E. Grinspoon, M. Delfs y P. Brouha
Elisabeth
Grinspoon, Mark Delfs
y Paul Brouha desempeñan su labor en el Servicio Forestal del Departamento de Agricultura de los Estados Unidos (USDA), Washington, DC.
Los Estados Unidos han iniciado el proceso de adopción de un marco basado en los criterios e indicadores del Proceso de Montreal en la planificación estratégica orientada a la actividad forestal sostenible.
El Servicio Forestal del Departamento de Agricultura de los Estados Unidos (USDA) está desarrollando una labor pionera en la incorporación de criterios e indicadores en sus programas. Entre sus primeras iniciativas cabe señalar la adaptación de un marco basado en criterios e indicadores para los planes estratégicos nacionales, que son el principal instrumento para llevar a cabo la misión del Servicio Forestal de preservar los bosques y pastizales de la nación para las generaciones presentes y futuras.
En este artículo se describe el proceso que ha iniciado el Servicio Forestal para adoptar en su planificación estratégica un marco derivado de los criterios e indicadores del Proceso de Montreal. Se explican también los problemas a los que se enfrenta este organismo al adoptar ese marco
La misión del Servicio Forestal del USDA consiste en «preservar la salud, diversidad y productividad de los bosques y pastizales de la nación para satisfacer las necesidades de las generaciones presentes y futuras». El Servicio Forestal tiene la responsabilidad directa del manejo sostenible de 192 millones de acres (78 millones de hectáreas) de bosques y pastizales federales en el Sistema Forestal Nacional. Además, tiene la responsabilidad indirecta de promover el manejo sostenible de otros 1 000 millones de acres (405 millones de hectáreas) de bosques y pastizales de propiedad pública y privada de los Estados Unidos.
De importancia esencial para el éxito de la misión del Servicio Forestal son los planes estratégicos a largo plazo, que son expresión de las políticas y orientan la acción de este organismo. Las leyes federales requieren del Servicio Forestal una planificación a largo plazo desde el decenio de 1970, pero hasta los años noventa los planes se orientaban a los productos más que a los resultados. En 1990, se aprobó la Ley de Realizaciones y Resultados del Gobierno (Ley Pública 103-62), que establecía que cada organismo del gobierno federal debía preparar planes estratégicos quinquenales orientados a los resultados, lo que significaba que debían describir los resultados deseados de las actividades del programa y los medios para conseguirlos. No obstante, el siguiente plan a largo plazo del Servicio Forestal, el Plan Estratégico de 1997, todavía se orientaba principalmente a los productos y se centraba en actividades de ordenación, debido a la deficiente definición de los indicadores. La falta de datos de referencia era otro elemento que dificultaba la demostración del progreso en la consecución de objetivos relacionados con los resultados y de las metas más generales. Con la finalidad de perfeccionar el Plan Estratégico, el Servicio Forestal comenzó a vincular las metas y objetivos con indicadores tendenciales de la sostenibilidad dimanantes de los criterios e indicadores del Proceso de Montreal para la conservación y ordenación sostenible de los bosques templados y boreales (véase el recuadro, pág. 16).
En el marco de las iniciativas los Estados Unidos para conseguir la ordenación forestal sostenible, el Servicio Forestal organizó en 1994 un foro de debate sobre la ordenación forestal sostenible, en el que se abordó también la formulación y aplicación de los criterios e indicadores del Proceso de Montreal. El foro, que se constituyó oficialmente en 1999, se conoce como la Mesa Redonda sobre los Bosques Sostenibles (véase www.sustainableforests.net ). Aunque la mesa redonda no es una instancia decisoria, incide positivamente en el proceso de toma de decisiones a través del intercambio de información y puntos de vista entre personas que representan intereses distintos y promoviendo la aplicación de los criterios e indicadores entre numerosos organismos y colectivos interesados. Son más de 40 las organizaciones gubernamentales y no gubernamentales que participan en la mesa ronda, entre ellas organismos del gobierno federal, dependencias de gobierno de ámbito tribal, estatal y local, propietarios privados de tierra y ciudadanos, industrias y empresas, grupos conservacionistas y ecologistas, organizaciones regionales y comunitarias, e investigadores y miembros del mundo universitario.
