5. Progressivité des droits de certaines chaînes de produits agricoles de base - écarts entre les droits appliqués et consolidés

Pour compléter les analyses réalisées par les précédentes études, cet article examine la progressivité des droits consolidés et appliqués pour un certain nombre de chaînes de produits agricoles de base sur les principaux marchés de pays développés et en développement. Les études précédentes ont été axées presque exclusivement sur les droits consolidés. Une approche simple a été adoptée, qui consiste à mesurer les écarts tarifaires nominaux de certaines chaînes de produits, à un niveau fortement désagrégé et principalement à l'étape initiale de transformation. Le manque de données détaillées empêche l'estimation du taux effectif de protection pour certains produits.

Le choix des pays reflète les principaux importateurs de produits agricoles, c'est-à-dire les pays de la Quadrilatérale. En outre, les quatre ou cinq principaux importateurs de chaque pays en développement sont inclus lorsque les renseignements relatifs aux chaînes de produits étudiées sont facilement disponibles.^[82] Ces chaînes incluent à la fois des produits alimentaires de base, lesquels sont essentiellement les produits des zones tempérées, ainsi que les produits tropicaux et horticoles. Les droits spécifiques sont convertis en taux ad valorem, sur la base des données de l'AMAD (Base de données sur l'accès aux marchés agricoles) relatives aux valeurs unitaires mondiales et aux taux de change.

Les tableaux 1 et 2, figurant en annexe, se fondent sur des données provenant des bases AMAD et WITS. Ces tableaux établissent les moyennes simples des droits appliqués et droits consolidés finaux appliqués au titre du régime de la Nation la plus favorisée aux formes primaires et transformées des produits étudiés. Il convient de noter que les données relatives aux droits appliqués concernent l'année 1999 (ou celles qui précèdent), alors que les droits consolidés finaux appliqués au titre du régime de la Nation la plus favorisée représentent les taux devant être atteints à la fin de la période d'application des engagements de réduction tarifaire pris en vertu de l'Accord sur l'agriculture du Cycle d'Uruguay, soit 2000 pour les pays développés et 2004 pour les pays en développement. Ceci peut expliquer les quelques cas où les taux appliqués au titre du régime de la Nation la plus favorisée ont été supérieurs aux taux consolidés, notamment dans le cas du sucre brut au Japon.

Les données relatives aux droits, figurant dans les tableaux 1 et 2 en annexe nous permettent de formuler trois observations générales.

La progressivité des droits domine un grand nombre de chaînes de produits. En comparant les droits des produits étudiés à différentes étapes, il apparaît clairement que la progressivité des droits nominaux touche de nombreux produits de base, à la fois pour les droits appliqués et les droits consolidés. Sur les 16 chaînes de produits analysées, 12 font l'objet d'une progressivité des droits, principalement au niveau de l'étape initiale de transformation, pour l'ensemble des pays étudiés. La majorité (environ 60 pour cent) des paires de produits soumis à des droits progressifs présentent des écarts tarifaires compris entre 1 et 10 pour cent, alors qu'environ 10 pour cent présentent des écarts tarifaires dépassant les 50 pour cent.

La progressivité des droits est supérieure pour les droits consolidés que pour les droits appliqués. Conformément aux attentes, les droits appliqués dans la plupart des pays sont, en moyenne, inférieurs aux droits consolidés et, dans plusieurs cas, la différence est significative. Par conséquent, les écarts nominaux pour les droits appliqués pour l'ensemble des chaînes de produits étudiées au sein du groupe de la Quadrilatérale, hormis quelques rares exceptions, sont peu élevés par rapport aux écarts observés au niveau des droits consolidés (graphique 2).

La progressivité des droits touche à la fois les produits alimentaires de base et les produits tropicaux et horticoles. Sur les neuf produits alimentaires de base étudiés, le blé, les arachides et le riz sont les seuls produits où l'existence de droits progressifs est relativement limitée dans les pays de la Quadrilatérale (tableau 1 en annexe). Lorsque ces produits font l'objet d'une progressivité des droits, cette dernière tend à être relativement faible et, dans la plupart des cas, on observe une «dé-progressivité» des droits, c'est-à-dire une baisse de la protection tarifaire parallèlement au degré de transformation. Quant aux produits de l'élevage et à la viande (bovins, ovins et porcins), au sucre et aux fèves de soja, les droits varient considérablement d'un pays à l'autre, et la progressivité des droits est un phénomène commun.

