenir le versement immédiat et global de tous les paiements futurs, proposition tendant à stimuler les investissements dans la diversification de la production et les entreprises orientées vers le marché. À la fin de 2002, le gouvernement a approuvé une nouvelle série de mesures d'assistance qui offriront, en 2003, un soutien supplémentaire des revenus, des prêts bonifiés et des ristournes sur l'achat d'intrants agricoles aux producteurs de récoltes sélectionnées, dont le colza et les graines de soja. Apparemment, cette décision est liée à l'élimination prochaine des droits de douane sur la plupart des produits agricoles prévue par l'Accord nord-américain de libre échange, lequel, selon le Mexique, aura pour effet de mettre la production nationale dans une situation désavantagée par rapport à la production subventionnée des partenaires commerciaux de la région.

Plusieurs autres pays sont passés ou envisagent de passer de mesures de soutien en fonction de la production à des paiements directs de soutien des revenus sur une base par hectare. Ces pays sont notamment la Croatie, la Hongrie, la Lituanie, la Pologne et d'autres pays d'Europe centrale, où cet infléchissement des politiques est lié à l'adhésion future à l'UE ou à d'autres blocs commerciaux régionaux. En Hongrie, les petits cultivateurs de graines oléagineuses ont été exclus du régime des paiements par hectare et le plancher de superficie a été progressivement relevé. La République de Corée et la Suisse sont elles aussi passées à des programmes de soutien par hectare, mais ces derniers tendent principalement à stimuler la production nationale de graines oléagineuses.

Autres mesures de soutien à la production

Différentes formes indirectes de soutien à la production ont continué d'être utilisées, principalement pour stimuler la productivité et la production totale de certaines graines oléagineuses pour accroître ainsi l'autonomie des pays dans ce domaine (et de réduire leur dépendance à l'égard des importations) et/ou d'accroître les excédents exportables. Souvent, ces mesures ont été appliquées en même temps que des mesures de limitation des importations.

Pendant la période considérée, l'utilisation de semences améliorées et d'autres intrants agricoles ainsi que les programmes de recherche-développement (R&D) sur les graines oléagineuses ont continué d'être appuyés dans de nombreux pays, dont l'Inde, l'Indonésie, la Malaisie, le Mexique, la Roumanie, le Pakistan, la République slovaque et Sri Lanka. Dans plusieurs pays, dont la Bulgarie, le Brésil, la Colombie, la Fédération de Russie, la Malaisie, le Nigéria, les Philippines, la Pologne et la Turquie, les producteurs de graines oléagineuses ont continué de bénéficier d'exonérations fiscales et/ou de crédits subventionnés (crédits saisonniers ainsi que prêts à l'entreposage et prêts pour divers types d'investissements agricoles). En Pologne, en République slovaque et en Roumanie, où l'expansion de la production de graines oléagineuses tend à être freinée par le manque d'installations d'entreposage, un soutien financier a été fourni pour un entreposage à l'exploitation même ou d'autres formes d'entreposage. En Inde également, l'État a ouvert des crédits pour les secteurs de l'entreposage et des transports.

Au Canada, en Inde et au Mexique, les gouvernements ont continué d'appuyer les programmes d'assurance des récoltes. Aux États-Unis également, les producteurs de graines oléagineuses ont continué de bénéficier de mesures de soutien des revenus et de programmes d'assurance du rendement des récoltes appuyés par l'État. En 2001, par exemple, les programmes d'assurance couvraient les trois quart de la superficie totale des cultures de soja. Au Japon, afin d'encourager la production nationale de graines oléagineuses, le programme subventionné de stabilisation des revenus introduit en 2000 en faveur des cultivateurs de soja et de colza pour compenser la baisse des prix sur les marchés est demeuré en place. En outre, la production de soja continue d'être encouragée au moyen d'un programme de substitution des cultures de riz qui a pour but de convertir les rizières en terres où puissent être cultivés des produits que le pays doit importer en grandes quantités. Dans le cadre de ce programme, les agriculteurs qui réorientent leurs terres pour cultiver du soja, du blé et des céréales destinées à l'alimentation des animaux reçoivent les primes les plus élevées. Enfin, les cultivateurs de soja peuvent également bénéficier d'un programme d'assurance des rendements appuyé par l'État. En 2001, la République de Corée a apparemment introduit elle aussi des mesures tendant à encourager la conversion des rizières en terres de cultures de rapport comme le soja, dont les importations ont beaucoup augmenté ces dernières années. En Roumanie, l'introduction en 2002 de paiements directs aux cultivateurs de tournesol et de soja a tendu à diversifier la production, les principales céréales devant être remplacées par des cultures de plus haute valeur.

Dans le contexte d'une détérioration générale des perspectives des marchés, l'industrie de la noix de coco a continué de faire l'objet d'une attention particulière dans les principaux pays producteurs. En Indonésie, les mesures de soutien ont tendu à encourager les cultures intercalaires, la modernisation des plantations et la diversification de la production. Aux Philippines, les producteurs de noix de coco sont depuis 2001 couverts par le système public de distribution de denrées alimentaires qui a été mis en place pour mettre les agriculteurs à l'abri de l'impact de la baisse des prix des produits à base de coco. Plusieurs programmes connexes de développement rural ont été entrepris pour offrir d'autres moyens de subsistance aux petits producteurs de noix de coco.

Attirés par des niveaux élevés de productivité dans le secteur de l'huile de palme, plusieurs pays d'Asie (Philippines et Thaïlande), d'Amérique latine (Colombie et Suriname) et d'Afrique ont continué d'appuyer les programmes tendant à promouvoir le développement de la culture de palmiers à huile et la commercialisation de l'huile de palme, soit afin d'accroître les disponibilités d'huile végétale nationales, soit pour alimenter des marchés mondiaux d'huile de palme, en expansion constante. En Malaisie, cependant, il a offert aux planteurs de palmiers à huile, pour faire face à une période marquée par des stocks excessifs et des prix déprimés, des incitations financières pour les encourager à rénover les plantations, ce qui aura temporairement pour effet de réduire la superficie des plantations et aussi la production. L'État a subventionné le replantage de près de 200 000 ha, la réduction de la production d'huile que cela a supposé a été estimée à 540 000 tonnes, soit près de 5% du total de la production nationale.