La mesa redonda se reúne regularmente para examinar cuál es la importancia de los criterios e indicadores para la gestión y conservación de los bosques en los Estados Unidos, cómo se recogen los datos para los indicadores y quién debe recoger los datos. Uno de los principales problemas con los que se han encontrado todos los interesados ha sido el de alcanzar un acuerdo sobre el proceso y las directrices de interpretación de las tendencias de los indicadores.
Alcanzar un consenso es al mismo tiempo un problema y un beneficio importante de la mesa redonda. Encontrar procedimientos de comunicación entre interesados con perspectivas diferentes reviste especial importancia en un país con tan gran diversidad como los Estados Unidos, en el que la propiedad y la gestión de los bosques está en manos de numerosas entidades privadas y públicas diferentes. Para facilitar la solución de las diferencias, las reuniones de la mesa redonda las convoca una organización neutral especializada en la resolución de problemas relacionados con el medio ambiente.
Dado que los participantes en la mesa redonda contribuyen a determinar la aplicación de los criterios e indicadores por el gobierno federal, por lo general respaldan el logro de resultados finales (por ejemplo, la preparación de informes nacionales sobre los criterios e indicadores por organismos federales). La mesa redonda ha impulsado también la aplicación de criterios e indicadores por otras organizaciones y en niveles muy distintos. El éxito de la mesa redonda ha llevado al Gobierno de los Estados Unidos a establecer foros similares para abordar la sostenibilidad de los recursos de los pastizales, los minerales y el agua.
Dos grupos de trabajo desarrollan las actividades de la mesa redonda: un Grupo de trabajo sobre comunicaciones y divulgación y un Grupo de trabajo técnico. El primero ha auspiciado la organización de seminarios para informar a funcionarios de los estados y condados y otros niveles de gobierno, personal forestal especializado y el público en general acerca de la ordenación forestal sostenible y los criterios e indicadores. El Grupo técnico ha organizado cursillos dirigidos a expertos técnicos para identificar conjuntos de datos regionales y nacionales y lagunas de información en los datos disponibles para medir los criterios e indicadores a nivel nacional. Los miembros del Grupo constataron que nueve de los 28 indicadores biológicos del Proceso de Montreal forman parte de los procedimientos de muestreo del Servicio Forestal desde hace setenta años (Maille, 2000).
Una de las actividades importantes que se han iniciado en los seminarios técnicos es la elaboración del «Informe nacional sobre los bosques sostenibles, 2003» (USDA Forest Service, 2003), en el que, mediante la utilización de criterios e indicadores, se describe la situación actual de los bosques estadounidenses y las tendencias en relación con la salud, productividad y aprovechamiento de los mismos. El informe aborda una gama de consideraciones ambientales, sociales y económicas y es un punto de referencia para determinar el progreso realizado en la gestión sostenible de los recursos renovables.
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Proceso de Montreal |
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El Proceso de Montreal sobre criterios e indicadores para la conservación y ordenación sostenible de los bosques templados y boreales es una iniciativa adoptada por gobiernos de países no europeos con bosques templados y boreales para formular y aplicar criterios e indicadores acordados para la gestión sostenible de los bosques. En 1995, el Grupo de Trabajo sobre el Proceso de Montreal publicó la Declaración de Santiago, un acuerdo no vinculante sobre criterios e indicadores para la ordenación forestal sostenible refrendado por doce países que engloban más del 90 por ciento de los bosques templados y boreales del mundo (MPWG, 1999). |
El marco del Proceso de Montreal se compone de siete criterios y 67 indicadores. El Grupo de Trabajo sobre el Proceso de Montreal define los criterios como categorías de condiciones o procesos que posibilitan la evaluación de la ordenación forestal sostenible. Los indicadores son la medida del aspecto de un criterio. Los siete criterios se dividen en tres categorías generales: funciones y atributos fundamentales (biodiversidad, productividad, salud de los bosques, ciclo del carbono, suelos y protección de recursos hídricos); valores y beneficios socioeconómicos (madera, esparcimiento, valores culturales); y leyes y reglamentos que estructuran el marco de política forestal (MPWG, 1999). |
El Servicio Forestal publicó en 2000 una revisión de su plan estratégico en la que se establecieron vinculaciones con los criterios e indicadores del Proceso de Montreal (USDA Forest Service, 2000). Las metas del plan estratégico revisado (salud del ecosistema, servicio público eficaz, beneficios diversos a la población y asistencia científica y técnica) están relacionados con los tres criterios más importantes del Proceso de Montreal (véase el recuadro, pág. 16).