Graphique 2: Écart tarifaire moyen des pays de la Quadrilatérale

a: produits alimentaires de base

b: produits tropicaux

N.B. L'écart tarifaire mesure la différence entre les droits des produits primaires et des produits transformés, calculée en tant que T-t, où t représente le droits sur le produit primaire et T le droit sur le produit transformé.

La progressivité des droits est davantage visible pour les matières premières agricoles et les produits horticoles (tableau 2 en annexe). Remarquons que, si les produits tropicaux sont généralement soumis à des droits moins élevés que les produits alimentaires de base, l'écart entre les droits sur les produits primaires et les produits transformés tend à être plus élevé que pour les produits alimentaires de base. Concernant le cacao, alors que les droits moyens sur les fèves de cacao sont nuls dans les pays de la Quadrilatérale, les droits consolidés sur le chocolat sont considérablement plus élevés, en fait supérieurs à 20 pour cent dans l'Union européenne, au Japon et au Canada. Pour le café, les cuirs et peaux et le coton, la progressivité des droits est également élevée. Pour les oranges, elle est plus prononcée dans l'Union européenne, alors que dans les autres pays, les droits sont généralement élevés mais la progressivité est relativement faible le long de la chaîne de transformation. Dans le cas du thé, la progressivité des droits ne semble exister dans pratiquement aucun des pays, hormis le Japon.

Les droits appliqués montrent une progressivité dans certains pays en développement. Comme le montrent les tableaux 1 et 2 en annexe, la progressivité des droits existe à la fois dans les pays développés et dans les pays en développement. Dans ce dernier groupe, représenté par 4-5 grands importateurs du produit pour lequel les données étaient disponibles, les droits varient sensiblement d'un pays à l'autre et les droits appliqués sont largement inférieurs aux droits consolidés. Dans ces pays, la progressivité des droits est plus apparente pour les droits appliqués que pour les droits consolidés et, en moyenne, a été observée dans 15 des 16 chaînes de produits étudiées. Ces droits sont souvent imposés à des fins de développement ou de création de revenu.^[83]

Les tarifs d'importation diminuent considérablement dès que sont prises en compte les préférences tarifaires dont bénéficient les pays en développement. Les droits appliqués moyens, présentés dans les tableaux 1 et 2 en annexe, reposent sur les droits appliqués au titre du régime de la Nation la plus favorisée uniquement. Grâce aux données fournies par la base World Integrated Trade Solution (WITS), les droits appliqués moyens pour l'Union européenne ont été estimés en tenant compte des préférences tarifaires visées par les régimes de préférence du Système Généralisé de Préférences (SGP) et du groupe des États d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP) (tableaux 3 et 4 en annexe).

Les tableaux 3 et 4 en annexe fournissent une présentation générale de la structure européenne des droits agricoles, en tenant compte des régimes de préférence du Système Généralisé de Préférences (SGP) et du groupe des États d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique. Les chiffres montrent que dans 11 des 16 catégories de produits étudiées, les écarts tarifaires sont relativement moins élevés dans le cadre de régimes du Système Généralisé de Préférences et du groupe des États d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique. Ceci nous conduit à penser que, par rapport aux pays dont les produits sont soumis aux droits appliqués au titre du régime de la Nation la plus favorisée sur le marché européen, les pays en développement bénéficiaires d'un régime de préférence se trouvent dans une position plus compétitive au vu d'écarts tarifaires relativement moins élevés.

6. La progressivité des droits et le nouveau cycle de négociations de l'OMC sur l'agriculture

La progressivité des droits est considérée comme l'un des principaux obstacles à l'accès au marché, dans le cadre des actuelles négociations de l'OMC sur l'agriculture. Treize des 45 propositions de négociation formulées au niveau national visent une réduction significative de la progressivité des droits, plus particulièrement sur les marchés des pays développés.^[84] Dans ces propositions, la progressivité des droits est considérée comme un obstacle à l'accès au marché pour les exportateurs de produits de base. Elle devrait donc, au vu de ces propositions, être supprimée afin de contribuer à placer les produits agricoles de base sur un pied d'égalité avec les autres produits du système de commerce international.