La relación entre los criterios e indicadores del Proceso de Montreal y el plan estratégico revisado de 2000 son más sustanciales en lo que respecta a los indicadores y objetivos. Los indicadores del Proceso de Montreal permiten determinar con precisión los resultados de los objetivos estratégicos centrados en la misión de sostenibilidad del organismo forestal. Un ejemplo ilustra la relación: el criterio 1 del Proceso de Montreal se refiere a la conservación de la diversidad biológica. Uno de los indicadores de este criterio es la situación de las especies dependientes de los bosques, en riesgo de no mantener poblaciones reproductivamente viables. La Meta 1 del plan estratégico revisado de 2000 –promoción de la salud del ecosistema y conservación para mantener los bosques, pastizales y cuencas hidrográficas de la nación– guarda relación con el mencionado criterio. Uno de los objetivos asociados con esa meta es establecer condiciones ecológicas para sostener poblaciones viables de especies autóctonas y de especies exóticas deseadas. El indicador para medir este objetivo es la situación o las tendencias en las poblaciones, los hábitats y las condiciones ecológicas de determinadas especies. Entre las especies que son objeto de seguimiento figuran el pájaro carpintero (Picoides borealis) como indicador de los ecosistemas de las especies de pinos Pinus palustris y Pinus echinata, en la zona sudoriental de los Estados Unidos.
Pese a los vínculos existentes entre los criterios e indicadores y el plan estratégico revisado de 2000, la falta de datos ocasionó problemas de medición. En el ejemplo antes citado, los elementos establecidos para alcanzar el objetivo eran vagos y no se disponía de datos para algunas especies indicadoras. Otro ejemplo es el relativo al objetivo de salud de las cuencas hidrográficas, diseñado para mejorar y proteger las condiciones de las cuencas hidrográficas, pero el Servicio Forestal no pudo determinar los progresos realizados hacia su consecución al no existir un protocolo y un programa completo de seguimiento para evaluar la condición y funciones de las cuencas nacionales a nivel nacional. La escasez de datos de referencia fiables para éstas y otras mediciones a largo plazo en la revisión de 2000 impidió al Servicio Forestal demostrar rendir cuentas respecto de muchos de los resultados a largo plazo esperados.
Con el fin de resolver esos problemas relacionados con la rendición de cuentas, el Servicio Forestal está preparando la versión actualizada del plan estratégico de 2003 que refuerza los vínculos entre los indicadores del Proceso de Montreal basados en principios científicos y las metas y objetivos de la institución. Los objetivos establecidos en el proyecto de actualización de 2003 se basan en gran medida en informes existentes que utilizan criterios e indicadores para evaluar la situación y las tendencias de la sostenibilidad de los bosques en lo que respecta al entorno ecológico, social y económico.
En el proyecto de actualización de 2003 se establecen tres metas: mantener la salud, productividad y diversidad de los bosques y pastizales de la nación; propiciar una corriente sostenible de bienes y servicios a partir de los bosques y pastizales nacionales; y mantener la capacidad organizativa para suministrar un servicio público eficaz. Estas metas están estrechamente relacionadas con los tres criterios principales del Proceso de Montreal (véase el recuadro, pág.16).
Para preparar objetivos relacionadas con las tres metas, los responsables de la planificación determinaron indicadores clave de sostenibilidad en el conjunto de 67 indicadores del Proceso de Montreal. Fueron especialmente útiles los 18 indicadores básicos adoptados por la Asociación de Forestales Estatales de la Zona Nororiental, organización que representa a los directores de los organismos forestales estatales de la zona nororiental de los Estados Unidos. Los 18 indicadores adoptados por la Asociación abarcan los siete criterios del Proceso de Montreal (USDA Forest Service, State and Private Forestry, Northeastern Area, 2002) (véase el cuadro, pág.19). Estos indicadores fueron la base para formular un conjunto inicial de objetivos de política mensurables referentes a algunas cuestiones de gran prioridad y, en consecuencia, los objetivos están relacionados con elementos sociales, económicos y ecológicos fundamentales. Por ejemplo, uno de los indicadores es «la condición y vulnerabilidad de los sistemas acuáticos en las distintas cuencas hidrográficas», que está vinculado a un objetivo de política referente a la función de las cuencas: «aumentar el número de cuencas hidrográficas de los bosques y pastizales en situación hidrológica plenamente funcional». Adoptando criterios pragmáticos, los responsables de la planificación se esforzaron por arbitrar medidas para evaluar el progreso conseguido en el logro de objetivos esenciales desde el punto de vista del Servicio Forestal para poder demostrar la eficacia del programa.
Por otra parte, en el proyecto de actualización de 2003 se exponen objetivos teniendo en cuenta la influencia que ejercerán previsiblemente los programas Servicio Forestal en las tendencias a largo plazo. Se señalan también posibles interacciones entre distintos elementos, por ejemplo, los efectos negativos que tendrán sobre la retención de carbono las quemas controladas destinadas a reducir la existencia de combustible peligroso y a mejorar la salud de los bosques.
Los objetivos principales de la
actualización de 2003 del Plan Estratégico
del Servicio Forestal de los
Estados Unidos –por ejemplo, el objetivo
de mantener la salud, la
productividad y la diversidad de los bosques
y los prados de la nación– son
paralelos a las categorías de los criterios del Proceso de Montreal
(Foto: FAO/FO-0324/T.
HOFER)
Indicadores de referencia adoptados por la Asociación de
Forestales Estatales de la Zona Nororiental (NAASF)
para su utilización en
evaluaciones estatales y regionales de la sostenibilidad de los bosques, que
abarcan los criterios y subcriterios del Proceso de Montreal
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Criterio/subcriterio del Proceso de Montreal |
Indicador de sostenibilidad de la NAASF |
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Criterio 1: Conservación de la diversidad biológica |
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• Diversidad de ecosistemas |
Superficie de tierras forestales en relación con las tierras no forestales, superficie de bosque maderable y zona de tierra reservada Superficie por tipo forestal y por clase de tamaño, clase de edad y etapa de sucesión Nivel de transformación, fragmentación y parcelación de la superficie forestal |
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• Diversidad de especies |
Estado de especies y comunidades en situación de riesgo, con especial atención a las especies dependientes del bosque |
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Criterio 2: Mantenimiento de la capacidad productiva de los ecosistemas forestales |
Superficie disponible para la producción de madera Extracción anual de productos madereros en comparación con el crecimiento neto |
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Criterio 3: Mantenimiento de la salud y vitalidad de los ecosistemas forestales |
Superficie y porcentaje de bosques afectados por insectos perjudiciales, enfermedades, especies exóticas/autóctonas, incendios, tormentas, desbroce de tierras y animales domésticos |
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Criterio 4: Conservación y mantenimiento de los recursos de suelos y aguas |
Superficie y porcentaje de tierra forestal afectada por una reducción significativa de materia orgánica en el suelo, erosión, compactación y/o modificación de otras propiedades químicas o físicas del suelo Superficie y porcentaje de tierra forestal contigua a aguas superficiales y superficie de tierra forestada por cuencas hidrográficas Estado y vulnerabilidad de los sistemas acuáticos por cuencas hidrográficas |
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Criterio 5: Mantenimiento de la contribución de los bosques al ciclo global del carbono |
Biomasa total de los ecosistemas forestales y acumulación de carbono, y contribución de los ecosistemas forestales al balance total de carbono |
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Criterio 6: Mantenimiento y mejoramiento de los múltiples beneficios socioeconómicos a largo plazo para cubrir las necesidades de las sociedades |
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• Producción y consumo |
Valor y volumen de la producción de madera y productos de la madera, consumo, importaciones y exportaciones |
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• Esparcimiento y turismo |
Actividades de esparcimiento al aire libre, instalaciones recreativas y su utilización |
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• Inversión en el sector forestal |
Inversiones públicas y privadas en aspectos relacionados con la salud de los bosques y la gestión, elaboración, manufactura e investigación forestales |
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• Necesidades y valores culturales, sociales y espirituales |
Propiedad y uso de la tierra de carácter público, privado e industrial (incluyendo la superficie de tierra destinada a usos específicos |
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• Empleo y necesidades comunitarias |
Tendencias relativas a los ingresos y el empleo en sectores relacionados con los bosques (por ejemplo, productos madereros, esparcimiento y gestión forestal) |
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Criterio 7: Marco legal, institucional y económico para la conservación y ordenación sostenible de los bosques |
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• Grado en que el marco legal apoya la conservación y ordenación sostenible de los bosques |
Existencia, tipo y supervisión de prácticas óptimas de ordenación voluntarias u obligatorias |
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• Grado en que el marco institucional apoya la conservación y ordenación sostenible de los bosques |
Existencia, tipo y frecuencia de actividades de planificación, evaluación y examen de políticas en relación con los bosques, incluida la planificación y coordinación intersectorial |
Aunque quienes diseñaron los criterios e indicadores del Proceso de Montreal advirtieron de que no debían ser utilizados como elementos de medición del desempeño para evaluar el programa de gestión forestal de un país, su utilización en apoyo de la planificación estratégica ayuda al Servicio Forestal de los Estados Unidos a asegurarse de que aborda todos los aspectos de la sostenibilidad y mejora la rendición de cuentas de los resultados conseguidos. La adopción de un marco de criterios e indicadores propicia un análisis detallado de los progresos realizados en pro de la consecución de la ordenación forestal sostenible y es, asimismo, un medio eficiente de comunicar información sobre la situación y las tendencias, que es una de las bases del diálogo de política en el ámbito forestal.