L'impact d'une réduction plus importante des droits agricoles sur la progressivité des droits dépendra, en grande partie, de la méthode utilisée pour réduire ces droits. La plupart des propositions nationales portant sur la progressivité des droits préconisent l'adoption d'une formule de réduction harmonisée qui vise à réduire plus fortement les droits élevés, y compris les crêtes tarifaires, et à supprimer la progressivité des droits.

Afin d'évaluer les implications des propositions de réduction tarifaire, il convient de garder à l'esprit deux points essentiels: i) les variations du degré de progressivité des droits dans les pays importateurs, à la suite d'une réduction tarifaire et ii) l'impact que ces variations peuvent avoir sur la structure des échanges commerciaux.

a) 6.1 Impact sur la progressivité des droits

Le projet de modalités pour les futurs engagements dans le cadre des négociations actuelles de l'OMC sur l'agriculture (proposition de Harbinson)^[85] propose une formule de réduction à trois tranches (quatre tranches pour les pays en développement).^[86] Cette formule requiert des réductions plus marquées pour les droits élevés, à la condition que, si le droit portant sur un produit transformé est supérieur au droit portant sur le même produit sous sa forme primaire, le taux de réduction tarifaire pour le produit transformé soit équivalent au taux portant sur le produit sous sa forme primaire multiplié par, au minimum, un facteur de 1,3.

À titre de comparaison, trois méthodes différentes de réduction tarifaire (linéaire, formule suisse à 25 pour cent et formule extraite de la proposition de Harbinson) ont été appliquées aux droits consolidés moyens de la Nation la plus favorisée portant sur les produits étudiés dans les pays de la Quadrilatérale. Comme indiqué par le graphique 3 (voir Annexe), l'adoption de la proposition de Harbinson et de la «formule suisse» semble donner lieu à des droits relativement plus harmonisés qu'avec la formule linéaire, la formule de Harbinson produisant les écarts tarifaires les moins élevés. Si la proposition de Harbinson entraîne une réduction significative de la progressivité des droits, elle favorise également une forte réduction des marges tarifaires préférentielles pour les pays en développement. Par exemple, dans le cas du régime du groupe des États d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique de l'Union européenne, la marge préférentielle moyenne pour 13 des groupes de produits étudiés passera de 8 pour cent à seulement 2,1 pour cent.

La formule suisse semble réduire de manière plus efficace la progressivité des droits lorsque le niveau de ceux-ci est généralement élevé, comme c'est le cas pour les ananas et la volaille, plus que pour des produits comme le café et les cuirs et peaux (produits tropicaux), pour lesquels les droits sont relativement bas et leur progressivité relativement élevée. Il est très peu probable que la formule suisse parvienne à diminuer considérablement la progressivité des droits pour tous les produits présentant un potentiel d'exportation, particulièrement les produits tropicaux, à moins d'inclure certains critères supplémentaires visant à limiter les écarts tarifaires le long de la chaîne de transformation.

b) 6.2 Implications pour le commerce de produits transformés

L'existence de droits progressifs n'est pas une condition nécessaire ni suffisante pour établir des distorsions défavorables aux produits transformés (Yeats, 1984). L'impact économique réel de la progressivité des droits sur les échanges commerciaux est influencé par l'élasticité de la demande pour les produits en question. Afin de tenir dûment compte de l'influence des droits progressifs sur la structure des échanges commerciaux, on se doit d'analyser les variations des conditions de la demande à différents niveaux de la chaîne de transformation du produit. Dans la mesure où les études empiriques montrent que l'élasticité de la demande d'importation augmente parallèlement à la transformation, des droits constants auront un impact commercial relativement plus élevé sur les produits transformés que sur les produits non transformés. Ainsi, plus l'élasticité de la demande est élevée le long de la chaîne de transformation d'un produit, plus l'impact de droits progressifs sur le commerce de produits transformés serait important.

A l'aide du Modèle de simulation des politiques commerciales relatives aux produits agricoles (ATPSM) de la CNUCED et de la FAO^[87], un exercice simple a été réalisé pour simuler l'impact des variations de la progressivité des droits, conformément à la proposition de Harbinson, sur une sélection de produits transformés. Ce modèle n'inclut qu'un petit nombre de produits transformés, à savoir le café torréfié, le beurre de cacao, la poudre de cacao, le chocolat et les huiles végétales. Sauf pour les oléagineux, les droits sur les formes primaire et transformée de ces produits montrent un schéma évident de progressivité. Les résultats des simulations pour ces produits (tableau 4) montrent une réduction des écarts tarifaires pour les produits du café et du cacao, s'accompagnant de hausses tangibles des exportations mondiales de leur forme transformée et de gains d'exportation relativement élevés pour les pays en développement et les PMA.