Pese a los numerosos problemas existentes, la aplicación de un marco de criterios e indicadores contribuye en varias formas distintas a reforzar la capacidad del Servicio Forestal para conseguir la gestión sostenible de los recursos:
• proporcionando a los interesados indicadores de sostenibilidad ampliamente aceptados que constituyen un elemento común para una colaboración eficaz entre diversos grupos con distintas percepciones;
• complementando las metas a largo plazo con objetivos mensurables en la ordenación sostenible, lo que mejora la rendición de cuentas de la institución y su capacidad para destinar unos recursos escasos a actividades que contribuyan eficazmente al cumplimiento de su misión;
• proporcionando a la institución instrumentos para determinar el progreso en la dirección de los resultados deseados, es decir, indicadores tendenciales, que junto con el seguimiento de los indicadores anuales de desempeño permiten al Servicio Forestal controlar los efectos a corto plazo y los resultados a largo plazo de sus programas y, por consiguiente, demostrar eficacia en el cumplimiento de su misión y evaluar las medidas de mejora.
Los Estados Unidos no es el único país que afronta el reto de la gestión sostenible de los recursos renovables. La mayor parte de los 150 países que aplican criterios e indicadores se enfrentan con problemas tales como el crecimiento demográfico, los usos de los recursos incompatibles entre sí, la subdivisión de espacios abiertos y los incendios forestales. El empleo de criterios e indicadores para evaluar y controlar el estado de los bosques puede ayudar a resolver esos problemas, pero hacen falta otras medidas para incidir realmente en las políticas y decisiones necesarias para conseguir la gestión sostenible de los recursos renovables. Por otra parte, los países deben integrar la información derivada del uso de criterios e indicadores en el proceso de formulación y aplicación de sus programas forestales nacionales. Al igual que los Estados Unidos, otros países también pueden beneficiarse de la adaptación de los criterios e indicadores a los planes estratégicos para afrontar el reto de la gestión sostenible de los recursos.
BibliografíaGrupo de Trabajo sobre el Proceso de Montreal (MPWG). 1998. Criteria and indicators for the conservation and sustainable management of temperate and boreal forests. Ottawa, Canadá. Disponible en Internet: www.mpci.org/rep-pub/1995/santiago_e.html#declaration
MPWG. 1999. Forests for the future: Montreal Process criteria and indicators. Ottawa, Canadá. Disponible en Internet: www.mpci.org/rep-pub/1999/broch_e.html
Maille, R. 2000. Sustainability roundtable builds partnerships. En USDA Forest Service International Programs Newsletter, No. 5. Disponible en Internet: www.fs.fed.us/global/news/oldnewsletters/sep_00/welcome.html
USDA Forest Service. 2000. USDA Forest Service Strategic Plan (2000 Revision). Internet document: www2.srs.fs.fed.us/strategicplan
USDA Forest Service. 2003. National report on sustainable forests – 2003. Disponible en Internet: www.fs.fed.us/research/sustain/
USDA Forest Service, State and Private Forestry, Northeastern Area. 2002. Sourcebook on criteria and indicators of forest sustainability in the Northeastern Area. NA-TP-03-02. Newtown Square, Pensilvania, Estados Unidos. Disponible en Internet: www.na.fs.fed.us/sustainability/sourcebook.html