Tableau 4. Résultats des simulation avec l'ATPSM: impact de la proposition de Harbinson sur les écarts tarifaires et sur la valeur des exportations des produits transformés étudiés

^a L'écart tarifaire mesure la différence entre les droits des produits primaires et des produits transformés, calculée en tant que T-t, où t représente le droit sur le produit primaire et T le droit sur le produit transformé.

Source: Lindland (1997).

Il serait utile de conduire une analyse plus élaborée, en élargissant le nombre de produits transformés inclus dans le modèle ATPSM pour avoir une meilleure idée de l'impact d'une structure tarifaire spécifique sur le commerce de produits transformés.

7. Conclusions et questions liées aux politiques

La progressivité des droits entraîne des distorsions de la protection dans les pays développés et les pays en développement qui sont défavorables aux produits agricoles et aux produits à forte intensité de main-d'oeuvre. Ces distorsions freinent la croissance fondée sur les exportations, une plus grande diversification de l'économie des pays en développement ainsi que la réduction de la pauvreté qui est associée à une hausse de la demande de main-d'oeuvre peu qualifiée.

Les faits montrent que la progressivité des droits prévaut dans un grand nombre de chaînes de produits agricoles, à la fois dans les pays développés et dans les pays en développement. La progressivité des droits est plus marquée dans des secteurs de produits comme la viande, le sucre, les fruits, le café, le cacao ou encore les cuirs et les peaux qui, pour la plupart, sont intéressants au plan de l'exportation pour de nombreux pays pauvres en développement.

La réduction de la progressivité des droits est considérée comme un volet essentiel de la dimension «développement» de l'actuel cycle de négociations commerciales multilatérales dans la mesure où elle devrait accroître considérablement le potentiel d'exportation des pays en développement exportateurs de produits de base. Plusieurs questions liées à la structure du mécanisme de progressivité des droits doivent être abordées lors de l'évaluation des propositions de réduction tarifaire formulées dans le cadre des réformes multilatérales de l'agriculture.

Premièrement, il faut noter que l'importance économique de la progressivité des droits réside davantage dans l'évaluation adéquate du degré de protection accordé par des droits progressifs le long des chaînes de produits, qui dépend non seulement des droits nominaux imposés mais également de la part que représentent les intrants dans la valeur du produit fini. L'évaluation de la progressivité des droits sur la seule base des écarts tarifaires, tout particulièrement à des niveaux élevés d'agrégation des produits, ne constitue pas un indicateur fiable de la progressivité des droits, dans la mesure où une telle approche peut occulter un écart tarifaire considérable sur certaines lignes de produits présentant un intérêt pour de nombreux exportateurs de produits agricoles.

Deuxièmement, une distinction doit être faite entre le degré de progressivité des droits et les distorsions créées par des droits progressifs au niveau des échanges de produits transformés.^[88] Même s'ils sont utiles, l'écart tarifaire et le taux effectif de protection (TEP) ne fournissent pas aux responsables des politiques et aux responsables des négociations commerciales des renseignements très fiables concernant les échanges commerciaux et l'impact de la progressivité sur le bien-être. La simple comparaison des droits nominaux ou des droits réels à différentes étapes du processus de transformation ne fournit pas de renseignements suffisants sur l'importance relative des obstacles aux échanges commerciaux. Une approche optimale consisterait à évaluer l'impact de la structure tarifaire sur le commerce de produits spécifiques. Ainsi, pour bien rendre compte des effets de la progressivité des droits, il est nécessaire d'analyser les variations de conditions de la demande à différents niveaux du processus de transformation.

Troisièmement, les efforts visant à réduire la progressivité des droits doivent prendre en considération les incidences pour les préférences tarifaires. L'analyse de cet article montre que si l'adoption d'une méthode d'harmonisation telle que celle préconisée dans la proposition de Harbinson entraînerait une réduction de la progressivité des droits plus marquée qu'avec des méthodes linéaires, elle pourrait mettre à mal les préférences tarifaires comme celles des régimes préférentiels SGP et ACP.

En outre, la progressivité des droits devra être évaluée parallèlement à d'autres obstacles aux échanges commerciaux, non repris par les données relatives aux droits de douane, comme les contingents tarifaires et les clauses de sauvegarde spéciale.

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Annexe

Tableau 1. Droits consolidés et appliqués moyens et écarts tarifaires nominaux (TW) dans les principaux pays importateurs développés et en développement: sélection de produits alimentaires de base

Source: calculs de la FAO, fondés sur l'AMAD (Base de données sur l'accès aux marchés agricoles), les listes des engagements pris par les pays membres de l'OMC en termes de marchandises, The International Customs Journal, UE - 1999-2000, 22^ème édition et la base de données World Integrated Trade Solution (WITS), General Database Information, Banque mondiale/CNUCED.

Tableau 2. Droits consolidés et appliqués moyens dans les principaux pays importateurs développés et en développement: sélection de matières premières et de produits horticoles

Notes:

^a Pour les niveaux du Système Harmonisé (SH) couverts, voir encadré 1.

^b Les taux consolidés et appliqués sont des moyennes simples, essentiellement calculées sur base du Système Harmonisé (SH) à six chiffres, après exclusion des lignes tarifaires ne correspondant pas entre les listes de tarifs appliqués et consolidés. Les taux spécifiques sont convertis au taux ad valorem sur la base des données de l'AMAD relatives aux valeurs unitaires mondiales et aux taux de change. Les valeurs unitaires mondiales d'importation ont été définies au niveau du Système Harmonisé à six chiffres.

^c Les taux appliqués sont issus de l'AMAD - 1999 pour le Japon et les États-Unis, 1998 pour le Canada et diverses années entre 1995 et 1999 pour les pays en développement. Pour l'Union européenne (UE), cependant, les taux appliqués correspondent à l'an 2000 et sont estimés à partir du The International Customs Journal, UE - 1999-2000, 22^ème édition.

^d Pour les pays en développement compris dans l'analyse, voir encadré 2.

^e Seuls les droits ad valorem sont pris en considération.

^e L'écart tarifaire mesure la différence entre les droits des produits primaires et des produits transformés, calculée en tant que T-t, où t représente le droit sur le produit primaire et T le droit sur le produit transformé.

Source: calculs de la FAO, fondés sur la Base de données sur l'accès aux marchés agricoles (AMAD), les listes des engagements pris par les pays membres de l'OMC en termes de marchandises, The International Customs Journal, UE - 1999-2000, 22^ème édition et la base de données World Integrated Trade Solution (WITS), General Database Information, Banque mondiale/CNUCED.

Tableau 3. Union européenne: droits moyens NPF et droits moyens appliqués au titre des régimes de préférence SGP et ACP, 2000

^a L'écart tarifaire mesure la différence entre les droits des produits primaires et des produits transformés, calculée en tant que T-t, où t représente le droit sur le produit primaire et T le droit sur le produit transformé.

Source: WITS, 2003.

Tableau 4. Union européenne: droits moyens NPF et droits moyens appliqués au titre des régimes de préférence SGP et ACP, 2000

^a L'écart tarifaire mesure la différence entre les droits des produits primaires et des produits transformés, calculée en tant que T-t, où t représente le droit sur le produit primaire et T le droit sur le produit transformé.

Source: WITS, 2003.

Graphique 3. Variations des droits moyens dans les pays de la Quadrilatérale en vertu des différentes méthodes de réduction tarifaire

a) Café

b) Cuirs et peaux

c) Ananas

d) Volaille

Source: calculs de la FAO, fondés sur la Base de données sur l'accès aux marchés agricoles (AMAD) et les listes des engagements pris par les pays membres de l'OMC en termes de marchandises.

Notes:

1. Les chiffres ci-dessus montrent l'impact sur les droits moyens des produits étudiés dans les pays de la Quadrilatérale par l'application de trois formules de réduction tarifaire. Les formules sont les suivantes:

2. L'écart tarifaire (ET), comme défini ici, mesure la différence entre les droits des produits primaires et des produits transformés, calculée en tant que T-t, où t représente le droit sur le produit primaire et T le droit sur le produit transformé. Ainsi, une forte valeur négative de cet écart indique une forte progressivité des droits.